Plejecentre som OPP Erfaringer og overvejelser vedrørende udbud, organisering og kontraktomfang

Transkript

1 Plejecentre som OPP Erfaringer og overvejelser vedrørende udbud, organisering og kontraktomfang

2 Indhold Introduktion Organisering og finansiering af plejecentre som OPP Hvorfor udbyde et plejecenter som OPP? Erfaringer Hvordan kommer man i gang? Markedsinteresse Rådgivning hos PwC 2 Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP

3 Introduktion I de kommende år forventes en markant stigning i antallet af borgere over 65 år, ligesom der forventes en stigning i antallet af demente ældre. Dette stiller bl.a. nye krav til indretningen af plejecentre, deres størrelse samt de pleje- og omsorgsopgaver, der skal løses på plejecentret. Med varetagelsen af et stigende antal sundhedsfaglige opgaver på plejecentrene vil der være et øget behov for kompetenceudvikling af det sundhedsfaglige personale samt et fortsat behov for at udvikle og forbedre opgaveløsningen gennem inddragelse af nye metoder og teknikker. I mange af landets kommuner er der p.t. et stort fokus på en effektiv drift af plejecentre med tilhørende løbende budgettilpasninger. Mange kommuner har ligeledes en række mindre plejecentre, der i dag ikke kan drives effektivt, hvilket gør det sværere at imødekomme krav om løbende besparelser. Inddragelsen af private samarbejdspartnere har længe været gængs praksis på ældreområdet særligt i forhold til hjemmehjælp, men også i relation til drift af plejecentre. Der er således tale om et modent leverandørmarked, hvor der er en lang række af aktører med stor erfaring inden for drift af plejecentre. De nyeste tendenser inden for inddragelsen af private leverandører går mod en tættere integration gennem dannelsen af fælles udviklingssamarbejder til gavn for begge parter samt udvikling af innovative afregningsmodeller. Der er også i høj grad fokus på at skabe en hensigtsmæssig balance mellem kvalitet og økonomi i opgaveløsningen. Som følge af flere konkurser blandt leverandører af hjemmehjælp er der ligeledes stort fokus på at sikre, at den private leverandør, der indgås aftale med, har den fornødne erfaring og dokumenterede økonomiske styrke. Flere kommuner går med overvejelser om at opføre nye plejecentre, der tilgodeser den demografiske udvikling såvel som behovet for en effektiv drift. Den reviderede lov vedrørende friplejeboliger har givet nye muligheder for, at friplejeboligleverandører varetager en del af den samlede kommunale kapacitet. En anden mulighed, der er i fokus i disse år, er, at lade plejecentret opføre og blive drevet af private parter i et såkaldt offentlig-privat partnerskab (OPP). I Kolding og Holbæk Kommune har de, som de første to kommuner i landet, udbudt opførelse og drift af et nyt plejecenter som OPP. I Kolding Kommune er det nye plejecenter i Vonsild taget i brug, mens det nye plejecenter i Tølløse fortsat er under opførelse. Erfaringerne fra de første to udbud har været positive, hvilket giver anledning til at tro, at etableringen af nye plejecentre som OPP er en type af projekter, som vi vil se langt mere til herhjemme. Denne folder indeholder en beskrivelse af, hvad det vil sige at udbyde et nyt plejecenter som OPP, herunder hvordan et udbud som OPP adskiller sig fra en traditionel opgavevaretagelse. Formålet er at give offentlige ordregivere en introduktion til mulighederne og udfordringerne ved at etablere et nyt plejecenter som OPP. Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP 3

4 Organisering og finansiering af plejecentre som OPP Der findes i Danmark en lang række forskellige modeller for opførelse, drift og finansiering af nye plejecentre. Ud over plejeboliger, etableret som friplejeboliger, har de alle det til fælles, at de er etableret inden for almenboliglovgivningen. Ofte står en boligorganisation/ selvejende ældreboliginstitution eller en kommune for opførelse samt løbende administration, hvorefter leveringen af pleje- og omsorgsopgaverne sker i kommunalt regi. Som en anden variant findes efterhånden en lang række af eksempler på selvstændige driftsudbud af pleje- og omsorgsydelserne. Almenboliglovgivningen giver en række fordele herunder mulighed for ydelsesstøtte til de lån, der optages i plejeboligafdelingerne. Der kan således være god ræson i at etablere plejeboligerne inden for rammerne af lov om almene boliger. Ved et udbud som OPP foretages et samlet udbud, der omfatter design og opførelse af det nye plejecenter, bygningsdrift, administration samt levering af de fremtidige pleje- og omsorgsopgaver. Med henblik på at sikre muligheden for en totaløkonomisk optimering vil aftaleperioden oftest være år. Såfremt der vælges en OPP-model, hvor den givne kommune i almenboligmæssig forstand er bygherre, kan KommuneKredit tilvejebringe finansiering. KommuneKredit kan stille finansieringsløsninger til rådighed for et plejecenterbyggeri som OPP-projekt i form af et lån til den etablerede almenboligafdeling, ligesom den givne kommune kan lånefinansiere omkostninger vedrørende fx tilknyttede servicearealer og dagcenterfaciliteter. Jf. lov om almene boliger kan der også ved en finansiering gennem KommuneKredit opnås statslig ydelsesstøtte til afdelingens lån, således at afdelingens samlede betalinger vedrørende renter og afdrag mindskes. Med udgangspunkt i udbuddet af et nyt plejecenter i Tølløse efter lov om almene boliger er nedenfor til højre vist den realiserede finansierings- og ejerskabsmodel. Delydelser, der kan inkluderes i en OPP-kontrakt: Delopgaver Pleje og omsorg Beskrivelse Levering af personpleje og praktisk hjælp efter servicelovens 83 samt hjemmesygepleje efter sundhedsloven Madservice Levering af madservice efter servicelovens 83 Tilkøbsydelser Bygningsdrift og vedligehold Administration Udviklingssamarbejde Dagcenter Hjemmepleje Plejeboliger og servicearealer Ejerskab og ansvar Levering af servicepakker og tilkøbsydelser (muligt tilvalg for beboeren) Foreståelse af bygningsdrift og vedligehold af bolig- og servicearealer Administration af plejecenteret (herunder udarbejdelse af lejeaftaler, opkrævninger mv.) Deltagelse i udviklingssamarbejde sammen med den pågældende kommune Drift af dagcenter, såfremt dette påtænkes etableret i tilknytning til plejecentret Levering af hjemmepleje i nært tilknyttet distrikt (selvstændig option) Design, projektering og opførelse af plejeboliger i overensstemmelse med kravene i lov om almene boliger med tilhørende servicearealer OPP-model for plejecenter i Holbæk Kommune Bygherre Ejerskab til plejeboliger Ejerskab til servicearealer Ansvar for design, opførelse, administration samt levering af pleje- og omsorgsydelser Aktør Holbæk Kommune Holbæk Kommune Holbæk Kommune OPP-leverandør Økonomisk område Finansiering Finansiering af plejeboliger Kommunal grundkapital (10 %) Lån gennem KommuneKredit, hvortil staten yder ydelsesstøtte (88 %) Beboerindskud (2 %) Finansiering af serviceareal Statsligt tilskud samt kommunale anlægsmidler 4 Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP

5 I forhold til afregning af OPP-leverandøren modtager denne en række betalinger i anlægs- og driftsfasen, som modsvarer leveringen af de udbudte ydelser. I anlægsfasen vil dette modsvare de samlede aftalte opførelsesomkostninger, mens det i driftsfasen vil modsvare de aftalte betalinger for levering af henholdsvis: Pleje- og omsorgsydelser Administration Bygningsdrift og vedligehold Eventuelt drift af dagcenter. Der vil i OPP-kontrakten oftest være mulighed for at underlægge OPP-leverandøren de samme effektiviseringskrav, som gælder øvrige kommunale plejecentre, ligesom der vil være mulighed for at reducere den løbende betaling, såfremt OPP-leverandøren ikke leverer de aftalte ydelser. Som led i udformningen af udbudsmaterialet beskrives den afregningsmodel, der ligger til grund for den løbende afregning af pleje- og omsorgsydelserne. Hvorfor udbyde et plejecenter som OPP? En etablering af et offentlig-privat partnerskab repræsenterer en markant anden tilgang til opførelse og drift af plejecentre, end vi hidtil har set i Danmark. Sammenlignet med traditionelle måder at organisere opførelse og drift af nye plejecentre på kan en realisering af et projekt som OPP, baseret på de hidtidige erfaringer, være med til: At sikre bedre sammenhæng mellem anlæg og drift, hvilket kan være med til at sænke beboernes huslejebetalinger samt mindske de kommunale betalinger vedrørende levering af pleje- og omsorgsydelser At give friere rammer til levering af service- og omsorgsydelser samt madservice (under hensynstagen til relevant lovgivning, herunder lov om social service og sundhedsloven) At sikre mulighed for at opnå billig finansiering gennem KommuneKredit, sammenlignet med prisen på et traditionelt realkreditlån At sikre mulighed for bedre risikooverførsel samt mulighed for at konkurrenceudsætte leveringen af pleje- og omsorgsopgaverne At OPP-leverandøren får mulighed for selv at finansiere øgede investeringer i byggeriet, velfærdsteknologiske hjælpemidler mv., såfremt det totaløkonomisk set kan betale sig (fx gennem investering i sensorgulv) At sikre læring, videndeling og fortsat udvikling af opgaveløsning gennem etableringen af et udviklingssamarbejde At give bedre mulighed for levering af tilkøbsydelser At øge budgetsikkerheden i kommunerne At give borgerne muligheden for adgang til et plejecenter med en alternativ plejeprofil. Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP 5

6 Erfaringer Kolding Kommune Vonsildhave Kolding Kommune besluttede i 2010 at undersøge muligheden for at opføre og drive et nyt plejecenter ved Vonsildhave som OPP, da det eksisterende plejecenter efterhånden var blevet utidssvarende. Efter grundige foranalyser og debat i Kolding Kommune om forventninger og krav til et nyt plejecenter besluttede byrådet at etablere Vonsildhave med 60 pladser som et OPP med en aftaleperiode på 20 år. Der var stor interesse fra de private aktører i udbuddet. Således søgte ni konsortier om prækvalifikation. Fokuspunkterne i udbuddet var bl.a. en gennemgående sammentænkning af anlæg og drift, stor designfrihed for de private aktører og ønsket om et innovativt udviklingssamarbejde mellem Kolding Kommune og OPPleverandøren i driftsfasen. Der var tale om det første OPP-projekt inden for den almene sektor samt det første plejecenter som OPP. Det var centralt for Kolding Kommune, at OPP-leverandøren skulle have designfrihed, ligesom udbuddet i høj grad kom til at handle om det liv, der skal leves, frem for alene om den bygning, der skal understøtte dette liv. Efter en velgennemført udbudsproces indgik Kolding Kommune i april 2013 kontrakt med Attendo A/S vedrørende design, opførelse, vedligehold og drift af det nye plejecenter (Vonsildhave) i en aftaleperiode på 20 år. I foråret 2015 var det nye plejecenter klar til indflytning. Vonsildhave er det første plejecenter herhjemme, der har opnået en DGNB-certifikation. Det er Kolding Kommunes forventning, at det offentlige og det private bruger hinandens viden og i højere grad inviterer hinanden ind i hver deres praksis. Kommunen forventer også, at det udviklingssamarbejde, der etableres sammen med OPP-leverandøren, kan understøtte udviklingen af nye løsninger og metoder, der kan overføres til brug på kommunens øvrige plejecentre. Holbæk Kommune Tølløse Plejecenter Holbæk Kommune gennemførte i 2014 som den anden kommune i Danmark et udbud af plejecenter som OPP. Plejecenteret, der skal placeres i Tølløse, forventes at stå klart i 2017 og vil have plads til 65 beboere samt et tilhørende dagcenter. Kommunen indgik i maj 2015 kontrakt med Danske Diakonhjem (OPP-leverandør) om design, opførelse og drift af plejecenteret. Danske Diakonhjem forpligter sig udover at stå for design, etablering og drift af det fremtidige plejecenter også til at deltage i et udviklingssamarbejde med Holbæk Kommune. Det betyder, at Danske Diakonhjem vil hjælpe Holbæk Kommune med fx at indføre ny velfærdsteknologi eller finde nye måder at tilrettelægge det plejefaglige arbejde på. Derved skaber Holbæk Kommune en unik mulighed for videndeling mellem den offentlige og den private sektor på plejeområdet i kommunen. Holbæk Kommune modtog i udbudsprocessen syv ansøgninger angående prækvalifikation og udvalgte derefter tre tilbudsgivere til den konkurrenceprægede dialog. Holbæk Kommune modtog flere tilbud af høj kvalitet og erfarede tilmed, at tilbudsgiverne havde bestræbt sig på at tilbyde et plejecenter med mange nye og innovative løsninger. Holbæk Kommune vurderede efter den konkurrenceprægede dialog, at Danske Diakonhjem havde afgivet det mest fordelagtige tilbud med et tydeligt udgangspunkt i beboernes behov og brug for omsorg. Som et nytænkende element i den løbende afregning har Holbæk Kommune indarbejdet en incitamentsmodel, hvor en del af OPP-leverandørens betaling er afhængig af, hvorvidt denne leverer en høj kvalitet i opgaveløsningen ud fra en række forhåndsdefinerede parametre. 6 Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP

7 Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP 7

8 8 Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP

9 Hvordan kommer man i gang? Eventuel dialog med markedet forud for udbuddet Inden et udbud igangsættes, kan det være en god idé at gennemføre en markedsundersøgelse efter udbudslovens mulighed for teknisk dialog med henblik på afklaring af markedets kompetencer og interesser. Samtidig kan en markedsundersøgelse give de potentielle tilbudsgivere mulighed for at komme med input til, hvordan udbuddet kan struktureres i forhold til fx inkluderede ydelser, fordeling af risici og aftaleperiodens længde. Markedsundersøgelsen vil typisk indebære, at ordregiver annoncerer sin intention om at gennemføre en teknisk dialog med markedet, hvorefter interesserede potentielle tilbudsgivere kan ansøge om at deltage. Ordregiver kan på baggrund af objektive kriterier udvælge et antal deltagere blandt ansøgerne. Den tekniske dialog kan både gennemføres med personlige interviews og ved hjælp af telefon- og videointerviews og vil typisk kunne gennemføres på 4-6 uger. Selve udbuddet Udbuddet af en OPP-kontrakt vil oftest blive gennemført ved brug af den konkurrenceprægede dialog som udbudsprocedure. Dialogfasen gennemføres som en række dialogmøder med hver af de prækvalificerede på baggrund af et tidligere udarbejdet dialogmateriale. Det endelige udbudsmateriale vil blive udsendt efter afslutningen af dialogfasen og danner efterfølgende grundlag for tilbudsafgivelsen. Ud over en grundig brugerinddragelse vil følgende faser skulle gennemføres, såfremt man vælger at gennemføre udbudsprocessen som konkurrencepræget dialog: Udarbejdelse af dialog-/udbudsmateriale Prækvalifikation af tilbudsgivere (konsortier) Afholdelse af dialogmøder Udarbejdelse af endeligt udbudsmateriale Tilbudsfasen Tilbudsevaluering og tildeling af kontrakt. I forhold til et såkaldt begrænset eller offentligt udbud, adskiller konkurrencepræget dialog sig ved dialogfasen. Formålet med denne fase er: At give alle tilbudsgiverne en klar og hurtig introduktion til dialogmaterialet At drøfte dialogmaterialet med tilbudsgiverne med henblik på at sikre en hensigtsmæssig risikodeling At give løbende tilbagemeldinger til tilbudsgiverne i form af referater fra dialogmøder, vurdering af fremsendt materiale mv. med henblik på at optimere hver tilbudsgivers løsningsforslag (under hensyntagen til principperne om ligebehandling, gennemsigtighed mv.). Fra påbegyndelsen af processen for brugerinddragelse til tidspunktet for kontraktunderskrift vil der gå ca. 12 måneder. Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP 9

10 Markedsinteresse Ved et udbud af plejecentre som OPP tvinges tilbudsgiverne til at indgå i konsortier, således at de tilsammen kan levere alle de omfattede ydelser. Set i forhold til tidligere og mere traditionelle OPP-udbud er det dog en anden type af tilbudsgivere, da det oftest er den fremtidige leverandør af pleje- og omsorgsopgaverne, der er mest aktiv i forbindelse med ansøgninger om prækvalifikation samt ved tilbudsafgivelse. Markedsinteressen for udbud af plejecentre er indtil videre blevet afprøvet og dokumenteret i to konkrete tilfælde. Dels vedrørende udbuddet af nyt plejecenter i Kolding som OPP (ansøgning om prækvalifikation fra ni konsortier) og dels i forhold til det igangværende udbud i Holbæk Kommune (ansøgning om prækvalifikation fra syv konsortier). Der har ved de to hidtidige udbud af OPP-plejecentre været stor markeds interesse. Følgende pleje- og omsorgs leverandører har været blandt de aktører, der tidligere har vist interesse: OK-Fonden Aleris Attendo Danske Diakonhjem Fonden Mariehjemmene Forenede Care Norlandia. Foto: Maria Hedegaard 10 Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP

11 Rådgivning hos PwC PwC har stor erfaring inden for rådgivning af offentlige ordregivere i forbindelse med forberedelse og gennemførelse af udbud af plejecentre som OPP-projekter. Vi har således rådgivet en række kommuner i forbindelse med forberedelse og gennemførelse af udbud inden for ældreområdet, herunder: Kolding Kommune Etablering af plejecenter som OPP Holbæk Kommune Etablering af plejecenter som OPP Gribskov Kommune Udbud på ældreområdet Aarhus Kommune Udbud på ældreområdet Jammerbugt Kommune Udbud på ældreområdet (kontrolbud). PwC kan bistå med: Gennemførelse af markedsundersøgelse Udformning og vurdering af forskellige organiserings- og finansieringsmodeller for etablering af nye plejecentre Sparring om udformning og omfang af OPP-kontrakt Udarbejdelse af incitamentsstrukturer og afregningsmodeller til brug for afregning af leverandør Projektledelse og finansiel rådgivning i forbindelse med gennemførelse af udbudsproces Kontrolberegninger. Kontaktpersoner Torsten Schmidt-Jensen T: / E: tsj@pwc.dk Anders C. Madsen T: / E: acm@pwc.dk PwC København T: Strandvejen Hellerup Sådan udbydes opførelse og drift af plejecentre som OPP 11

12 Succes skaber vi sammen... Revision. Skat. Rådgivning.