Sagsbehandling i anbringelsessager.

Transkript

1 Sagsbehandling i anbringelsessager. En undersøgelse af grundtakstreformens betydning for anbringelser af børn og unge Gunvor Christensen

2 Titel Sagsbehandling i anbringelsessager Undertitel En undersøgelse af grundtakstreformens betydning for anbringelser af børn og unge Udgave 1. udgave Udgivelsesår 2005 Forfatter Gunvor Christensen Sprog Dansk Sidetal 130 Litteratur henvisninger Emneord Sagsbehandling, anbringelse, grundtakstreformen, retssikkerhed, døgninstitution, Lov om Social Service Tekstbehandling Gunvor Christensen Tegninger Gunvor Christensen Omslag Paritas Grafik A/S Tryk Paritas Grafik A/S Udgiver Københavns Amt Psykiatri- og Socialforvaltningen Stationsparken Glostrup E-post kbhamt@kbhamt.dk Søllerød Kommune Social og Arbejdsmarked Rådhuset 2840 Holte E-post social@sollerod.dk Eftertryk i uddrag tilladt, men kun med kildeangivelsen: Christensen, Gunvor Sagsbehandling i anbringelsessager. En undersøgelse af grundtakstreformens betydning for anbringelser af børn og unge.

3 Indholdsfortegnelse Forord...5 Indledning...7 Rapportens disposition...8 Sammenfatning og konklusion...10 Brug af lokal- og amtsinstitutioner...11 Grundtakstsreformen...13 Sagsforløb...14 Anbringelsesområdet midt i en forandringsproces...19 Faktuel opsummering af resultater...21 Teori og metode...24 Undersøgelsens fokus...24 Systemets virke og social retfærdighed...24 Anerkendelse...27 Et samlet analytisk perspektiv...29 Undersøgelsens empiriske grundlag...31 Dataindsamling...32 Rapportens udsigelseskraft...33 Socialpolitik for udsatte børn og unge...34 Lovgivningen...37 Finansiering af foranstaltninger til udsatte børn og unge...39 Visitationsprocedure...42 Undersøgelser og forskning på børne- og ungeområdet...44 De anbragte børn og unge...44 Sagsbehandling og samarbejde...46 De lokale og amtslige institutioner...51 Lokalinstitutioner...51 Amtsinstitutioner...53 Udvikling i støtte til udsatte børn og unge...56 Anbringelsestilbud...59 Forebyggende foranstaltninger...61 Karakteristik af anbragte børn og unge...64 Etnisk oprindelse...66 Familiebaggrund...68 Sagsforløb forud for en anbringelse...70 Underretning...70 Udtalelser...73 Undersøgelse af barnets trivsel...74 Etnicitet...80 Forebyggende foranstaltninger...81 Tidligere anbringelsesforløb...85 Sagsbehandling i anbringelsessager 3

4 Anbringelse efter grundtakstreformen...88 Anbringelsesvalg...90 Specialisering af tilbud...94 Medfinansiering...95 Høring af barnet og forældrene...98 Problemindikatorer i anbringelsessager...99 Handleplan Forventninger til varigheden af anbringelse Varighed af anbringelse Foranstaltninger til klient og familie under anbringelsen Skoleforhold Anbringelsesophør Sagsbehandlingspraksis Serviceloven og grundtakstreformen Opgavefordeling mellem amt og kommune Barrierer for samarbejde Fokus på forældre og barn i det sociale arbejde Etnicitet Litteraturliste Sagsbehandling i anbringelsessager

5 Forord I denne rapport afdækkes anbringelsespraksissen på den del af det psykosociale område, der omfatter anbringelser af børn og unge på kommunedrevne og amtslige døgninstitutioner. Baggrunden for rapporten er, at den tidligere delte finansiering mellem amt og kommune på det sociale område blev ændret pr. 1. januar 2002, idet grundtakstreformen trådte i kraft. Denne rapport tegner et billede af, hvilken betydning grundtakstreformen har for den sociale opgave, Københavns Amt og kommunerne i Københavns Amt løser på anbringelsesområdet. Derudover tegner rapporten et billede af anbringelsesforløb, herunder hvad der er gået forud for en anbringelse i form af socialfaglige undersøgelser, forebyggelse og øvrige anbringelser, hvad der sker under anbringelsen, og hvad der sker i forbindelse med et anbringelsesophør. På baggrund af undersøgelsen er der identificeret en række udfordringer som amt og kommuner står overfor. Undersøgelsen er igangsat på baggrund af et samarbejde mellem Københavns Amt og Søllerød Kommune og har forløbet i perioden august 2003 til december Undersøgelsen er finansieret af Socialministeriet på baggrund af tilskudspuljen til grundtakstundersøgelser og er gennemført af sociolog Gunvor Christensen. Der har været en følgegruppe tilknyttet projektet bestående af: Jette Deltorp for Børne- og Ungeafdelingen i Københavns Amt, Dorte Fjeldsted for Søllerød Kommune, Erna Ernfeldt for Gentofte Kommune, Dorte Jensen for Ballerup Kommune, Kamma Hermansen for Herlev Kommune, Erik Bækgaard for Børnepensionen Ågården, Verner Hedegaard for Dildhaven, Per Højmark for Rødovre Ungdomspension, Otto Juhl for Bagsværd Observationshjem, Kristian Hansen for Ungecenter Aurora, Bente Jørgensen for Dohns Minde, Eyvind Lindorf for Strandridergården, Kurt Møller for Ballerup Ungdomspension og Bente Nielsen, repræsentant for Det Regionale Udviklingsråd. Følgegruppen har været præsenteret for oplæg til undersøgelsen samt diskuteret undersøgelsens resultater og konklusioner. I den forbindelse skal der rettes en stor tak til følgegruppen for deres engagement og konstruktive bidrag. Desuden skal der rettes en særlig tak til Seniorforsker Tine Egelund, Socialforskningsinstituttet, for faglig sparring i forbindelse med tilrettelæggelsen af undersøgelsen, og til Sociolog og Ph.d. stipendiat Lars Benjaminsen for konstruktive di- Sagsbehandling i anbringelsessager 5

6 skussioner og faglig input i forbindelse med analyse og rapportskrivning. Endelig skal medvirkende kommuner, sagsbehandlere og institutioner takkes for deres bidrag til dele af undersøgelsen. Københavns Amt Børne- og Ungeafdelingen Januar 2005 Søllerød Kommune Social og Arbejdsmarked Afdelingschef Jette Deltorp Social og Arbejdsmarkedschef Dorte Fjeldsted 6 Sagsbehandling i anbringelsessager

7 Indledning Det sociale område for udsatte børn og unge med behov for særlig støtte er under stor politisk bevågenhed. Det skyldes blandt andet de stigende udgifter til kompenserende foranstaltninger, en manglende dokumentation af kvaliteten i disse foranstaltninger og en diskussion om betydningen af social arv, og hvordan den kan brydes. Det er endvidere et socialt område, der præges af mange politiske udmeldinger, som på forskellig vis påvirker praksis. Udmeldingerne drejer sig eksempelvis om krav om færre anbringelser samt krav om, at sagsbehandlere skal foretage flere slægtsanbringelser og i højere grad benytte familierådslagning som en metode i børnesager. Fra politisk side er der igangsat en række initiativer til at bremse udgiftsvæksten, måle kvaliteten af foranstaltningerne og bryde den sociale arv. Disse tiltag hænger indbyrdes sammen, men de har også forskellige perspektiver. Nogle tiltag består i at fremme bestemte metoder i det sociale arbejde gennem lovgivningen, andre i at forbedre og måle kvaliteten i anbringelser og andre igen i finansieringsmåder med henblik på at tydeliggøre en opgave- og ansvarsfordeling mellem de to myndighedsniveauer - amt og kommune. 1. januar 2002 trådte en finansieringsreform, grundtakstmodellen, i kraft. Den gælder for den del af det sociale område, der er reguleret efter Lov om Social Service. Denne finansieringsreform er iværksat med henblik på at tilføre at tilføre børne- og ungeområdet en større grad af udgiftsstyring og tilpasning af serviceniveauet til borgernes behov. Desuden er hensigten med reformen, at den skal være med til at skabe en mere tydelig ansvarsfordeling og skabe en større sammenhæng mellem ansvar og økonomi og derved anspore til mere kvalitet og større effektivitet. I forbindelse med grundtakstreformens ikrafttræden samarbejdede Københavns Amt og amtets kommuner om at udarbejde krav til sagsbehandlingen i visitation af børn og unge samt udarbejde kriterier for og målgrupper til kommunernes og amtets sociale tilbud. Desuden blev et såkaldt Regionalt Udviklingsråd nedsat til at følge implementeringen og udviklingen af grundtakstreformen. På baggrund af dette samarbejde tog Københavns Amt og Søllerød Kommune initiativ til at igangsætte en undersøgelse af grundtakstreformens betydning for opgaveløsningen på børne- og ungeområdet. Det er udgangspunktet for denne rapport, der afdækker sagsbehandlingen i anbringelsessager i Sagsbehandling i anbringelsessager 7

8 Københavns Amt og i fem kommuner: Ballerup, Brøndby, Herlev, Gentofte og Søllerød. 1 Rapporten baserer sig på en kvantitativ og kvalitativ undersøgelse af grundtakstreformens betydning for sagsbehandlings- og anbringelsespraksissen i Københavns Amt. Formålet har været at beskrive ligheder og forskelle i de måder, hvorpå amtet og kommunerne løser opgaven med at anbringe børn og unge på døgninstitutioner. Samtidig har formålet været at opnå en øget viden om udviklingen på anbringelsesområdet og at vurdere om den opgavedifferentiering mellem amt og kommuner, der blandt andet er et mål med grundtakstreformen, lader sig identificere i den eksisterende sagsbehandlings- og anbringelsespraksis. Rapporten bidrager således med en analyse af sagsbehandlingen i børnesager, hvor en anbringelse iværksættes på en døgninstitution. Undersøgelsen tager udgangspunktet i sagsbehandlingsniveauet og inddrager derfor ikke et borgerperspektiv eller et institutionsperspektiv. Endvidere bidrager denne rapport med faktuel viden om hvilken sammenhæng, der er mellem klienters behov set fra sagsbehandlernes perspektiv, særlige støtteforanstaltninger, kommunale og amtslige muligheder i opgaveløsning, samt en indsigt i hvilke betragtninger, der ligger forud for, under og efter iværksættelsen af en anbringelse. Den viden kan bruges fremadrettet til at give bud på indikatorer for god sagsbehandlingspraksis og kvalitetssikring i valg af foranstaltninger på børne- og ungeområdet. Derudover kan denne viden også anvendes i forbindelse med en diskussion og afdækning af effekter og virkninger af anbringelser. Det empiriske grundlag for studiet af anbringelsespraksis er de fire amtsinstitutioner: Bagsværd Observationshjem, Børnepensionen Ågården, Ungecenter Aurora og den selvejende institution Rødovre Ungdomspension, der har et integreret samarbejde med Ungecenter Aurora, samt de fem lokalinstitutioner: Strandridergården i Søllerød Kommune, Dohns Minde i Gentofte Kommune, Dildhaven i Herlev Kommune, Ballerup Ungdomspension i Ballerup Kommune og den nu nedlagte institution Platformen i Brøndby Kommune. Rapportens disposition I det efterfølgende kapitel, Sammenfatning og konklusion, præsenteres undersøgelsens resultater og konklusioner samt ideer og perspektiver til fremtidige indikatorer for god sagsbehandling i børnesager. 1 Undervejs i undersøgelsen udtrådte Brøndby Kommune af projektsamarbejdet. 8 Sagsbehandling i anbringelsessager

9 Herefter følger et kapitel, Teori og metode, hvor der redegøres for undersøgelsens fokus. Der opstilles en teoretisk ramme, der har til formål at bidrage med forståelse af de empiriske resultater. Der redegøres endvidere for undersøgelsens empiriske grundlag, herunder metodiske overvejelser i forbindelse med at gennemføre dataindsamlingen. I kapitlet, Socialpolitik for udsatte børn og unge, opridses centrale dele af den socialpolitik, der har været gennemført i de sidste årtier. Dette efterfølges af et kapitel, Undersøgelser og forskning på børneog ungeområdet, der præsenterer den forskning, der er foregået inden for anbringelsesområdet, og der relaterer sig til nærværende undersøgelse. Herefter er et kapitel, De lokale og amtslige institutioner, hvor de institutioner, der er med i undersøgelsen, præsenteres. Dette efterfølges af kapitlet, Udvikling i støtte til udsatte børn og unge, der faktuelt giver et billede af, hvordan børne- og ungeområdet har udviklet sig i forhold til antallet af foranstaltninger og anbringelsesmønstre. I kapitlerne: Karakteristik af anbragte børn og unge, Sagsforløb forud for en anbringelse, og Anbringelsesophør præsenteres analysen af den kvantitative og kvalitative undersøgelse. Dette efterfølges af kapitlet Sagsbehandlingspraksis, der sammenføjer tendenserne fra analysen i en samlet beskrivelse af sagsbehandlingen i anbringelsessager på børne- og ungeområdet. Sagsbehandling i anbringelsessager 9

10 Sammenfatning og konklusion Formålet med denne undersøgelse har været at afdække grundtakstreformens betydning for sagsbehandlingen i anbringelsessager på den del af børne- og ungeområdet, der omfatter psykosociale anbringelser på døgninstitutioner. Heri er indeholdt at beskrive forskelle og ligheder i sagsbehandlingspraksis, når en anbringelse foretages på en amtslig institution og en lokal, kommunedreven institution. Denne viden kan bruges til en diskussion af fremtidig god sagsbehandlingspraksis. Desuden har formålet været at opnå en øget viden om udviklingen i anbringelsesbehov og at vurdere opgavedifferentieringen mellem amt og kommune. Grundtakstreformen blev iværksat 1. januar 2002 og afløste den tidligere delte finansiering mellem amt og kommune. Grundtakstfinansieringen betyder, at en kommune betaler en grundtakst for en iværksatte social ydelse - dog højest de faktiske udgifter, der er forbundet med den sociale ydelse mens amtet, under forudsætning af tilsagn, betaler de udgifter, der ligger ud over grundtaksten. Med finansieringsaftalen er der ikke rykket ved kommunernes handleforpligtelse eller kompetence. Det nye med finansieringsaftalen er dog, at amt og kommune skal være enige om, at grundlaget for en foranstaltning er tilstrækkelig kvalificeret. Endelig er amternes og kommunernes forsyningsansvar fortsat som før grundtakstreformen. Undersøgelsen af sagsbehandlingen i anbringelsessager er gennemført ud fra en sociologisk tilgang, hvor forløbet i anbringelsessager er forstået ud fra et demokrati- og retsperspektiv, således at de omstændigheder og forhold, der har indflydelse på, hvordan anbringelsessager, beskrives. Undersøgelsen baserer sig på et kvantitativt datamateriale, der indeholder faktuelle oplysninger om anbringelsesforløb, der har været igangsat efter grundtakstreformen. Dette materiale er indsamlet ved journallæsning af de børnesager, hvor der har været iværksat en anbringelse i første halvår af 2002 eller i sidste halvår af 2003 på en af følgende institutioner: Ballerup Ungdomspension, Dohns Minde, Dildhaven, Strandridergården og Platformen, der udgør de lokale, kommunedrevne institutioner, samt Bagsværd Observationshjem, Børnepensionen Ågården, Ungecenter Aurora og Rødovre Ungdomspension, der er de amtslige institutioner. Der er foretaget 240 anbringelser i første halvår af 2002 og i sidste halvår af Disse anbringelser fordeler sig således, at der blev 10 Sagsbehandling i anbringelsessager

11 foretaget 123 anbringelser i 2002 og 117 anbringelser i af anbringelserne er foretaget på en amtsinstitution, mens 68 anbringelser er foretaget på en af de fem kommunedrevne døgninstitutioner. Desuden baserer undersøgelsen sig på et kvalitativt datamateriale bestående af interviews med sagsbehandlere i kommunerne og institutionskonsulenter i amtet. Brug af lokal- og amtsinstitutioner Når et barn eller en ung står for at skulle anbringes uden for hjemmet er det ofte den lokale, kommunedrevne institution, der er udgangspunktet for valg af anbringelsessted. Den kommunedrevne institution kan have funktion af at være en startinstitution, der bruges med mindre det pågældende barn har åbenlyst behandlingskrævende problemer, der skal imødekommes i et andet regi. Denne praksis hænger sammen med, at kommunerne i videst mulige omfang forsøger at håndtere en børnesag lokalt ud fra en faglig vurdering af, at barnet på trods af en anbringelse kan opretholde en kontakt til skole, familie og venner. De lokale institutioner har et tæt samarbejde med kommunens sagsbehandlere. Institutionen inddrages ofte i at afdække problemstillingerne hos et barn ved, at barnet anbringes i en 3 måneders observationsperiode. Endvidere er der eksempler på, at den socialfaglige undersøgelse, som sagsbehandlerne skal lave ifølge Serviceloven, foretages på institutionen i et samarbejde mellem sagsbehandlere og pædagoger på institutionen. Der er forskelle i tidligere anbringelsesforløb, når anbragte børn og unge på kommunedrevne og amtsinstitutioner sammenlignes. De kommunedrevne institutioner har en overvægt af børn og unge, der anbringes for første gang, mens amtets institutioner, på nær Bagsværd Observationshjem, ofte bliver brugt til børn og unge, der har været anbragt tidligere. 60 pct. af anbringelserne på amtets børne- og ungeinstitutioner er genanbringelser mod 41 pct. på de kommunedrevne institutioner. Forskellene i anbringelsesforløb er med til at indikere, at der er en forskellig sværhedsgrad i de problemstillinger anbragte børn og unge har, når de bliver anbragt på henholdsvis amtets og de kommunedrevne institutioner. Bagsværd Observationshjem er kendetegnet ved at have spædbørn og små børn indtil 5 års alderen, og derved har denne institution en specialiseret opgavevaretagelse, der ikke kan matches af nogen af de kommunedrevne institutioner. Bagsværd Observationshjem adskiller sig derfor også fra de øvrige amtsinstitutioner ved primært at have førstegangsanbringelser. Sagsbehandling i anbringelsessager 11

12 Forebyggelsesarbejdet i børnesager er styrket inden for de seneste år. Det er denne undersøgelse med til at understrege, idet 61 pct. af de anbragte børn og unge har modtaget forebyggende foranstaltninger forud for den aktuelle anbringelse. Tendensen er, at der flere anbragte, der har modtaget forebyggelse i 2003 og end i Der er ingen forskel på, om de anbragte har modtaget forebyggende foranstaltninger afhængig af, om anbringelsen foregår på en lokalinstitution eller en amtsinstitution. 40 pct. har modtaget mellem to og seks forebyggende foranstaltninger førend en anbringelse. Typiske foranstaltninger er psykologundersøgelse og -behandling, familiebehandlinger, støtte i hjemmet, aflastning samt personlig rådgiver. I 2002 har amtets institutioner haft flere akutanbringelser og anbringelser uden samtykke, end de kommunedrevne institutioner har haft. 94 pct. af tvangsanbringelserne og 77 pct. af akutanbringelserne blev gennemført på en amtslig institution, mens 6 pct. af tvangsanbringelserne og 23 pct. af akutanbringelserne blev gennemført på kommunedrevne institutioner. 38 pct. af de planlagte anbringelser blev gennemført på en kommunedreven institution, mens 62 pct. blev iværksat på en amtsinstitution. Således havde de kommunedrevne institutioner i 2002 en overvægt af planlagte anbringelser. I 2003 er der derimod ingen forskelle på fordelingen af planlagte, akutte og tvangsanbringelser mellem de amtslige og kommunedrevne institutioner. I gennemsnit varer en anbringelse 144 dage, uanset om den er iværksat på en amtsinstitution eller på en lokal, kommunedreven institution. Varigheden af anbringelserne sammenholdt med sagsbehandlernes overvejelser om at iværksætte anbringelser peger på, at de kortere anbringelser kun udgør en lille andel af det samlede anbringelsesbillede, og at de kortere anbringelser forsøges undgået ved at iværksætte andre tiltag. Hver fjerde anbragte hjemgives efter endt anbringelse, mens tre ud af fire videreanbringes i andet regi. Heraf anbringes hver fjerde på et socialpædagogisk opholdssted og 17 pct. på en anden døgninstitution. Således er der ingen forskelle ved en anbringelse iværksat på en kommunedreven eller på en amtslig institution, målt på varighed og hjemgivelsesfrekvens. Disse mønstre tyder på, at en anbringelse som redskab til at skabe større trivsel og tryghed i et barns hverdag, er i en forandringsproces, hvor der er begyndende andre overvejelser og argumenter bag at iværksætte en anbringelse. Anbringelse bliver anvendt som et redskab, når en række andre foranstaltninger har været afprøvet, og der ikke er nogen acceptabel eller tilstrækkelig effekt forbundet med disse foranstaltninger. Sammenholdt med udviklingen på landsplan, hvor færre børn og unge bliver anbragt på døgninstitutioner, er der en tendens til 12 Sagsbehandling i anbringelsessager

13 at de børn, der visiteres til en anbringelse på en børne- eller ungdomspension, har svære og mangeartede problemstillinger, der kræver en længerevarende indsats. Grundtakstsreformen Ét af formålene med grundtakstreformen har været at skabe større fokus på effekter og kvaliteter af de sociale foranstaltninger, og derigennem skabe opmærksomhed om økonomien i det sociale arbejde. De kommunale sagsbehandlere tilkendegiver, at de i højere grad end tidligere forholder sig til økonomien i valg af foranstaltninger, og at de ikke er så tilbøjelige til at gribe til en anbringelse, som de tidligere har været, men i højere grad prøver på at forhindre en anbringelse ved hjælp af forebyggende foranstaltninger. I forbindelse med overvejelser om anbringelse reflekterer sagsbehandlerne mere end tidligere over, hvad en anbringelse skal nytte, og hvordan den vil matche klientens behov. Der er kommet større fokus på fagligheden, og sparringen mellem sagsbehandlerne er med til øge den fælles refleksivitet på området. Den økonomiske bevidsthed, der er skærpet med grundtakstreformen, er udtryk for, at økonomien spiller en afgørende rolle for den opgaveløsning, der finder sted på børne- og ungeområdet. Historisk har udviklingen i anbringelsesfrekvensen af børn og unge fulgt lovgivningsmæssige ændringer, der til tider er udsprunget af økonomisk lavkonjunktur. Grundtakstreformen slår ligeledes igennem i den forstand, at anbringelser over grundtaksten i amtslig regi er faldende, hvilket er en tendens, der ligeledes gælder på landsplan. Det må formodes, at kommunerne forsøger at finde alternative og billigere tilbud til de eksisterende tilbud, samtidigt med at forvaltningernes vurdering af anbringelsesbehovet er under forandring. Anden forskning (Egelund og Hestbæk 2003) viser, at første anbringelse har stor betydning for barnets eventuelle efterfølgende anbringelsesforløb. Derfor har det stor betydning, hvilket match der sker mellem barnets problemstillinger og den iværksatte foranstaltning. Med til at regulere denne matchning er den institutionelle dømmekraft forstået som de økonomiske, politiske og forvaltningsmæssige logikker. Det kommer blandt andet til udtryk i den måde, hvorpå nogle lokale, kommunedrevne institutioner bliver presset på deres målgrupper og pædagogik, idet der i nogle kommunerne er ledelsesmæssige prioriteringer af, at pladser på kommunens egen institution først og fremmest skal fyldes op, inden alternative anbringelsespladser benyttes. Der er eksempler på, at sagsbehandlere gerne ville anbringe børn og unge i andre tilbud, men hvor ledelsen prioriterer kommunens egen Sagsbehandling i anbringelsessager 13

14 institution højest. Dette forhold hænger sammen med den øgede fokusering på økonomi, herunder grundtakstreformen, idet der med denne finansieringsaftale er en indbygget tilskyndelse til, at kommunerne forsøger at løse flere opgaver i eget regi, således at de dyrere amtslige tilbud kan undgås. Denne tendens må endvidere ses i lyset af, at kommunerne er ved at gøre sig klar til den forestående strukturreform 1. januar 2007, hvor det psykosociale børne- og ungeområde lægges ud til kommunerne, der bliver eneste myndighed til at løfte denne sociale opgave. Grundtakstreformen har betydet, at to myndighedsniveauer er involveret i anbringelser, der er over grundtaksten. Kommunernes kritik er i den sammenhæng rettet mod de bureaukratiske aspekter af reformen, hvor de oplever, at de ikke kan tage en beslutning, førend amtet har givet tilsagn, og at de derfor til tider er handlingslammede i forhold til at reagere og iværksætte bestemte foranstaltninger. Den frustration blandt sagsbehandlerne kan relateres til to forhold. Det ene er, at det er en del af sagsbehandlerkulturen at være hurtig til at agere, når der er uholdbare forhold i eksempelvis en familie. Det andet forhold har at gøre med en kommunal, økonomisk foranlediget fortolkning af samarbejdet mellem amt og kommune i sager, hvor foranstaltningen er over grundtaksten. Et tilsagn fra amtet om at iværksætte en anbringelse har ikke betydning for den kommunale sagsbehandleres pligt til at handle og iværksætte de tiltag, der er nødvendige. Når sagsbehandlerne oplever, at de ikke kan handle, førend amtet har givet tilsagn, handler det om, at de kommunale forvaltningsledelser har skabt en praksis for, at kommunen ikke handler, førend amtets tilsagn er givet. Denne praksis udspringer ikke af lovgivningen eller grundtakstreformen, men er resultatet af økonomiske og instrumentelle hensyn. En samlet vurdering af grundtakstreformen er, at kombinationen af faglighed og økonomi i grundtakstreformen og involveringen af to myndighedsniveauer i anbringelsessager over grundtaksten har haft positiv betydning for sagsbehandlingspraksissen i børnesager. På en række punkter er borgerens retssikkerhed og anerkendelse som juridiske personer med rettigheder blevet styrket, men der er stadig behov for at forbedre borgernes retssikkerhed i det sociale arbejde. Sagsforløb Den socialfaglige undersøgelse, også kaldet 38-undersøgelsen, udgør en væsentlig del af sagsbehandlingen i børnesager. Der er udviklet en praksis med, at 38-undersøgelsen igangsættes, når forebyggelsesarbejdet ikke længere er tilstrækkeligt til at løse de problemer, barnet og familien har. Det vil sige, at en 38-undersøgelse bruges som et 14 Sagsbehandling i anbringelsessager

15 redskab til at afklare og præcisere barnets problemstillinger forud for en eventuel anbringelse. Der er markante forskelle på, hvorvidt der foreligger en 38- undersøgelse i børnesager, der fører til en anbringelse på en kommunedreven institution og på en amtslig institution. I 2002-sagerne foreligger der en 38-undersøgelse i 47 pct. af sagerne, hvor en anbringelse iværksættes på en kommunedreven institution, mens den foreligger i 82 pct. af sager på en amtsinstitution. I 2003-sagerne foreligger der undersøgelse i 95 pct. af de sager, hvor en anbringelse finder sted på en amtsinstitution, mens den foreligger i 44 pct. af sagerne, hvor en anbringelse sker på en lokalinstitution. En endnu tydeligere forskel er der, når sagerne opgøres i forhold til om en anbringelse er sket på en institution, hvor døgntaksten er over eller under grundtaksten. I 2002 foreligger 38-undersøgelsen i 88 pct. af sagerne, hvor anbringelsen er over grundtaksten, og i 17 pct. af sagerne, hvor anbringelsen er under grundtaksten. I 2003 foreligger der en 38- undersøgelse i 91 pct. af børnesagerne, hvor der sker en anbringelse på en institution over grundtaksten, mens der foreligger en 38- undersøgelse i 46 pct. af sagerne på en institution under grundtaksten. Det vil sige, at forekomsten af 38-undersøgelsen er betinget af, i hvilket regi anbringelsen foretages og af, at der er to myndighedsniveauer involveret i anbringelsessagerne. Det er værd at bemærke, at til sammenligning med andre undersøgelser, hvor forekomsten af 38- undersøgelser er opgjort, er der i denne undersøgelse identificeret en forbedring. Dette hænger blandt andet sammen med to forhold. Det ene er, at der har pågået en lang proces siden 1993, hvor socialfaglige undersøgelser blev et lovkrav, med at ændre socialforvaltningernes, herunder socialarbejdernes, holdning til og prioritering af at lave en 38-undersøgelse. Det andet forhold er grundtakstreformen, hvor denne finansieringsaftale sammenholdt med de aftalte visitationsregler mellem Københavns Amt og kommunerne i amtet, har kanaliseret ekstra fokus på vigtigheden af at lave en 38-undersøgelse. To myndighedsniveauers gennemgang af samme anbringelsessag sikrer således overholdelsen af lovgivningen. Handleplaner er ligeledes et område, hvor serviceloven ikke til fulde har slået igennem i det sociale arbejde. I 65 pct. af børnesagerne, hvor der iværksættes en anbringelse på en kommunedreven institution, foreligger der handleplan. I 22 pct. af sagerne, hvor en anbringelse finder sted på en amtslig institution, er der indsendt en handleplan til amtet. Dette kan dog være udtryk for, at kommunerne ikke er forpligtet til at indsende en handleplan til amtskonsulenten. Det er dog anledning til at påpege, at handleplaner, der ikke formidles til samar- Sagsbehandling i anbringelsessager 15

16 bejdspartnerne formentlig ikke har den, ifølge lovgivningen, tilsigtede betydning for anbringelsesforløbet. Praksis i handleplansarbejdet er, at handleplaner ofte udarbejdes efter, at barnet er anbragt. Sagsbehandlerne begrunder dette med, at det er nødvendigt at kende anbringelsesstedet for at kunne lave en handleplan. Derudover begrunder sagsbehandlerne de manglende handleplaner med, at handleplansarbejdet ofte bliver nedprioriteret blandt de øvrige arbejdsopgaver på grund af manglende tid. Handleplaner er et vigtigt element i et barns anbringelsesforløb, og der er et element af retssikkerhed forbundet med at lave handleplaner, idet de kan fungere som en samarbejdsaftale mellem den anbragte, forældrene og sagsbehandleren. En handleplan er med til at klargøre hvilke rammer, der er for en anbringelse, hvilke mål der skal arbejdes hen imod, og hvilke overvejelser der er gjort i forhold til at støtte familien, mens barnet er anbragt. På den måde kan en handleplan være med til at sikre, at barnet og familien er orienterede om formålet med en anbringelse, hvad målene for anbringelsen er, hvad tidsperspektivet er, og hvilket samvær der skal være mellem barnet og forældrene. Dermed kan handleplanen fungere som en oplysning til familien om forvaltningens syn på og vurderinger af det offentliges intervention i familien. Høring af barnet om en forestående anbringelse er på lige fod med den socialfaglige undersøgelse og handleplaner et lovkrav. I hver fjerde sag, hvor barnet er ældre end 6 år foreligger der ikke oplysninger om, at barnet er blevet hørt om anbringelsen. Der er en klar aldersfaktor i socialarbejdernes praksis med at høre barnet om den forestående anbringelse. Blandt de 6-9-årige foreligger der ikke oplysninger om høring i 85 pct. af sagerne, mens der ikke foreligger oplysninger i 31 pct. af sagerne, hvor børnene er år. Blandt de årige fremgår disse oplysninger ikke i 14 pct. af sagerne. At der er børn og navnlig yngre børn, der ikke inddrages og får mulighed for at udtrykke deres overvejelser om en anbringelse, er udtryk for, at børn ikke i tilstrækkelig grad anerkendes som personer med rettigheder på lige fod med voksne. Risikoen herved er, at børns visioner om det gode liv er svagt repræsenteret i sagsbehandlernes arbejde. Denne utilstrækkelige anerkendelse af børns rettigheder kommer ligeledes til udtryk ved, at der er en manglende balance i fokus på forældrene og barnet i sociale sager. Forebyggelsesarbejdet forud en anbringelse har ofte fokus på at forbedre og styrke forældrenes evner og motivation til at varetage forældrerollen, og barnet betragtes hovedsageligt som et symptom på familiens problemer. Når en anbringelse iværksættes rettes fokus imidlertid overvejende på barnet, og of- 16 Sagsbehandling i anbringelsessager

17 te modtager familien ikke foranstaltninger, mens barnet er anbragt. Der er således en skævhed i vægtningen af barnets og forældrenes tarv og rettigheder, hvor fokus før og efter en anbringelse er på forældrene, men under selve anbringelsen er på barnet. Det skal ses i lyset af, at sagsbehandlere arbejder på, at familien skal blive sammen, og at vanskeligheder kan løses i familien. Forældre motiveres til at blive bedre forældre ud fra en vurdering blandt sagsbehandlerne om, at forældrerelationen er særdeles vigtig for barnet. Det er imidlertid vigtigt også at tilgodese barnets rettigheder og overvejelser om, hvad der skal ske videre i dets liv, når forældrene ikke er tilstrækkelig i stand til at varetage barnets behov. Skoleforhold Det sociale og det skolemæssige er adskilt i børnesager; der er dog med den nye anbringelsesreform lagt op til at fokusere mere på skolesamarbejdet. Adskillelsen skal blandt andet set i lyset af, at det sociale og skolemæssige er adskilt i to lovgivninger. Det har haft betydning for, at sagsbehandlere ofte har fokuseret på de sociale forhold omkring et barn og barnets familie, mens vurderinger, af hvordan barnets skolemæssigt fungerer, har været overladt til skolen og PPR. Der er dog tegn på, at sagsbehandlerne er ved at ændre syn på dette forhold, således at barnets skolemæssige ressourcer også afdækkes og indgår i overvejelserne om, hvilke tiltag, der skal iværksættes. Der er imidlertid basis for forbedringer. I 44 pct. af sagerne, hvor børnene er i den skolepligtige alder, foreligger der ingen oplysninger om skoleforhold, herunder barnets evner og ressourcer. I børnesager, hvor der iværksættes en anbringelse på en amtslig institution er det hyppigere, at der ikke foreligger disse oplysninger. I 51 pct. af de amtslige anbringelser fremgår overvejelser om skolesituationen ikke, mens dette er tilfældet i 29 pct. af de kommunale anbringelser. De manglende oplysninger om skoleforhold er problematisk i det lys, at forskningen (Hestbæk 1997, Ploug (red.) 2003) viser, at børn og unge, der har været anbragt, ofte klarer sig dårligere end jævnaldrende i forhold til at få en uddannelse og et job. Desuden viser forskningen, at tidligere anbragte oftere har færre sociale kompetencer og ressourcer end jævnaldrende. En måde, hvorpå disse forhold kan imødekommes er ved, at det sociale system har større opmærksomhed rettet mod det anbragte barns skolemæssige situation og etablerer et samarbejde med skolerne om at støtte barnet i både at klare sig socialt og faglig godt i skolen. Det vil sige, at skolen skal tænkes med i det Sagsbehandling i anbringelsessager 17

18 sociale arbejde og omvendt. Dette bliver der endvidere lovgivet om i forbindelse med den nye anbringelsesreform. Etnicitet Et væsentlig aspekt ved anbringelsespraksissen er etnicitet, idet der er forskelle på de anbringelsesforløb, som danske børn og unge er igennem, og de forløb som børn og unge med anden etnisk oprindelse end dansk gennemgår. Der er forskel på omfanget af forebyggende foranstaltninger, idet etniske børn og unge ikke modtager samme forebyggelse som danske børn og unge. Første indgreb i en familie sker langt hyppigere i form af en anbringelse i de etniske familier end i de danske familier. Ligeledes er der markante forskelle i forekomsten af tvangsanbringelser, der oftere foretages i etniske familier end i danske familier. I forlængelse heraf forholder det sig endvidere således, at etniske forældre sjældnere modtager foranstaltninger under anbringelsen, end danske familier gør. Endelig anbringes etniske unge hyppigere på amtslige døgninstitutioner end på de kommunedrevne døgninstitutioner. Disse forskelle er bekymrende set ud fra et retssikkerhedsperspektiv. Der er anledning til at formode, at borgere med anden etnisk oprindelse end dansk ikke imødekommes i juridisk og retlig forstand på lige fod med borgere med dansk oprindelse. Det kan bunde i en utilstrækkelig viden og for få erfaringer med at arbejde med, støtte og hjælpe familier med anden etnisk oprindelse. Der er således behov for en lovgivningsmæssig sikring af borgeres rettigheder, når de har en anden etniske oprindelse end dansk. Konkret i forhold til borgere med flygtningestatus er der endvidere eksempler på, at forvaltningerne ikke griber ind i udsatte flygtningefamilier i samme omfang og med samme hurtighed som i danske familier. Dette hænger sammen med det forhold, at flygtningefamilierne ofte afventer en beslutning om, hvorvidt de kan blive i landet eller skal rejse ud. I den henseende bliver der fra sagsbehandlerside peget på det paradoksale i, at flygtninge er underlagt serviceloven, men at det sociale system ikke kan leve op til lovkravene i serviceloven, idet udlændingelovgivningen blokerer for, at der kan tages hånd om udsatte børns og unges retssikkerhed, når de lider overlast og udsættes for omsorgssvigt. 18 Sagsbehandling i anbringelsessager

19 Anbringelsesområdet midt i en forandringsproces Denne undersøgelse er et statusbillede på en forandringsproces på børne- og ungeområdet, der har pågået igennem en årrække. Når resultater fra denne undersøgelse holdes op imod 5-10 år gamle undersøgelser er der klare forbedringer at spore. Det gælder i forhold til 38-undersøgelse, handleplaner og høring af barnet, men der stadig behov for forbedringer. På baggrund af denne undersøgelse opstilles i det nedenstående en række indikatorer til indsatsområder, der kan være med til at sikre en god sagsbehandlingspraksis, og at borgere børn og deres forældre anerkendes som juridiske personer med rettigheder og retssikkerhed i forhold til velfærdsstatens ydelser og det offentliges indgriben i borgerens autonomi. Det er langt fra en udtømmende liste, idet indikatorerne udelukkende udspringer af den viden og dokumentation, der er fremkommet i denne undersøgelse. 38-undersøgelse Der er behov for at styrke sagsbehandlernes arbejde med at lave en 38-undersøgelse både i form af, at undersøgelserne bliver udarbejdet og i form af, at sagerne er tilstrækkelig godt oplyste til, at der kan iværksættes til de mest hensigtsmæssige tiltag i forhold til barnet og familien. Undersøgelsen skal beskrive familiens ressourcer og svagheder, barnets opvækst samt primære og sekundære netværk. Der skal endvidere være en kvalificeret vurdering af skole-, fritids- og eventuelt arbejdsforhold. Ligeledes skal sagsbehandlerens vurdering af, hvad der skal ske med barnet eller den unge fremgå. Såfremt en anbringelse vurderes relevant skal en begrundelse fremgå af undersøgelsen. Desuden bør det fremgå, hvilke forventninger sagsbehandleren har til varigheden af anbringelse samt til eventuelle tiltag i forhold til forældrene under barnets anbringelse. Med den nye anbringelsesreform bliver der endvidere strammet op på de indholdsmæssige krav til den socialfaglige undersøgelse. Undersøgelsen viser, at involveringen af to myndighedsniveauer i grundtakstbelagte anbringelsessager har positiv betydning for, at 38- undersøgelserne bliver lavet. Der er således behov for, at socialforvaltningerne i kommunerne, når de bliver ene myndighed efter strukturreformen 1. januar 2007, skærper praksis om den socialfaglige undersøgelse. Sagsbehandling i anbringelsessager 19

20 Handleplan Der er store forskelle i praksis med at lave handleplaner i forbindelse med en anbringelse. Det gennemgående træk er, at handleplaner bliver nedprioriteret, enten fordi der ikke er den fornødne tid eller fordi sagsbehandleren ikke tillægger handleplaner betydning. Der er derfor grund til forbedre handleplansarbejdet i sagsbehandlingen. En handleplan er vigtig for den anbringelse, der iværksættes. Dels fungerer handleplanen som rettesnor for institutionen i arbejdet med den anbragte, dels fungerer handleplanen som en samarbejdsaftale mellem den anbragte, forældrene og sagsbehandleren. Desuden er handleplanen med til at fokusere anbringelsesforløbet på hvilke mål, der skal arbejdes hen imod, for at anbringelsen kan betegnes som effektfuld. De positive erfaringer med, at amtet kan afvente med at bevillige medfinansiering i sager indtil de er tilstrækkelig belyste, kan med fordel overføres på handleplansdelen. Lovgivningen foreskriver, at der skal udarbejdes en handleplan, og at denne skal foreligge forud for en anbringelse. Københavns Amt kan derfor overveje at skærpe kravene til en indstilling, således at kommunerne i forbindelse med en indstilling skal vedlægge en handleplan for den forestående anbringelse. Dette vil være med til at øge barnets og familiens retssikkerhed, idet mål for anbringelsen og ønskede effekter, samt rammer for samvær mellem barn og forældre herved skriftligt vil fremgå og sikre at familien er orienteret. Den anbragtes rettigheder Med denne undersøgelse tydeliggøres det, at anerkendelsen af et barn med juridiske rettigheder ikke sker i tilstrækkeligt omfang. Der er således basis for forbedringer af barnets retssikkerhed, når det angår høring af barnet om en forestående anbringelse. Jo yngre det anbragte barn er, jo ringere stillet er barnet i forhold til at blive anerkendt som et menneske med rettigheder og egne visioner om det gode liv. Pr. 1. januar 2005 indskærper Københavns Amt, at høring af barnet skal fremgå af indstillingen til en anbringelse for, således at anbringelsesgrundlaget er tilstrækkelig belyst, og at amtet kan vurdere indstillingen med henblik på medfinansiering. Ved at det skriftlig skal fremgå i en indstilling, at barnet er hørt, er amtet og kommunerne med til at sikre barnets rettigheder og tarv. Ligeledes er der basis for at sikre, at barnets rettigheder i lige så høj grad tilgodeses som forældrenes rettigheder. Der er en ubalance i sagsbehandlerens fokus på barn og forældre afhængig af, hvilken fase 20 Sagsbehandling i anbringelsessager

21 børnesagen er i. Der er således behov for at gøre børn og forældre jævnbyrdige i alle faser af en børnesag. Skole- og fritidsforhold Såvel amt som kommune bør bidrage til at styrke inddragelsen af skole- og fritidsforhold i de socialfaglige undersøgelser. Der eksisterer stadig en adskillelse af det sociale og skolemæssige i sagsbehandlerens arbejde med børn og unge, og oplysninger om skole- og fritidsforhold er mangelfulde i børnesagerne. Viden om barnets skole- og fritidsliv har væsentlig betydning for at sikre en tilstrækkelig nuanceret beskrivelse af barnets behov for en indsats. Dette understreges endvidere med den nye anbringelsesreform, hvor vurderinger af skoleog fritidsliv skal fremgå af børnesagen. Endvidere er en afklaring af barnets skole- og fritidsforhold dels med til at give en mere helhedsorienteret viden om barnet, dels med til at åbne mulighed for samarbejdsrelationer mellem væsentlige aktører i barnets skole- og fritidsliv. Desuden kan viden om skole og fritid være med til at give en pejling af barnets ressourcer, der kan bygges videre på i en social sammenhæng. Faktuel opsummering af resultater 240 anbringelser er foretaget i første halvår af 2002 og i sidste halvår af anbringelser i første halvår og 117 i andet halvår. 172 anbringelser er iværksat på en amtsinstitution. 68 anbringelser er iværksat på en kommunedreven institution. 76 af anbringelsessagerne er medfinansieret af amtet. 19 pct. af anbringelserne er ikke-grundtakstbelagte sager. 5 pct. af sagerne mangler oplysninger om finansieringen. 75 pct. af de anbragte børn og unge er af dansk oprindelse. 25 pct. er af udenlandsk oprindelse 48 pct. af de anbragte børn og unge bor sammen med en forælder I 2002 er der 40 pct. planlagte anbringelser, 46 pct. akutte anbringelser og 14 pct. tvangsanbringelser. I 2003 er 45 pct. planlagte anbringelser, 49 pct. er akutte og 6 pct. er tvangsanbringelser. I 2002 blev 94 pct. af tvangsanbringelserne iværksat på en amtslig institution, mens 6 pct. blev gennemført på en lokalinstitution. Henholdsvis 77 pct. og 23 pct. af de akutte anbringelser blev gennemført på en amtsinstitution og en lokalinstitution. Endelig blev Sagsbehandling i anbringelsessager 21

22 henholdsvis 62 pct. og 38 pct. af de planlagte anbringelser gennemført på en amtsinstitution og en lokalinstitution. I 2003 er der ingen forskelle på forekomsten af akutte, planlagte og tvangsanbringelser på de kommunedrevne og amtslige institutioner. I gennemsnit går der 17 dage fra amtet har modtaget en indstilling til anbringelse og til kommunen modtager et tilsagn. I 76 pct. af samtlige børnesager foreligger der en 38- undersøgelse. I 2002 foreligger der en 38-undersøgelse i 88 pct. af de grundtakstbelagte sager, mens undersøgelsen foreligger i 17 pct. af de ikke-grundtakstbelagte sager. I 2003 foreligger der en undersøgelse i 91 pct. af de grundtakstbelagte sager og i 46 pct. af de ikke-grundtakstbelagte sager. I 85 pct. af sagerne, hvor de anbragte er i alderen 6-9 år foreligger der ikke oplysninger om barnet er hørt, mens de tilsvarende andele er 31 pct. blandt børn i alderen år og 14 pct. blandt børn i alderen år. 54 pct. af de anbragte børn og unge i 2002 har modtaget forebyggende foranstaltninger forud for den aktuelle anbringelse, mens 69 pct. af de anbragte i 2003 har modtaget foranstaltninger tidligere. 45 pct. af de anbragte børn og unge har været anbragt forud for den aktuelle anbringelse. 72 pct. af genanbringelserne sker på amtets børne- og ungepensioner, mens 25 pct. sker på de kommunedrevne institutioner, og den resterende andel genanbringes på amtets spædbørnsinstitution. I 65 pct. af anbringelsessagerne på kommunedrevne institutioner foreligger der en handleplan. For anbringelser på amtets institutioner foreligger der i 29 pct. af sagerne ikke oplysninger om forventet varighed af anbringelsen. I 13 pct. af sagerne forventes varigheden at være under 3 måneder i form af observation. 12 pct. af anbringelserne forventes at vare i længere tid, det vil sige i længere end seks måneder. Endelig i 46 pct. af sagerne forventes varigheden at være kortvarig eventuel med henblik på anden anbringelse. 22 Sagsbehandling i anbringelsessager

23 For anbringelser på de kommunedrevne institutioner foreligger der ikke oplysninger om forventet varighed i 14 pct. af sagerne. 27 pct. af anbringelserne forventes at være med henblik på observation, 29 pct. forventes at være af længere varighed, mens 30 pct. af anbringelserne forventes at være kortvarige. 14 pct. af de børn og unge, der blev anbragt i 2002, er stadig indskrevet i 2002, mens 58 pct. af de, der er indskrevet i 2003, er stadig indskrevet ved udgangen af I gennemsnit varer en anbringelse både på en amtsinstitution og en kommunedreven institution 144 dage. 25 pct. af anbringelserne varer i under en måned, 24 pct. varer imellem en og tre måneder, 22 pct. af anbringelserne varer imellem tre og seks måneder, 19 pct. varer mellem et halvt og et helt år, mens 10 pct. varer i over et år. I 33 pct. af sagerne er der iværksat en foranstaltning til barnet under anbringelsen, mens der i 20 pct. af sagerne er iværksat en foranstaltning til forældrene under barnets anbringelse. Samlet set foreligger der i 44 pct. af sagerne ikke oplysninger om barnets skoleforhold. I forhold til de amtslige og kommunale anbringelser foreligger skoleoplysningerne ikke i 51 pct. af amtets anbringelser mod i 29 pct. af de kommunale anbringelser. Efter endt anbringelse på én af de ni institutioner bliver 26 pct. hjemgives, 26 pct. genanbringes på et socialpædagogisk opholdssted, mens 17 pct. genanbringes på en døgninstitution. 6 pct. på et behandlings- eller skolehjem, 5 pct. kommer videre til en plejefamilie, og endelig er der 10 pct., flytter i eget hjem eller hybel med tilsyn. Sagsbehandling i anbringelsessager 23

24 Teori og metode I dette afsnit beskrives undersøgelsens fokus og teoretiske ramme. Desuden redegøres for det empiriske grundlag, herunder metoder til indsamling og analyse af data. Undersøgelsens fokus Formålet med denne undersøgelse er at afdække sagsbehandlingen i anbringelsessager på børne- og ungeområdet, herunder at beskrive de styrings- og beslutningsprocesser, der foregår fra en børnesag bliver oprettet i kommunen og til de indsatser, der iværksættes med henblik på at øge barnets og families trivsel i hverdagen. Undersøgelsen skal ligeledes analysere grundtakstreformens betydning for de anbringelser, der iværksættes på lokale, kommunedrevne institutioner og på specialiserede amtsinstitutioner. I den sammenhæng afdækkes forskelle og ligheder i sagsbehandling og anbringelsesforløb, når en anbringelse bliver iværksat på henholdsvis en kommunedreven og en amtslig institution. Denne undersøgelse gennemføres ud fra et sociologisk perspektiv på de processer og dynamikker, både på samfundsniveau og på aktørniveau, der kendetegner det sociale område for udsatte børn og unge. Undersøgelsen er empirisk orienteret, og de empiriske iagttagelser fortolkes ud fra den opsatte teoretiske ramme. Den teoretiske ramme består af betragtninger om, hvordan demokrati, ret og anerkendelse af klienter som borgere med juridiske rettigheder har betydning for det sociale arbejdes betingelser og udførsel. Disse betragtninger har til formål at skærpe fokus på praksis i sagsbehandlingen i anbringelsessager og være med til at problematisere den eksisterende praksis og samtidig pege på forhold, der kan forbedres. Systemets virke og social retfærdighed Et centralt teoretisk begrebspar for at forstå det sociale område og de omstændigheder, hvorunder socialt arbejde udføres, er system og livsverden. Det er en begrebssondring, som Jürgen Habermas har defineret med henblik på at forstå indretningen af samfundet og dets virke. Livsverdenen og systemet bidrager på hver sin måde til den sam- 24 Sagsbehandling i anbringelsessager

25 fundsmæssige integration, og de adskiller sig fra hinanden ved at have et forskelligt organisationsprincip og en forskellig rationalitetsform og handlingsorientering (Andersen 1996: 355). Livsverdenen er en betydningshorisont, inden for hvilken de kommunikativt handlende aktører altid allerede bevæger sig. Livsverdenen består af dybtliggende kognitive og normative overbevisninger, selvfølgeligheder og visheder. Den har karakter af at være en implicit baggrundsviden, der hjælper aktører med at fortolke forskellige handlingssituationer (Habermas 1981: 283). Der er ikke to livsverdener, der er identiske, men alligevel er muligheden for gensidighed tilstede, idet de individuelle livsverdener til en vis grad overlapper hinanden på grund af et givet samfunds fælles kulturelle overlevering og fælles sociale normer (Nørager 1993: 141-2). Den samfundsmæssige integration, der opnås inden for livsverdenen, benævner Habermas social integration. Denne integrationstype sigter mod konsensusdannelse mellem de involverede aktører. Konsensus opnås gennem den sproglige interaktion ved, at deltagerne i kommunikationen er forpligtede til og indforståede med at opnå enighed. Det er heri, at livsverdenens rationelle element ligger (Aabo 1997: 45). De tre mest centrale livsverdensressourcer er ifølge Habermas mening, solidaritet og personlig identitet, som kun kan reproduceres kommunikativt inden for civilsamfundet og sfærer som kultur, politisk offentlighed og familie (Aabo 1997: 48). Habermas betragter systemet som det komplekse økonomiske og administrative apparat, der reproduceres via sprogløse medier som penge og magt (Nørager 1993: 32). Habermas opererer med markedet og bureaukratiet som to selvregulerende systemer, der styres af henholdsvis mediet penge og mediet magt. Systemets aktører er resultatorienterede, og de forfølger egne effektivitetsorienterede mål inden for systemets overordnede rammer, funktioner og medieregulering (Aabo 1997: 52). Typen af samfundsmæssig integration inden for systemet, betegner Habermas som systemintegration, og den finder sted gennem empirisk, kausal påvirkning. Det er kendetegnende for systemverdenen, at der kun udfoldes et minimum af kommunikation og indforståethed om eksempelvis normer og hensigter, og modsat inden for livsverdenen gøres disse ikke til genstand for kommunikativ refleksion og vurdering i interaktionen (Andersen 1996: 356). Der knytter sig forskellige handlingstyper til henholdsvis system og livsverden. Inden for systemet udspilles formålsrationelle handlinger, der er præget af instrumentelle og strategiske overvejelser. I livsverdenen foregår kommunikative handlinger ud fra forventninger om en indforståethed og gensidighed. Der indgår altid et socialt og kollektivt element i kommunikative handlinger, hvilket ikke nødven- Sagsbehandling i anbringelsessager 25