Det er tilladt at citere fra denne publikation med tydelig kildeangivelse og henvisning til Dansk Erhverv.

Transkript

1 DANSK ERHVERV 1

2

3 DANSK ERHVERV GOOD GOVERNANCE OG DANSK ERHVERVSLIV KOLOFON OM DENNE PUBLIKATION Good governance og dansk erhvervsliv er en opsamling af Dansk Erhvervs analyser af det reguleringspolitiske klima i Danmark og af kilder til kvalitet i dansk lovgivning i almindelighed og erhvervsreguleringen især. Publikationen samler analyser, der er udarbejdet fra foråret 2013 til foråret Det er tilladt at citere fra denne publikation med tydelig kildeangivelse og henvisning til Dansk Erhverv. KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne spørgeskemaundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring. Denne publikation er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der beklageligvis og trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen, vil disse blive rettet hurtigst muligt og den rettede version lagt på nettet. KONTAKT Henvendelser angående publikationen og dens indhold kan ske til politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen på mop@danskerhverv.dk eller tlf / eller til: Dansk Erhverv Børsen Slotsholmsgade 1b 1217 København K REDAKTION Politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen, cand. scient. pol., Ph.D.-stip. (red.), grafisk designer Tine Larsen og direktionssekretær Lotte Holmstrup. Forfatterne til de oprindelige udgaver af de enkelte analyser er angivet i appendikset. DANSK ERHVERV 2

4 Forord God og effektiv regulering er en forudsætning for gode og effektive virksomheder. Det er langt de fleste enige om, men alligevel er diskussionen om, hvordan vi sikrer god og effektiv regulering et overset emne. Dette skyldes givetvis diskussionens ofte tekniske karakter. Hvad skal der til, for at høringer reelt kan bidrage til bedre regler? Hvad sker der, når lovforslag bliver bundtet sammen i klumper? Hvor ofte stiller vi krav om evaluering af nye love? Det er med andre ord en diskussion, der med en lidt fortærsket kliché foregår lige i hjertekulen af det politiske og administrative maskinrum. Der er taget mange tiltag til at sikre bedre regulering, og der bliver brugt mange ressourcer på disse tiltag både i embedsapparatet og blandt Danmarks utallige interesseorganisationer. Alligevel synes vi at mangle en overordnet tilgang til spørgsmålet om good governance, lovkvalitet og effektiv regulering. Vi må simpelthen stille os det spørgsmål, om disse ressourcer bliver anvendt på den mest hensigtsmæssige måde? Dette spørgsmål er baggrunden for denne rapport. Her forsøger vi at stimulere en dialog om, hvori udfordringerne for bedre og mere effektiv regulering af dansk erhvervsliv består, og vi forsøger at give et overblik over nogle af de udfordringer, som Dansk Erhverv oplever i det varige og vigtige arbejde med at sikre bedre regulering. Og faktisk kunne vi egentlig stille spørgsmålet endnu bredere, for det drejer sig jo ikke kun om god og effektiv regulering af dansk erhvervsliv men om gode og anvendelige regler for alle danskere. Geert Laier Christensen Underdirektør DANSK ERHVERV 3

5 Indholdsfortegnelse Indledning... side 7 Et par indledende betragtninger om god regeringsførelse... side 8 Hvad er good governance... side 8 Worldwide governance indicators : demokratiske processer... side 10 Worldwide governance indicators : evnen til at formulere og implementere politik... side 12 Worldwide governance indicators : respekten for institutioner... side 14 Danske virksomheder: plads til forbedringer hvad angår good governance... side 14 Om denne rapport... side 17 Høringsinstitutionen... side 19 Høringer en vigtig del af dansk lovgivningspraksis... side 20 To forudsætninger for en effektiv høringsinstitution... side 22 Gennemføres der altid høringer?... side 23 Er høringsmaterialet tilgængeligt og forståeligt?... side 26 Fire niveauer af information... side 27 Gennemgang af 577 høringer... side 27 Mange høringer uden supplerende materiale og stor forskel i det materiale, der findes... side 30 Typen af lovforslag, ministerier og den politiske ledelses betydning for kvaliteten af høringsmaterialet... side 31 Ensartet information og understøttende materiale efterspørges... side 33 Tillader høringsfristerne tilstrækkelig grundig behandling af lovforslag?... side 34 Den første forudsætning for en effektiv høringsinstitution: reel mulighed for kommentarer?... side 38 Høringssvar og høringsnotater afslører lydhørhed... side 39 Indholdet af høringssvar: generelle problemer i dansk erhvervslovgivning... side 39 Seks store problemer med regeringsførelsen... side 40 Proces... side 42 Præcision... side 43 Retssikkerhed... side 44 Manglende proportioner... side 46 DANSK ERHVERV 4

6 Internationale forpligtelser... side 47 Inkonsistens... side 48 Nytter det noget?... side 49 Hvilken slags ændringer sker på grund af høringssvar?... side 53 Den anden forudsætning for en effektiv høringsinstitution: reel lydhørhed?... side 55 Delegation i dansk erhvervslovgivning... side 57 Regulering har mange ophav ikke kun love... side 58 Jo større rum til delegation des mindre rum til kvalitetskontrol... side 58 Grundloven sætter naturlige grænser for delegation af lovgivningsmagt men hvor går denne grænse?... side 60 Øget delegation af lovgivningsmagt kan ske på to måder. side 61 Bekendtgørelser fylder meget i dansk lovgivning særligt på erhvervsområdet... side 62 Ikke kun flere regler også flere ændringer... side 65 Gennemgang er 14 erhvervsrelevante love... side 66 Trin 1: Identifikation af de relevante love i fire forskellige udgaver... side 69 Trin 2: Det simple overblik hvor mange bestemmelser med delegation er der i de 14 love?... side 71 Trin 3: Det nærmere eftersyn indholdet af de enkelte delegationsbestemmelser... side 74 Delegation er nødvendig, men... side 75 Samlelove når flere bliver til én... side 77 Stagnerende mængde nye love er ikke nødvendigvis det samme som stagneret mængde nye regler... side 78 Hvad er en samlelov?... side 79 Samlelove kan skabe problemer... side 80 Samlelove bruges i stadig større omfang med øget kompleksitet til følge... side 81 Det politiske modtræk: delingen af lovforslag... side 83 Sænk lovgivningshastigheden... side 85 Betænkninger og lovforberedende udvalg... side 86 Lovforberedende udvalg: en metode til at sikre lovkvaliteten tidligt i processen... side 87 Stort fald i antal betænkninger siden side 87 DANSK ERHVERV 5

7 Solnedgangs- og evalueringsklausuler... side 89 Solnedgangs- og evalueringsklausuler hvorfor?... side 90 Findes solnedgangs- og evalueringsklausuler overhovedet i dansk lovgivning i dag?... side 91 Findes solnedgangs- og evalueringsklausuler i dansk erhvervslovgivning i dag?... side 92 Er brugen af solnedgangs- og evalueringsklausuler steget?... side 93 Hvorfor bruger man ikke evaluerings - og solnedgangsklausuler?... side 93 Det samlede billede... side 95 Good governance og dansk erhvervsliv... side 96 Syv forslag, der skal sikre bedre inddragelse og bedre kvalitet i erhvervsreguleringen... side 96 Appendiks... side 99 Om de enkelte analyser... side 100 Noter... side 102 DANSK ERHVERV 6

8 INDLEDNING

9 Et par indledende betragtninger om god regeringsførelse Velstand og fremgang har mange forudsætninger, men uanset, hvordan man vender og drejer det, er det bydende nødvendigt for en stabil økonomi og for økonomisk fremgang, at man som borger og som virksomhed kan stole på, at de offentlige organer gør deres bedste. Det ved vi godt i Danmark, hvor vi ikke er uvante med at pege fingre af andre lande, hvis korruptionen er udbredt, retssystemet vilkårligt eller myndighederne præget af magtfuldkommenhed. Good governance er afgørende for en stabil og positiv samfundsudvikling Danmark opfattes således generelt som et velreguleret land, hvilket på mange måder er et gode, da regulering som nævnt kan medvirke til at skabe rammen om en velfungerende samfundsøkonomi. i Fornuftig regulering kan eksempelvis skabe de nødvendige betingelser for ordentlig konkurrence mellem virksomhederne, forbrugerforhold og -rettigheder eller kritiske miljøhensyn. ii Regulering er på mange måder nødvendig, Spørgsmålet er imidlertid, hvordan det faktisk står til i Danmark? Lever vi op til de basale kriterier for good governance, som vi gerne pådutter andre? Det et centralt spørgsmål, da god regeringsførelse er en uomtvistelig forudsætning for en stabil og positiv samfundsudvikling også på erhvervsområdet. Dette centrale spørgsmål er omdrejningspunktet i denne rapport. Hvad er good governance? Good governance kan være mange ting, og der findes ikke én endelig tjekliste. Man kan dog relativt nemt konstatere, at det for at give et holistisk billede af regeringsførelsen, som den opleves af erhvervslivet må inkludere både processen, der fører frem til ny eller ændret lovgivning / regulering, og indholdet af denne lovgivning og regulering. En beskrivelse af good governance finder man bl.a. mange steder i den akademiske litteratur, hos OECD og hos Europa-Kommissionen. iii En sammenskrivning af disse kunne se ud som i figur 1. Men et centralt spørgsmål er, hvordan står det til med good governance i Danmark i dag? Good governance er et vagt begreb DANSK ERHVERV 8

10 Figur 1 Krav til god regeringsførelse Hvad kigges på? Princip Et bud på en definition af good governance viser, at der ofte er tale om en teoretisk øvelse Åbenhed Proces Deltagelse Forudsigelighed Retssikkerhed Gennemsigtighed Indhold Effektivitet Ansvar / accountabilitet Kohærens Kilde: Dansk Erhverv og Bundschuh-Rieseneder, Friederike (2008): Good governance Characteristics, Methods and the Austrian Examples. I: Transylvanian Review of Administrative Sciences, vol. 24E/2008, pp Note: Bundschuh-Rieseneders otte principper for god regeringsførelse er bl.a. udledt på baggrund af OECD (1997): Issues and Development in Public Management. Survey PUMA, samt Europa- Kommissionen (2001): European Governance A White Paper. COM(2001) 428. Dansk Erhverv har derpå foretaget en umiddelbar tilpasning punkterne, så de fremstår mere relevante i en dansk sammenhæng. Selvom det er utrolig svært at sætte denne kvalitet på formel, så er der gjort indtil flere forsøg herpå. Et af de mest grundige forsøg herpå er Verdensbankens Worldwide Governance Indicators. Disse indikatorer samler mange varierende kilder til at danne et billede af oplevelsen af regeringsførelsen i et bestemt land. Verdensbanken samler disse forskellige kilder i tre områder eller emner. Emnerne består hver især af to indikatorer altså seks indikatorer for good governance i alt. Med andre ord konstruerer Verdensbanken seks mål for de forskellige aspekter af kvaliteten af regeringsførelsen. Disse mål er dermed mere omfattende og mere nuancerede end mange andre internationale sammenligninger ikke mindst fordi Verdensbankens indikatorer tillader sammenligning på mere specifikke aspekter af et lands regeringsførelse. Svært at sætte good governance på formel men Verdensbanken har givet et gennemarbejdet bud DANSK ERHVERV 9

11 Figur 2 Verdensbankens indikatorer for god regeringsførelse Tre grupper med i alt seks indikatorer i for good governance Good governance Proces, hvormed regeringer vælges, overvåges og udskiftes Evnen til at formulere og implementere politik Respekten for institutioner Voice and accountability Regulatory quality Rule of law Political stability and absence of violence Government effectiveness Control of corruption Kilde: Kaufmann, Daniel; Kraay, Aart & Mastruzzi, Massimo (2010): The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues. World Bank Policy Research Working Paper, vol. 5430, p. 4. Se også Worldwide governance indicators : demokratiske processer Den nyere tids udvikling i Danmarks placering og score på Verdensbankens Worldwide Governance Indicators er bemærkelsesværdig. Ikke mindst, når man erkender, at en højtudviklet økonomi som den danske ikke skal konkurrere med lande, der har store udviklingsproblemer eller -potentialer. Vore tætteste konkurrenter er snarere de lande, der i lighed med os selv scorer højt på diverse, internationale ranglister. Derfor kan selv et lille fald indikere forandringer, der er værd at tage alvorligt. Dette gælder ikke mindst governance-indikatorerne, da det jo netop er på de områder, som disse indikatorer afspejler kvaliteten i regeringsførelsen hvor vi konkurrerer med f.eks. vore naboer. Den første indikator, voice and accountability, angiver oplevelsen af at have adgang til at politisk deltagelse og indflydelse. På denne indikator lå Danmark nr. 7 i Danmark ligger i top-10, når det kommer til adgangen til politisk deltagelse, DANSK ERHVERV 10

12 Figur 3 Danmarks placering på Verdensbankens rangliste, : demokratiske processer men har oplevet en markant forværring i oplevelsen af den politiske stabilitet og fraværet af politisk vold Voice and accountability Political stability and violence Kilde: Verdensbanken: og egne beregninger. Note: Tendenslinjen for Political stability er lineær og har en R 2 -værdi på 0,6272. Dette er et fald i forhold til tidligere ikke siden 1998 har man ligget så lavt på ranglisten, hvad angår denne indikator, og der er tale om et fald fra andenpladsen i I 2014 lå Norge nr. et efterfulgt af Sverige, Schweiz, Nederlandene og Finland. Voice and accountability Danmark ligger lavere end både Norge, Sverige, Nederlandene og Finland Mere bemærkelsesværdig er dog udviklingen i indikatoren for oplevelse af politisk stabilitet og fraværet af politisk vold. Hvor Danmark i perioden frem til 2002 lå på pladserne 5-10, så ligger vi i dag nr. 35. Det er en placering langt under alle de andre nordiske lande. Set fra en erhvervsvinkel kan dette være tegn på en yderst uheldig udvikling, da politisk stabilitet på sæt og vis er en forudsætning for at klare sig godt på flere af de andre indikatorer. Ydermere er faldet her så drastisk, at det i det mindste kalder på overvejelser af årsagerne. iv DANSK ERHVERV 11

13 Worldwide governance indicators : evnen til at formulere og implementere politik Af direkte relevans for erhvervslivet er evnen til at formulere og implementere sund politik: regulatory quality og government effectiveness. På disse to indikatorer har Danmark traditionelt scoret højt ikke mindst fra ca og frem. I de senere år har en uheldig udvikling dog manifesteret sig: Hvor Danmark i 2011 lå nr. 2 på ranglisten, hvad angår regulatory quality, så landede man i 2014 på en 12.-plads. Dette er en markant forværring på et område, som har direkte og åbenlys indvirkning på erhvervslivets dagligdag. På de direkte erhvervsrelevante indikatorer ses en nedadgående udvikling i de senere år Figur 4 Danmarks placering på Verdensbankens rangliste, : evnen til at formulere og implementere politik Regulatory quality Government effectiveness Kilde: Verdensbanken: og egne beregninger. Note: Tendenslinjen for regulatory quality er et udsnit af et andengradspolynomium og har en R 2 -værdi på 0,4492. Tendenslinjen for government effectiveness er også et udsnit af et andengradspolynomium og har en R 2 -værdi på 0,7057. Det er også værd at lægge mærke til hvilke lande, der indtager toppen af denne liste. Flere af landene f.eks. Singapore, Hongkong og Nederlandene befinder sig konsekvent i top-10 gennem hele perioden. Med undtagelse af enkelte år er dette også tilfældet for Finland og Storbritannien. Visse lande ligger konsekvent i top-10, hvad angår regulatory quality ; Danmark tilhørte indtil for nylig denne gruppe DANSK ERHVERV 12

14 Figur 5 Verdensbankes rangliste over regulatory quality Nr Singapore Singapore Hongkong Hongkong Singapore 2 New Zealand Luxembourg Irland Finland Hong Kong 3 Storbritannien Nederlandene Storbritannien Danmark New Zealand 4 Hongkong Finland Danmark New Zealand Finland 5 Nederlandene Schweiz Singapore Singapore Australien 6 Finland Irland New Zealand Storbritannien Canada 7 Danmark Danmark Nederlandene Nederlandene Storbritannien 8 Irland Storbritannien Luxembourg Australien Schweiz 9 Schweiz Hongkong Østrig Canada Sverige 10 USA Liechtenstein USA Luxembourg Nederlandene 12 Danmark Kilde: Verdensbanken: og egne beregninger. Note: De viste år er udvalgt på baggrund af deres tidslige interval, dvs. ikke på baggrund af Danmarks placering. De lande, der er markeret med kursiv, er de lande, der konsekvent befinder sig i top-10 også i de år, der ikke er medtaget i denne figur. Danmark lå også konsekvent i top-10 indtil 2014, og faldet ud af ranglistens top bliver så meget desto mere slående, når man konstaterer, at Danmark få år forinden i 2009 landede på en førsteplads på listen over landene med højest kvalitet i reguleringen. Denne bevægelse skyldes en kombination af to ting: Danmark scorede i årene 2012, 2013 og 2014 konsekvent lavere end i de foregående par år; og en række andre lande opnåede en stadig mere positiv score. Tages højde for den statistiske usikkerhed, så scorede Danmark dog mere eller mindre det samme i alle årene. Problemet er således ikke kun selvforskyldt, men har grund i en hårdere international konkurrence. Danmarks mulige egen andel i den nedadgående kurve kan skyldes en række spektakulære sager i perioden, som f.eks. fedtafgiften eller indførelsen af én skattekonto, der har voldt visse problemer. Sådanne sager påvirker nemlig oplevelsen og vurderingen af administrative byrder eller graden af statslig kontrol negativt. Også oplevelsen af myndighedernes effektivitet har udviklet sig i negativ retning: Danmark røg således fra en 3.- til en 9.-plads fra 2012 til v Denne negative udvikling i oplevelsen af de danske myndigheders effektivitet og kvaliteten af de regler, der gør sig gældende, er ikke sket over en længere periode; det ses tværtom, at der er tale om en temmelig pludselig og meget nylig udvikling. Fra ca / 2008 / 2009 begyndte det at gå nedad, og det har det gjort siden da. Også et fald i scoren for oplevelsen af myndighedernes effektivitet DANSK ERHVERV 13

15 Worldwide governance indicators : respekten for institutioner Hvad angår de sidste indikatorer rule of law og control of corruption er udviklingen mere positiv. Danmark opleves som et land med en meget lav grad af korruption i hele perioden fra 2007 til 2013 lå Danmark nr. 1 på ranglisten; i 2014 nr. 2 og overordnet synes retssikkerheden endda at have forbedret sig med tiden. Figur 6 Danmarks placering på Verdensbankens rangliste, : respekten for de institutioner, der styrer økonomiske og sociale interaktioner Rule of law Control of corruption Kilde: Verdensbanken: og egne beregninger. Opsummerende kan det altså konstateres, at vi i Danmark generelt klarer os godt, hvad angår oplevelsen af good governance men samtidig kan vi ikke hvile på laurbærerne, og særligt udviklingen i de mest direkte erhvervsrelevante indikatorer har i de senere år været negativ. Generelt gode placeringer, men betænkelig udvikling i nyere tid Danske virksomheder: plads til forbedringer, hvad angår good governance For hin enkelte virksomhed kan diskussionen om lovkvalitet, good governance og internationale ranglister dog forekomme noget fjern og teoretisk. For dem handler god regeringsførelse nemlig i særlig grad om to ting: forståelighed (er reglerne til at forstå?) og stabilitet (udvikler reglerne sig hurtigere, end forretningen kan følge med?). På netop disse to parametre har vi desværre visse udfordringer i Danmark. Det var i al fald billedet, der blev fremmanet, da Dansk Erhverv i foråret 2013 spurgte sine medlemmer herom. DANSK ERHVERV 14

16 Figur 7 Lovgivningen og reguleringen er svær at sætte sig ind i, og den er blevet mere omfattende og mere krævende at forstå / efterleve over de seneste år Er lovgivningen og reguleringen på dit forretningsområde relativt let at forstå og sætte sig ind i? Hvordan har lovgivning og reguleringen inden for dit forretningsområde udviklet sig de senere år? 13% 1% 11% Dansk Erhvervs medlemmer: Lovgivningen og reguleringen er ofte 24% 63% 27% 61% svær at forstå, og den er blevet mere krævende at efterleve Nej Ja Ved ikke Mere omfattende/krævende at forstå og efterleve Ingen væsentlige ændringer Mindre omfattende og lettere at forstå / efterleve Ved ikke Kilde: Dansk Erhverv medlemsundersøgelse, april N = 429. Dansk Erhvervs medlemmer pegede således tydeligt på, at der er visse problemer med good governance på erhvervsområdet i Danmark. Der er ikke tale om, hvorvidt virksomhederne er enige eller uenige i lovgivningen eller reguleringen; udelukkende om, hvorvidt den til enhver tid gældende regulering (uanset om man sympatiserer med formålet eller ej) er forståelig og ikke udvikler sig hurtigere, end det er muligt for forretningen at følge med. Billedet ovenfor accentueres yderligere af, at vi i Danmark traditionelt har reguleret meget. Vi er vant til, at der er mange regler, og at der løbende kommer nye til bunken. Dette gælder ikke mindst på erhvervsområdet, og sammenlignet med mange andre lande og især sammenlignet med lande uden for den Europæiske Union er danske virksomheder i særklasse gennemregulerede. DANSK ERHVERV 15

17 DANSK ERHVERV GOOD GOVERNANCE OG DANSK ERHVERSLIV Figur 8 Antal A4-siders ny regulering, Danmark er et ganske gennemreguleret land Kilde: Frich, Katrine Birkedal (2012): Regler og cirkulærer vokser årligt seks kilometer. I: Ugebrevet A4, 17. august 2012 (fredag, uge ). Senest lokaliseret 1. oktober 2013 via Note: Tendenslinjen viser en opadgående tendens i antal nye siders regulering; tendenslinjen har en R 2 -værdi på 0,8552. Antallet af nye siders regulering er opgjort på baggrund af optælling af tegn i gældende love, bekendtgørelser og cirkulærer; én A4-side svarer til tegn. En regel og en lov fjernes ved at udstede en ny regel eller lov, der ophæver den gamle, hvorfor antallet af sider nye love, bekendtgørelser og cirkulærer i sig selv ikke siger noget entydigt om, hvorvidt der er kommet flere eller mere besværlige regler. Den kraftige stigning i antal siders regulering antyder dog, at det nok går mere i retning af flere end færre regler. Dette gælder ikke mindst på erhvervsområdet. Disse problemer, som påpeges i medlemsundersøgelsen fra 2013, medvirker ikke kun til at gøre livet surt for de danske virksomheder og den danske samfundsøkonomi; det medvirker også til implementerings- og efterlevelsesproblemer, og good governance må derfor siges at være i både virksomhedernes og myndighedernes interesse. Så meget desto større bliver relevansen af at undersøge, hvordan det står til i forholdet mellem good governance og dansk erhvervsliv. Problemer med good governance er relevante for både virksomhederne, myndighederne og samfundsøkonomien DANSK ERHVERV 16

18 Om denne rapport Denne rapport tager derfor fat på dette emne good governance i dansk erhvervsregulering. Et fokus på good governance eller god regeringsførelse må i sagens natur være bredt, og som angivet ovenfor, er det vigtigt både at kigge på processen, der fører til ny lovgivning, og på denne lovgivnings karakteristika. Denne rapport fokuserer derfor på fem adskilte emner, der dog alle er tematisk forbundne. Omdrejningspunktet er good governance og kilderne hertil i en dansk kontekst. Det er med andre ord spørgsmålet om kvaliteten af erhvervsreguleringen, der er i centrum for de forskellige og forskelligartede undersøgelser. Good governance og dansk erhvervsliv fem temaer: Figur 9 Tre aspekter af lovkvalitet Betegnelse Forklaring Sammenhæng Hænger lovens forskellige paragraffer sammen i forhold til hinanden? Og stemmer loven overens med allerede gældende regler? Fortolkningsrum Er loven til at læse og forstå? Og indeholder loven begreber, der er så åbne for vid fortolkning, at man må forvente forskelligartet brug af lovens regler? Applicérbarhed Afspejler loven en virkelighed, som ikke stemmer overens med den virkelighed, som brugerne oplever? Kilde: Oversat og tilpasset fra Pedersen, Morten Jarlbæk (2016): Defining Better. Investigating a New Framework to Understand Quality of Regulation. European Journal of Law Reform [endnu ikke publiceret], samt Pedersen, Morten Jarlbæk (2015): Give Me My Money Back or Why the Consumer Rights Directive can hardly do what it is supposed to do. I: Vranešević, Tihomir (red.): Book of Papers, M-Sphere Conference Zagreb: Accent, pp Det første tema er den danske høringsinstitution. Når en offentlig myndighed har lagt sidste hånd på et udkast til en ny lov, så sendes dette lovudkast i offentlig høring. Her får både interesseorganisationer, andre offentlige myndigheder og den almindelige dansker mulighed for at kommentere lovudkastets enkelte paragraffer. Dette er potentielt en vægtig og central kilde til kvalitetskontrol af loven, men inddragelsens betydning for det endelige regelprodukt er sjældent blevet systematisk undersøgt. vi Det første tema: høringsinstitutionen DANSK ERHVERV 17

19 Det næste tema er brugen af delegation i udstedelsen af regler her til lands. Vedtagelsen af almindelig gældende lovgivning er underlagt en lang række strenge proceskrav som f.eks. høring, en række minimumstidsfrister og gentagne behandlinger i Folketinget som ikke i samme omfang gælder for udstedelsen af bekendtgørelser. Stiger brugen af bekendtgørelser og anordninger, betyder det således, at de (traditionelle) veje til kvalitetskontrol af reglerne svækkes. En anden ting, der kan svække kvalitetskontrollen, er en øget brug af samlelove altså hvor flere lovforslag bundtes eller samles i ét lovforslag, der således indeholder mange elementer, der potentielt kan stritte i ganske forskellige retninger. En undersøgelse af brugen af samlelove er det tredje tema, som behandles i denne rapport. Det andet tema: brugen af delegation Det tredje tema: brugen af samlelovgivning Det fjerde emne er brugen af lovforbedrende udvalg og betænkninger. Denne inddragelsesform har tidligere været ganske udbredt til at sikre både en bred samfundsmæssig opbakning til reformer og lovforslag, men tillige for at sikre tilstrækkelig empirisk viden og erfaring under arbejdet med at udvikle reformer og lovforslag. Det fjerde tema: betænkninger og lovforberedende udvalg Slutteligt beskæftiger denne rapport sig med emnet solnedgangs- og evalueringsklausuler. Sådanne klausuler, der i lovgivningen forudser en analyse, revision eller evaluering af de vedtagne regler, nævnes ofte som en kilde til, at evalueringer reelt gennemføres, da både embedsapparatet og skiftende ministre pålægges at gennemføre en sådan evaluering og revision. Dette til trods anvendes klausuler i en forsvindende lille andel af de nye love, der vedtages i Danmark. Det femte tema: solnedgangs- og evalueringsklausuler Rapporten og dens temaer samler, opsamler og sammenskriver en række analyser, som Dansk Erhverv foretog på dette område i perioden i regi af analysepublikationen Dansk Erhvervs Perspektiv. Det betyder, at der er forskellige forfattere til forskellige dele af rapporten. En samlet oversigt over hvilke udgaver af Dansk Erhvervs Perspektiv og dermed hvilke forfattere, der står bag de enkelte kapitler i denne rapport findes i appendikset. Flere af analyserne har desuden dannet genstand for videnskabelig / teoretisk behandling og efterfølgende publikation. DANSK ERHVERV 18

20 HØRINGS- INSTITUTIONEN

21 DANSK ERHVERV GOOD GOVERNANCE I DANSK ERHVERSLIV Høringer en vigtig del af dansk lovgivningspraksis Inddragelse af eksterne interessenter af forskellig art i det lovforberedende arbejde er almindelig praksis i mange lande og i f.eks. EU. Kort fortalt er målet med denne inddragelse ofte, at foreslåede regler underkastes et eksternt realitetstjek. Denne almindelige praksis har mindst tre fordele: øget viden om konsekvenser, bedre muligheder for formidling og implementering og slutteligt politisk stabilitet. Inddragelse af eksterne aktører i det lovforberedende arbejde er udbredt internationalt Figur 10 Begrundelser for inddragelse af eksterne aktører i det lovforberedende arbejde Det er der flere begrundelser for, herunder Mål Forklaring Øget viden om konsekvenser Formidling / implementering Stabilitet Inddragelse sikrer, at der kan tages højde for konsekvenser, som embedsmændene har overset. Dette kan bl.a. ske på tre måder: 1. Der gøres opmærksom på uoverensstemmelser mellem de foreslåede regler og andre regler 2. Der gøres opmærksom på fortolkningsproblemer 3. Der gøres opmærksom på økonomiske og administrative konsekvenser Inddragelse medvirker til, at de hørte organisationer opnår en større viden om kommende regler, hvorved de bedre og hurtigere kan rådgive medlemmer og offentligheden. Dermed smidiggøres implementeringen. Høringen sikrer også, at de hørte organisationer kan føle sig taget i ed, hvorved deres vilje til at medvirke til formidling m.m. øges. Inddragelse sikrer i almindelighed, at politiske ekstremer undgås, idet bred inddragelse ofte udgør et balancerende og afvejende element i lovprocessen. 1) Øget viden om konsekvenser 2) Mere smidig implementering 3) Politisk stabilitet Kilde: Dansk Erhverv. Hvad angår det tredje punkt, stabilitet, se da tillige: Felli, Leonardo & Merlo, Antonio (2006): Endogenous Lobbying. Journal of the European Economic Association, vol. 4(1), pp I Danmark er én af de vigtigste former, som denne inddragelse tager, den danske høringsinstitution. Høringsinstitutionen går kort og godt ud på, at ministerier og styrelser sender konkrete udkast til lovforslag ud til interessenter for at indhente kommentarer til forslaget. Processen er illustreret i figur 11. DANSK ERHVERV 20

22 Figur 11 Den danske høringsproces illustreret Myndighed færdiggør udkast til lovforslag Høringsbrev, lovforslagsudkast og evt. supplerende materiale lægges på høringsportalen Lovforslag sendes til Folketinget sammen med høringsnotat Tid Høringsbrev og evt. supplerende materiale udfærdiges Høringskommentarer indarbejdes i lovforslag og høringsnotat udarbejdes Kilde: Dansk Erhverv Denne danske måde at sikre inddragelse på er særegen på mindst ét punkt: Frem for at høre interessenter om overordnede idéer eller beskrivelser af foreslåede regler, så sendes et så godt som færdigt udkast til et lovforslag i offentlig høring. Der er med andre ord tale om formel inddragelse ganske sent i lovgivningsprocessen, men med fokus på den konkrete lovgivningsakt. Få steder lader man eksterne interessenter kommentere faktiske paragrafforslag Dette lovforslag sendes både direkte til relevante interessenter og offentliggøres på internetportalen Danske interessenter og danske borgere har med andre ord mulighed for at kommentere konkrete forslag til paragraffer og lovbemærkninger, inden et forslag sendes til behandling i Folketinget. Denne tilgang har en række fordele frem for f.eks. overordnede spørgeskemaundersøgelser, der bl.a. anvendes af Europa-Kommissionen: vii Politisk er det en fordel, at det bliver muligt at adskille politiske kommentarer fra f.eks. kommentarer om lovkvalitet. Dette gør det nemmere for embedsapparatet og politikerne at tage højde for relevante kommentarer, selvom de udtales af en aktør, som er i politisk opposition til forslaget som helhed. Dermed kan man sikre en bredere inddragelse og dermed høste flere af de fordele, der er nævnt i figur 10. Både politiske og juridiske fordele ved, at der som i Danmark gennemføres høringer på baggrund af konkrete lovudkast, allerede inden et lovforslag præsenteres i Folketinget DANSK ERHVERV 21

23 Juridisk er det en fordel, at fortolkningsspørgsmål og spørgsmål om problemer med sammenhængen mellem forslaget og anden regulering kan påpeges helt specifikt. Selvom der ikke er frappante politiske knaster i et stillet forslag, kan en konkret formulering af regel stadig forekomme uhensigtsmæssig. Sådanne potentielle problemer er sværere at påpege, hvis der alene tages stilling til overordnede, regulatoriske idéer eller beskrivelser. To forudsætninger for en effektiv høringsinstitution Alle disse fordele både dem beskrevet ovenfor og dem beskrevet i figur 10 kommer dog til kort, hvis høringsinstitutionen ikke er reel. Hvis høringerne eksempelvis kun gennemføres sporadisk eller alene antager form af en bureaukratisk procedure, der skal overholdes, og som derved ikke bruges til at bidrage til reel forbedring af lovgivningens kvalitet, forekommer høringsinstitutionen overflødig for alle involverede parter både for embedsapparatet og for de hørte parter. Der synes med andre ord at være to forudsætninger for, at høringsinstitutionen kan fungere optimalt: Først at høringer benyttes i tilstrækkeligt omfang, og at høringsfristerne tillader de eksterne parter at behandle forslag reelt; og dernæst at substantielle kommentarer faktisk tages til efterretning. Figur 12 viser disse to forudsætninger og deres tidslige placering. Figur 12 To forudsætninger for en effektiv høringsinstitution To forudsætninger for en effektiv høring: reel mulighed for at afgive kommentarer og reel lydhørhed over for disse kommentarer Lovudkast skrives Lovudkast i høring hos eksterne parter Bearbejdning af høringskommentarer Høringsnotat sendes med forslaget til Folketinget Tid Reel mulighed for kommentarer Reel lydhørhed Kilde: Dansk Erhverv. DANSK ERHVERV 22

24 Høringsprocessen er naturligvis kun én af mange adgangsveje til det politiske system og til kvalitetskontrol. En gennemgang af omfanget af brugen af høringer, høringsfrister, høringssvar og høringsnotater giver således ikke et fuldkomment billede af den politiske proces og ej heller af den indflydelse, som forskellige aktører måtte have på udfaldet af en given, politisk sag. Gennemgangen af disse fire elementer kan dog (ud over omfanget af de faktiske problemer) afsløre, om den mest formaliserede og en af de mere betydningsfulde inddragelseskanaler fungerer efter hensigten. Høringsinstitutionen er vigtig, men den er langt fra alt I resten af dette kapitel gennemgås en række forskellige aspekter af to forudsætninger, der er vist i figur 12: Reel mulighed for at afgive høringssvar: Gennemføres der faktisk høringer? Er høringsmaterialet tilgængeligt og forståeligt? Er fristerne tilstrækkeligt lange? Reel lydhørhed: Hvilke problemer påpeges i høringssvar? Hvor meget ændres en lov efter en høring? Gennemføres der altid høringer? Det første aspekt af den første forudsætning for en effektiv høringsinstitution at der er reel mulighed for at afgive høringssvar er naturligvis, at høringerne faktisk gennemføres. Umiddelbart skulle man ikke tro det, da den særegne danske høringsinstitution som sådan ikke lovbundet. Der er med andre ord ikke noget juridisk krav om at gennemføre høringer. Alligevel er institutionen beskrevet i flere juridiske og juridisk-tekniske kilder, og der synes at være tale om en så stærk norm, at ingen har fundet det nødvendigt at formalisere denne norm. Således synes både Folketinget, Statsministeriet, Justitsministeriet og Finansministeriet alle at have som udgangspunkt, at der gennemføres høringer. Det er i al fald indtrykket, de giver i de publikationer og vejledninger, de sender til de andre ministerier. Første forudsætning for en reel høringsinstitution er den reelle mulighed for at afgive høringssvar; dette fordrer en undersøgelse af, hvor ofte høringer faktisk anvendes DANSK ERHVERV 23

25 Figur 13 Høringsinstitutionens baggrund Justitsministeriet vejledning om lovkvalitet understreger betydningen af inddragelse: Det er vigtigt at have klarhed over, hvilken indstilling de myndigheder og organisationer mv., som vil blive berørt af en lovregulering, har til det påtænkte lovforslag Som sådan er der intet juridisk bindende krav om at gennemføre høringer i forbindelse med lovforslag Folketinget påpeger vigtigheden af høringsbemærkningerne i sin håndbog om folketingsarbejdet: Disse bemærkninger er bl.a. væsentlige for ministeriets egen vurdering af, om lovforslaget indholdsmæssigt og lovteknisk er egnet til at opnå forslagets formål. Høringen er også vigtig for folketingsmedlemmernes vurdering af, om lovforslaget er rimeligt og hensigtsmæssigt. Statsministeriets cirkulære om udarbejdelse af lovbemærkninger antager naturligt, at høring har fundet sted, før bemærkningerne til et lovforslag overhovedet kan skrives: Bemærkningerne bør angive de myndigheder, organisationer m.v., der er blevet hørt i forbindelse med lovforberedelsen. Kilde: Justitsministeret (2005): Vejledning om lovkvalitet. København: Justitsministeriet, p. 55. Folketinget (2011): Håndbog i folketingsarbejdet. Seneste lokaliseret 15. juni 2015 på: afsnit 5.5. Statsministeriet (1998): Cirkulære nr. 150 af 16. september 1998 om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter m.v., 9. Note: Også i Finansministeriets vejledning om udarbejdelse af konsekvensanalyser understreges betydningen af inddragelse, se Finansministeriet (2005): Vejledning om konsekvensanalyser. København: Finansministeriet. På trods af dette uklare juridiske fundament, så gennemføres høringer i forbindelse med næsten alle lovforslag. Dette afsløres af, at der til langt de fleste lovforslag bliver udarbejdet et høringsnotat, der opsummerer de kommentarer, som ministerierne har indhentet fra eksterne parter. Disse høringsnotater følger lovforslagene over i Folketinget, hvor tingets medlemmer kan bruge dem til at kvalificere deres beslutningstagen. Ministerielle høringsnotater afslører, om der er gennemført en høring DANSK ERHVERV 24

26 Figur 14 Lovforslag og høringsnotater i folketingsåret 2013/2014 Kirke Forsvars Udenrigsministeriet By, Bolig og Landdistrikter Klima-, Energi- og Bygning Kultur Fødevare Økonomi- og Indenrigs Finans Miljø Transport Uddannelses- og Forskning Sundhed og Forebyggelse Beskæftigelse Undervisning Skat Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold Erhvervs- og Vækst Justits Høringer er udbredte på tværs af ressortområder og gennemføres for næsten alle lovforslag Antal forslag Antal notater Kilde: og egne beregninger. Note: Nlovforslag = 198; Nhøringsnotat = 184. Bemærk venligst, at Uddannelse og forskning dækker over både Uddannelses- og Forsknings-ministeriet og det tidligere Ministeriet for Forskning, Innovation og Vidergående Uddannelse, og at Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold også omfatter det tidligere Social-, Børneog Integrations-ministerium. Lovforslag stillet af menige folketingsmedlemmer indgår ikke i opgørelsen, da der ikke gennemføres eksterne høringer af disse forslag. Antallet af høringsnotater varierer mellem ministerierne. Dette afspejler selvsagt også ministeriernes respektive antal af stillede lovforslag. Antallet af høringsnotater og antallet af stillede lovforslag er meget tæt på hinanden. Det er et tegn på, at høringsinstitutionen er yderst udbredt og alment anerkendt. Finansministeriet er en særlig undtagelse, men det skyldes den type af love, som dette ministerium stiller. Der gennemføres således ikke høring af f.eks. finansloven eller tillægsbevillingslove. DANSK ERHVERV 25

27 Er høringsmaterialet tilgængeligt og forståeligt? Høringsmaterialet, der hjælper høringsparterne til at afgive relevante og substantielle kommentarer, er også en vigtig del af en funktionsduelig høringsinstitution. Spørgsmålet bliver da, hvordan det står til med dette høringsmateriale? Høringsmaterialet består af tre forskellige ting: høringsbrevet, lovforslaget og eventuelt supplerende materiale. Det er dette materiale, der samlet set og på en tilgængelig måde skal sikre, at høringsparterne er tilstrækkeligt informerede især hvis man ønsker at leve op til ambitioner om åbenhed og inddragelse. Dette skyldes ikke mindst, at det langt fra kun er større og professionelle organisationer som Dansk Erhverv, der er (potentielle) høringsparter. Figur 15 Overblik over høringsmateriale Høringsmateriale Høringsbrev Lovforslag Eventuelt supplerende materiale Kilde: Dansk Erhverv Forklaring Det brev, det følger med høringer; dette sendes til høringsparter og offentliggøres på høringsportalen Selve lovforslaget evt. med tilhørende bemærkninger F.eks. resuméer af centrale ændringer, lovforslaget med trackchanges, sammenstillinger (f.eks. i tabelform) mellem eksisterende regler og ændringer / nye regler Høringsmaterialet er både høringsbrevet, selve lovforslaget og eventuelt supplerende materiale Ændringer i regler fremgår naturligvis af det egentlige lovforslag, men der er ud over ovennævnte mål om at gøre høringsinstitutionen reel og åben mindst tre årsager til, at denne information ikke altid er tilstrækkelig og bør suppleres med mere pædagogiske tiltag: 1. Overblik: Supplerende materiale i form af f.eks. resuméer, track-changes, sammenstillinger af eksisterende regler og ændringer / nye regler bidrager til at give et overblik. Dette gælder både for afsender og modtager. 2. Relevans: Myndighederne kan understrege hvilke ændringer, der anses som de væsentligste, hvilket har betydning for den senere fortolkning af reglerne. Tre årsager til et behov for supplerende høringsmateriale ud over selve lovforslaget 3. Hastighed: Pædagogiske tiltag mindsker den tid, som høringsparter skal bruge på at identificere relevante ændringer. Dermed bliver en eventuel høringsfristproblematik også mindre akut. DANSK ERHVERV 26

28 Alt dette har langt fra kun relevans for høringsparterne. Også afsendere ministerierne har en interesse i at skabe overblik, sørge for smidige sagsgange og i at skabe klarhed for så vidt angår prioriteringer og fortolkninger. Også for ministerierne kan det supplerende materiale være vigtigt Fire niveauer af information Høringsmaterialet kan kategoriseres efter sit informationsniveau, dvs. efter hvilke elementer, der bidrager til at højne informationsniveauet og tilgængeligheden. Figur 16 Fire informationsniveauer Niveau Beskrivelse 1 Ingen supplerende information, dvs. alene et konstaterende brev og et lovforslag 2 Resumé af centrale bestemmelser / væsentligste ændringer 3 Track-changes eller sammenstillinger af eksisterende regler og nye regler 4 Både 2 og 3 Høringsmaterialet kan befinde sig på ét af fire informationsniveauer Kilde: Dansk Erhverv Høringsmateriale på niveau 1 indeholder alene et høringsbrev, hvori høringen kundgøres. Høringsmateriale på niveau 2 indeholder et resumé af de væsentligste ændringer; som nævnt blotlægger dette også myndighedernes prioriteter. Høringsmateriale på niveau 3 viser ændringernes konsekvenser direkte f.eks. ved på tabelform at sammenstille de foreslåede regler med de eksisterende. Høringsmateriale på niveau 4 indeholder både resumé og sammenstillinger. Gennemgang af 577 høringer For at undersøge dette spørgsmål, har Dansk Erhverv indsamlet en stikprøve blandt alle høringer af lovforslag gennemført siden 2004/2005. Stikprøven bestod af 50 høringer for hvert folketingsår i perioden 2005/2006 til 2015/2016 og 17 fra folketingsåret 2004/2005. Enkelte af de udvalgte høringer omhandlede flere lovforslag, hvorfor analysen i visse år dækker over mere end 50 lovforslag. Alt i alt er der kigget på høringer af 577 lovforslag siden Det er ca. en fjerdedel af de mere end høringer, der er at finde på høringsportalen (den hjemmeside, hvor høringer offentliggøres) for perioden 2004/5 til februar 2015/16. DANSK ERHVERV 27

29 Figur 17 Stikprøvens andel af samtlige høringer på høringsportalen I denne analyse undersøges høringer af 577 lovforslag; det svarer til ca. ¼ af de høringer, der findes på Kilde: og egne beregninger. Note: Gradueringen i figuren angiver stikprøvens størrelse. Opgørelsen er foretaget medio februar Høringerne repræsenterer et bredt udsnit af både ministerier og regeringspartier. Der er således høringer fra samtlige ministerier, der eksisterede i perioden. Høringer fra Beskæftigelsesministeriet og Justitsministeriet er de to største grupper (de udgør tilsammen lidt over en femtedel af analyserede høringer). Ligeledes er samtlige regeringspartier i perioden repræsenteret. Stikprøven omfatter samtlige ministerier og samtlige regeringspartier i perioden Høringsfristerne på høringer i materialet viser gennemsnitligt en svag, opadgående tendens, hvilket er positivt; dog er andelen af de yderst problematiske høringer med meget kort frist nogenlunde konstant gennem hele perioden. Det er især, når høringsfristen også er kort, at behovet for supplerende materiale bliver særlig akut. Udfordringen med korte høringsfrister generelt er nærmere behandlet senere i dette kapitel. DANSK ERHVERV 28

30 Figur 18 Længde i dage på høringsfrister i datamaterialet Længste høringsfrist Korteste høringsfrist Gennemsnitlig høringsfrist Problemet med de ultrakorte frister er nogenlunde konstant i alle høringerne i materialet og det er særligt i disse tilfælde, at det supplerende materiale bliver relevant 0 Kilde: og egne beregninger. Til hver af de analyserede høringer er indsamlet det relevante høringsmateriale, og dette materiale er derefter blevet kategoriseret jf. figur 16. Selve kategoriseringen foregik som såkaldt blindet kodning, hvilket bl.a. vil sige, at kategoriseringen blev gennemført af to uafhængige personer, der ellers ikke var involveret i analysen, for at sikre en troværdig kategorisering. Denne metode er valgt, da den ofte anskues som den mest videnskabeligt valide. viii I de tilfælde, hvor der var forskelle mellem de to uafhængige kodninger af materialet, blev der foretaget en tredje ekspertkodning (hvilket gælder 28 pct. af de 577 forslag). Alt supplerende materiale til høringerne af de 577 lovforslag er blevet kategoriseret på de fire informationsniveauer I de tilfælde, hvor en høring omfatter flere lovforslag, er hvert enkelt lovforslag blevet kodet separat, og i de tilfælde hvor der i høringsmaterialet er nævnt et bilag, som dog ikke er fundet på høringsportalen, er det antaget, at dette bilag (f.eks. en sammenstilling) har været tilgængeligt for høringspartnerne. Dette er sket for at undgå risiko for at undervurdere materialets kvalitet. Dette selvom det til tider kan forekomme tvivlsomt, at høringsparterne faktisk havde det nævnte materiale til rådighed. ix DANSK ERHVERV 29

31 Mange høringer uden supplerende materiale og stor forskel i det materiale, der findes Kategoriseringen af materialet fra de 577 høringer viser, at ca. én ud af 12 høringer eller ca. 8,5 pct. kan placeres på det første niveau altså at de ikke indeholder nogen form for supplerende information til gavn for høringsprocessen. En femtedel indeholder én eller anden form for resumé, mens lidt over en fjerdedel har en slags sammenstilling mellem gældende og nye regler, men intet resumé. Ca. 8,5 pct. af høringerne har intet supplerende informationsmateriale til høringsparterne Selvom både resuméer og juridiske sammenstillinger mellem nye og eksisterende regler således er udbredte, er det kun i lige over 44 pct. af tilfældene, at man finder begge dele. Det er således i under halvdelen af høringerne, at det fulde og efterspurgte informationsniveau kan identificeres. Figur 19 Kategorisering af det supplerende materiale i de 577 høringer 8,5% 21,3% 44,4% Under halvdelen af høringerne har det fulde informationsniveau bestående af både resumé og juridiske sammenstillinger mellem nye og eksisterende regler 25,8% Kilde: og egne beregninger. Intet supplerende materiale Kun resumé Kun sammenstilling eller "track-changes" Både resumé og sammenstilling eller "track-changes" De høringer, der ikke indeholder noget supplerende materiale af nogen art, er de særlig kritiske. At de kun udgør 8,5 pct. af høringerne, er derfor positivt. Spørgsmålet er blot, om det er positivt nok. For at svare på dette må man kigge nærmere på disse kritiske høringer. Dette kan gøres ved at overveje, om typen af lovforslag (nye love hhv. ændringslove), ministerier og politisk ledelse hver især har en betydning for kvaliteten af høringsmaterialet. DANSK ERHVERV 30

32 Typen af lovforslag, ministerier og den politiske ledelses betydning for kvaliteten af høringsmaterialet Først kan man kigge på, hvordan problemerne fordeler sig på nye love henholdsvis ændringslove. Det må nemlig forventes, at typen af lovforslag har en betydning for hvilket supplerende materiale, der (kan) udarbejdes. I den forbindelse ses det tydeligt, at når nye love sendes i høring, er der en særlig stor andel, der ikke er fulgt af nogen form for supplerende materiale end ikke et resumé. Til høringen af mellem hver sjette og hvert syvende nye lov er således ikke knyttet nogen form for materiale, der kan bidrage til at skabe overblik. Figur 20 Kategorisering fordelt efter typen af lovforslag Kategorisering Nye love Ændringslove Niveau 1 12 (15,3 pct.) 37 (7,4 pct.) Niveau 2 54 (69,3 pct.) 69 (13,8 pct.) Niveau 3 3 (3,8 pct.) 146 (29,3 pct.) Niveau 4 9 (11,5 pct.) 247 (49,9 pct.) Total 78 (100 pct.) 499 (100 pct.) Kilde: og egne beregninger. Det er måske mindre overraskende, at man ved de nye love finder færre høringer på niveauerne 3 og 4 det kan være svært at lave en sammenstilling mellem eksisterende og ændrede regler, hvis der er tale om helt nye regler. Alligevel fortjener problemet opmærksomhed. For det første fordi der i nye love sjældent er tale om fuldkommen nye regler, men snarere samlinger, sammenskrivninger eller opdateringer af eksisterende regler. For det andet fordi der i nye love ofte også er indeholdt ændringer i andre love eller overgangsbestemmelser, der kunne blotlægges f.eks. ved en sammenstilling. Mellem hver sjette og hver syvende høring af nye love følges ikke af noget supplerende materiale af nogen art Kigger man alene på ændringslovene, ses det, at kun lige under halvdelen af det analyserede høringsmateriale formidler det fulde overblik. Eller med andre ord: Det er under halvdelen af ændringslovene, hvor det supplerende materiale er kategoriseret som niveau 4. Dette må også karakteriseres som utilstrækkeligt. Disse udfordringer med høringsmaterialet varierer samtidig stærkt fra ministerium til ministerium. Som følge af regeringsrokader og -skift er det naturligvis langt fra alle ministerier, der er gennemgående i hele den undersøgte periode. Derfor er det måske særligt interessant at kigge på de ministerier, der eksisterer i (nogenlunde) uændret form fra 2004/5 og frem til Mest interessant at kigge på problemerne i de ministerier, der ikke ændrer sig i perioden DANSK ERHVERV 31