Desuden redegør notatet for de statsstøtteretlige aspekter i forhold til det af Rambøll opstillede hovedscenarie.

Transkript

1 BILAG 8 Statsstøtteretlige aspekter i relation til mulige fremtidige ejermodeller for Aarhus Lufthavn Side 1 af Indledning Rambøll har i sin foranalyse vedrørende flytning af Aarhus Lufthavn bekrevet tre forskellige modeller for det fremtidige ejerskab til lufthavnen: 1. Fuldt offentligt ejet 2. Halvt privat, halvt offentligt ejet 3. Fuldt privat ejet Dette notat redegør for de statsstøtte retlige aspekter i relation til de tre modeller. Desuden redegør notatet for de statsstøtteretlige aspekter i forhold til det af Rambøll opstillede hovedscenarie. 2. Forudsætninger for ejermodeller Dette afsnit indeholder en beskrivelse af de forudsætninger, der knytter sig til de enkelte ejermodeller Fuldt offentligt ejerskab I en fuldt offentligt ejet model er det forudsat, at Aarhus Kommune vil være ejer af lufthavnen eventuelt sammen med andre offentlige myndigheder. Den daglige drift vil blive varetaget af en privat operatør via en driftsaftale med den/de offentlige ejere. Som et alternativ til at indgå en driftsaftale med en privat driftsoperatør kan tænkes en model med ren offentlig drift af lufthavnen. BORGMESTERENS AFDELING Juridisk Service Aarhus Kommune Juridisk Service Rådhuset, Rådhuspladsen Aarhus C Telefon: Direkte telefon: jura@ba.aarhus.dk Direkte kh@aarhus.dk Sag: 16/ Sagsbehandler: Kirsten Rehling Hedegaard 2.2. Halvt privat, halvt offentligt ejerskab I en model med halvt privat og halvt offentligt ejerskab, er det forudsat, at Aarhus Kommune og/eller anden offentlig myndighed ejer 50 % af en ny Aarhus Lufthavn, og private investorer ejer de resterende 50 %. Aarhus Lufthavn vil i denne model være delvist offentligt ejet og delvist privat ejet. Den daglige drift vil blive varetaget af en privat operatør via en driftsaftale med det halvt offentlige/halvt private selskab Fuldt privat ejerskab I en model, hvor en ny lufthavn er fuldt privat ejet, vil Aarhus lufthavn være 100 % ejet af private investorer. I denne model forventes lufthavnen at blive

2 organiseret i en FBOT 1 -model, hvor lufthavnen i en på forhånd bestemt periode (typisk år) vil være ejet af private investorer. Ved udgangen af perioden vil lufthavnen som udgangspunkt overgå til offentligt ejerskab, medmindre aftalen genudbydes (organiseringsformen er nærmere beskrevet i afsnittet omkring mulige organiseringsformer 2 ). Side 2 af Statsstøtteretlige aspekter Dette afsnit indeholder en beskrivelse af de statsstøtteretlige aspekter i tilknytning til de tre ejermodeller Fuldt offentligt ejerskab I en fuldt offentligt ejet model, vil lufthaven være 100 % ejet af Aarhus Kommune eventuelt sammen med andre offentlige myndigheder. Den daglige drift af lufthavnen vil blive varetaget af en privat driftsoperatør via en driftsaftale med den/de offentlige ejere. Som et alternativ til at indgå en driftsaftale med en privat driftsoperatør kan tænkes en model med ren offentlig drift af lufthavnen Finansiering Lufthavnen forudsættes i denne model finansieret ved en blanding af banklån, realkreditlån, leasing og egenkapital. Det forudsættes, at Aarhus Lufthavn optager al lånefinansiering på markedsmæssige vilkår, ligesom det forudsættes, at Aarhus Kommune og eventuelt øvrige offentlige ejere indskyder egenkapitalen på markedsmæssige vilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Hvis egenkapitalen indskydes på markedsmæssige vilkår, og det offentlige dermed optræder på samme måde som en privat investor i samme situation, vil der ikke være konflikt med EU s statsstøtteregler, herunder Kommissionens meddelelse om Retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber 3, jf. retningslinjernes punkt 49, da der i denne situation ikke vil være tale om statsstøtte. Kommissionen har dog mulighed for at efterprøve, hvorvidt det markedsøkonomiske investorprincip er opfyldt, hvilket typisk vil ske på baggrund af en forretningsplan, som dokumenterer, at beslutningen om at gennemføre transaktionen, da den blev truffet, var baseret på økonomiske vurderinger, som var sammenlignelige med dem, som en rationel privat aktør ville have foretaget for at vurdere transaktionens rentabilitet eller økonomiske fordele. 1 Finance-Build-Operate-Transfer 2 Se nærmere i Foranalyse vedr. flytning af Aarhus Lufthavn, arbejdsnotat om drift og finansiering, afsnit /C 99/03 af 4. april 2014

3 I tvivlstilfælde skal det offentlige som støttegiver kunne fremlægge dokumentation for, at der er handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Det skal således kunne dokumenteres, at den offentlige støttegiver forud for beslutningen om investeringen har levet op til det markedsøkonomiske investorprincip. Evalueringer, som er foretaget efterfølgende, og som er baseret på senere konstateringer af, om investeringen var rentabel eller ej, vil ikke være relevante. Det kan derfor være hensigtsmæssigt, at få forretningsplanens troværdighed bekræftet af eksterne uafhængige finansielle rådgivere, før investeringerne foretages 4. Side 3 af 10 Der bør, inden investeringen foretages, indledes dialog med Kommissionen med henblik på at få en vurdering af forretningsplanens holdbarhed, og dermed hvorvidt forretningsplanen kan anses for at være forenelig med statsstøttereglerne. Hvis det vurderes, at investeringen ikke foretages på markedsmæssige vilkår, er der tale om statsstøtte. Statsstøtte til lufthavne er beskrevet i Kommissionens meddelelse om Retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (herefter kaldet retningslinjerne). Statsstøtte til lokalisering af en lufthavn vil altid skulle anmeldes og godkendes af EU-kommissionen, før den kan udbetales 5. Godkendelse kræver, at støtten er forenelig med retningslinjerne. Offentlig finansiering af såkaldte ikke-økonomiske aktiviteter, som for eksempel flyvekontrol, politiarbejde, toldbehandling, brandberedskab m.v., udgør ikke statsstøtte. Man skal dog være opmærksom på, at der ikke må ske overkompensation herfor, og det skal sikres, at finansiering af sådanne ikke-økonomiske aktiviteter er helt adskilt fra lufthavnens økonomiske aktiviteter, Investeringer i nødvendig infrastruktur og nødvendigt udstyr til at udføre sådanne aktiviteter vil sædvanligvis også kunne støttes 6. Overordnet vil Kommissionen se på, om følgende betingelser er opfyldt: Støtten skal bidrage til et veldefineret mål af fælles interesse Der skal kunne identificeres et behov for statslig indgriben Støtten skal være egnet som politikinstrument til at opnå målet af fælles interesse Der skal være tale om, at investeringen i lufthavnen ikke ville være blevet foretaget uden støtte Støtten skal være proportional Støtten må ikke indebære en uforholdsmæssig negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne 4 Se f.eks. Kommissionens afgørelse af 9. juli 2014 om støtteforanstaltning som Danmark og Sverige yder til Scandinavian Airlines (C(2014) 4532) 5 Jf. retningslinjerne punkt Jf. retningslinjerne punkt 34-37

4 Kommissionen vil særligt i relation til den sidste betingelse forholde sig til, om det pågældende område allerede betjenes af en anden lufthavn eller andre transportformer, som f.eks. højhastighedstog, eller der er togforbindelser til andre lufthavne. Støtten må ikke medvirke til at duplikere en eksisterende urentabel lufthavn, der ligger inden for samme opland, eller skabe yderligere ubrugt kapacitet. En lufthavns opland er i retningslinjerne 7 defineret som en geografisk markedsafgrænsning, som normalt fastsættes til 100 km eller 60 minutters rejse med bil, bus, tog eller højhastighedstog. Både lufthavnene i Aalborg, Billund og Karup ligger ifølge Krak mere end 60 minutters kørsel i bil fra Thomasminde, men der vil være delvist overlappende catchment areas. Side 4 af 10 Kommissionen vil også vurdere på perspektiverne for udnyttelse af lufthavnsinfrastrukturen på mellemlangt sigt i forhold til efterspørgslen fra luftfartsselskaber, passagerer og speditører. Denne skal dokumenteres med pålidelige passager- og fragtprognoser i en på forhånd udarbejdet forretningsplan. De generelle betingelser for investerings- og driftsstøtte er nærmere bekrevet i notat vedrørende statsstøtte til lufthavne. Generelt gælder, at støtten skal begrænses til et minimum. Jo flere passagerer en lufthavn har, i jo højere grad forventes den selv at kunne finansiere sine investeringer og drift. Der er derfor i retningslinjerne 8 angivet, hvor meget investeringsstøtte der maksimalt kan ydes alt efter lufthavnens størrelse målt på passagerer. Når der er tale om en flytning af en eksisterende lufthavn vil proportionalitet, behov og maksimal støtteintensitet dog blive vurderet uanset den gennemsnitlige trafik i lufthavnen. Kommissionen vil ud fra forretningsplanen foretage en analyse af finansieringsbehovet (funding gap et) eller se på den kontrafaktiske situation 9. Særligt i forhold til driftsstøtte gælder, at retningslinjerne alene gælder i en overgangsperiode på 10 år fra 4. april Frem til 2024 kan der således maksimalt ydes støtte på 50 % af finansieringsbehovet i overgangsperioden 10. I 2024 bør lufthavne ikke længere modtage driftsstøtte, og de bør finansiere deres drift med egne ressourcer. Særligt for små lufthavne med færre end passagerer om året vil Kommissionen imidlertid vurdere rentabilitetsudsigterne for denne type lufthave allerede efter fire år, dvs. i 2018, med henblik på at fastslå, om der er behov for at udarbejde særlige 7 Jr. punkt 25, nr Punkt Jf. retningslinjerne punkt Jf. punkt 128

5 regler for at vurdere, om driftsstøtte til disse lufthavne er forenelig med det indre marked 11. Side 5 af 10 Kommissionen har derfor en opmærksomhed på, at der kan være behov for at yde driftsstøtte til små lufthavne. På den baggrund er det ikke usandsynligt, at der også efter 2024 i et vist omfang vil være mulighed for at yde støtte. Retningslinjerne er fra 2014 og dermed relativt nye. Der foreligger derfor begrænset praksis, og statsstøtte til en ny lufthavn kan være forbundet med en række udfordringer afhængig af forståelsen af retningslinjerne, hvorfor der vil være behov for at indgå i en tæt dialog med EU Kommissionen Driftsaftale Indgåelse af driftsaftale med en privat driftsoperatør udgør en koncession 12, hvorved retten til at drive lufthavnen i en periode (typisk 5-10 år) overlades til driftsoperatøren, som derved påtager sig ansvaret og den økonomiske risiko for driften. Aarhus Lufthavn vil typisk skulle betale driftsoperatøren et årligt beløb, relateret til lufthavnens driftsresultat, for varetagelse af driftsopgaven. Indgåelse af en sådan driftsaftale vil skulle ske på markedsvilkår i overensstemmelse med EU s Koncessionsdirektiv 13. Det betyder, at der vil skulle ske en offentliggørelse af aftalen, således at alle interesserede og kvalificerede driftsoperatører får mulighed for at indgå i tildelingsprocessen. Desuden skal processen være gennemsigtig, og samtlige deltagere skal behandles lige, ligesom tildeling af aftalen ske på baggrund af objektive og ikkediskriminerende kriterier. Hvis indgåelse af driftsaftalen sker i overensstemmelse med ovenstående, vil det, forudsat at der har været tilstrækkelig konkurrence om aftalen, kunne antages, at den er indgået på markedsvilkår. En eventuel betaling fra lufthavnen til den private driftsoperatør for at påtage sig driftsopgaven, vil således ikke udgøre statsstøtte EU-Kommissionen har den 7. marts 2016 sendt udkast til en ændring af gruppefritagelsesforordning, som giver mulighed for investeringsstøtte til regionale lufthavne, i høring 12 Koncessioner er i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU om tildeling af koncessionskontrakter defineret således: koncessioner er gensidigt bebyrdende aftaler, ifølge hvilke én eller flere ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder overdrager udførelsen af bygge- og anlægsarbejder eller leveringen af og forvaltningen af tjenesteydelser til én eller flere økonomiske aktører. Genstanden for sådanne kontrakter er indkøb af bygge- og anlægsarbejder eller tjenesteydelser gennem en koncession, som består i retten til at udnytte bygge- og anlægsarbejdet eller tjenesteydelserne eller i denne ret sammen med betaling af en pris. Sådanne kontrakter kan, men indebærer ikke nødvendigvis, en overdragelse af ejendomsretten til de ordregivende myndigheder eller ordregivende enheder, men de ordregivende myndigheder eller enheder opnår altid fordelene ved de pågældende bygge og anlægsarbejder eller tjenesteydelser, jf. betragtning Direktiv 2014/23/EU 14 Jf. forudsætningsvis Udkast til Kommissionens meddelelse om statsstøttebegrebet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, side 26 ff.

6 Som alternativ til en driftsaftale med en privat driftsoperatør kan tænkes en model med ren offentlig drift af lufthavnen. I den situation forudsættes investeringer i driften at ske på markedsvilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Side 6 af 10 Såfremt det offentlige optræder på samme måde som en privat investor i samme situation, vil der ikke være konflikt med EU s statsstøtteregler, herunder Kommissionens meddelelse om Retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber. Kommissionen har dog mulighed for at efterprøve, hvorvidt det markedsøkonomiske investorprincip er opfyldt, hvilket typisk vil ske på baggrund af en forretningsplan, som dokumenterer, at beslutningen om at gennemføre transaktionen, da den blev truffet, var baseret på økonomiske vurderinger, som var sammenlignelige med dem, som en rationel privat aktør ville have foretaget for at vurdere transaktionens rentabilitet eller økonomiske fordele. Det kan derfor være hensigtsmæssigt, at få forretningsplanens troværdighed bekræftet af eksterne uafhængige finansielle rådgivere, før investeringerne foretages. Der bør, inden investeringen foretages, indledes dialog med Kommissionen med henblik på at få en vurdering af forretningsplanens holdbarhed. Hvis det vurderes, at investeringen ikke foretages på markedsmæssige vilkår, er der tale om statsstøtte, som vil skulle anmeldes og godkendes af EUkommissionen, før den kan udbetales, jf. det ovenfor under punkt beskrevne Halvt privat og halvt offentligt ejerskab I en model med halvt privat og halvt offentligt ejerskab, er det forudsat, at Aarhus Kommune og/eller anden offentlig myndighed ejer 50 % af en ny Aarhus Lufthavn, og private investorer ejer de resterende 50 %. Den daglige drift af lufthavnen vil blive varetaget af en privat driftsoperatør via en driftsaftale med halvt offentlige/halvt private selskab Finansiering I denne model er det forudsat, at lufthavnen finansieres ved et egenkapitalindskud samt en blanding af banklån, realkreditlån og leasing. Det forudsættes, at de enkelte ejere i ejerkredsen indtræder i ejerkredsen på lige vilkår, og at egenkapitalen indskydes på markedsmæssige vilkår. Desuden forudsættes, at låneoptagelse sker på markedsmæssige vilkår, og at selskabet ny Aarhus Lufthavn optager lånene. Såfremt investeringen gennemføres samtidigt på samme betingelser og vilkår (med samme risici og fordele) af både de offentlige og private parter

7 (det såkaldte pari passu-princip ), er det som udgangspunkt et tegn på, at investeringen foregår på markedsvilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og dermed ikke udgør statsstøtte 15. Pari passu-princippet finder dog ikke nødvendigvis anvendelse, hvis involveringen af de offentlige parter er et krav for, at private aktører kan deltage i projektet. Side 7 af 10 Kommissionen har dog mulighed for at efterprøve, hvorvidt det markedsøkonomiske investorprincip er opfyldt, hvilket typisk vil ske på baggrund af en forretningsplan, som dokumenterer, at beslutningen om at gennemføre transaktionen, da den blev truffet, var baseret på økonomiske vurderinger, som var sammenlignelige med dem, som en rationel privat aktør ville have foretaget for at vurdere transaktionens rentabilitet eller økonomiske fordele. Det kan derfor være hensigtsmæssigt, at få forretningsplanens troværdighed bekræftet af eksterne uafhængige finansielle rådgivere, før investeringerne foretages. Der bør inden investeringen foretages indledes dialog med Kommissionen med henblik på at få en vurdering af forretningsplanens holdbarhed, og dermed hvorvidt forretningsplanen kan anses for at være forenelig med statsstøttereglerne Driftsaftale Indgåelse af driftsaftale med en privat driftsoperatør vil udgøre en koncession, jf. det oven for under punkt nævnte. Indgåelse af en sådan driftsaftale vil skulle ske på markedsvilkår i overensstemmelse med EU s Koncessionsdirektiv. Såfremt indgåelse af aftalen sker i overensstemmelse hermed, vil det, forudsat at der har været tilstrækkelig konkurrence om aftalen, kunne antages, at den er indgået på markedsvilkår, og en eventuel betaling til den private driftsoperatør for at påtage sig driftsopgaven, vil således ikke udgøre statsstøtte Fuldt privat ejeskab I en model, hvor en ny lufthavn er fuldt privat ejet, vil Aarhus lufthavn være 100 % ejet af private investorer. I denne model forventes lufthavnen at blive organiseret i en FBOT-model, hvor et privat konsortium finansierer, opfører og driver lufthavnen i en på forhånd bestemt periode (typisk år). Konsortiet vil indgå en koncessionsaftale med Aarhus Kommune om retten til at opføre og drive lufthavnen. Konsortiet vil finansiere opførelsen af lufthavnen og den efterfølgende drift, og vil samtidig oppebære indtjeningen fra lufthavnen. Konsortiet bærer såle- 15 Se Udkast til Kommissionens meddelelse om statsstøttebegrebet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, side 25 ff.

8 des de fulde økonomiske risici ved projektet relateret til både investeringer og drift. Side 8 af 10 Ved udgangen af perioden vil lufthavnen som udgangspunkt overgå til offentligt ejerskab, medmindre koncessionen udbydes på ny. En FBOT-aftale kan tænkes indgået i to varianter enten eksklusiv eller inklusiv grund Finansiering Lufthavnen forudsættes fuldt ud privat finansieret, og der vil således ikke være tale om statsstøtte Koncession Indgåelse af en koncessionsaftalen vil skulle ske på markedsvilkår i overensstemmelse med EU s Koncessionsdirektiv. Det betyder, at der vil skulle ske en offentliggørelse af aftalen, således at alle interesserede og kvalificerede konsortier får mulighed for at indgå i tildelingsprocessen. Desuden skal processen være gennemsigtig, og samtlige deltagere skal behandles lige, ligesom tildeling af aftalen ske på baggrund af objektive og ikkediskriminerende kriterier. Hvis indgåelse af koncessionsaftalen sker i overensstemmelse med ovenstående, vil det, forudsat at der har været tilstrækkelig konkurrence om aftalen, kunne antages, at den er indgået på markedsvilkår. En eventuel betaling fra Aarhus Kommune til konsortiet, vil således ikke udgøre statsstøtte Grund Det forudsættes, at Aarhus Kommune ejer grunden, hvorpå lufthavnen skal opføres. En FBOT-aftale kan herefter tænkes indgået i to varianter enten eksklusiv eller inklusiv grund. En FBOT-aftale eksklusiv grund vil indebære, at Aarhus Kommune udlejer grunden til konsortiet i koncessionsaftalens løbetid. Under forudsætning af, at grunden udlejes på markedsvilkår, vil der ikke være tale om en økonomisk fordel for konsortiet, der udgør statsstøtte. Markedsværdien vil kunne fastslås via indhentning af en uafhængig sagkyndig vurdering. En FBOT-aftale inklusiv grund vil indebære, at konsortiet som en del af koncessionsaftalen køber grunden af Aarhus Kommune. Salg af en offentlig grund skal som udgangspunkt ske efter offentligt udbud i overensstemmelse med bekendtgørelse om offentligt udbud ved salg af kommunens henholds-

9 vis regionens faste ejendomme 16. Under forudsætning af, at salget sker i overensstemmelse bekendtgørelsens bestemmelser, vil konsortiet ikke opnå en økonomisk fordel, som udgør statsstøtte. Side 9 af Hovedscenarie 4.1. Egenkapitalinvestering På baggrund af det opstillede hovedscenarie er det vurderingen, at den offentlige egenkapitalinvestering ikke sker i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, idet den offentlige investering ikke foretages på samme vilkår som den private. Det er desuden usandsynligt, at det af andre grunde kan dokumenteres, at investeringen er markedsmæssig. Det betyder, at der er tale om statsstøtte, som skal anmeldes og godkendes af EU-kommissionen, inden den udbetales. Kommissionen vil på baggrund af en analyse af en på forhånd udarbejdet forretningsplan vurdere, hvorvidt investeringen er i overensstemmelse med statsstøttereglerne. I vurderingen indgår en række skøn. Der vil være tale om en meget konkret vurdering, og det vil være nødvendigt med en dialog med Kommissionen for at få klarlagt, om støtten vil være forenelig. Det må dog antages, at Kommissionen vil anse det for problematisk, hvis en ny lufthavn kannibaliserer eksisterende lufthavne, der for egne midler måtte have foretaget investeringer i at tiltrække kunder. Det vil i den forbindelse have betydning, om de øvrige lufthavne har modtaget støtte til deres investeringer. Det må desuden antages, at det vil blive anset for problematisk, hvis den nuværende kapacitet i Aarhus Lufthavn udvides samtidig med, at de øvrige lufthavne har uudnyttet kapacitet. Det vil samtidig have betydning, hvad afstanden er til de øvrige lufthavne og hvor stærke argumenterne er for at have en lufthavn tæt på Aarhus (regional udvikling, beskæftigelse, servicering af erhvervslivet i området etc.) Når der er tale om en flytning af en eksisterende lufthavn vil proportionalitet, behov og maksimal støtte-intensitet blive vurderet uanset den gennemsnitlige trafik i lufthavnen. Kommissionen vil ud fra forretningsplanen foretage en analyse af finansieringsbehovet (funding gap et) eller se på den kontrafaktiske situation. Om støtten er proportional m.v. vil skulle vurderes på baggrund af den på forhånd udarbejdede forretningsplan. Det er i hovedscenariet forudsat, at der alene sker offentlig finansiering i det omfang, det er nød- 16 Bek nr. 799 af 24, juni 2011

10 vendigt. Dialogen med Kommissionen vil også skulle afdække, om der er en fælles forståelse af nødvendigheden. Side 10 af Løbende driftstilskud Udgangspunktet i retningslinjerne er, at lufthavne efter 2024 ikke bør modtage driftsstøtte men være i stand til at finansiere deres drift ved egne ressourcer 17. Særligt for små lufthavne med færre end passagerer om året, vil Kommissionen dog i 2018 vurdere, om der er behov for at udarbejde særlige regler for at vurdere, om driftsstøtte til disse lufthavne er forenelig med det indre marked 18. Eftersom Aarhus Lufthavn Thomasminde forventes at have flere end passagerer fra 2026 og frem 19, må det dog antages, at Kommissionen vil vurdere, at driftsstøtten ikke vil være forenelig med det indre marked. 17 Jf. retningslinjerne punkt Jf. retningslinjerne punkt Jf. Se nærmere i Foranalyse vedr. flytning af Aarhus Lufthavn, arbejdsnotat om trafikprognose