Omfang af dobbeltregulering af CO 2 -udledningerne ved kvoter og afgifter

Transkript

1

2 Omfang af dobbeltregulering af CO 2 -udledningerne ved kvoter og afgifter Arbejdsgruppen om CO 2 - og energiafgifter Marts

3 Indhold FORORD...3 Deltagere...5 SAMMENFATNING OG KONKLUSION PRINCIPIELLE OVERVEJELSER OM REGULERING Definitioner Afgifter vs. kvoter Fællestræk Forskelligheder DEFINITION AF DOBBELTREGULERING AFGRÆNSNING OG OMFANG AF DOBBELTREGULERING Dobbeltregulering af el Dobbeltregulering af varme Dobbeltregulering af andre produkter Områder med dobbeltregulering MILJØ- OG SAMFUNDSØKONOMISKE EFFEKTER AF DOBBELTREGULERING Miljøeffekt af kvoteregulering Rationale for en differentieret CO 2 -afgift Effekten af dobbeltregulering Fortsat behov for CO 2 -afgift uden for det kvoteomfattede område i Danmark KVOTEPRISEN, ELPRISEN OG VARMEPRISEN Kvoteprisen Elprisen Fjernvarmeprisen AFLEDTE VIRKNINGER AF CO 2 -KVOTER OG AFGIFTER Staten El Fjernvarme Kvoteomfattet industri Belastning af CO 2 -afgift Sammenfattende om belastning ved kvoter og afgifter KONKURRENCEFORHOLD FOR DANSKE VIRKSOMHEDER Nødvendige konkurrenceforskydninger Forskelle i mængden af gratistildelte kvoter i de kvoteregulerede sektorer Kvoteomfattet vs. ikke-kvoteomfattet område Konkurrencebetydning...42 BILAG A: KORT BESKRIVELSE AF ENERGIAFGIFTSSYSTEMET...44 BILAG B: KVOTESYSTEMET

4 Forord Dobbeltregulering af CO 2 finder sted, når udledninger af CO 2 reguleres af to eller flere instrumenter, der har samme målsætning. Formålet med denne analyse er at vurdere omfanget af dobbeltregulering på baggrund af de indhentede erfaringer med kvotesystemet i praksis samt prisudviklingen på CO 2 -kvoter, el og varme. I 1991 vedtog et flertal i Folketinget at indføre en afgift af CO 2 - udledninger med henblik på at begrænse udledningerne af CO 2. I 1995 blev CO 2 -afgiften for erhvervene omlagt. I 2002 ratificerede Danmark Kyoto-protokollen om begrænsning af udledningerne af drivhusgasser i hele verden. Som følge af Kyotoprotokollen og den efterfølgende byrdefordelingsaftale i EU har Danmark en forpligtelse til at reducere den gennemsnitlige årlige udledning af drivhusgasser med 21 pct. i perioden i forhold til basisåret Dette er udmøntet i regeringens klimastrategi fra 2003 (En omkostningseffektiv klimastrategi (Finansministeriet m.fl.)), hvor omkostningseffektivitet er et bærende princip. En del af reduktionsforpligtelsen i EU sker gennem EU s kvotesystem, som er baseret på omsættelige CO 2 -kvoter. Ca. 380 danske produktionsenheder er omfattet af EU s kvotesystem svarende til ca. halvdelen af de årlige danske udledninger af drivhusgasser. EU s kvotesystem er implementeret i Danmark ved lov om CO 2 -kvoter (CO 2 -kvoteloven). I forbindelse med vedtagelsen af CO 2 -kvoteloven (L 216, samlingen 2003/04) og de følgende ændringer af CO 2 -afgiften (L 229, samlingen 2003/04) afgav Økonomi- og Erhvervsministeren følgende betænkningsbidrag: Med indførsel af kvotereguleringen vil der være tale om en vis dobbeltregulering i forhold til CO 2 -afgiftssystemet. Omfanget og konsekvenserne af dobbeltreguleringen vil afhænge af den langsigtede prisdannelse på både kvoter, el og varme, som er svære at vurdere førend der er indhentet erfaringer med kvotesystemet i praksis. Regeringen vil senest i efteråret 2005 udarbejde en nærmere vurdering af omfanget af dobbeltreguleringen og på baggrund heraf sammen med de partier, der

5 stemmer for L216 og L229, se på mulige ændringer af CO 2 - afgiftssystemet og finansieringen heraf med henblik på at reducere dobbeltreguleringen. CO 2 -afgiften er som nævnt primært begrundet i hensyn til begrænsning af udledningerne af CO 2. Energiafgifterne er generelle afgifter, som er begrundet i en række hensyn, herunder fiskale hensyn. CO 2 -afgiften er knyttet til energiafgifterne og SO 2 -afgiften i et sammenhængende energibeskatningssystem, som bl.a. skal overholde EU s krav til energibeskatning. Ved eventuelle justeringer i CO 2 -afgiften som følge af indførelse af EU-kvotesystem, vil det være nødvendigt at se på det samlede energibeskatningssystem i Danmark og sikre overholdelse af energibeskatningsdirektivet. I forhold til spørgsmålet om vurdering af omfanget af dobbeltregulering af CO 2 -udledninger er det imidlertid relevant at se på CO 2 -afgiften, da CO 2 - afgiften alene er begrundet i miljøhensyn. Denne analyse vedrører derfor kun dobbeltregulering ved CO 2 -afgifter og CO 2 -kvoter. Folketinget har med lov nr. 464 af 9. juni 2004 vedtaget, at det kvoteregulerede brændselsforbrug til procesformål i industrien skal fritages for CO 2 -afgiften. Afgiftslempelsen skal godkendes af Kommissionen efter statsstøttereglerne, inden bestemmelsen kan træde i kraft. Der er imidlertid tvivl om mulighederne for en statsstøttegodkendelse. Regeringen er derfor i dialog med Kommissionen om mulighederne for en statsstøttegodkendelse af lempelsen. Lovændringen er derfor endnu ikke trådt i kraft

6 Deltagere Dr. Polit Cathrine Hageman, Professor Mikael Skou Andersen, Direktør Frands Ivar Grex, Kontorchef Nikolai Veje, Fuldmægtig Cilla Harpsøe Clausen, Specialkonsulent Jacob Krog Søbygaard Fuldmægtig Lisbeth Nielsen, Fuldmægtig Jens Dandanell Petersen, Fuldmægtig Camilla Damgaard, Fuldmægtig Jørgen Schou Fuldmægtig Niels Stenbæk, Retschef Claus Bruun Johannessen, Kontorchef Thomas Larsen, Fagchef Per Bach Jørgensen (formand), Universitetet i Oslo Danmarks Miljøundersøgelser Aalborg Portland Finansministeriet (udtrådt januar 2006) Finansministeriet (udtrådt 15. apr. 2005) Finansministeriet (indtrådt 1. maj 2005) Energistyrelsen Miljøstyrelsen Miljøstyrelsen (udtrådt 1. sep. 2005) Miljøstyrelsen (indtrådt 1. sep. 2005) Økonomi- og Erhvervsministeriet Told- og Skattestyrelsen (udtrådt 1. marts 2006) Skatteministeriet Skatteministeriet Sekretariat (Skatteministeriet): Fuldmægtig Peter Heller Fuldmægtig Søren Olsen Fuldmægtig Sissel Wie Kontorfuldmægtig Joan Simkus Chefkonsulent Lene Skov Henningsen (projektleder) - 5 -

7 Sammenfatning og konklusion Formålet med denne analyse er at vurdere omfanget af dobbeltregulering på baggrund af de indhentede erfaringer med kvotesystemet i praksis samt prisudviklingen på CO 2 -kvoter, el og varme. Først skal det understreges, at usikkerheden vedr. kvotepriser og overvæltning af kvoteomkostningerne i elpriser og varmepriser på både kort og lang sigt er så stor, at nøjere studier må afventes, før der kan træffes beslutninger om afgiftsjusteringer på et solidt grundlag. Lidt under halvdelen af alle CO 2 -udledninger, som er omfattet af Kyotoaftalen, er dækket af både kvoter og afgifter. Alt elforbrug, fjernvarme til rumvarme i både husholdninger og erhverv samt de kvoteomfattede industrivirksomheders brændselsforbrug til rumvarme er dobbeltreguleret ved både afgifter og kvoter. Der betales CO 2 -afgift af alt elforbrug, både i husholdninger og virksomheder. El-eksporten er undtaget. Samtidig er produktion af el fra værker over 20 MW omfattet af kvoter. Da elprisen fastsættes på elbørserne, kan alle de elproducenter, der afsætter til markedspriser, uanset om de er kvoteregulerede eller ej og uanset mængden af gratis tildelte kvoter, opnå en pris, der inkluderer kvoteregulering. Visse elproducenter decentral kraftvarme og en del af vindkraften er dog støttet med ordninger, der i praksis betyder en fast afregning af elproduktionen, uanset prisen på el-børsen. Samlet set betyder kvoteregulering, at elprisen stiger samtidig med, at dele af elsektoren opnår en gevinst. Fjernvarme reguleres ligeledes af afgifter samt kvoter for produktion af varme fra værker over 20 MW. Varmeprisen fastsættes efter et hvile-isig-selv-princip, hvor de faktiske samlede omkostninger afgør varmeprisen. I perioden vurderes det, at kvoterne for varmesektoren samlet set svarer nogenlunde til behovet. Den gennemsnitlige fjernvarmepris forventes derfor ikke påvirket nævneværdigt i Påvirkningen af fjernvarmeprisen i perioden vil som hovedregel afhænge af mængden af gratis tildelte kvoter til varmesektoren. Endelig gælder det, at kvoteregulerede virksomheders brændselsforbrug til rumvarme belastes af såvel CO 2 -afgift som kvoter

8 Kvoteordningen er den overordnede CO 2 -reguleringsmekanisme i EU, som Danmark er forpligtiget til at gennemføre. Samtidig er Danmark forpligtet af Energibeskatningsdirektivet 1 til at beskatte energiprodukter efter EU s minimumssatser. Med EU s kvotedirektiv er der ikke længere nogen Kyoto-begrundelse for CO 2 -afgiftsregulering af de kvoteomfattede udledninger. CO 2 -afgiften på de dobbeltregulerede områder udgør ca. ca. 3,2 mia. kr. Heraf stammer ca. 2,8 mia. kr. fra el og ca. 450 mio. kr. fra fjernvarme. Erhvervene bidrager med ca. halvdelen. Udbuddet og efterspørgslen efter CO 2 -kvoter bestemmer kvoteprisen. Kvoteprisen er afgørende for de økonomiske konsekvenser af kvoteregulering. Ved introduktionen i starten af 2005 kostede et ton CO 2 ca. 60 kr. Prisen steg herefter konstant frem mod starten af juli 2005, hvor kvotehandler på op til ca. 220 kr. blev indgået. I efteråret 2005 har prisen svinget mellem ca kr. pr. ton CO 2. I marts 2006 lå prisen på ca. 200 kr. pr. ton CO 2. Kvoteprisen ligger dermed over den kvotepris på kr. pr. ton CO 2 i , der blev forudsat i forbindelse med Klimastrategien i Det er usikkert, på hvilket niveau kvoteprisen stabiliseres både indenfor den nuværende fase af kvotesystemet og i efterfølgende faser. Meget foreløbige analyser i Energistyrelsen tyder på en effekt på elprisen på 6 øre pr. kwh ved en kvotepris på 100 kr. pr. ton CO 2. Der fås dog en modsatrettet effekt, idet PSO-bidraget 2 falder ved stigende elpriser. Der er her som en grov beregningsforudsætning antaget, at ca. 1/3 af nettostigningen i elprisen modsvares af fald i PSO-bidraget. Nettoprisstigningen bliver dermed ca. 4 øre pr. kwh ved en kvotepris på 100 kr. pr. ton CO 2 og ca. 6 øre pr. kwh ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO 2. Kvotereguleringen kan ikke umiddelbart aflæses i den faktiske udvikling af elprisen. Der er flere faktorer end kvotereguleringen og afgiftsforhold, 1 Direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet. 2 PSO = Public Service Obligation. PSO-bidraget finansierer bl.a. en sikret mindstepris til visse former for miljøvenlig elproduktion og betaling til de systemansvarlige for at sikre, at udbuddet svarer til efterspørgslen i elnettene. Under de aktuelle forhold ved en basiselpris på øre pr. kwh, vil PSO-bidraget falde med 0,4 øre ved en stigning i elprisen på 1 øre pr. kwh. Nettoprisstigningen er dermed 0,6 øre pr. kwh. Effekten på PSObidraget vil variere bl.a. med basis-elprisen. I beregningerne i dette papir er derfor anvendt et skøn for PSO-effekten på 1/

9 der påvirker prisdannelsen på elmarkederne, f.eks. brændselspriser, vind, nedbørsmængder og konkurrenceforhold mv. Det må antages, at de øvrige faktorer i 2005 har haft en prisdæmpende effekt 3. Alle el-forbrugere, både husholdninger og erhverv, vil dermed have øgede omkostninger til el på henved 2 mia. kr. årligt i perioden ved en netto stigning i el-prisen på 6 øre pr. kwh. Husholdningerne vil med denne el-prisstigning ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO 2 blive belastet med ca. 600 mio. kr. årligt. Det offentlige og ikke-momsregistrerede virksomheder m.v. belastes netto med ca. 0,3 mia. kr. årligt. Industrien mv. vil få øgede omkostninger på ca. 1,1 mia. kr. årligt i perioden Elproducenterne modtager i perioden årligt ca. 16,4 mio. kvoter, hvilket repræsenterer en værdi på ca. 2,5 mia. kr. ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton. Dette svarer til ca. 75 pct. af elproducenternes forventede behov for De kvoteomfattede elproducenter vil da have et kvoteforbrug svarende til en værdi på ca. 3,3 mia. kr. Inden adfærdsændringer vil elværkerne under givne forudsætninger have nettoudgifter på ca. 0,8 mia. kr. til køb af kvoter ud over forbrug af gratis tildelte kvoter. Med en skønnet gevinst af højere elpris på ca. 2,3 mia. kr. bliver nettogevinsten på ca. 1,5 mia. kr. årligt inden evt. tilpasningsgevinster m.v. ved reduktion af udledninger til omkostninger under kvoteprisen. Hvem der i sidste ende bærer byrden ved reguleringen afhænger af mulighederne for overvæltning af omkostningerne. Dette gælder både kvoter og afgifter. Der gennemføres en række analyser i forbindelse med arbejdet om National Allokeringsplan II. Når resultatet af disse foreligger, vil der være et bedre grundlag for at vurdere omfang og konsekvenserne af dobbeltregulering. 3 Specielt må en ekstraordinær tilgang af vandkraft i 2005 antages at have trykket prisen i forhold til, hvad kvotereguleringen ville have betydet under historisk gennemsnitlige vandkraftforhold

10 1. Principielle overvejelser om regulering En række af verdens lande har tiltrådt Kyoto-aftalen, der skal sikre, at udledningen af drivhusgasser, herunder CO 2, begrænses. Der udledes hovedsageligt CO 2, når der forbrændes olie og andre fossile brændsler. Hvis man ønsker at begrænse udledningen af CO 2, findes der flere forskellige virkemidler. De kan deles op i to kategorier: Økonomiske virkemidler, som virker gennem markedsmekanismen og gør det dyrere at udlede CO 2. Andre virkemidler f.eks. forbud mod CO 2 -udledning eller forskellige påbud om reduktion. CO 2 -afgifter og omsættelige kvoter er økonomiske virkemidler, som kan indrettes omkostningseffektivt. I det følgende fokuseres der på de økonomiske virkemidler afgifter og omsættelige kvoter Definitioner Boks 1.1: CO 2 -afgift En CO 2 -afgift er en betaling på udledte mængder af CO 2. Ofte udregnes hvor meget CO 2 de enkelte brændselstyper udleder, og CO 2 - afgiften indrettes som en afgift per mængdeenhed af de produkter, hvor der ved forbrænding udledes CO 2. Ved regulering via afgifter kender forbrugerne af det forurenende produkt (f.eks. olie) den betaling, der følger af reguleringen (dvs. CO 2 -afgiften per enhed olie). Forbrugere af olie vil medregne afgiftsbetalingen i deres vurdering af, hvor meget olie de ønsker at bruge. Reduktionen af det samlede forbrug af olie (og hermed udledning af CO 2 ) er ikke kendt på forhånd, når man indfører en afgift

11 Boks 1.2: Omsættelig CO 2 -kvote En CO 2 -kvote er en tilladelse til at udlede 1 ton CO 2. Kvoterne kan frit omsættes. Ved kvoteregulering kender de udledende virksomheder ikke det reguleringsbeløb, de skal betale (dvs. kvoteprisen per ton), da prisen på kvoter kan svinge og afhænger af omkostninger ved at reducere udledningerne på marginalen. Den samlede udledning af CO 2 fra de kvoteomfattede er kendt, idet den maksimalt kan være summen af alle udstedte udledningskvoter Afgifter vs. kvoter Afgifter giver en variabel mængde en fast pris, hvorimod en kvote giver en fast mængde en variabel pris. Afgifter og omsættelige kvoter er i princippet to ligestillede værktøjer, der hver især kan sikre den samme adfærdsregulering Fællestræk Fælles for afgifter og omsættelige kvoter er, at de er omkostningseffektive, adfærdsregulerende mekanismer. Det er forklaret i eksempel 1.1 nedenfor

12 Eksempel 1.1: Man ønsker at reducere udledningen af CO 2 med 10 pct. Regulering via påbud: Alle virksomheder pålægges at reducere deres udledning med 10 pct. i forhold til det forrige år. For nogle virksomheder vil det blive meget dyrt at reducere udledningen, hos andre virksomheder er reduktionen knap så dyr. Regulering med afgifter: Alle virksomheder pålægges en afgift på brændsler, som samlet set skønnes at medføre en 10 pct. reduktion af CO 2 -udslippet. De virksomheder, hvor afgiften er lavere end deres reduktionsomkostninger, fortsætter med at udlede CO 2. De virksomheder, hvor afgiften er højere end deres reduktionsomkostninger, reducerer deres CO 2 -udledning. På denne måde skaffes udledningsreduktionen på den billigste og mest omkostningseffektive måde. Det er dog ikke sikkert, at afgiften medfører præcis 10 pct. reduktion. Regulering med kvoter: Der udstedes et antal omsættelige CO 2 -kvoter svarende til 90 pct. af det hidtidige CO 2 -udslip. De virksomheder, hvor kvoteprisen er lavere end deres reduktionsomkostninger, vil købe kvoter og fortsætte med at udlede CO 2. De øvrige reducerer deres CO 2 -udledning, da det er billigere end at købe kvoter. Kvoteregulering sikrer præcis 10 pct. reduktion. Kun via regulering med afgifter eller kvoter sker udledningsreduktionen på den billigste og mest omkostningseffektive måde. Afgifter og kvoter påvirker producenternes beslutning om produktion på samme måde og har derfor samme adfærdsvirkning, hvis der ikke er knyttet betingelser til tildelingen 4, eller det ikke er muligt at påvirke tildelingen af eventuelle gratis kvoter. Det er forklaret i nedenstående boks Dette gælder kun, hvis der ikke er knyttet betingelser til tildelingen af kvoter, og hvis afgifterne ikke er differentieret efter udledningskilder. I Danmark er CO 2 -afgiften differentieret efter anvendelse. Og i praksis uddeler Danmark og de øvrige EU-lande særlige kvoter til ny produktion for at sikre nye virksomheder samme vilkår som eksisterende virksomheder. I praksis er producentens overvejelser om produktion derfor mere komplicerede, end de er fremstillet her. 5 I boks 1.3 omtales der én afgiftssats. I Danmark er CO 2 -afgiften differentieret efter anvendelse

13 Boks 1.3: Hvordan påvirker kvoter og afgifter producenternes beslutninger om, hvor meget de skal producere? En producent vil producere en ekstra enhed af sin vare, så længe salgsprisen dækker alle de marginale omkostninger, der er ved produktionen herunder reguleringsudgifter. Hvis forskellen mellem salgspris og de øvrige marginale omkostninger ikke er stor nok til at dække en afgiftsbetaling, vil producenten ikke producere varen. Det tilsvarende gælder, hvis forskellen mellem salgspris og de øvrige marginale omkostninger ikke er stor nok til at dække kvoteprisen per enhed. Disse overvejelser vil producenten altid gøre sig lige fra den første enhed af varen, der produceres. Det gælder uanset, om producenten skulle have fået nogle kvoter gratis. Kvoten har en værdi, og producenten skal for enhver produceret enhed afveje, om det kan betale sig at bruge kvoten, dvs. om salgsprisen dækker produktionsomkostninger inkl. kvoteudgiften, eller om det i stedet bedre kan betale sig at sælge kvoten. Det er lettest at betragte det som om, at modtageren af gratis kvoter sælger sine kvoter lige efter tildelingen og modtager et pengebeløb. I sin produktionsbeslutning skal han eller hun for hver enhed afveje, om salgsprisen dækker købet af en kvote eller betalingen af en afgift. I økonomiske termer taler man om, at producentens marginale omkostninger og herved produktionsbeslutning er ens, uanset om der foretages regulering via afgifter eller kvoter (forudsat at kvoteprisen svarer til afgiften). Et yderligere fællestræk ved afgifter og kvoter er, at spørgsmålet om hvem der i sidste instans belastes af reguleringsbeløbet, helt afhænger af markedsvilkårene. I nogle tilfælde vil producenten være i stand til at lægge reguleringsbeløbet oven i sin salgspris, i andre tilfælde må producenten bære en del eller hele reguleringsbeløbet selv, f.eks. ved eksport til lande, der ikke er omfattet af CO 2 -regulering, og hvor der eksisterer konkurrerende producenter

14 Forskelligheder Den provenumæssige virkning for staten af regulering med henholdsvis afgifter og kvoter kan imidlertid være ganske forskellig. Hvis staten foretager regulering via afgifter, vil staten opnå et provenu fra afgiften. Hvis adfærdsreguleringen foretages via kvoter, så afhænger provenuvirkningen af, hvordan kvoterne fordeles. I princippet kunne man forestille sig, at staten havde mulighed for at vælge at sælge alle kvoterne til højestbydende. Indtægterne fra kvotesalget ville i givet fald tilfalde staten. Provenuet herfra kunne svare til provenuet fra afgiften. I praksis kan den danske stat imidlertid ikke bortauktionere alle kvoterne, da EU-landene har vedtaget, at mindst 95 pct. af kvoterne i , og mindst 90 pct. af kvoterne i skal fordeles gratis. Kvoterne kan alternativt tildeles gratis efter forskellige tildelingsprincipper, f.eks. grandfathering eller benchmarking. Ved eventuel gratis tildeling af alle kvoterne får staten intet provenu, og virksomhederne vil kunne få en gevinst svarende til markedsværdien af kvoterne, såfremt virksomhederne kan overvælte reguleringsudgifterne i priserne eller nedvælte dem i omkostningerne. Kun når kvoter bortauktioneres, har staten samme mulighed for at disponere over et provenu til f.eks. nedsættelse af andre forvridende skatter som i tilfældet med afgiftsregulering. Det er således kun i det tilfælde, at de to reguleringsformer samfundsøkonomisk er ligestillede, når det i øvrigt forudsættes, at der ikke er bindinger på anvendelse af provenu fra afgiftsregulering. Kvoteregulering har heller ikke nødvendigvis samme gunstige effekt på udvikling og implementering af ny teknologi som afgifter. Ved fastholdt afgiftssats vil der være et konstant incitament til at tage ny og CO 2 -reducerende teknologi i anvendelse, således at betingelserne for markedsføring af disse forbedres. I et kvotesystem kan dette incitament kun sikres ved en løbende reduktion af kvotetildelingen, således at kvoteprisen ikke falder i takt med de teknologiske fremskridt

15 2. Definition af dobbeltregulering Dobbeltregulering af CO 2 kan defineres som en situation, hvor udledninger af CO 2 reguleres af to eller flere instrumenter, der har samme målsætning. På tilsvarende måde defineres tripel- eller multipelregulering. Indenfor de sidste år er antallet af reguleringsmekanismer indenfor energi- og CO 2 -området øget. I Danmark reguleres CO 2 -udslippet via CO 2 -afgifter og kvoter, men påvirkes også af f.eks. svovl- og energiafgifter, aftalesystemet vedrørende CO 2 -afgifterne, krav til brændselsvalg, eltilskud og PSO-bidrag m.v. Instrumenterne kan støtte og styrke hinanden. Der er også en risiko for, at instrumenterne modarbejder hinanden. Dermed kan det blive vanskeligere at nå målsætningen, eller der kan blive for høje omkostninger forbundet med at nå målsætningen. Alle mekanismer bør derfor principielt betragtes samlet og ikke hver for sig. I forhold til vurderingen af omfanget af dobbeltregulering af CO 2 - udledninger vil der imidlertid alene blive set på CO 2 -afgiften og CO 2 - kvoterne, jf. kommissoriet for arbejdsgruppen

16 3. Afgrænsning og omfang af dobbeltregulering CO 2 -afgifter og CO 2 -kvoter er de to vigtigste instrumenter, der direkte er rettet mod udledning af CO 2 i Danmark. CO 2 -afgiften er på 90 kr. pr. ton CO 2 og er differentieret efter anvendelse jf. tabel 1. Der henvises til bilag A for en beskrivelse af det samlede energibeskatningssystem. Tabel 3.1: Effektive CO2- og energiafgiftssatser pr. ton CO 2. Effektiv CO2-afgiftssats 2) Husholdninger 630 kr. pr. ton CO 2 Momsregistrerede virksomheder 1) - rumvarme 630 kr. pr. ton CO 2 Energispareaftale 608 kr. pr. ton CO 2 (aftalerabat på 22 kr pr. ton CO 2 ) - let proces 90 kr. pr. ton CO 2 Energispareaftale 68 kr. pr. ton CO 2 (aftalerabat på 22 kr. pr. ton CO 2 ) - tung proces 25 kr. pr. ton CO 2 Energispareaftale 3 kr. pr. ton CO 2 (aftalerabat på 22 kr. pr. ton CO 2 ) 1) Elafgiftsloven indeholder visse undtagelser. Momsregistrerede virksomheder omfattet af bilaget til elafgiftsloven (visse serviceerhverv), kan ikke få tilbagebetalt elafgift og er derfor afgiftsbelastet som husholdningerne vedr. elafgift. For alle erhverv gælder, at 1 øre pr. kwh af de første 15 mio. kwh årligt ikke tilbagebetales. 2) Den effektive sats er udregnet på baggrund af mineralolie. Andre brændselstyper har andre effektive satser afhængig af energiindholdet. Kilde: Skatteministeriet. EU s kvotedirektiv 6 pålægger Danmark at følge visse retningslinjer for CO 2 -reguleringen. (For en beskrivelse af kvotesystemet henvises til bilag B.) Kvotedirektivet pålægger medlemslandene at udarbejde en national allokeringsplan (NAP) for tildeling af kvoter for udledning af CO 2, hvis CO 2 -udledningen stammer fra en række industrielle processer samt fra el- 6 Direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet

17 og varmeproduktion over 20 MW. De konkrete kriterier for, at processerne er omfattet af CO 2 -kvoter, er anført i direktivets bilag. I alt er ca. 380 danske produktionsenheder omfattet af kvotedirektivet. Energiforbruget i de kvoteomfattede virksomheder er fordelt på: tung proces 95 % let proces 3 % rumvarme 2 % Der er tale om et kvoteomfattet og et ikke-kvoteomfattet område. Dele af økonomien er således underlagt dobbeltregulering, mens andre dele kun reguleres af ét reguleringsinstrument eller slet ikke reguleres. Danmarks Miljøundersøgelser har med en vis usikkerhed skønnet fordelingen til: Ikke reguleret: Mindre end 1 pct. Udledning udelukkende omfattet af afgifter: pct. Udledning udelukkende omfattet af kvoter: pct. Omfattet af både kvoter og afgifter: pct. Udenfor opgørelsen er ca. 5 mio. tons CO 2 fra søtransport og flytrafik m.v., som ikke er omfattet af Danmarks Kyoto-forpligtelse. I Danmark var udledningen i 2003 ca. 60 mio. ton CO 2. Heraf udgør det kvoteomfattede område årligt ca. 37 mio. tons CO 2. Dermed er ca. 2/3 af CO 2- udledningerne er dækket af kvoter. I perioden er der udstedt 33,5 mio. tons CO 2 årligt. Op mod 80 pct. af CO 2 -udledningerne er omfattet af afgifter. Udledning fra offshore, kvoteomfattede brændselsbrug til procesenergi, og raffinaderier mv. er fritaget for afgifter, men dækket af kvoter. Omvendt er udledninger fra vejtransport, energiforbrug i husholdninger, ikkemomsregistrerede virksomheder og landbrug m.v. kun omfattet af afgifter. El og store dele af varmeproduktion, samt den kvoteomfattede industri er omfatte af dobbeltregulering. Samlet er knap halvdelen af den samlede udledning dækket af både kvoter og afgifter

18 Boks 3.1. CO 2 -kvoter og -afgifter i Danmark Uden regulering: Område uden hverken kvoter eller afgifter er f.eks. flytransport, togtrafik, visse landbrugsudledninger, en række CO 2 -ækvivalenter, rutekørsel med svovlfattig og -fri diesel, gas eller el, m.v. Da biobrændsler regnes som CO 2 - neutrale, er de hverken underlagt kvoter eller afgifter. Kun CO 2 -afgifter: Fossil benzin og diesel er pålagt CO 2 -afgift til transport, men ikke kvoter. Andre eksempler på områder der kun reguleres ved CO 2 -afgifter, er fossilt brændsel i husholdninger og serviceerhverv, ikke-kvotereguleret industri, samt fjernvarme og el fra små værker under 20 MW. Kun kvoter: Eksempler på områder, der kun reguleres ved kvoter er el-eksporten, offshore sektoren og procesrelaterede CO 2 -udledninger fra kvoteomfattede virksomheder. Både CO 2 -afgifter og kvoter: Der betales CO 2 -afgift af alt elforbrug, både i husholdninger og virksomheder. Samtidig er produktion af el fra værker over 20 MW omfattet af kvoter. Fjernvarme reguleres ligeledes af afgifter, samt kvoter for produktion af varme fra værker over 20 MW. Kvoteomfattede virksomheders forbrug af fjernvarme til procesformål er dog reelt undtaget afgifter Dobbeltregulering af el På et liberaliseret elmarked vil prisen på el være den pris, som clearer markedet. Det vil sige, at prisen bestemmes, når udbuddet af el svarer til efterspørgslen efter el. Omkostningerne ved at producere el vil variere mellem producenterne. For de producenter, som har de højeste omkostninger, vil elprisen akkurat dække de marginale omkostninger ved elproduktion. Elproduktion på værker med de højeste marginale omkostninger vil i overvejende grad være forbundet med CO 2 -udledninger fra det kvoteomfattede område. Udledningen er forbundet med en omkostning, nemlig prisen for køb af en ekstra kvote eller alternativomkostningen ved brug af en kvote. Denne omkostning må på et liberaliseret marked forventes helt eller delvist at blive overvæltet i elprisen. Prisen på kvoten vil alt andet lige slå ud i højere forbrugerpriser på el. Dette gælder uanset, om elproducenterne har fået kvoterne tildelt gratis eller har købt dem. Kvoteomkostninger medfører derfor højere elpriser. Små elproducenter, der ikke er omfattet af kvoteordningen, vil også opnå en højere pris for deres el via de højere markedspriser på el, som inkluderer den marginale omkostning ved kvoteregulering, selvom de ikke har sådanne

19 omkostninger. En del producenter den decentrale kraftvarme og en stor del af vindkraften er dog støttet med ordninger, der i praksis betyder en fast afregning af elproduktionen uanset prisen på elbørsen. Den faste afregningspris ligger som hovedregel over prisen på elbørsen. Forbrugere af el vil således ud over CO 2 -afgiften på el skulle betale en kvoteafledt prisstigning, uanset om elektriciteten kommer fra værker under eller over 20 MW. Også forbrug af egen produceret el fra værker under 20 MW vil have en kvoteomkostning, da produktionen alternativt til eget forbrug kan sælges til markedsprisen og dermed inkluderer kvoteprisen. Alle elforbrugere må forventes at mærke kvotereguleringen i form af højere pris på elektricitet. El, der eksporteres, er ikke dobbeltreguleret, da CO 2 -afgiften er på dansk elforbrug og ikke dansk elproduktion Dobbeltregulering af varme Varmeforbrug kan helt parallelt med elforbrug være beskattet med afgifter og reguleret ved kvoter på samme tid. Der er CO 2 -afgift på de fossile brændsler, der medgår til varmeproduktion. Hvis varmen er fremstillet ved CO 2 -neutral biomasse, er der ikke CO 2 - afgift på varme. Alt fjernvarme produceret med fossile brændsler af kvoteomfattede fjernvarmeproducenter er dobbeltreguleret. Brug af fjernvarme til procesformål i den kvoteregulerede del af industrien er undtaget CO 2 - afgift. 7 Varmeprisen fastsættes ikke som el-prisen på et liberaliseret internationalt marked, hvor den marginale omkostning på det marginale værk bestemmer prisen. Tværtimod fastsættes varmeprisen lokalt under monopol-lignende forhold, hvor det lokale varmeværk sætter prisen efter et hvile-i-sig-selv-princip, hvor de faktiske samlede omkostninger afgør varmeprisen. Kun udgift til ekstra køb af kvoter kan indregnes i varmeprisen. Varmepriserne skal anmeldes til energimyndighederne (Energitilsynet). 7 Lov nr. 464 af 9. juni 2004 er endnu ikke trådt i kraft, som beskrevet i indledningen

20 Kvoter til varmeproduktion er i CO 2 -kvoteloven for perioden tildelt efter de gennemsnitlige CO 2 -udledninger fra og dækker disse 100 pct. I perioden vurderes det, at kvoterne for varmesektoren samlet set svarer nogenlunde til behovet. Den gennemsnitlige varmepris forventes derfor ikke påvirket nævneværdigt i Dog vil nogle varmeproducenter have behov for kvotekøb, mens andre vil have overskydende kvoter, der kan sælges. Hvis varmeproducenterne har omkostninger til køb af ekstra kvoter, vil dette øge varmeprisen, ligesom salg af overskydende kvoter kan nedsætte varmeprisen. Hvis kvotetildelingen til varmeproduktion i perioden er mindre end behovet, vil det øge de samlede omkostninger til kvoteregulering og dermed give højere varmepriser. Hvor varme produceres i samproduktion med el (kraftvarme), er der i CO 2 -kvoteloven taget højde for, at udgifter til kvoteregulering af elproduktion ikke må overvæltes i varmepriserne. Varmekvoter er øremærket til varmeproduktion. Det betyder, at varmeaftagerne får værdien af de overskydende varmekvoter, og at kraftvarmeproducenten altså ikke kan råde over eventuelle overskydende varmekvoter. Omvendt skal varmeaftagerne indlevere kvoter, hvis kraftvarmeproducenten har underskud af varmekvoter. Dog kan der i områder, hvor fjernvarmeselskaberne ejer kraftvarmeværket, være risiko for, at reducerede kvoter til elproduktion kan føre til øgede varmepriser. Varme produceret ved individuel opvarmning med fossile brændsler udenfor det kvoteomfattede område (husholdninger og ikkekvoteomfattede virksomheder) er afgiftsreguleret, men ikke reguleret ved kvoter og derfor ikke omfattet af dobbeltregulering. For kvoteomfattede virksomheder er brændsler anvendt til rumvarme ikke fritaget for afgifter og er samtidig omfattet af kvoter. De kvoteomfattede virksomheders egen produktion af varme anvendt til rumvarme er således omfattet af dobbeltregulering. Da fjernvarme fra kvoteomfattede virksomheder er i konkurrence med traditionel varmeproduktion, vil der i praksis næppe kunne ske en overvæltning af kvoteomkostningerne. Alt i alt kan der derfor næppe i perioden forventes nogen gennemsnitlig prisstigning på varme som følge af kvotesystemets indførelse

21 3.3. Dobbeltregulering af andre produkter Ud over dobbeltregulering på el og delvis dobbeltregulering på varme ses der ikke at være dobbeltregulering ved CO 2 -kvoter og -afgifter på andre områder. De kvoteomfattede produktionsprocesser er fritaget for CO 2 - afgifter af de brændsler, der medgår til produktionsprocessen Områder med dobbeltregulering Sammenfattende findes dobbeltregulering på følgende områder: Tabel 3.2: Områder med dobbeltregulering af CO 2 i perioden CO 2 -Kvote CO 2 -afgift Afledt priseffekt som følge af CO 2 - kvotereguleringen (1) El fra værker over 20 MW X X X El fra værker under 20 MW - X X Fjernvarme fra værker over 20 MW Dog fjernvarme til proces i kvotevirksomhed Til rumvarme i kvotevirksomhed X X X X - X X (2) X (2) X (2) Fjernvarme fra værker - X - under 20 MW Overskudsvarme fra kvotevirksomheder, der X X X (3) sælges til fjernvarmenettet Kvoteomfattede virksomheders brændsler X X X (4) anvendt til rumvarme (1) Afledt priseffekt som følge af CO 2 -kvotereguleringen = overvæltning af omkostninger ved kvoteregulering i produktpriser. (2) I gennemsnit skønnes der ikke at ske overvæltning, men på det enkelte værk kan der ske prisjusteringer som følge af en kvotetildeling, der adskiller sig fra det faktiske behov. (3) Muligheder for overvæltning af kvoteomkostningen vil bl.a. afhænge af prissætningen på de konkurrerende fjernvarmeværker jf. note 2. (4) Kvotereguleringen medfører stigende udgifter til (egenproduceret) rumvarme for de kvoteomfattede virksomheder. I de tilfælde, hvor virksomhederne kan overvælte disse omkostninger i deres produktpriser, vil der være tale om en afledt priseffekt, sådan som det er defineret i tabellen. Kilde: Skatteministeriet. Alt elforbrug og en stor del af fjernvarmen er berørt af dobbeltregulering. Enten er der både kvoter og afgifter, eller er der afgifter og en CO 2 - kvotepriseffekt også for den del, der ikke er kvoteomfattet. 8 Lov nr. 464 af 9. juni 2004 er endnu ikke trådt i kraft, som beskrevet i indledningen

22 Omfanget af dobbeltregulering er interessant, men det siger ikke i sig selv noget om den økonomiske betydning af dobbeltreguleringen. Kvoteordningen er den overordnede reguleringsmekanisme, som følger Klimastrategien, og som Danmark har forpligtiget sig til. Den økonomiske størrelse af dobbeltregulering kan derfor siges at svare til CO 2 -afgiftsprovenuet på det dobbeltregulerede område. De samlede CO 2 -afgifter skønnes til godt 5,1 mia. kr. i Det seneste år, hvor der er skønnet over fordelingen af CO 2 -afgiftsprovenuet på energiprodukter og sektorer, er I 2003 var provenuet af CO 2 -afgiften af el ca. 2,8 mia. kr. for både erhverv og husholdninger, hvoraf husholdningerne belastes med godt 1 mia. kr. (Se også afsnit 6.5). CO 2 -afgiften af fjernvarme er med nogen usikkerhed skønnet til ca. 50 mio. kr. for erhvervene og ca. 380 mio. kr. for husholdningerne og ikkemomsregistrerede erhverv. Det samlede CO 2 -afgiftsprovenu fra de kilder, som i dag er dobbeltregulerede, er derfor ca. 3,2 mia. kr., hvoraf husholdningerne alene bidrager med ca. 1,4 mia. kr. Det må ikke forveksles med belastningen af kvoteordningen, jf. afsnit

23 4. Miljø- og samfundsøkonomiske effekter af dobbeltregulering Med kvoteordningen har der været rejst spørgsmål, om der fortsat er en CO 2 -begrundelse for danske afgifter på det kvoteomfattede område Miljøeffekt af kvoteregulering Med EU s CO 2 -kvoteregulering er de samlede CO 2 -udledninger fra de energiproducerende anlæg og virksomheder, der er omfattet af kvotereguleringen, bestemt af den mængde kvoter, der er udstedt. Hverken mere eller mindre. Stiger CO 2 -udledningerne et sted, vil udledningerne falde et andet sted. Det er dog muligt at udlede mere fra det kvoteomfattede område, hvis der købes og anvendes JI/CDM-kreditter 9 fra projekter udenfor kvoteordningen. Hermed vil udledningen fra de kvoteomfattede lande øges, mens udledningen fra de lande, hvor kreditterne er købt, falder tilsvarende. På verdensplan vil CO 2 -udledningen altså være uændret. Brug af fleksible kreditter vil ikke påvirke den globale CO 2 -udledning. Men brugen af kreditordningerne vil mindske omkostningen pr. udledt mængde CO Rationale for en differentieret CO 2 -afgift Den danske CO 2 -afgift er begrundet i miljøhensyn. Differentieringen af den danske CO 2 -afgift er begrundet i dels konkurrencehensyn og dels hensynet til, at danske CO 2 -reduktioner ikke bør medføre øgede udenlandske udledninger, f.eks. ved at danske virksomheder flytter til udlandet og udleder CO 2 (kaldes international CO 2 -lækage) Effekten af dobbeltregulering Ordet dobbeltregulering antyder, at der bruges for mange to i stedet for blot én reguleringsmekanisme til at nå et givent mål. 9 JI-kreditter (Joint Implementation) kommer fra udledningsreducerende projekter i andre lande med reduktionsforpligtelser, f.eks. landene i Østeuropa. CDM-kreditter (Clean Development Mechanism) kommer fra projekter i lande, der har ratificeret Kyotoprotokollen, men som ikke har nogen kvantitativ reduktionsforpligtelse, typisk ulande

24 Dobbeltregulering er imidlertid ikke i sig selv inefficient, hvis den samlede reguleringsbetaling er balanceret; enten direkte efter forureningsomkostningerne eller indirekte efter en politisk fastlagt målsætning. Brug af flere reguleringsinstrumenter kan f.eks. være begrundet i forskelle i lokal forurening. CO 2 -udledning er speciel derved, at der er tale om global forurening, hvor bidraget til Kyoto-målene er uafhængig af, hvor reduktion sker. CO 2 -udledningen ledsages imidlertid af udledninger af anden luftforurening (SO 2, NOx, PM 2,5, VOC), som har effekter for sundheds- og miljøtilstanden i Danmark. Med hensyn til CO 2 gælder det, at hvis der i alle EU-lande reguleredes med såvel kvoter som afgifter, ville det være enten kvoterne eller afgifterne, der var bestemmende for de samlede CO 2 -udledninger. Hvis kvoterne havde en positiv pris, ville udledningen være bestemt af den samlede mængde kvoter. Hvis kvoteprisen var 0, ville udledningen være mindre end den samlede mængde kvoter. Ved en kvotepris på 0 er udledningerne bestemt af afgiftens størrelse. Når kvoterne har en positiv pris, vil samtidig afgiftsregulering ikke påvirke udledningerne, men alene have betydning for kvoteprisen, som reduceres med afgiftens størrelse. (Dette vil være effekten af et EU-krav om, at minimumsafgifter også skal gælde det kvoteomfattede område i alle EU-lande). Hvis der derimod alene dobbeltreguleres med afgifter og kvoter i Danmark, vil der kun ske en helt marginal reduktion af prisen på kvoter i hele EU, som følge af den mindre kvoteefterspørgsel fra danske virksomheder. Reguleringstrykket på danske virksomheder vil derfor være højere end i andre EU-lande idet danske virksomheder i den situation foruden kvoten må betale afgift for udledning, medens andre kan nøjes med at råde over en kvote. EU's CO 2 -udledninger er uændrede, men de samlede tilpasningsomkostninger vil være højere end nødvendigt. Det skyldes, at Danmarks tab ved det højere reguleringstryk overstiger de øvrige EU landes gevinst ved marginalt lavere kvotepriser. Altså vil dobbeltregulering føre til højere omkostninger for de EU-lande, der har CO 2 -afgifter på det kvoteomfattede område, uden at den ekstra reguleringsform medfører en yderligere reduktion af CO 2 -udledningen, idet afgiften nok reducerer behovet for kvoter i landene, men ikke ændrer den samlede mængde kvoter. Kvoteordningen sikrer indenfor rammerne af EU s differentierede byrdefordeling, og Danmarks allokering af gratis kvoter en omkost

25 ningseffektiv fordeling af CO 2 -reduktionen indenfor det kvoteomfattede område, hvis CO 2 -afgiften fjernes indenfor det kvoteomfattede område. Desuden indebærer CO 2 -kvoteregulering også afledte reduktioner af anden luftforurening. CO 2 -afgiften i Danmark på det kvoteomfattede område medfører en skatteforvridning, der ikke kan begrundes i CO 2 -fordele. CO 2 -afgiften har imidlertid også afledte miljøfordele for udledningerne af anden luftforurening i Danmark. CO 2 -afgifterne reducerer efterspørgslen på energi og dermed en række andre emissioner. Denne fordel kunne imidlertid opnås med færre forvridninger ved at afgiftspålægge disse emissioner direkte. Konklusionen er derfor, at der ikke er nogen Kyoto-begrundelsen for CO2-afgifter for det kvoteomfattede område i Danmark. Der kan være afledte miljøfordele ved CO2-beskatningen nationalt for Danmark, som dog ville kunne opnås mere effektivt med målrettede afgifter eller anden regulering Fortsat behov for CO 2 -afgift uden for det kvoteomfattede område i Danmark For de områder i Danmark, der ikke er omfattet af kvoter, vil der fortsat være et rationale for afgifter eller anden regulering. En omkostningseffektiv opfyldelse af danske forpligtigelser kræver samme marginalomkostning for tiltag uden for det kvoteomfattede område som for det kvoteomfattede område. Dette kan opnås ved afgifter udenfor det kvoteomfattede område på de relevante drivhusgasser med satser, der svarer til kvoteprisen. For såvel de kvote-omfattede som de ikke-kvoteomfattede sektorer vil der være et krav om minimumsbeskatning efter EU s Energibeskatningsdirektiv. Endelig kan hensynet til udvikling og implementering af ny teknologi være et rationale for afgifter. Ved fastholdt afgiftssats vil der som tidligere nævnt være et konstant incitament til at tage ny og CO2-reducerende teknologi i anvendelse. I et kvotesystem kan dette incitament kun sikres ved en løbende reduktion af kvotetildelingen, således at kvoteprisen ikke falder i takt med de teknologiske fremskridt

26 5. Kvoteprisen, elprisen og varmeprisen Der er meget stor usikkerhed om den fremtidige kvotepris. Forwardprisen på kvoter i EU s kvotesystem for perioden lå i udgangen af februar 2006 på ca euro pr. ton CO 2 svarende til ca. 200 kr. pr. ton CO 2. Overordnet set afspejler kvoteprisen markedets (både kvoteforpligtigede, interesseorganisationer og spekulanter) forventninger til udviklingen i kvoteprisen og dermed ikke udelukkende den marginale reduktionsomkostning. Kvoteprisen kan også afspejle de kvoteomfattede aktørers forventninger om, at den fremtidige kvotetildeling kan påvirkes af det nuværende udslip og produktion. Der kan f.eks. være en tro på, at en højere udledning i én periode kan medføre en øget tildeling i næste periode 10. I Klimastrategien fra 2003 viste foreløbige modelberegninger for perioden , at hvis elprisen ville stige svarende til kvoteprisen på CO 2 - indholdet i en gennemsnitlig kwh i EU samt Norge, ville elprisen stige med 4 øre pr. kwh ved en international kvotepris på 100 kr. pr. ton CO 2. Nye foreløbige analyser fra Energistyrelsen viser, at en kvotepris på 100 kr. pr. ton CO 2 vil medføre en stigning i den gennemsnitlige markedspris på el på 6 øre pr. kwh 11. Der er her lagt til grund, at de øgede marginale omkostninger som følge af kvoteregulering fuldt ud overvæltes i elprisen. 10 I dette tilfælde vil kvoteprisen i første periode alt andet lige stige, da virksomheden efterspørger flere kvoter i første periode. 11 En antagelse om overvæltning i niveauet 6 øre pr. kwh på det nordiske elmarked ved en kvotepris på 100 kr. pr. t CO2 for en kvote understøttes af flere andre, uafhængige studier. Fx beregner den svenske Energimyndigheten i rapporten Prisutvecklingen på el och utsläppsrätter samt de internationella bränslemarknaderna (2005) en overvæltning på 8 øre pr. kwh under samme forudsætninger for kulfyrede kondensværker, som anses for at have afgørende indflydelse på prisdannelsen. Også udviklingen i elprisen registreret på den nordtyske elbørs EEX tyder på, at denne antagelse er plausibel. En omfattende analyse af kvoternes betydning for elprisen i Holland og Tyskland viser, at kvoterne overvæltes i elprisen med pct. af kvoteprisen. J.P.M. Sijm et al (2005): CO 2 Price Dynamics: The Implications of EU Emissions Trading for the Price of Electricity". Energy Research Center of the Netherlands

27 Når markedsprisen på el stiger, falder PSO-bidraget. Det skyldes, at en højere markedspris reducerer udgiften til opfyldelse af de garanterede mindstepriser og til tilskudsordninger, der afhænger af elprisen, til visse typer af elproduktion. Der er her regnet med et groft skøn på 1/3. Når elprisen stiger, falder PSO-bidraget svarende til ca. 1/3 af markedsprisstigningen. Nettoprisstigningen bliver på ca. 2/3. Under denne forudsætning vil det samlede kvote- og afgiftstryk på el stige betydeligt i forhold til en situation kun med afgifter, jf. nedenstående tabel 5.1. Effekten på elprisen stiger forholdsmæssigt svarende til en stigning i kvoteprisen. Der er betydelig usikkerhed forbundet med disse beregninger. Analyser på Nordpool-data viser, at der muligvis i praksis endnu ikke er fuld overvæltning. Overvæltningen på forwardprisen synes p.t. at ligge på 5-6 øre pr. kwh ved en kvotepris på 100 kr. pr. ton CO 2. Den nuværende kvotepris er dog væsentligt højere end 100 kr. pr. ton CO 2. Ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton anslås elprisen at stige med ca. 9 øre pr. kwh. El-prisen stiger lidt mindre foreløbigt skønnet ca. 6 øre pr. kwh som følge af sparede PSO-bidrag til garanterede mindstepriser til vindmøller m.v. og systemansvar. Tabel 5.1: Betydning af øget elpris ved en kvotepris på 150 kr. pr. ton CO 2 og en afgift på 90 kr. pr. ton CO 2. Øre pr. kwh CO 2- -afgift Kvoteeffekt på elpris Samlet kvote- og afgiftstryk (øre pr. kwh) Husholdninger mv. (1) Let proces (1) Tung proces 2,5 6 8,5 Rumvarme (1) (1) Ved lov nr af 21. december 2005 er elafgiften 53,1 øre pr. kwh og CO 2 - afgiften af el 8,6 øre pr. kwh. Loven træder først i kraft, når Kommissionens godkendelse foreligger. Kilde: Skatteministeriet. Det skal understreges, at dette hverken er den observerbare kvotepris eller den målte effekt på elprisen, men alene bygger på tidligere skøn for kvotepris på 100 kr. pr. ton CO 2 og beregnet afledt effekt på elprisen. Effekten af kvoteprisen kan sammenholdes med elprisens andre priselementer ud fra tabel

28 Tabel 5.2: Sammensætningen af prisen på 1 kwh el. Ikke-momsregistreret virksomhed Momsregistreret virksomhed Priselementer Pris (øre pr. kwh) Transmission 3,70 3,70 System 3,30 3,30 PSO-bidrag 9,10 9,10 Net 8,00 8,00 Energi (inkl. kvotepris) 30,00 30,00 CO 2 -afgift (1) 9,00 9,00 El-distributionsbidrag (2) 4,00 1,00 Elafgift (1) 53,00 - Elsparebidrag 0,60 Moms 30,18 - I alt 150,88 64,10 (1) Ved lov nr af 21. december 2005 er elafgiften 53,1 øre pr. kwh og CO 2 - afgiften af el 8,6 øre pr. kwh. Loven træder først i kraft, når Kommissionens godkendelse foreligger. (2) Momsregistrerede virksomheder kan få hele eldistributionsbidraget tilbagebetalt ved et elforbrug over 15 mio. kwh årligt. Kilde: Energi & Økonomi, 4. september Af en elpris på ca. 1,50 kr. pr. kwh udgør energiproduktionsprisen kun 30 øre inkl. kvoteomkostninger, eller en femtedel af forbrugerprisen. Afgifter uden moms udgør godt 40 pct. af prisen og godt 60 pct. inkl. moms Kvoteprisen Prisudviklingen på CO 2 -kvoter fremgår af figur

29 Figur 5.1. Udviklingen i forwardprisen på kvoter, februar 2006, EUR pr. ton CO 2. Anm.: Prisen er markedsprisen for en EUA 2006-forwardkvote ved hver handelsdags afslutning. Kilde: Point Carbon, Historic prices, Ved introduktionen af kvoteordningen kostede et ton CO 2 ca. 60 kr. Prisen steg herefter konstant frem mod starten af juli 2005, hvor kvotehandler på op til ca. 220 kr. blev indgået. I efteråret 2005 har prisen svinget mellem ca. 150 og 190 kr. pr. ton CO 2. Ved udgangen af 2005 lå prisen på ca. 170 kr. pr. ton CO 2. Siden årsskiftet 2006 er prisen steget yderligere til ca. 200 kr. pr. ton CO 2. Kvoteprisen på forwardmarkedet ligger dermed markant over den kvotepris på kr. pr. ton CO 2, der blev forudsat i forbindelse med Klimastrategien i Hvilket niveau, kvoteprisen stabiliseres på, er stadigt usikkert, både vedr. perioden og og fremover. Miljøstyrelsen har iværksat et analysearbejde om kvoteprisen i forbindelse med arbejdet med National Allokeringsplan II

30 5.2. Elprisen Udviklingen i elprisen på Nord Pools spotmarked fremgår af nedenstående figur 5.2. Fra 1. januar 2005 har elproducenterne haft omkostninger til CO 2 -kvoter, som øger de marginale omkostninger og dermed indregnes i elmarkedsprisen. Handlen med CO 2 -kvoter startede 1. april Figur 5.2. Udviklingen i elprisen , kr. pr. MWh. Kr./MWh Jan Feb Marts 2004 April 2004 Maj 2004 Juni 2004 Juli 2004 Aug Sep Okt 2004 Nov Dec Jan 2005 Feb Marts 2005 April 2005 Maj 2005 Juni 2005 Juli 2005 Aug Sept Okt Nov Dec Jan Feb År Anm.: Priskurven er baseret på den gennemsnitlige dagsspotpris for hele Nord Pools systemområde, dvs. DK/N/S/SF. Kilde: Nord Pool. Som tidligere beskrevet viser modelberegninger, at kvotereguleringen vil føre til øgede elpriser. Denne effekt kan dog ikke umiddelbart ses i den faktiske udvikling af elprisen, selvom elprisen har været stigende i starten af 2006 set i forhold til de to foregående år, hvor prisen svingede omkring et gennemsnit på ca. 220 kr. pr. MWh. Analyser i Energistyrelsen viser en effekt på elprisen på 5-6 øre pr. kwh ved en kvotepris på 100 pr. ton CO 2. Flere faktorer end kvotereguleringen påvirker prisdannelsen på elmarkederne, f.eks. brændselspriser, vind, nedbørsmængder og