EU s CO2-kvotehandel

Transkript

1 EU s CO2-kvotehandel Fødsel, død og genopstandelse? Seminaropgave EU og virksomhederne: fra København til Bruxelles Professor Peter Nedergaard 10. september 2012 Ord: 6186

2 Indholdsfortegnelse Indledning... 2 Redegørelse for ETS... 3 Teorien bag CO2 kvotehandel... 3 ETS faser, fakta og funktionsmåde... 4 ETS ETS ETS Opgavens teoretiske ramme... 7 Den liberale intergovernmentalisme (LI)... 7 Rational choice institutionalismen (RCI)... 8 Spilteori fangens dilemma... 8 Et neofunktionalistisk element... 9 Analyse Analyse et: Problemer med ETS1 og ETS Spilteoretisk analyse Liberal intergovernmentalistisk (LI) analyse Analyse to: ETS3 succes eller fiasko? Neofunktionalistisk analyse Spilteoretisk analyse Analyse tre: spillet mod verden Konklusion Litteratur

3 Indledning Overdrevet CO2-udslip medfører globale klimaforandringer. Indenfor de senere år har langt de fleste videnskabsfolk og politikere bekendt sig til dette udsagn uden tøven. I Stern rapporten fra 2006 kaldes klimaforandringerne for den største markedsfejl nogensinde (Stern, 2006: 1). Alligevel har det været svært at etablere ambitiøse internationale reduktionsmål. Dog har EU forsøgt at adressere denne markedsfejl, ved at oprette det europæiske kvotesystem ETS (Emissions Trading System). ETS har dog ikke indfriet alle forventninger, da kvoteprisen igennem de første to faser har været enormt lav, som følge af at medlemsstaterne har uddelt for mange kvoter. Dog bliver systemet ændret fra 2013, således at kvoterne allokeres på EU-niveau. Derfor bliver det interessant at betragte, hvad årsagerne til kvotesystemets problemer var, og om ETS fremadrettet vil være en succes. Således behandles følgende problemformulering: Hvorfor virkede EU s CO2-kvoterhandel ikke efter hensigten i fase et og to? Og er der ændret nok på det institutionelle design til at systemet vil fungere i fase tre? Disse spørgsmål vil blive håndteret på følgende måde: Først bliver der redegjort for ETS i sin helhed, både den økonomiske teori som systemet er baseret på samt den konkrete funktionsmåde, hvorpå de tre faser behandles. Efterfølgende klarlægges opgavens teoretiske ramme. Her introduceres først den liberale intergovernmentalisme og rational choice institutionalismen, med særligt fokus på spilteori. Slutteligt introduceres et neofunktionalistisk element, for senere at kunne analysere Kommissionens rolle. Da opgavens fokus er det institutionelle design af ETS og dets funktion vil ovenstående rationalistiske teori blive anvendt. Analysen består af tre dele. I den første del præsenteres både en spilteoretisk og en liberal intergovernmentalistisk forklaring på, hvorfor ETS ikke virkede efter hensigten i fase et og to. Analysens andet afsnit giver dels et neofunktionalistisk og dels et spilteoretisk bud på, om ETS vil fungere internt mellem EU-landene i tredje fase. Slutteligt vil analysen betragte om ETS3 vil bidrage til at reducere den globale CO2-udledning. Dette gøres igen med et spilteoretisk afsæt, hvor gentagne spil analyseres. Her kunne andre og mindre rationalistiske teoriretninger med fordel have været inddraget eksempelvis kunne EU betragtes som global leder og politisk entreprenør i forbindelse med den internationale klimapolitik (Nedergaard og Fristrup, 2009: ). Dette er dog ikke gjort, dels fordi opgavens omfang ikke tillader det, og dels fordi det ville falde uden for opgavens relativt skarpe rationalistiske vinkel. Slutteligt er anden teori ikke blevet inddraget, fordi det blev vurderet, at forklaringskraften ikke ville blive væsentligt større. 2

4 Redegørelse for ETS Det europæiske CO2 kvotehandelssystem, ETS, blev etableret for at opnå omkostningseffektive CO2- reduktioner. ETS blev vedtaget i 2003 og trådte kraft i Første fase (fra ) var en forsøgsperiode op til 2008, hvor ETS skulle fungere som en hjørnesten i opfyldelsen af EU s Kyotoforpligtelse frem til 2012 (Henningsen, 2012: 2). Oprindeligt forsøgte kommissionen at indføre en CO2-energiskat i starten af halvfemserne. Dette forslag blev dog aldrig til noget, da beslutninger om skattelovgivning skal vedtages med enstemmighed, og fordi særligt England ikke vil overdrage beskatningskompetence til EU, blev dette forslag forkastet. ETS skal ses som et forsøg på alligevel at indføre et omkostningseffektivt redskab til at begrænse udledningen (Nedergaard, 2009: 156). Nedenfor følger først en redegørelse for den teoretiske baggrund som ETS hviler på. Dernæst følger en beskrivelse af den konkrete indretning af ETS, som analysen vil tage afsæt i. Teorien bag CO2 kvotehandel Neoklassisk økonomisk teori foreskriver, at klimaproblemerne opstår, fordi prisen på udledningen af CO2 ikke inkluderer samfundets omkostninger ved klimaforandringerne med andre ord forekommer der negative eksternaliteter ved produktionen. Det faktum at CO2-udledning fører til klimaforandringer som udlederne ikke skal betale for betyder, at der eksisterer en markedsfejl i økonomien, hvilket medfører, at udledningen overstiger det for samfundet optimale niveau (Sandmo, 2000: 10). Den for høje udledning kan begrænses på mange måder. For det første kan der indføres administrativ regulering, hvor regler, forureningsstandarder og begrænsninger udstikkes. Administrativ regulering er dog ikke omkostningseffektiv, da politikere og embedsmænd sjældent besidder alt den nødvendige information om hver enkelt virksomheds omkostningsstruktur (Pindyck og Rubenfeld, 2005: ). Alternativt kan der indføres markedsbaserede instrumenter for at reducere CO2-udledningen. Den grundlæggende ide bag disse instrumenter er, at de skal internalisere de negative eksternaliteter ved CO2-udledningen. Med andre ord skal det koste noget at udlede CO2, så nogle virksomheder har et incitament til at reducere. Markedet byder grundlæggende på to forskellige løsninger; afgifter og omsættelige kvoter. Da CO2- udledning i et EU-land medfører den samme klimaforandring som udledning fra et andet EU-land, handler det om at reducere udslippet dér, hvor det kan gøres billigst. Ifølge økonomisk teori er CO2-reduktionen indenfor EU omkostningseffektiv, hvis omkostningen ved at reducere udledningen er den samme for alle udledere. Det sker på det frie marked ved, at virksomhederne opkøber kvoter indtil prisen på den ekstra 3

5 reduktion bliver lig med kvoteprisen (Amundsen, 2007: 9). Dermed sikres det, at reduktionen i CO2- udledningen sker med de lavest mulige omkostninger for samfundet. ETS er således baseret på et system med omsættelige kvoter, hvor en maksimal grænse for den samlede udledning fastsættes, mens markedet fastlægger prisen på kvoterne via udbud og efterspørgsel (Pindyck og Rubenfeld, 2005: 650). Anvendes afgifter reguleres prisen på CO2-udledning, mens markedet bestemmer den totale udledte mængde. Således vil virksomhederne kende prisen på udledning, hvilket giver dem en sikkerhed. Omvendt vil EU ikke vide, hvor stort det totale CO2-udslip bliver, da virksomhedernes produktion bl.a. afhænger af konjunktursituationen, forbrugsmønstre osv. (Nedergaard og Fristrup, 2009: 30-35). Yderligere er ETS udelukkende baseret på kvotehandel, og derfor vil afgifter ikke blive behandlet yderligere. Hvis en eksternalitet som CO2-udledning tilegnes ejendomsret, vil markedet ifølge det såkaldte Coase teorem via handel, uanset startallokering, finde den mest effektive fordeling af ressourcerne, forudsat at der ikke eksisterer transaktionsomkostninger. I praksis eksisterer der moderate transaktionsomkostninger ved handel med CO2-kvoter, men teoremet er alligevel særdeles relevant, da det betyder, at det er ligegyldigt, om CO2-kvoterne bortaktioneres eller uddeles gratis. Uanset hvad der vælges, er løsningen omkostningseffektiv, fordi virksomhederne betaler for deres CO2-udledning. Enten direkte ved at købe kvoterne, eller indirekte fordi virksomheden kunne have maksimeret sin indtjening ved at handle på kvotemarkedet (Coase, 1960: 1-44). Dog skal det nævnes, at gratis uddeling af kvoter generelt gavner de eksisterende frem for de nye virksomheder, da kvoterne ofte uddeles på baggrund af virksomhedernes historiske udledninger. Ovenstående repræsenterer den teoretiske baggrund for det institutionelle design af ETS. Nedenfor vil den konkrete indretning af ETS blive beskrevet. ETS faser, fakta og funktionsmåde Formålet med ETS er at sikre, at en given emissionsreduktion opnås med de lavest mulige omkostninger. Derudover skal systemet gerne give et incitament til at foretage energibesparende investeringer. For at nr. to hensyn sikres, er det altafgørende, at kvoteprisen er tilstrækkelig høj, til at give disse incitamenter. Det centrale problem har været at kvoteprisen har været alt for lav hidtil, fordi der har eksisteret et overudbud af kvoter igennem ETS s levetid (Henningsen, 2012: 2). En CO2-kvote i ETS svarer til et ton CO2. Virksomheder som bruger mere energi end 20 MW indgår i systemet. Tilsammen dækker ETS cirka 40% af EU s CO2-udledning, mens non-ets sektoren står for de 4

6 resterende 60%. Virksomheder som er en del af systemet skal hvert år dokumentere deres CO2-udledning, og at de har kvoter som svarer til udledningen, hvad enten de har købt eller fået dem. I fase et (prøvefasen ) og fase to (forpligtelsesfasen ), har de enkelte medlemslande selv udarbejdet nationale allokeringsplaner (NAP) for udledningen. Disse planer skal godkendes af EU, men alligevel har denne allokeringsprocedure medført et overudbud af kvoter. ETS kan ses som en måde, hvorpå EU omkostningseffektivt kan leve op til Kyoto-protokollens reduktionsforpligtelser. Dog kan EU s kvotehandelssystem sagtens fungere uden Kyoto-protokollen, hvorfor ETS også kommer til at strække sig længere end denne (fase tre efter 2012) (Nedergaard, 2009: ). Den del af EU s udledning af CO2, som er omfattet af ETS bliver reguleret af direktiv 2003/87/EF, også kaldet kvotedirektivet. Her er rammerne for kvotehandel og national allokering beskrevet (Direktiv 2003/87/EF, 2009: 1-55). ETS Den første fase blev betragtet som en forsøgsperiode, hvor særligt de tekniske løsninger vedrørende handel og registrering skulle afprøves. I denne periode havde EU ikke påtaget sig nogen ekstern reduktionforpligtelse. Derfor var det ikke så afgørende, om systemet nedsatte udledningen, selvom kvotedirektivet krævede, at de nationale allokeringsplaner skulle lede frem mod de respektive landes Kyotoforpligtelser. Medlemslandenes selvstændige allokering førte ikke overraskende til, at der blev udstedt alt for mange kvoter. Markedet var imidlertid lang tid om at konstatere overudbuddet, og først da Kommissionen i forsommeren 2006 udsendte sin officielle redegørelse over ETS s første leveår, begyndte priserne at falde (Henningsen, 2012: 4). Af nedenstående graf fremgår det, at prisen faldt fra omkring 30 til 0 per kvote og forblev der igennem resten af 2006 og hele Dette skyldes dels det høje antal kvoter og dels, at ubrugte udslipstilladelser ikke kunne overføres til næste fase. 5

7 Kilde: %20Spot/EU% 20Emission%20Allowances%20Chart%20 %20Spot/spot-eua-chart/ /0/0/a ETS Denne fase løber samtidig med Kyoto forpligtelserne, og EU har således en ekstern forpligtelse til at overholde reduktionsmålene. Fordi ETS2 blev planlagt i 2007, var der ikke mulighed for at inddrage de erfaringer, som fase et havde givet anledning til. Det skyldtes for det første, at prisfaldet kom for sent til at kommissionen kunne nå at lave ændringer i direktivforslaget, og for det andet at en sådan ændringsproces ville tage længere tid, end der var til Kyoto-protokollen trådte i kraft (Nedergaard, 2009: 157). Medlemslandenes overallokering fortsatte i de nationale planer, som blev fremsendt til kommissionen i Kvotedirektivet krævede ellers, at tildelingen skulle være i overensstemmelse med de enkelte landes Kyotoforpligtelser. Erfaringerne fra ETS1 fik da også kommissionen til at disciplinere de medlemslande, som uddelte for mange kvoter. Medlemsstaterne mente dog ikke, at kommissionen havde hjemmel til at nedbringe antallet af kvoter og indbragte kommissionen for domstolen med anklage for nidkærhed hensides direktivets muligheder. Resultatet af denne proces blev en samlet allokering for fase to, som allerede i starten af fasen lå højere end nødvendigt. Yderligere har den økonomiske krise nedbragt efterspørgslen på CO2-kvoter. Samlet har det betydet et nuværende overskud på cirka 1,5 mia. ton CO2 og en kvotepris på mellem 7 og 8. Det vurderes, at den eneste grund til, at prisen ikke er gået i nul, skyldes muligheden for at overføre ubrugte kvoter til fase tre. Den økonomiske krise har medført, at samtlige EU-lande overholder deres Kyotoforpligtelser. Hvis dette betragtes som det eneste mål, er den lave kvotepris ligegyldig. Omvendt kan det ses som problematisk, at den nuværende pris ikke giver incitament til at investere i bæredygtig teknologi (Henningsen, 2012: 5). ETS I fase tre er erfaringerne særligt fra fase et inddraget. For det første havde det vist sig, at de nationale allokeringsplaner var uholdbare, da de ikke gav knaphed i systemet. Derfor foreslog kommissionen i 2008, at der skulle fastlægges et fælles EU loft over udledningerne fra de omfattede virksomheder. Yderligere skulle langt flere kvoter bortaktioneres, særligt fordi elsektoren havde udnyttet deres markedsposition til at vælte kvoteprisen over på forbrugerne da kvoterne blev uddelt gratis indkasserede elsektoren en merpris svarende til kvoteprisen. Yderligere er flytransport og andre industrier blevet inddraget fra 1. januar Kommissionens forslag er efterfølgende blevet ophøjet til lov af Rådet og Europa-Parlamentet. 6

8 De seneste års recession kommer til at betyde, at fase tre starter med et overskud af ubrugte kvoter fra fase to på omkring 1,5 mia. ton. Således vil der blive ved med at være et overskud af kvoter, selv om det samlede loft er mindre end i fase to. Disse faktorer har samlet medført en nuværende kvotepris på mellem 7 og 8 mod en forventet pris i 2007 på omkring 30 (Henningsen, 2012: 6). Ovenstående redegørelse for ETS, de forskellige faser samt udviklingen af systemet giver anledning til adskillige spørgsmål. Hvorfor medfører de nationale handlingsplaner et overudbud af kvoter? Hvordan kan man forstå staternes incitament til at nedbringe CO2-udledningen? Og hvorfor er kommissionen interesseret i at indføre et samlet EU loft i stedet for de nationale handlingsplaner? For at besvare disse spørgsmål inddrages forskellige typer rationalistisk teori. Nedenfor vil følge en beskrivelse af denne teori, for derefter at applicere den på ETS i analysen. Opgavens teoretiske ramme Da opgavens grundlæggende problemstilling er, hvordan en institutionel mekanisme som ETS fungerer som et resultat af en EU-beslutningsproces, bliver det relevant at inddrage rationalistisk teori. Dette vil blive gjort på to måder. For det første ved at anvende den liberale intergovernmentalisme og for det andet ved at applicere rational choice institutionalismen på ETS. Eftersom disse to teoretiske retninger er fuldt ud i overensstemmelse både ontologisk og epistemologisk, kan de uproblematisk anvendes sideløbende (Moravcsik og Schimmelfennig, 2009: 67). Slutteligt vil et enkelt element af neofunktionalistisk teori blive præsenteret kort. Den liberale intergovernmentalisme (LI) Grundlæggende for teorien er to centraler antagelser. For det første ses staterne som de vigtigste aktører i det europæiske system derfor ses intergovernmentalisme ofte som springende ud af den internationale politiske disciplin realismen. For det andet ses staterne som værende rationelle, forstået på den måde at de til enhver tid vil forsøge at maksimere deres nytte med udgangspunkt i deres præferencer. Centralt for staternes præferencedannelse er den liberale teori som indgår i LI. Ifølge denne vil staternes interesser blive skabt som følge af nationale subgruppers præferencer. I disse nationale processer er det særligt de indflydelsesrige økonomiske grupper og virksomhedernes interesser, som slår igennem og ender med at forme staternes præferencer. Dette nationale spil hvor staternes præferencer fastlægges, kan ses som det første af to spil, på to niveauer derfor begrebet two-level-games. Det næste spil bliver udført af statslederne i de mellemstatslige forhandlinger. I disse forhandlinger ses de mest magtfulde stater som afgørende for udfaldet særligt Tyskland, Frankrig og Storbritannien har indflydelse her (Moravcsik og Schimmelfennig, 2009: 68-73). 7

9 Rational choice institutionalismen (RCI) Med inspiration fra mikroøkonomien dannedes den teoretiske retning, som indenfor statskundskaben kendes som rational choice institutionalismen (RCI). RCI rummer et utal af tilgange, men fælles for dem alle er, at de betragter institutioner som formelle regler, der begrænser egennyttemaksimerende politiske aktører (Rosamond, 2000: ). Særligt er spilteori blevet anvendt til at analysere interaktion mellem aktører, hvorfor denne tilgang også vil blive introduceret nedenfor. Spilteori fangens dilemma Tradegy of the Commons (ToC) er et fænomen, som forekommer, når medlemmer af en gruppe maksimerer deres egne interesser med det resultat, at der opnås et suboptimalt udfald for hele gruppen. Problemet opstår mere præcist, når et offentligt gode overudnyttes, fordi ingen af aktørerne har et incitament til at lade være; hvis ikke jeg bruger ressourcerne nu, gør de andre det før mig. Således kan ToC ses som en multiplayer udgave af det klassiske spil fangens dilemma (PD). Den version af spillet som har lagt navn til det, illustrerer den generelle problematik: spillerne er to fanger i hver sin celle, uden mulighed for kommunikation. Hver spiller kan vælge imellem at sladre eller at holde mund. De forskellige udfald er illustreret nedenfor: Fange B Holde mund Sladre Fange A Holde mund 1 år (B) 1 år (B) 10 år (D) 0 år (A) Sladre 0 år (A) 10 år (D) 5 år (C) 5 år (C) Som det fremgår af ovenstående matrix, opstår problemet fordi det bedre kan betale sig at sladre, uafhængigt af hvad modstanderen gør. Hvis din modstander holder mund, kan det bedst betale sig at sladre og gå fri. Sladrer din modstander, kan det stadig bedst betale sig at sladre, ellers får du ti år i 8

10 fængsel. Således opstår det grundlæggende problem, at to rationelle aktører ender med samlet at sidde 10 år i fængsel (Nash-ligevægten) i stedet for to år (det paretooptimale resultat) (Liebreich, 2007: 2). Ovenstående problematik genfindes adskillige steder. Det eneste som kræves for at spillet korrekt kan karakteriseres som et PD er, at følgende forudsætning for pay-off holder: A>B>C>D. Hvis ovenstående spil blev gentaget eksempelvis 10 gange, ville den optimale strategi være at samarbejde/holde mund ni gange for derefter at afbryde samarbejdet/sladre den sidste gang. Da begge spillere er rationelle ved de, at modspilleren vil sladre i sidste runde. Derfor sladrer de selv i næstsidste runde. Denne logik fortsætter indtil begge spillere sladrer allerede i første runde. Hvis spillet derimod fortsætter uendeligt (eller et uvist antal gange), kan samarbejde opstå mellem spillerne. Robert Axelrod beviste tidligt i 80 erne, at samarbejde kan opstå mellem rationelle egennyttemaksimerende aktører, som spiller fangens dilemma. Særligt en strategi kaldet tit-for-tat fremmer samarbejdet samtidig med, at den maksimerer spillerens pay-off. Strategien er ganske simpel: den samarbejder altid i første runde og derefter spejler den modspillerens adfærd hvis modspillerne samarbejder, samarbejder den og hvis modspilleren ikke samarbejder, straffer den modspilleren ved heller ikke at samarbejde. Axelrod forklarede tit-for-tat s succes som et resultat af fire kriterier: it s nice, retaliatory, forgiving and clear. Nice, fordi tit-for-tat altid samarbejder i første runde. Retaliatory, da tit-for-tat ikke lader sig udnytte, men derimod straffer modspillere som ikke samarbejder. Forgiving, i den forstand at strategien genoptager samarbejdet med modspillere, selvom de ikke har samarbejdet ligeså meget som tit-for-tat strategien havde gjort. Og clear, da det bliver gjort klart for modspillerne, at man følger denne strategi, og at samarbejde dermed er både muligt og fordelagtigt for alle parter (Kuhn, 2009: 25-28). Med ovenstående strategi burde det således være muligt at etablere samarbejde selv mht. globale og regionale CO2-reduktioner. Dog har kommissionen i EU også en mulighed for at påvirke samarbejdet, hvorfor et neofunktionalistisk teoretisk element introduceres. Et neofunktionalistisk element Neofunktionalismen tillægger supranationale institutioner stor betydning. Særligt kommissionen ses som afgørende i forhold til at fremme integrationen og forbedre samarbejdet mellem medlemsstaterne. Neofunktionalismens udgangspunkt er, at normale forhandlinger mellem suveræne stater nødvendigvis vil føre til den laveste fællesnævner. Idet hver stat har vetoret, kan aftalerne aldrig blive mere ambitiøse end dét, som den mindst ambitiøse af staterne vil gå med til. Dette kan forhindres med et system, der giver 9

11 særlige kompetencer til en tredjepart, som kan fungere som mægler. Således kan forskellige interesser mellem staterne afbalanceres og studehandler indgås (splitting the difference). Yderligere hævdes det, at hvis denne tredje part (særligt Kommissionen) gives tilstrækkelige formelle beføjelser, kan forhandlingerne sikre varetagelsen af den fælles interesse (upgrading of the common interest) (Kelstrup et al., 2008: 166). Analyse Nedenstående analyse vil basere sig på de ovenstående redegørelser for hhv. ETS og opgavens teoretiske ramme. Analysen vil blive opdelt i tre dele for at besvare problemformuleringen, som fortsat lyder. Hvorfor virkede EU s CO2-kvotehandel ikke efter hensigten i fase et og to? Og er der ændret nok på det institutionelle design til at systemet vil fungere i fase tre? I første del af analysen vil det første spørgsmål blive behandlet. Her vil fase et og to af ETS blive behandlet under ét, da erfaringerne fra fase et ikke gav anledning til ændringer af ETS i fase to. I anden og tredje del af analysen vil problemformuleringens andet spørgsmål blive behandlet. Om ETS3 vil levere de ønskede resultater afhænger af forskellige faktorer, hvoraf nogle er uden for EU s kontrol. Disse faktorer vil blive klarlagt ved inddragelse af spilteori. Analyse et: Problemer med ETS1 og ETS2 Følgende del af analysen vil basere sig dels på den liberale intergovernmentalisme og dels på spilteori, da begge teorier muliggør en analyse af kvotesystemets problemer. Spilteoretisk analyse De klimaproblemer som følger af overdrevet CO2-udslip kan betragtes som et klassisk eksempel på fænomenet Tradegy of the Commons (Liebriech, 2007: 2). Ovenfor blev det illustreret, hvordan Tradegy of the Commons kan ses som en særlig udgave af fangens dilemma blot med flere spillere. Derfor bliver det relevant at illustrere problemerne i ETS1 og ETS2 vha. en pay-off matrix. Grundlæggende kan problemet opstilles som følger: både EU-stat A og EU-stat B er rationelle og forsøger at maksimere deres egne interesser. Derfor er de ikke interesserede i at påføre deres egen industri restriktioner, hvis de andre stater ikke gør det. Eftersom begge stater er rationelle og ved, at deres modspiller vil handle rationelt, ved de også følgende: hvis deres modspiller nedsætter udledningen af CO2, vil de få en komparativ fordel ved ikke at begrænse deres egen industri, samtidig med at de vil nyde godt af de udeblevne klimaforandringer som den anden stats CO2-reduktion vil give anledning til. Derfor har begge stater et incitament til at fortsætte 10

12 med udledningen, hvilket i ETS systemet sker ved at forlange flere kvoter via de nationale allokeringsplaner. Ovenstående ræsonnement giver følgende PD: EU-stat B Nedsætter Fortsætter udledningen ved at udledningen ved at allokere færre kvoter allokere flere kvoter EU-stat A Nedsætter Færre Stat B vinder (A) udledningen ved klimaforandringer at allokere færre kvoter (B) (B) stat A taber (D) Paretooptimaliteten Fortsætter Stat A vinder (A) Flere udledningen ved klimaforandringer at allokere flere kvoter stat B taber (D) (C) (C) Nash-ligevægten Ovenstående kan korrekt karakteriseres som et PD, da følgende forudsætning holder A>B>C>D. Således opstår det klassiske problem, at staternes interaktion via ETS-systemet fører til Nash-ligevægten og ikke paretooptimaliteten. Den spilteoretiske analyse viser dermed, at ETS1 og ETS2 ikke virkede efter hensigten, fordi alle EU-staterne har et incitament til at overvurdere det antal kvoter de skulle tildeles for ikke at tabe til de andre stater, som de forventer vil udvise samme adfærd. Liberal intergovernmentalistisk (LI) analyse Overordnet vil en LI analyse give samme svar som den spilteoretiske analyse ETS1 og ETS2 fungerede ikke efter hensigten, fordi staterne maksimerede deres egne interesser ved at allokere for mange kvoter til sig selv. Dog byder LI også på mere detaljerede forklaringer af ETS s udvikling i første og anden fase. 11

13 For det første kan Storbritanniens blokering af en CO2-energiskat i starten af halvfemserne forklares ud fra LI, med at de mest magtfulde EU-stater ikke er interesseret i at overdrage suverænitet (i dette tilfælde beskatningskompetence) til EU-niveau. For det andet fordi staterne ses som de vigtigste aktører, hvilket de viste sig at være, da det var den nationale overallokering af kvoter som førte til problemerne i fase et og to. For det tredje fordi staterne, præcis som LI forudsætter, handlede rationelt og i overensstemmelse med deres egne interesser. Således er der god grund til at lave en mere uddybende LI analyse. Two-level-games På det nationale niveau vil LI hævde, at økonomiske interessegrupper og virksomhederne har presset på for, at deres respektive stater ikke skulle tvinge dem til at reducere CO2-udledningen. Denne type lobbyisme er dog enormt besværligt at kortlægge, da den foregår i lukkede fora. En proxy for om virksomhederne har fået opfyldt deres ønsker er, om de har fået tildelt det ønskede antal kvoter i de nationale allokeringsplaner. Da der har eksisteret et stort overskud af kvoter igennem både fase et og to, må svaret her være ja virksomhederne har formodentlig påvirket den nationale præferencedannelse. Dette er også blevet påvist mere videnskabeligt. For det første har Daughbjerg og Svendsen (2001) vist, at virksomhederne har haft stor indflydelse på, hvordan CO2 beskatning er blevet udformet i Danmark, Norge, Sverige, Finland og Holland. Generelt bliver virksomhederne beskattet væsentligt mindre end forbrugerne. For det andet kan man sammenligne det Green paper fra år 2000, hvor Kommissionen foreslog det institutionelle design på ETS med det endelige direktivforslag (kvotedirektivet). Her ses det, at virksomhederne og deres repræsentanter har fået gennemtrumfet to vigtige ændringer, som gavner virksomhederne. For det første bliver kvoterne i fase et og to uddelt gratis i stedet for at blive bortaktioneret, hvilket gavner de eksisterende virksomheder. For det andet har virksomhederne sikret sig, at kvoterne bliver allokeret på et nationalt niveau frem for et EU-niveau (Svendsen, 2005: 8-11). Således har den nationale præferencedannelse foregået præcis som LI foreskriver. Det næste spil foregår på EU-niveauet ved, at medlemsstaterne forsøger at få deres præferencer igennem. Her kan LI bidrage til at forklare, hvorfor staterne uddelte for mange kvoter, selv om de nationale allokeringsplaner skulle godkendes af EU. Her er udgangspunktet for LI, at staterne er de mest magtfulde aktører, og hvis deres kerneinteresser (at bevare deres virksomheders konkurrencedygtighed) bliver truet, vil de trumfe EUniveauet. Yderligere havde Kommissionen et problem som følge af asymmetrisk information medlemsstaterne kendte deres egne virksomheders udledning væsentligt bedre end Kommissionen gjorte. Således var det ikke muligt at tøjle staternes egeninteresse, hvilket Kommissionen igen måtte sande, da den forsøgte at disciplinere medlemslandene i fase to. Her trumfede medlemsstaterne endnu en gang EU- 12

14 niveauet ved at indbringe Kommissionen for domstolen, og endnu en gang ved sikre at, der blev uddelt rigeligt med kvoter (Henningsen, 2012: 4). Overordnet tyder LI-analysen på, at ETS1 og ETS2 ikke virkede efter hensigten, fordi medlemsstaterne maksimerede deres egne interesser som i høj grad var formet af nationale virksomheders særinteresser og lobbyarbejde. Dette leder naturligt til spørgsmålet om ændringerne fra ETS2 til ETS3 vil få systemet til at virke efter hensigten, hvilket vil blive behandlet i anden halvdel af analysen. Analyse to: ETS3 succes eller fiasko? Om den tredje fase af ETS vil blive en succes afhænger af flere forskellige faktorer. Følgende analyse vil betragte disse med hhv. en neofunktionalistisk og spilteoretisk vinkel. Slutteligt vil det blive diskuteret om EU s kvotesystem overhovedet kan betegnes som en succes, hvis resten af verden nægter at begrænse udledningen. Neofunktionalistisk analyse I ETS tredje fase er to helt grundlæggende præmisser ændret. For det første skal EU, og ikke medlemsstaterne, fastsætte et samlet loft for antallet af kvoter, og for det andet bortaktioneres hovedparten af kvoterne. Set med neofunktionalistiske briller er der dermed sket væsentlige forbedringer fra fase et og to til fase tre. Dette skyldes, at det hidtidige system med nationale allokeringsplaner og gratis uddeling af kvoterne førte til den laveste fællesnævner, i den forstand at langt de fleste stater uddelte for mange kvoter, fordi de andre stater formentligt ville gøre det samme. Yderligere blev særligt forbrugerne stillet dårligere, fordi energiselskaberne væltede kvoteprisen over på dem. Dette forhindres sandsynligvis i tredje fase, da Kommissionen nu har tilstrækkelige formelle beføjelser til at varetage hele EU s fælles interesse. Det neofunktionalistiske synspunkt vil altså være, at kommissionens øgede beføjelser i ETS3 vil føre til upgrading of the common interest. Dette synspunkt deles af Jørgen Henningsen, som tidligere har været direktør i generaldirektoratet for miljø og leder af Kommissionens forhandlinger af FN s klimakonvention. Henningsen er af den opfattelse, at Kommissionen bør tage yderligere initiativer for at stramme op på systemet ved eksempelvis at lave en parkering af kvoteoverskuddet eller ved at foreslå en skærpelse af reduktionsmålsætningen frem mod 2020, således at kvoteprisen stiger og giver incitament til investeringer i grøn teknologi. Koblingen til neofunktionalismen kommer, idet Henningsen hævder, at der eksisterer en udbredt misforståelse om, at ændringer i reduktionsmålsætningen er blevet blokeret af at Polen nedlagde veto. Dette mener Henningsen i overensstemmelse med neofunktionalismen er uhensigtsmæssigt, da kommissionen bør have og har den fornødne beføjelse til at fremsætte forslag til behandling i rådet hvor 13

15 det ville kunne behandles med kvalificeret flertal og i parlamentet (Henningsen, 2012: 8). Den analytiske konsekvens af dette er, at Kommissionen, som neofunktionalismen anbefaler, har fået overdraget formelle beføjelser nok til at lave en upgrading of the common interest. Dog er problemet formentlig, at det er gratis for de andre medlemsstater at være grøn, så længe det ser ud som om, det udelukkende er Polen som blokerer. Sammenfattende peger den neofunktionalistiske analyse på, at ETS3 vil være mere velfungerende end de to foregående faser, særligt fordi allokeringen af kvoter er flyttet til EU-niveauet. Dette vil blive belyst yderligere i den spilteoretiske analyse nedenfor. Spilteoretisk analyse Set fra et spilteoretisk perspektiv er spillet nu ændret radikalt, eftersom de nationale allokeringsplaner er flyttet op på EU-planet. Således undgår de egennyttemaksimerende medlemsstater at havne i Nashligevægten, fordi de ikke længere har mulighed for at allokere kvoterne selv og dermed fortsætte udledningen. Dette kræver dog, at staterne og særligt virksomhederne ikke blot vælger at udlede mere end de har kvoter til. Ud fra en rational choice optik vil det være tilfældet, hvis sanktionerne er større end fordelene ved at bryde reglerne. I ETS3 bliver der givet 100 i bøde per ton CO2 udledt, som udlederne ikke har kvoter til og yderligere bliver virksomhederne named and shamed ved at få deres navne offentliggjort (European Commission, 2009: 19). Med en nuværende kvotepris på mellem 7 og 8 giver bøder af denne størrelse et tilstrækkeligt incitament, til at virksomhederne burde overholde reglerne, forudsat at sanktionerne bliver gennemført, hvilket endnu ikke vides. Samlet tyder både den neofunktionalistiske og den spilteoretiske analyse på, at ETS3 kan fungere isoleret set. Alene dét faktum, at kvoteprisen ikke er gået i nul, illustrerer at markedet stadig har en vis mængde tillid til systemet. Dog står ETS3 stadig overfor betydelige problemer. For det første kan kvoterne overføres fra fase to til fase tre, og derfor vil problemerne forbundet med et overudbud af kvoter højst sandsynligt fortsætte. Ledende markedsanalytikere vurderer, at overskuddet af kvoter, selv efter 2020, ville være et sted mellem 500 og 1200 millioner tons (Henningsen, 2012: 6). Den nuværende kvotepris afspejler således formentlig markedets tro på, at der vil blive strammet op på systemet, enten ved at reducere antallet af kvoter eller ved at lade dem løbe videre til et evt. ETS4. For det andet vil det ikke nødvendigvis løse problemerne forbundet med virksomhedernes lobbyisme at flytte allokeringen af kvoter til EU-niveauet. Den præcise allokering, aktionering og gratis uddeling af 14

16 kvoterne giver stadig mulighed for at undtage og særbehandle en række virksomheder (Direktiv 2003/87/EF, 2009: 16-22). En plausibel hypotese kunne derfor være, at den øgede centralisering af magten særligt hos Kommissionen gør det nemmere for lobbyister at trænge igennem. Dette kan dog til dels forhindres ved at sprede magten i mange EU institutioner, hvilket kvotedirektivet da også forsøger, bl.a. ved at oprette en uafhængig central administrator, der skal føre opsyn med udstedelse, overdragelse og annullering af kvoter (Direktiv 2003/87/EF, 2009: 31). For det tredje kan ETS3 kritiseres for ikke at give tilstrækkeligt incitament til investeringer i vedvarende teknologi og energieffektiviseringer. I betragtning af at reduktionsmålet frem mod 2020 allerede er nået takket være den økonomiske krise ville en fast CO2-afgift have været at foretrække, da en sådan havde givet et stabilt og løbende incitament til grønne investeringer. For det fjerde må spørgsmålet nødvendigvis rejses: betyder det overhovedet noget for de globale klimaforandringer, at EU binder sig til at reducere CO2-udslippet, når store dele af verden fortsætter deres udledning ufortrødent? I en vurdering af om ETS3 skal betragtes som en succes, må to grundlæggende præmisser opfyldes. For det første skal ETS3 mekanismen fungere internt mellem EU-landene, og for det andet skal den gerne bidrage til at mindske de globale klimaforandringer. Overdreven CO2-udledning leder til stigende temperaturer, uafhængigt af om CO2 en bliver udledt i Nigeria, Finland, USA eller Kina. Derfor vil sidste del af analysen vurdere ETS3 s mulighed for at sænke den globale CO2-udledning. Analyse tre: spillet mod verden Selv hvis ETS3 viser sig at løse problemerne med overallokering af kvoter og forhøjede energipriser for EUforbrugerne, vil det ultimativte succeskriterie være om kvotesystemets tredje fase bidrager til en global CO2-reduktion. Således opstår endnu en spilteoretisk problematik, som i høj grad minder om den EUstaterne stod i under ETS1 og ETS2. De to spillere er nu blot EU og den uregulerede del af verden, som står overfor hinanden. At EU vælger at reducere sin CO2-udledning vha. ETS3 giver umiddelbart ikke mening ud fra nedenstående PD. Her ses det at EU sandsynligvis vil tabe til de stater som vælger at fortsætte udledningen, hvilket de formentlig vil gøre (og historisk har gjort), fordi de hermed maksimerer deres egne interesser samtidig med at de free-rider på EU s CO2-reduktioner. 15

17 Stater uden regulering Nedsætter Fortsætter udledningen udledningen EU Nedsætter Færre Staterne uden udledningen klimaforandringer regulering vinder Paretooptimaliteten og EU taber Fortsætter EU vinder og Flere udledningen staterne uden regulering taber (Usandsynligt) klimaforandringer Nash-ligevægten Ud fra ovenstående PD ser det ud til, at ETS3 ikke vil blive en succes mht. at nedbringe den globale CO2- udledning. Denne effekt styrkes formentlig yderligere af, at staterne ikke er interesserede i at bebyrde deres virksomheder midt i den globale økonomiske krise. Derudover kommer et teknisk men ganske vigtigt argument, som tager udgangspunkt i verdensmarkedsprisen på fossile brændstoffer. På kort sigt er udbuddet af fossile brændstoffer rimelig fast og derfor uafhængigt af markedsprisen. Når EU begrænser sin efterspørgsel vil den samlede efterspørgsel falde, hvilket fører til et prisfald. De lande som ikke har bindende restriktioner på deres udledning vil derfor sandsynligvis forbruge mere fossilt brændstof, og den samlede udledning ville være uændret (Nedergaard og Fristrup, 2009: 35). Samlet set lader ETS3 ikke til at kunne reducere den globale CO2-udledning. Dog bygger ovenstående udelukkende på en enkeltstående spilteoretisk analyse. Mere realistisk er det, at den internationale klimapolitik ikke fastlægges på en gang, men snarere via adskillige forhandlinger som vil strække sig i mange år ud i fremtiden. Analytisk kan fremtidsudsigterne ændre sig betydeligt, hvis man betragter den internationale klimapolitik som gentagne spil. 16

18 Ovenfor blev det beskrevet, hvordan den som regel bedste strategi i gentagne spil er tit-for-tat, da den både fremmer samarbejde mellem spillerne og maksimerer spillerens pay-off. Strategiens kendetegn er som sagt, at den den er nice, retaliatory, forgiving and clear. Forudsat at alle stater spillede efter denne strategi, ville klimaforandringerne formodentlig bliver mindre, og langt de fleste stater vil på langt sigt være bedre stillet (Liebreich, 2007: 7). Problemet er ifølge Michael Liebreich, at de vigtigste aktører alle spiller med forkerte strategier: USA er ikke nice, da de endnu ikke har reduceret udslippet. De er heller ikke clear, da det amerikanske politiske system ikke har muliggjort en klar linje på klimaområdet. Udviklingslandene deriblandt Kina, Indien og Brasilien har de samme problemer, samtidig med at de ikke er forgiving, idet de bruger klimaforandringerne som en måde at straffe de mere veludviklede stater. I modsætning til alle andre er EU nice, fordi man lægger ud med at samarbejde, ved at reducere udledningen. Liebreich mener dog, at EU er for nice, idet man ikke straffer de andre lande ved at øge udledningen, når de nægter at reducere. Således karakteriseres EU s strategi som værende nice, nonretaliatory, forgiving and clear (Liebreich, 2007: 5). Dette er nok ikke en helt korrekt karakteristik. EU s største problem er muligvis ikke, at man er for nice, men snarere at man er unclear. Det skyldes to ting. For det første er det ikke udelukkende skidt, at EU er nice, selv om alle de andre stater ikke er det. Det skyldes, at EU og de andre stater potentielt kan ende i en evig spiral af hævn for tidligere mangel på samarbejde, hvis ikke minimum én af spillerne bliver ved med at samarbejde, selv om de andre ikke gør det. En sådan tit-for-tat with forgiveness strategi, er ofte at foretrække, hvis adskillige spillere ikke samarbejder i det første spil (Kuhn, 2009: 30). Derfor er det ikke nødvendigvis et problem, at EU ikke er retaliatory på det nuværende tidspunkt. For det andet har EU meldt klart ud, at man vil reducere sit CO2-udslip med 20% i 2020 og yderligere med 10%, forudsat at andre store spillere følger trop. Dog har forløbet omkring særligt ETS1 og ETS2 sendt uklare signaler om, hvorvidt EU-staterne reelt er villige til at begrænse udledningen en kvotepris på 0 er ikke noget stærkt signal. I modsætning til dette kan ETS3 ses som en langt stærkere mekanisme, hvor EUstaterne viser troværdighed ved at overdrage allokeringen af kvoterne til EU-niveauet. På den måde kan ETS3 muligvis være med til at begrænse den globale CO2-udledning, fordi signalet til resten af verden er langt stærkere, end det var i fase et og to. Samlet set kan ETS3 altså muligvis bidrage til at sænke den globale CO2-udledning ved at indgå som et troværdigt element i EU s tit-for-tat with forgiveness strategi. Det er endnu for tidligt at sige om det vil fungere, men det er i hvert fald en klar fordel ved det kommende institutionelle design. 17

19 Konklusion Det europæiske kvotesystem ETS er blevet hyldet af eksperter og lægmænd for dets evne til at levere omkostningseffektive CO2-reduktioner. Alligevel har både fase et og to haft alvorlige problemer med enormt lave kvotepriser grundet et overudbud af kvoter. Disse problemer blev analyseret med hhv. spilteori og den liberale intergovernmentalisme. Den spilteoretiske analyse pegede på, at ETS1 og ETS2 ikke virkede efter hensigten, fordi samtlige EU-stater havde et incitament til at overallokere kvoter til deres virksomheder for ikke at tabe til andre medlemsstater, som forventeligt ville have samme adfærd. Overordnet giver den liberale intergovernmentalisme samme forklaring ETS1 og ETS2 fungerede ikke optimalt, fordi medlemsstaterne maksimerede deres egne interesser. Yderligere blev det påvist at disse nationale præferencer sandsynligvis var præget af virksomhedernes lobbyisme. Første del af analysen ledte derfor naturligt til spørgsmålet, om ETS ville fungere bedre i tredje fase. Dette spørgsmål blev angrebet fra både en neofunktionalistisk og en spilteoretisk vinkel. Grundlæggende pegede den neofunktionalistiske analyse på, at ETS3 vil være mere velfungerende end de to foregående faser, særligt fordi allokeringen af kvoter bliver flyttet til EU-niveauet. Således vil ETS3 forhåbentlig lede til en upgrading of the common interest, i stedet for at resultatet bliver den laveste fællesnævner som i fase et og to. Dette blev bekræftet af den spilteoretiske analyse, forudsat at virksomhederne overholder udledningskravene. Samlet tyder det på, at ETS3 isoleret set vil kunne fungere, dog med adskillige udfordringer; det fortsatte overudbud af kvoter, lobbyismen samt udsigten til den lave kvotepris, som hæmmer investeringer i bæredygtig teknologi. Sidste del af analysen betragtede om ETS3, ikke blot internt i EU men også globalt, vil kunne reducere CO2- udslippet og dermed virke efter hensigten. Disse fremtidsudsigter blev analyseret som gentagne spil, hvor forskellige regionale strategier blev klarlagt. Samlet kunne det tyde på, at ETS3 kunne blive en succes mht. at sænke den globale CO2-udledning ved at give EU s tit-for-tat with forgiveness strategi troværdighed. Uafhængigt af om sådanne fremtidsudsigter er korrekte eller ej, bliver det særdeles interessant at følge ETS3 frem mod 2020, da systemet rummer et stort potentiale for en fremtidig klimapolitik, hvor omkostningseffektivitet utvivlsomt vil spille en stor rolle. 18

20 Litteratur Amundsen, Eirik S.(2008) Principper i miljø-og energipolitikken, Energipolitisk Åbningsdebat Fællessalen, Christiansborg, 3. & 4. oktober, 2007, København Coase, Ronald H. (1960) The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, vol. 3, pp Direktiv 2003/87/EF (2009), Europaparlamentet og Rådets Direktiv af 13. oktober 2003, Om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i fællesskabet og om ændring af rådets direktiv 96/61/EF, , European Commission (2009) EU Action Against Climate Change. The EU Emissions Trading Scheme, Environment Henningsen, Jørgen (2012) EU s kvotehandelssystem klimapolitisk mirakel eller katastrofe, Concito, Frederiksberg C, København Kelstrup, Morten, Martinsen, Dorte S., Wind, Marlene (2008) Europa i Forandring, Hans Reitzels Forlag Kuhn, Steven (2009) "Prisoner's Dilemma", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2009 Edition), Zalta, Edward N. (ed.), Liebriech, Michael (2007) How to Save the Planet: Be Nice, Retaliatory, Forgiving and Clear, White Paper, New Energy Finance Moravcsik, Andrew og Schimmelfennig, Frank (2009): "Liberal Intergovernmentalism." I Wiener, Antje og Diez, Thomas (ed.): European Integrations Theory. Nedergaard, Peter (2009). Nu taler også politikerne om vejret, I Martin Marcussen og Karsten Ronit: Globaliseringens udfordringer: Nedergaard, Peter, Fristrup, Peter, (red)( 2009) Klimapolitik dansk, europæisk, globalt, 1. udgave 1. oplag, København, Jurist og Økonomforbundets Forlag Pindyck, Robert S., Rubinfeld, Daniel L. (2008) Microeconomics, 7th ed., London, Prentice Hall Rosamond, Ben (2000). Theories of European Integration. Palgrave Sandmo, Agnar (2000) The Public Economics of the Environment, Oxford University Press Stern, Nicholas (2006), The Stern Review on the Economic Effects of Climate Change. British Government, Svendsen, Gert T. (2005) Lobbying and CO2 trade in the EU In Emissions Trading for Climate Policy US and European Perspectives, ed. Bernd, Hans J., Cambridge University Press 19