RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET. Gennemførelse af makrofinansiel bistand til tredjelande i {SWD(2015) 115 final}

Transkript

1 EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den COM(2015) 290 final RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Gennemførelse af makrofinansiel bistand til tredjelande i 2014 {SWD(2015) 115 final} DA DA

2 INDHOLDSFORTEGNELSE 1. INDLEDNING BAGGRUND Udviklingen gennem de seneste par år Rammeforordning for makrofinansiel bistand MAKROFINANSIELLE BISTANDSTRANSAKTIONER I Oversigt Individuelle foranstaltninger i modtagerlandene i Georgien Kirgisistan Tunesien Ukraine SIKRING AF, AT DEN MAKROFINANSIELLE BISTAND ANVENDES KORREKT: OPERATIONELLE VURDERINGER OG EFTERFØLGENDE EVALUERINGER Operationelle vurderinger Efterfølgende evalueringer ANMODNINGER OM BISTAND OG KOMMISSIONENS FREMTIDIGE FORSLAG BUDGETSITUATION

3 RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Gennemførelse af makrofinansiel bistand til tredjelande i INDLEDNING Makrofinansiel bistand, eller MFA, er et finansielt EU-instrument, der er udformet med henblik på at dække usædvanlige behov for ekstern finansiering i lande, som geografisk, økonomisk og politisk befinder sig tæt på EU. Formålet hermed er at styrke den makroøkonomiske og finansielle stabilitet i kandidatlandene og potentielle kandidatlande og i EU s nabolande, mens gennemførelsen af relevante strukturreformer fremmes. Bistanden supplerer og forudsætter, at der sammen med Den Internationale Valutafond (IMF) er lagt et tilpasnings- og reformprogram. MFA er et instrument til støtte for et lands betalingsbalance. Bistanden gives enten i form af lån, hvor Kommissionen låner de nødvendige midler på kapitalmarkederne og derpå udlåner dem til modtagerlandet, eller, under visse omstændigheder, i form af gavebistand finansieret via EU-budgettet var præget af fremskridt med hensyn til gennemførelsen af flere tidligere forsinkede MFA-transaktioner (for Georgien, Jordan, Kirgisistan og Tunesien) og den hastige forværring af den politiske og økonomiske situation i Ukraine, som udløste en række store MFA-transaktioner. Denne årsrapport er udarbejdet i overensstemmelse med de oplysningsforpligtelser, som Kommissionen er pålagt i Rådets afgørelser og Rådets og Europa-Parlamentets fælles afgørelser om MFA-transaktioner. Den ledsages af et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som indeholder mere udførlige oplysninger og en analyse af den makroøkonomiske kontekst og gennemførelsen af de individuelle makrofinansielle bistandstransaktioner. 2. BAGGRUND 2.1. Udviklingen gennem de seneste par år Den globale økonomiske og finansielle krise i , som i høj grad ramte de nye vækstøkonomier i EU's nabolande, resulterede i usædvanlig mange anmodninger om finansiel støtte fra EU, bl.a. i form af makrofinansiel bistand. Ved udgangen af 2009 vedtog Ministerrådet fire programmer for makrofinansiel bistand for at yde støtte til Armenien, Bosnien-Hercegovina, Georgien og Serbien. I 2009 blev den tidligere godkendte makrofinansielle bistandstransaktion til fordel for Kosovo 1 også forlænget med ét år. I 2010 vedtog EU's medlovgivere, Rådet og Europa-Parlamentet, endnu to programmer, som denne gang var rettet mod Ukraine og Moldova som følge af 1 Denne betegnelse indebærer ingen stillingtagen til Kosovos status, og den er i overensstemmelse med FN's Sikkerhedsråds resolution 1244 og Den Internationale Domstols udtalelse om Kosovos uafhængighedserklæring. 3

4 Lissabontraktatens ikrafttræden. Transaktionerne til fordel for Georgien og Kosovo blev afsluttet i I 2011, 2012 og 2013 afsluttede Kommissionen gennemførelsen af MFA-programmerne for Armenien, Bosnien-Hercegovina, Moldova og Serbien. Den generelle økonomiske situation i 2010 og i starten af 2011 forbedredes væsentligt og lettede i nogen grad presset på betalingsbalancesituationen for de lande, der er berettiget til makrofinansiel bistand. Det resulterede i en nedgang i antallet af foreslåede eller godkendte nye makrofinansielle bistandstransaktioner: Kommissionen foreslog kun to transaktioner (for Georgien og Kirgisistan begge i 2011). Den markante nedgang i godkendelsen af nye MFA-transaktioner skyldtes også forsinkelser i lovgivningsprocessen som følge af uenighed mellem de lovgivende instanser om, hvordan den nye komitologiforordning skal anvendes for afgørelser om makrofinansiel bistand. Dette problem blev først løst i Fra anden halvdel af 2011 blev betingelserne for finansiering på de globale kapitalmarkeder væsentligt ringere, hvilket til dels skyldtes statsgældskrisen i euroområdet. Derudover øgede det arabiske forår og de heraf følgende politiske og økonomiske omvæltninger i de arabiske partnerlande omkring Middelhavet presset på disse landes budgetter og økonomiske stilling over for udlandet. Disse udviklingstendenser førte til øget efterspørgsel efter makrofinansiel bistand i 2012 og 2013, idet der kom forespørgsler om støtte fra Egypten, Jordan og Tunesien. De lovgivende instanser vedtog afgørelser om makrofinansiel bistand til Jordan og Tunesien i december 2013 og maj 2014, hvorimod Kommissionens forslag til afgørelse om makrofinansiel bistand til Egypten blev sat i bero i afventning af, at der indgås en aftale mellem Egypten og IMF om et IMF-udbetalingsprogram, og i lyset af den politiske udvikling i landet. I 2014 blev der ydet makrofinansiel bistand i et omfang, som ikke tidligere er set, på grund af konflikten i det østlige Ukraine og den alvorlige forværring af landets økonomiske og finansielle situation. Hele denne bistand blev ydet i form af lån. Udbetalingerne i henhold til to afgørelser fra 2002 og 2010 gik i gang, efter at det ukrainske parlament havde ratificeret de relevante MFA-dokumenter. Rådet godkendte desuden en ny MFA-transaktion for Ukraine i april 2014 i henhold til hasteproceduren (artikel 213 i TEUF). Det fulde beløb blev udbetalt i Rammeforordning for makrofinansiel bistand Europa-Parlamentet pegede allerede i 2003 på de langvarige beslutningsprocesser som et af de største minusser ved MFA-instrumentet. Ifølge det daværende system blev afgørelser om individuelle MFA-transaktioner truffet af Rådet fra sag til sag efter høring af Parlamentet. Siden Lissabontraktaten trådte i kraft den 1. december 2009, træffes de lovgivningsmæssige afgørelser om individuelle MFA-transaktioner af Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure (fælles beslutningstagning), hvilket 2 Yderligere oplysninger kan ses i Kommissionens rapporter til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelse af makrofinansiel bistand til tredjelande i 2012 (COM(2013) 426) og 2013 (COM(2014) 372). 4

5 har forlænget beslutningsprocessens varighed yderligere. Finans- og statsgældskrisen har vist, at der for at kunne tackle makroøkonomiske og finansielle nødsituationer effektivt kræves et kriseinstrument, som kan anvendes hurtigt og effektivt. Som svar på behovet for at fremskynde beslutningstagningen og strømline MFAinstrumentet fremsendte Kommissionen den 4. juli 2011 et forslag til Europa- Parlamentets og Rådets forordning om generelle bestemmelser for makrofinansiel bistand til tredjelande 3. De vigtigste mål med forslaget var: i) at gøre makrofinansiel bistand mere effektiv gennem en hurtigere og mere effektiv beslutningsproces, ii) at tilpasse denne procedure til den procedure, der anvendes i forbindelse med EU's øvrige finansieringsinstrumenter, hovedsagelig i forhold til tredjelande, og iii) at formalisere, afklare og forenkle bestemmelserne om makrofinansiel bistand. Forslaget blev drøftet indgående med Parlamentet og Rådet. Kommissionen mente, at forslagets beskaffenhed var blevet ændret under den langvarige lovgivningsprocedure, og at rammeforordningen for makrofinansiel bistand, hvis den blev vedtaget, ville udgøre en grov overtrædelse af den interinstitutionelle balance, især ved at indvirke på Kommissionens initiativret på det lovgivningsmæssige område 4. Den 8. maj 2013 besluttede Kommissionen derfor at trække sit forslag tilbage. Efter at Kommissionen havde trukket sit forslag tilbage, anlagde Rådet den 18. juli 2013 sag ved Domstolen med henblik på annullation af Kommissionens afgørelse om tilbagetrækning i overensstemmelse med artikel 263 i TEUF 5. Domstolen afsagde dom i sagen den 14. april 2015, hvorved den frifandt Kommissionen og fastslog, at Kommissionens afgørelse om tilbagetrækning var begrundet. Domstolen bekræftede også, at Kommissionen havde handlet korrekt ved at trække sit forslag tilbage, fordi de ændringer, som de lovgivende instanser havde foreslået, ville have forvansket forslaget i en sådan grad, at det ville have været umuligt at nå de overordnede mål med dette forslag. Lovgivningsmæssige afgørelser om individuelle MFA-transaktioner vedtages som følge heraf stadig af Parlamentet og Rådet fra sag til sag i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure 6. De seneste erfaringer og navnlig det presserende behov for nye MFA-transaktioner i Ukraine i 2014 og 2015 har igen understreget behovet for at sikre, at der hurtigt kan mobiliseres et hasteinstrument i form af makrofinansiel bistand som reaktion på krisesituationer. Kommissionen vil derfor fortsætte med at overveje, hvordan man kan forbedre effektiviteten i forbindelse med beslutningsprocessen. 3 KOM(2011) 396 endelig af Yderligere oplysninger kan ses i Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelse af makrofinansiel bistand til tredjelande i 2013 (COM(2014) 372). 5 Sag C-409/13. 6 I forbindelse med vedtagelsen af afgørelse nr. 778/2013/EU om ydelse af yderligere makrofinansiel bistand til Georgien vedtog Europa-Parlamentet og Rådet en fælles erklæring, der er udtryk for de kompromisløsninger, som blev fundet mellem de to lovgivende instanser under forhandlingerne om rammeforordningen og forligsproceduren for afgørelsen om Georgien (EUT L 218 af , s. 18). Erklæringen er en politisk aftale uden bindende retsvirkning. 5

6 3. MAKROFINANSIELLE BISTANDSTRANSAKTIONER I Oversigt Der blev gjort fremskridt med følgende afgørelser om makrofinansiel bistand i 2014: I august 2013 vedtog de lovgivende instanser Kommissionens forslag fra 2011 om at yde makrofinansiel bistand til Georgien på i alt 23 mio. EUR i form af lån og 23 mio. EUR i form af gavebistand. MFA-dokumenterne blev underskrevet i Gavebistandsdelen af den første rate (13 mio. EUR) blev udbetalt i januar 2015 og lånedelen (10 mio. EUR) i april. Udbetalingen af den anden rate (på 23 mio. EUR) forventes at ske i sommeren 2015, forudsat at IMF-programmet holder sig på sporet, og at Georgien træffer de politiske foranstaltninger, der er fastsat i aftalememorandummet. I april 2013 foreslog Kommissionen en ny afgørelse om tildeling af 180 mio. EUR i form af lån til Jordan; denne afgørelse blev vedtaget i december Aftalememorandummet og lånefacilitetsaftalen blev underskrevet af de jordanske myndigheder og EU i marts Den første rate (100 mio. EUR) blev udbetalt i februar Den anden rate forventes også at blive udbetalt i Kommissionens forslag fra 2011 om at yde ekstraordinær makrofinansiel bistand til Kirgisistan på 15 mio. EUR i form af lån og 15 mio. EUR i form af gavebistand blev vedtaget i oktober MFA-dokumenterne blev underskrevet i 2014 og ratificeret af det kirgisiske parlament i februar Der er i 2015 planlagt udbetaling af både første og anden rate. I december 2013 fremlagde Kommissionen et nyt forslag om makrofinansiel bistand til Tunesien på op til 250 mio. EUR i form af lån. Afgørelsen blev vedtaget af de lovgivende instanser i maj 2014, og aftalememorandummet og lånefacilitetsaftalen blev underskrevet og herefter ratificeret af det tunesiske parlament i marts Bistandsbeløbet blev forøget til 300 mio. EUR under lovgivningsproceduren. Bistanden er planlagt til 2015 og 2016, og den første rate (100 mio. EUR) forventes at blive udbetalt i maj. Ukraine fik udbetalt i alt 1,36 mia. EUR i form af lån inden for rammerne af to MFAprogrammer i Det første program (MFA I), der var baseret på afgørelser truffet i 2002 og 2010, omfattede makrofinansiel bistand til et samlet beløb af 610 mio. EUR. Den første rate på 100 mio. EUR blev udbetalt i maj 2014, kort efter at IMF havde godkendt en ny toårig standby-aftale for Ukraine. Den anden rate på 260 mio. EUR blev udbetalt i november 2014, og den tredje (250 mio. EUR) blev udbetalt i april I april 2014 godkendte Rådet endnu et MFA-program for Ukraine på 1 mia. EUR i form af lån (MFA II) efter hasteproceduren (artikel 213 i TEUF). Det fulde beløb blev udbetalt i to rater a 500 mio. EUR i juni og december Den 8. januar 2015 foreslog Kommissionen et tredje MFA-program på op til 1,8 mia. EUR i form af lån, som blev vedtaget af Parlamentet og Rådet den 15. april De tre MFA-transaktioner til fordel for Ukraine beløber sig til 3,41 mia. EUR, hvilket er EU s største finansielle bistand til et tredjeland inden for så kort tid. 6

7 3.2. Individuelle foranstaltninger i modtagerlandene i Georgien I 2013 blev der truffet afgørelse om et MFA-program til fordel for Georgien til en samlet værdi af 46 mio. EUR. Den makrofinansielle bistand, hvoraf den ene halvdel består af lån og den anden halvdel af gavebistand, vil blive udbetalt i to rater. Efter at Georgien var nået til enighed med IMF om et nyt udbetalingsprogram i juli 2014, fortsatte forhandlingerne om den makrofinansielle bistand (de var blevet indstillet i 2011, fordi Georgien ikke havde udnyttet det eksisterende IMF-program). MFA-dokumenterne blev underskrevet og, hvor det var nødvendigt, ratificeret af det kirgisiske parlament i december Gavebistandsdelen af den første rate (13 mio. EUR) blev udbetalt i januar 2015 og lånedelen (10 mio. EUR) i april Udbetalingen af den anden MFArate (i alt 23 mio. EUR) forventes at ske i anden halvdel af 2015, forudsat at Georgien holder sit IMF-program på sporet og træffer de foranstaltninger, der er fastsat i aftalememorandummet. Selv om væksten i BNP i Georgien steg fra 3,2 % i 2013 til 4,7 % i 2014 som følge af det stigende forbrug og opsvinget i private investeringer, er den makroøkonomiske situation stadig sårbar. I takt med den øgede vækst steg inflationen til 3,1 % i 2014 på trods af de faldende olieprisers afdæmpende virkning. I forlængelse af den negative udvikling i valutakurserne, der er sket i Rusland og andre lande i Samfundet af Uafhængige Stater (SNG) siden november 2014, faldt larien kraftigt i værdi i forhold til dollaren, hvilket skabte frygt for øget inflation. Centralbanken valgte derfor at øge den toneangivende rente til 4,5 % i februar Eftersom regeringen har anvendt en mere socialt inklusiv økonomisk model siden 2013, bl.a. ved at indføre et universelt dækkende sundhedsvæsen, er presset på budgettet steget, og budgetunderskuddet er øget fra 2,6 % i 2013 til 2,9 % af BNP i Det eksterne pres blev endnu større i Underskuddet på betalingsbalancens løbende poster lå på 9,6 % af BNP mod 5,9 % i 2013, fordi importen steg i kølvandet på den økonomiske vækst, og de ugunstige eksterne forhold gik ud over eksport og pengeoverførsler. Strukturreformerne forløb tilfredsstillende i 2014, hvor den universelle sygesikring blev udvidet yderligere, og der skete store forbedringer med hensyn til konkurrence, finanspolitisk gennemsigtighed og banktilsyn. I december 2014 afsluttede IMF s bestyrelse den første programgennemgang af en treårig standby-aftale vedrørende 154 mio. USD, der blev indgået i juli Jordan Efter at Jordan officielt havde anmodet om makrofinansiel bistand i december 2012, vedtog Kommissionen den 29. april 2013 et forslag til en afgørelse om makrofinansiel bistand på op til 180 mio. EUR i form af et mellemfristet lån. Afgørelsen blev vedtaget af Parlamentet og Rådet den 11. december I begyndelsen af 2014 blev forhandlingerne om det aftalememorandum, hvori de økonomipolitiske foranstaltninger, der skal træffes af de jordanske myndigheder, fastlægges, og om lånefacilitetsaftalen afsluttet. De to dokumenter blev underskrevet i Den makrofinansielle bistand til Jordan udgør et supplement til de midler, der ydes af IMF i henhold til den løbende standby-aftale. Den første rate (100 mio. EUR) blev udbetalt i februar 2015, og den anden ventes at blive frigivet i efteråret

8 Selv om Jordan blev udsat for øget regional ustabilitet (bl.a. som følge af den fortsatte konflikt i Syrien og terroraktiviteter på Sinai-halvøen, der til stadighed påvirkede gasforsyningerne fra Egypten), voksede den jordanske økonomi i Det reale BNP steg fra 2,8 % i 2013 til 3,1 % som følge af opsvinget inden for minedrift, byggeri, offentlig forsyningsvirksomhed og turisme samt massive tilskud fra udlandet. Inflationen blev holdt nede, hvilket gav mulighed for en mere lempelig pengepolitik i Budgetunderskuddet (hvilket omfatter udenlandske tilskud og overførsler til det nationale elselskab, NEPCO) faldt en smule fra 11,5 % af BNP i 2013 til 10 % i 2014 takket være højere skatteindtægter og massive tilskud fra udlandet. Der blev rettet op på betalingsbalancen ved en stor tilstrømning af officiel bistand og kapital, navnlig fra landene i Golfstaternes Samarbejdsråd (GCC). Det anslås, at de samlede udenlandske tilskud steg til 7 % af BNP i 2014 i forhold til 2,7 % i Strukturreformerne forløber ikke helt planmæssigt. Det gælder bl.a. for vedtagelsen af en ændret indkomstskattelov, som er blevet meget forsinket. Den femte gennemgang af IMF-programmet blev fuldført i november Det gjorde det muligt at udbetale 129 mio. USD, hvilket bragte de samlede udbetalinger siden programmets start op på ca. 1,4 mia. USD (ud af i alt 2 mia. USD) Kirgisistan I kølvandet på de etniske og politiske uroligheder, der medførte et brat fald i den økonomiske aktivitet og et betydeligt hul i den eksterne finansiering, gav EU ved en international donorkonference i Bishkek i juli 2010 tilsagn om støtte til genopretningen i Kirgisistan. Det førte til, at Kommissionen i december 2011 vedtog et forslag til afgørelse om at yde makrofinansiel bistand på op til 30 mio. EUR (15 mio. EUR som lån og 15 mio. EUR som gavebistand). Der var tale om en ekstraordinær MFA-transaktion, eftersom Kirgisistan ligger uden for MFA-instrumentets normale geografiske anvendelsesområde, men den var berettiget i betragtning af styrken af det prodemokratiske politiske og økonomiske reformtempo i landet og af dets beliggenhed i en region, der har særlig økonomisk og politisk betydning for EU. Afgørelsen om makrofinansiel bistand blev vedtaget i oktober MFA-dokumenterne blev underskrevet i slutningen af 2014 og ratificeret af det kirgisiske parlament i februar Det er planen, at både den første og den anden rate skal udbetales i Efter et stærkt år i 2013, hvor BNP steg med 10,5 % som følge af fremgang i guldproduktionen, skete der en kraftig opbremsning af økonomien i 2014 med en anslået vækst i BNP på 3,6 %. Det skyldtes en nedgang i udenrigshandelen, færre pengeoverførsler (som følge af krisen i Rusland og den økonomiske afmatning hos andre vigtige handelspartnere og navnlig SNG-landene) og en nedsat guldproduktion. Værdien af den lokale valuta faldt med 16,3 % i forhold til den amerikanske dollar i 2014, og den årlige inflation steg til 10,9 % i februar Centralbanken intervenerede på valutamarkedet for at afværge det nedadgående pres på valutaen, hvilket betød, at dens reserver blev reduceret med 17,1 % i perioden fra juli 2014 til januar Budgetunderskuddet anslås til 3,7 % af BNP i 2014, og statsgælden anslås til 54,1 % af BNP. Underskuddet på betalingsbalancens løbende poster var fortsat højt i 2014, nærmere bestemt 13,7 % af BNP. Betalingsbalancen er derfor stadig sårbar. De kirgisiske myndigheder anmodede på denne baggrund om en ny ordning i forhold til IMF. Forhandlingerne blev afsluttet med tilfredsstillende resultat i begyndelsen af 2015, og IMF's bestyrelse godkendte et nyt treårigt program som led i den udvidede lånefacilitet 8

9 (ECF) i april Selv om den nationale strategi for bæredygtig udvikling for er ved at blive iværksat, går det trægt med udviklingen i finanssektoren. Bankkodeksen, der vil kunne styrke banklovgivningen og centralbankens beføjelser og uafhængighed, er endnu ikke godkendt af parlamentet Tunesien I juni 2013 godkendte IMF s bestyrelse en ny standby-aftale på 24 måneder med Tunesien vedrørende 1,75 mia. USD. I den forbindelse anmodede den tunesiske regering i august 2013 om makrofinansiel bistand på 500 mio. EUR fra EU. Som svar herpå fremsatte Kommissionen i december 2013 et forslag om tildeling af makrofinansiel bistand på op til 250 mio. EUR i form af et lån, der skal udbetales i tre rater. Under drøftelserne i Parlamentet og Rådet blev bistandsbeløbet hævet til 300 mio. EUR. Afgørelsen om denne MFA-transaktion blev vedtaget af de lovgivende instanser i maj Aftalememorandummet og lånefacilitetsaftalen blev forhandlet på plads og underskrevet i perioden fra juli til september 2014 og ratificeret af det tunesiske parlament i marts Udbetalingen af den første rate forventes at ske i maj 2015, hvorimod udbetalingen af anden og tredje rate er betinget af, at IMF-programmet holder sig på sporet, og at de tunesiske myndigheder opfylder de MFA-betingelser, der er fastsat i aftalememorandummet. Væksten i realt BNP var moderat med 2,3 % i 2014 i forhold til 2,4 % i Politisk usikkerhed og sikkerhedsmæssige spændinger lagde stadig en dæmper på den økonomiske aktivitet. Inflationen lå i gennemsnit på 5,5 % i 2014 og er på vej nedad. De finanspolitiske ubalancer og ubalancerne over for udlandet er stadig betydelige og skaber et stort finansieringsbehov. Budgetunderskuddet for 2014 bliver mindre end fastsat i IMF-programmet (4,8 % af BNP sammenlignet med den oprindelige prognose på 6,7 % af BNP), men det skyldes først og fremmest, at investeringsbudgettet ikke er blevet udnyttet fuldt ud, og at visse udgifter er blevet udskudt til 2015, og ikke optimale nedskæringer i de faste udgifter. Med hensyn til udlandet var underskuddet på betalingsbalancens løbende poster fortsat højt i 2014 med 8,9 % af BNP mod 8,3 % af BNP i Reserverne udgjorde næsten 7,8 mia. USD ved udgangen af 2014 svarende til blot tre måneders import, hvilket skal ses i forhold til det oprindelige mål på 9 mia. USD, der var fastsat i IMF-programmet. I december 2014 afsluttede IMF den femte programgennemgang af den løbende standby-aftale. IMF konstaterede, at samtlige resultatkriterier var opfyldt, og at der var gjort fremskridt med en lang række strukturreformer på trods af de negative økonomiske, sociale og sikkerhedsmæssige forhold Ukraine Som følge af den hastige forværring af den økonomiske situation i Ukraine i begyndelsen af 2014 og den alvorlige svækkelse af den ukrainske betalingsbalance vedtog Rådet i april 2014 en ny MFA-transaktion for landet i henhold til hasteproceduren (artikel 213 i TEUF). Programmet bestod af et lån på op til 1 mia. EUR, som skulle udbetales i to rater på hver 500 mio. EUR. Denne ordning (MFA II) lå i forlængelse af en anden MFAfacilitet (MFA I), der var indført ved to afgørelser (vedtaget i 2002 og 2010) og omfattede indtil 610 mio. EUR i form af lån, der skulle udbetales i tre rater. Den samlede makrofinansielle bistand, der er stillet til rådighed for Ukraine, beløber sig således til 9

10 1,61 mia. EUR 7. Udbetalingerne under de to programmer gik i gang, efter at IMF s bestyrelse godkendte en ny toårig standby-aftale i april Ukraine modtog makrofinansiel bistand på 1,36 mia. EUR i 2014, herunder hele beløbet på 1 mia. EUR i henhold til MRA II-afgørelsen. Den sidste rate af MFA I svarende til 250 mio. EUR blev udbetalt i februar Efter to års stagnation sank den ukrainske økonomi i 2014 ind i en dyb recession som følge af en tillidskrise, der skyldes en væbnet konflikt i den østlige del af landet. Denne krise resulterede i en kraftig depreciering af valutaen og medførte faldende investeringer og forbrug. Konflikten giv sig udslag i faldende produktionskapacitet i den østlige del af landet, som er Ukraines industriknudepunkt, hvilket medvirkede til, at det reale BNP faldt med 6,8 % i Den svagere valuta kombineret med store stigninger i de regulerede priser resulterede i en stærkt stigende forbrugerprisinflation. På trods af forskellige afhjælpende foranstaltninger (på både indtægts- og udgiftssiden) nåede det samlede budgetunderskud op på omkring 10,3 % af BNP i 2014, og statsgælden steg kraftigt til omkring 70,2 % af BNP ved udgangen af Med hensyn til udlandet blev en justering af underskuddet på betalingsbalancens løbende poster (fra 8,7 % i 2013 til 4,0 % i 2014), der var baseret på lavere import, ledsaget af betydelige kapitaludstrømninger i den private sektor og betalinger af restancer på gas. Det betød, at Ukraines internationale bruttoreserver faldt med næsten 60 % (10 mia. EUR) i 2014 til kun 6,2 mia. EUR ved årets udgang. Tillidskrisen og den deraf følgende recession og depreciering af valutaen har virket som en hæmsko for banksektoren og medført en stor indlånsflugt, betydelige driftstab og en stigende mængde misligholdte lån. I et forsøg på at stabilisere sektoren iværksatte centralbanken en sanering af nødlidende banker og en omfattende rekapitaliseringsplan for sektoren. Der blev også indledt reformer inden for energisektoren og forvaltningen af de offentlige finanser baseret på støtte fra internationale kreditorer, herunder EU. Som følge af en yderligere svækkelse af den økonomiske aktivitet og stigende problemer med betalingsbalancen udarbejdede det internationale samfund under ledelse af IMF en ny finansiel bistandspakke til Ukraine. Landet anmodede på denne baggrund om et nyt MFA-program i september 2014 og gentog sin anmodning i december I betragtning af det store behov for yderligere ekstern finansiering og for at støtte de ukrainske myndigheders ambitiøse reformprogram forelagde Kommissionen den 8. januar 2015 et forslag til et nyt MFA-program på op til 1,8 mia. EUR i form af lån (MFA III). Afgørelsen om det nye MFA-program blev vedtaget af de lovgivende instanser i april Det forventes, at lånene vil blive udbetalt i tre lige store rater i perioden Den 11. marts 2015 godkendte IMF s bestyrelse en ny fireårig aftale som led i den udvidede finansieringsfacilitet til fordel for Ukraine (12,348 mia. SDR særlige trækningsrettigheder svarende til ca. 17,5 mia. USD). Denne aftale trådte i stedet for den toårige standby-aftale, der blev indgået i april De to MFA-programmer udgør et vigtigt led i Kommissionens hjælpepakke for Ukraine, som løber op i over 11 mia. EUR, og som blev meddelt den 5. marts 2014 ( _en.htm). Pakken bestod ud over makrofinansiel bistand af støtte gennem andre finansielle instrumenter såsom udviklingsbistand i form af gavetilskud og finansiering fra Den Europæiske Investeringsbank og Den Europæiske Bank for Genopbygning og Udvikling. 10

11 4. SIKRING AF, AT DEN MAKROFINANSIELLE BISTAND ANVENDES KORREKT: OPERATIONELLE VURDERINGER OG EFTERFØLGENDE EVALUERINGER 4.1. Operationelle vurderinger I overensstemmelse med kravene i EU's finansforordning gennemfører Kommissionen operationelle vurderinger med bistand fra eksterne konsulenter for at få rimelig sikkerhed for de administrative procedurers og finanskredsløbs funktion i modtagerlandene. De operationelle vurderinger har fokus på systemerne til forvaltning af de offentlige finanser navnlig procedurerne i og organisationen af finansministerierne og centralbankerne og mere specifikt på forvaltningen af konti, hvortil der overføres EUmidler. Der lægges desuden særlig vægt på, hvordan de eksterne revisionsinstitutioner fungerer, deres uafhængighed og arbejdsprogrammer samt effektiviteten af deres kontrolforanstaltninger. Procedurerne i forbindelse med offentlige indkøb på centralt plan undersøges også. I 2014 gennemførte Kommissionen en operationel vurdering i Ukraine forud for den nye MFA-transaktion, der blev godkendt samme år Efterfølgende evalueringer I overensstemmelse med EU's finansforordning gennemfører Kommissionen efterfølgende evalueringer 8 for at bedømme MFA-programmers virkninger. De vigtigste mål er: i) at analysere virkningen for modtagerlandets økonomi og navnlig for bæredygtigheden af landets stilling over for udlandet, og ii) at vurdere merværdien af EU's intervention. Der blev i 2014 indledt en efterfølgende evaluering af en MFAtransaktion for Bosnien-Hercegovina. Evalueringen blev afsluttet i marts ANMODNINGER OM BISTAND OG KOMMISSIONENS FREMTIDIGE FORSLAG BUDGETSITUATION Planen for MFA-transaktioner i 2015 er som følger: i) gennemførelse af fem afgørelser, der allerede er godkendt, vedrørende MFA-transaktioner for Georgien, Jordan, Kirgisistan, Tunesien og Ukraine (den sidste rate af MFA I) ii) gennemførelse af den nye MFA III-afgørelse for Ukraine, der blev vedtaget i april 2015, og iii) godkendelse af eventuelle nye programmer baseret på anmodninger fra Armenien og Egypten og nye anmodninger, der modtages (navnlig én forventet anmodning fra Moldova). Det er som nævnt ovenfor planen at foretage samtlige udbetalinger i henhold til MFAtransaktionerne for Georgien, Jordan og Kirgisistan og i henhold til MFA I-transaktionen for Ukraine i Udbetalingerne i forbindelse med programmet for Tunesien og 8 Alle efterfølgende evalueringer er tilgængelige på GD ECFIN's websted: 11

12 MFA III-transaktionen for Ukraine vil finde sted i perioden Fuld gennemførelse af disse transaktioner sker imidlertid med forbehold af overholdelse af de politiske betingelser, der fremgår af de tilsvarende aftalememorandummer. I februar 2014 modtog Kommissionen en ny anmodning om makrofinansiel bistand fra Armenien. Armeniens betalingsbalancesituation blev dog ikke anset for at være så problematisk, at Kommissionen behøvede at fremsætte forslag om makrofinansiel bistand, selv om en ny finansieringsordning med IMF (under den udvidede finansieringsfacilitet svarende til 125 mio. USD) blev godkendt den 7. marts Kommissionen følger den økonomiske og finansielle situation i Armenien nøje, navnlig i betragtning af det mere udfordrende eksterne økonomiske klima, som landet har været udsat for siden slutningen af I november 2012 fornyede Egypten sin anmodning om makrofinansiel bistand på i alt 500 mio. EUR. Kommissionen overvejede at fremsætte et forslag, sandsynligvis bestående af et lån på 450 mio. EUR samt gavebistand på 50 mio. EUR. I juni 2013 blev der desuden foretaget en operationel vurdering, hvor man analyserede finanskredsløb og kontrolforanstaltninger vedrørende Egyptens system til forvaltning af de offentlige finanser. Forslaget om makrofinansiel bistand er imidlertid sat i bero i afventning af, at Egypten og IMF indgår en IMF-udbetalingsaftale, og på grund af den politiske udvikling, der er sket i landet siden juli Kommissionen forventer at modtage en officiel anmodning om makrofinansiel bistand fra Moldova i 2015 i forlængelse af den forværrede økonomiske situation og de igangværende drøftelser med IMF om et eventuelt nyt program. Tabellen nedenfor giver et overblik over forpligtelser og betalinger vedrørende makrofinansiel gavebistand for 2013, 2014 og (vejledende) for Prognosen for 2015 er meget foreløbig og omfatter kun de MFA-transaktioner, for hvilke Kommissionen har foreslået en afgørelse, eller som allerede er blevet godkendt af de lovgivende instanser. Udestående MFA-lån tegnede sig for i alt mio. EUR ved udgangen af Dette beløb er dækket af EU-budgettet via Garantifonden for Aktioner i forhold til Tredjelande 9, som også omfatter Euratom-lån og lån til tredjelande fra Den Europæiske Investeringsbank (EIB). Garantifonden fastholdes på 9 % af summen af den makrofinansielle bistand, Euratom-lån og EIB-lån til tredjelande. Den tilføres midler fra EU-budgettet. Udbetalingen af MFA-lån forventes at nå op på næsten 1,9 mia. EUR i 2015, hvilket svarer til en tilførsel til Garantifonden på ca. 168 mio. EUR. I disse tal tages der imidlertid ikke højde for eventuelle nye MFA-transaktioner, som Kommissionen endnu ikke har fremsat forslag om. 9 Yderligere oplysninger kan ses i Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om garantier dækket af det almindelige budget (COM(2014) 540). 12

13 Forpligtelser og betalinger vedrørende makrofin. gavebistand og udbetalinger af MFA-lån i (EUR) (vejl.)* Forpligtelsesbevillinger for gavebistand i budgettet Operationelle vurderinger, efterfølgende evalueringer, vurderinger af offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed (PEFA) MFA Kirgisistan (afgørelse vedtaget) MFA Georgien (afgørelse vedtaget) Evt. andre MFA-transaktioner (Moldova, Egypten, Armenien mv.) uafklaret Forpligtelser i alt Budgetbevillinger, som der ikke er disponeret over Betalingsbevillinger for gavebistand i budgettet Operationelle vurderinger, efterfølgende evalueringer, vurderinger af offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed (PEFA) MFA Kirgisistan (afgørelse vedtaget) MFA Georgien (afgørelse vedtaget) Evt. andre MFA-transaktioner (Moldova, Egypten, Armenien mv.) uafklaret Betalinger i alt Uudnyttede bevillinger for gavebistandsudbetalinger Udbetalinger af MFA-lån Bosnien-Hercegovina (afgørelse vedtaget) Ukraine I (afgørelse vedtaget) Ukraine II (afgørelse vedtaget) Georgien (afgørelse vedtaget) Jordan (afgørelse vedtaget) Tunesien (afgørelse vedtaget)** Kirgisistan (afgørelse vedtaget) Ukraine III (forslag vedtaget)** Evt. andre MFA-transaktioner (Moldova, Egypten, Armenien mv.) Udbetalinger af MFA-lån i alt * Tallene vedrørende budgetbevillinger stammer fra det budget, der er vedtaget for 2015, og er ikke vejledende. ** Det forventes kun, at to af de tre rater vil blive udbetalt i Udbetalingen af den sidste rate forventes at ske i