.-./ 6,"7,)/,# #.#"2" ',)"$#+9 " " $$$9+$9 *;)

Transkript

1 E k s pr opr i a on l g ol a ner -e rde tmul i gt? Aa l bor guni v e r s i t e t I nst utf ors a mf unds udv i k l i ngogpl a nl æg ni ng L a ndi ns pe k t ør udda nne l s e ns7. s e me s t e r L a ndma na g e me nt Gr uppel 7L M01 J a nua r2008

2 !!!"#$ %$""&'#( )"'*'+,$"' '-)"#.-./ ;"")$':+ ' $"$" #.#"2" %$4" $5'#" /"4" '6$#" 6,"7,)/,# ;""'"9+" $"9 ''"9"; $$"+'+$ :9$':;,"+9 """$"""=" ',)"$#+9 " ##"'"$$9 ' '"9"4:$ " $$$9+$9 *;) '",9"$9+#"$9' $#;#9$:"*" ' ";)$ 9+9$"9 9 :>",9"$9 '?",9"$9 :$9 ",9"$"" 9$,+#9$""9 ",9"+$"':;$ :9#+9"$ +'": '$""+:' "9#")" ;9#+$"$ - "+9':'"" '"9"+9":"$9*!89:1;5</ ")"#

3 Forord Denne rapport er udarbejdet af gruppe 1 på landinspektørstudiets kandidatspecialiseringen Land Managements 1. Semester, ved Institut for Samfundsudvikling og Planlægning ved Aalborg Universitet. Rapporten er udarbejdet i perioden 3. september januar Rapporten skal indgå som en del af eksaminationen af landinspektørgruppe 1, og henvender sig derfor primært mod vejleder og censor. Rapporten er udarbejdet ud fra semestrets tema; Fast ejendom systemer, retsforhold og økonomi. Under dette tema, har projektgruppen beskæftiget sig med at undersøge muligheden for at ekspropriere til golfbaner. Kildehenvisninger er angivet med forfatterens efternavn, årstal for udgivelse samt eventuelt sidetal, f.eks. [Friis Jensen, 2007, s. 78]. Er kilden en hjemmeside, angives hjemmesidens navn som forfatter. Kildens fulde forskrift fremgår af kildefortegnelsen. Citater er skrevet i kursiv og i situationstegn. Love, bekendtgørelser og vejledninger er i rapporten angivet med deres kaldenavn. Disse er nævnt nedenfor med den fulde forskrift. Kort, figurer og tabeller er nummeret fortløbende. Bilag (afgørelser benyttet i projektet) er vedlagt på en CD ROM bagerst i rapporten. Betegnelser Grundloven Planloven Planlovsvejledning Lov om offentlige veje Kommuneplanloven Lovtidendeloven Udstykningsloven Tinglysningsloven Danmarks Riges Grundlov Lov nr. 169 af 05/06/1953 Lov om planlægning LBK nr. 813 af 21/06/2007 Vejledning om planloven VJL nr. 187 af 14/11/1996 Lov om offentlige veje LBK nr. 671 af 19/08/1999 Lov om kommuneplanlægning LOV nr. 287 af 26/06/1975 Lov om udgivelsen af en Lovtidende og en Ministerialtidende LBK nr. 842 af 16/12/1991 Lov om udstykning og anden registrering i matriklen LBK nr. 494 af 12/06/2003 Lov om tinglysning LBK nr /03/2006 Forsidefoto: Udsigt over en golfbane Side 1

4 Side 2 Ekspropriation til golfbaner

5 Indholdsfortegnelse 1 Indledning Problemformulering Emneafgrænsning Metodebeskrivelse Golfsporten i Danmark Fakta om golfsporten Vurdering af golfsporten Idrætshaller og sportspladser Lovgrundlag for ekspropriation Grundlovens Almenvellets interesse Hjemmelskravet Fuldstændig erstatning Nødvendighedskravet Planlovens Ekspropriation til byudvikling Ekspropriation til virkeliggørelse af lokalplan Lokalplanregulering Opsamling Analyse af almenvellets interesse og nødvendighedskravet Almenvellets interesse Udviklingen i almenvellets interesse Retspraksis Almenvellets interesse Vurdering Nødvendighedskravet Udviklingen i Nødvendighedskravet Retspraksis Nødvendighedskravet Vurdering Opsamling på almenvellets interesse og nødvendighedskravet Vurdering af ekspropriation til golfbaner Er golfbaner omfattet af almenvellet? Nødvendighedskravet indflydelse ved ekspropriation til golfbaner Ekspropriation til golfbaner i praksis Golfbane ved Kolding Golfbane ved Randers Golfbane Fantasia Konklusion Perspektivering Kildefortegnelse Side 3

6 Side 4 Ekspropriation til golfbaner

7 1 Indledning Når der planlægges i byen eller det åbne land, kan det i nogle tilfælde være nødvendigt for kommunen eller staten, at erhverve arealer til forskellige anlæg og projekter. Dette sker ofte på baggrund af frivillige aftaler, hvor arealerne bliver opkøbt. I tilfælde hvor lodsejerne ikke ønsker at afstå deres ejendomme, kan der dog opstå problemer. Det kan derfor få den konsekvens, at en plan ikke kan gennemføres. Dog kan kommunerne og staten i visse tilfælde foretage tvangsindgreb i folks ejendom i form af ekspropriation. For kommunernes vedkommende kan ekspropriationen bl.a. ske med udgangspunkt i Planlovens 47, stk. 1 og Lov om offentlige veje. For statens vedkommende kan ekspropriation ske ved større anlægsarbejder som motorveje og broer ved vedtagelse af en anlægslov. I så fald sker det efter Lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom. En ekspropriation er dog et hårdt magtmiddel, og kan kun ske hvis almenvellet kræver det, mod fuld erstatning og med hjemmel i lov jf. Grundlovens 73 stk. 1. Da det er et tvangsindgreb i ejendomsretten, føler grundejere, der har afstået eller har udsigt til at afstå en del af eller hele sin ejendom, sig ofte forulempet og stiller spørgsmål ved om den eksproprierende myndighed har hjemmel til ekspropriationen. Ekspropriationssager er ofte omtalt i medierne, og igennem de seneste år har ekspropriation til især golfbaner været et aktuelt debatemne. Der er flere tilfælde, hvor en kommune har haft planer om at ekspropriere til golfbaner, men disse planer er i mange tilfælde ikke blevet gennemført, bl.a. fordi ekspropriationsbeslutningen er underkendt af Naturklagenævnet eller ofte pga. stor modstand i befolkningen, hvilket har medført politisk tilbageholdenhed over for ekspropriation. Ved Mariager Fjord i Hobro Kommune, har der været megen debat om et golfbaneprojekt, hvor man ønskede en golfbane ned til fjorden. Projektet var i første omgang placeret, så det strakte sig ind over fredede områder, kulturlandskaber og strandbeskyttelseslinjer. Projektet mødte megen modstand, dels fra landmændene i området og dels fra Danmarks Naturfredningsforening. Derudover var der lodsejere der følte sig presset til at sælge dele af deres ejendomme. De pågældende lodsejere udtalte, at de var blevet truet med ekspropriation. [JP, 2005, s. 9] Ved Kolding har lokale politikere ligeledes haft planer om at ekspropriere til en golfbane. Kommunen havde fremsat et lokalplanforslag, der kunne give en privat investor mulighed for at anlægge en 36 hullers golfbane. Det ville betyde, at der skulle inddrages ha af en ægproducents ejendom. Ejeren ville dog ikke sælge og der var derfor lokalpolitikere der ville ekspropriere til gennemførelsen af planen. Dette medførte stor modstand i lokalbefolkningen og fra flere lokalpolitikere og kommunen opgav derfor planen. [TV Syd, 2006] I Randers Kommune ønskede Randers Golfklub at udvide en eksisterende golfbane. Kommunen havde derfor vedtaget en lokalplan der gav mulighed for at udvide banen med 18 huller. Udvidelsen omfattede ca. 60 ha, hvoraf to landmænd tilsammen ejede ca. 45 ha, og de ville ikke ville Side 5

8 sælge deres jord til projektet. Derfor kom det på tale, at der kunne eksproprieres til gennemførelsen af lokalplanen. Dette vakte ligeledes megen modstand i lokalbefolkningen og byrådet valgte ikke at ekspropriere. [JP(1), 2004, s. 4] Disse tilfælde, og andre, har fået tidligere Miljøminister Connie Hedegaard til at reagere. Ministeren var ikke positivt stemt for, at der kan eksproprieres til golfbaner, og kritiserer i brev af 5. april 2007 til KL s formand Erik Fabrin, kommunerne for at gå for vidt ved ekspropriation til golfbaneanlæg. Hun skriver, at der er behov for at se kritisk på, om praksis er ved at udvikle sig i uheldig retning. [NDK, 2007]. Denne debat tydeliggør derfor, at der er forskellige opfattelser af om golfbaner er omfattet af almenvellets interesse. Lokalpolitikere i flere kommuner har forsøgt sig med ekspropriationer, og de må derfor mene, at de har hjemmel hertil. Dansk Naturfredningsforening og folketingspolitikere, har derimod udtalt sig kritisk over for spørgsmålet. Spørgsmålet, om golfbaner er omfattet af almenvellets interesse, er derfor interessant at undersøge, da det ikke er et klart defineret udtryk og der kan derfor opstå forskellige fortolkninger. I tilfælde, hvor der ønskes ekspropriation til infrastrukturanlæg, falder det naturligt ind under almenvellets interesse, men golfbaner bliver kun benyttet af en begrænset brugergruppe og man skal ofte være medlem for at benytte en golfbane. Derfor finder projektgruppen det relevant, at undersøge om en begrænset gruppe af borgeres interesse i at spille golf, kan være omfattet af almenvellets interesse. Denne aktuelle problematik ønsker projektgruppen derfor at arbejde videre med, for at finde svar på spørgsmålet: Kan der eksproprieres til golfbaner og er disse omfattet af almenvellets interesse? Hvis spørgsmålet viser sig at kunne besvares bekræftende, vil det derfor yderligere være interessant at se på i hvilke tilfælde og hvilke faktorer der spiller ind på om ekspropriation kan bruges til erhvervelse af jord til golfbaner. Derfor må der ses nærmere på Grundlovens 73 og de bagvedliggende principper, eksempelvis kravet om nødvendighed. Dette ses ligeledes i Planlovens 47, stk. 1 hvor der står, at Kommunalbestyrelsen kan ekspropriere fast ejendom, der tilhører private, eller private rettigheder over fast ejendom, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for at sikre gennemførelsen af en byudvikling i overensstemmelse med kommuneplanen eller for virkeliggørelsen af en lokalplan eller en byplanvedtægt.. I 1993 udtalte Naturklagenævnet, at der i et konkret tilfælde, ikke kunne eksproprieres til en del af et golfbaneanlæg, en 9 hullers bane for uøvede golfspillere. Baggrunden var at der var lavet en lokalplan for et golfbaneanlæg på i alt 95 ha bestående af en 18 hullers bane, en 9 hullers par 3 bane og en bane til uøvede ligeledes på 9 huller. Et areal på 20 ha der var tiltænkt, at skulle bruges til den 9 hullers bane for uøvede spillere, kunne ikke erhverves ved køb og kommunen besluttede at ekspropriere dette areal. Beslutningen blev påklaget til Naturklagenævnet, som op Side 6

9 hævede ekspropriationsbeslutningen, ud fra den begrundelse at en turistbane kan være hensigtsmæssig, men Naturklagenævnet anser det imidlertid ikke for at være nødvendigt hverken for anlægget af en golfbane af international standard på det i øvrigt ca. 75 ha. store lokalplanområde eller for etableringen af et turistområde, at det omhandlede areal eksproprieres.. Dette er et eksempel på, at kravet om nødvendighed skal være opfyldt, for at kunne bruge ekspropriation som værktøj til virkeliggørelse at en lokalplan. Nødvendighedskravet ønsker projektgruppen derfor ligeledes at undersøge nærmere og i denne sammenhæng at besvare spørgsmålet: Hvordan defineres kravet om nødvendighed, og hvilken betydning har det i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner? 1.1 Problemformulering Efter ovenstående diskussion, om problematikken omkring ekspropriation til golfbaner, ønsker projektgruppen derfor, at besvare følgende problemformulering: Kan der eksproprieres til golfbaner og er disse omfattet af almenvellets interesse? Hvordan defineres kravet om nødvendighed, og hvilken betydning har det i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner? 1.2 Emneafgrænsning Emnet ekspropriation til golfbaner, som dette projekt vil omhandle, er valgt ud fra flere grunde. Emnet er først og fremmest interessant, da retsgrundlaget for hvad der kan eksproprieres til ikke er helt klart. Der er en del ekspropriationsformål, hvor der ikke er tvivl om at der kan eksproprieres. Dette er formål som veje og anden infrastruktur, som enten er specificeret i lovgivningen, eller er formål, som er almindelig anerkendte. Ses der derimod på golfbaner, er der ikke umiddelbart et klart retsgrundlag, da man ikke ud fra lovgivningen kan læse, om der kan eksproprieres til golfbaner eller ej. Om golfbaner er omfattet af almenvellets interesse, er først og fremmest en politisk vurdering, som foretages af det enkelte byråd. Men som det ses af ovenstående er der tilsyneladende ikke enighed, om at golfbaner kan falde ind under dette begreb. Derfor finder projektgruppen det spændende, at se nærmere på dette emne og undersøge både lovgivning og retspraksis dybere, for at prøve at afklare om det faktisk er muligt at ekspropriere til golfbaner. Tvivlen og uenigheden om, at der kan eksproprieres til et givent formål, kan også opstå i mange andre tilfælde end ved golfbaner. Emnet om ekspropriation til golfbaner er dog valgt, da det er et aktuelt debatemne, der har været meget fremme i medierne i de seneste år. Dette skal nok ses i sammenhæng med, at golfsporten i Danmark i de seneste år har været i kraftig fremgang, hvilket har betydet, at der er blevet behov for at inddrage arealer til nye golfbaner. Golfklubberne og investorerne bag projekterne prøver derfor i første omgang at opkøbe jorden Side 7

10 til banerne i fri handel, men i de tilfælde hvor lodsejere ikke har villet sælge, har muligheden for ekspropriation været på tale. Når ekspropriation til golfbaner er kommet på tale, har det ofte medført megen modstand og undren over, om det kan være rigtigt, at der kan eksproprieres til golfbaner. Mange finder måske, at golf er en sport der kun dyrkes af få rige folk, og finder det måske derfor mere urimeligt, hvis der er mulighed for ekspropriation, end hvis der havde været tale om ekspropriation til en boldbane, der ikke er nær så eksotisk. Derudover findes det måske mere urimeligt, da golfbaner kræver meget store arealer i forhold til andre fritidsformål. Samlet set findes emnet om ekspropriationer til golfbaner derfor interessant, da der til dels ikke er et klart lovgrundlag, og det samtidig er et aktuelt debatemne, hvor der er delte meninger i forhold til, om det er muligt at ekspropriere til golfbaner. For at prøve at finde svar på, om der er mulighed for, at kunne ekspropriere til golfbaner, er der stillet de to delspørgsmål ovenfor. Det første delspørgsmål Kan der eksproprieres til golfbaner og er disse omfattet af almenvellets interesse? er stillet, da det er altafgørende, om golfbaner er omfattet af almenvellets interesse, da der ellers ikke er mulighed for ekspropriation. Det andet delspørgsmål Hvordan defineres kravet om nødvendighed, og hvilken betydning har det i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner? er stillet, da nødvendighedskravet også har betydning for, om ekspropriationen kan finde sted. Ekspropriationer kan som nævnt også kun ske ved fuldstændig erstatning, men dette er dog ikke et emne dette projekt går i dybden med, men vil kun blive berørt overfladisk. Dette begrundes med, at der skal gives fuldstændig erstatning ved alle ekspropriationer og dette ikke har speciel indvirkning i forbindelse med dette emne. Selv om der kun ses på et nærmere afgrænset ekspropriationsformål, og ikke på andre fritidsformål, vurderes det, at den viden der vil blive opnået gennem projektet, også vil kunne anvendes i en bredere sammenhæng i ekspropriationer til andre formål. Dette begrundes med, at der for at vurdere om der kan eksproprieres til golfbaner, skal tilegnes en viden om ekspropriationer, på et overordnet niveau, da meget af ekspropriationslovgivningen er gældende på et generelt niveau. Side 8

11 2 Metodebeskrivelse Formålet med dette kapitel er, at klarlægge processen i projektet fra problemformuleringen og til besvarelsen af denne. Dette gøres ved hjælp af et strukturdiagram, se Figur 1, samt en tilhørende beskrivelse af de forskellige kapitlers formål, datagrundlag, fremgangsmåde, og mål. Til at besvare problemformuleringen, er der i dette projekt valgt en retsdogmatisk tilgang til analyserne. Retsdogmatikken har til formål at beskrive og analysere gældende ret [Ewald & Müller, 2004, s. 212]. Den retsdogmatiske tilgangsvinkel er valgt, da projektet har til formål, ud fra gældende ret, at undersøge om der kan eksproprieres til golfbaner. Ekspropriation hører under den offentligretlige regulering, som regulerer både forholdet mellem de offentlige myndigheder og mellem det offentlige og borgerne. Under den offentligretlige regulering findes bl.a. den forvaltningsretlige regulering, som ekspropriationsområdet hører under. På denne baggrund, og til at besvare problemformuleringen, inddrages retskilder, der kan karakteriseres som juridiske argumenter [Blume, 2001, s. 19]. Retskilderne er opdelt i fire hovedgrupper: lovgivning, retspraksis, retssædvane og forholdets natur. Imellem disse fire retskildetyper eksisterer der et vist hierarki, da indholdet af lovgivningen tillægges en større betydning end de øvrige retskilder, idet den er demokratisk forankret. Lovgivningen omfatter Grundloven, love, bekendtgørelser, cirkulærer, planer og vejledninger. Lovgivningen er ligeledes hierarkisk opbygget, hvor Grundloven er den øverste, og de øvrige love er blevet til i overensstemmelse med denne. I dette projekt inddrages hovedsagligt Grundloven og Planloven. Retspraksis omfatter domstolsafgørelser, og disse tages i anvendelse når lovgivningen ikke er tilstrækkelig. Her er der ligeledes en hierarkisk opbygning, hvor Højesteretsdomme vægtes højest, og herefter følger landsretsdomme og byretsdomme. I projektet inddrages ligeledes Naturklagenævnspraksis, da Naturklagenævnet er klageinstans for afgørelser vedrørende Planloven. Ved en retssædvane forstås en adfærd, der er fulgt almindeligt, stadigt og længe i den overbevisning, at man er retligt forpligtet og berettiget hertil, og anvendes hvis lovgivningen og retspraksis ikke kan løse problemstillingen. Forholdets natur forstås som den situation hvor et retligt problem, hvis løsning ikke kan udledes fra de andre retskilder, må løses på baggrund af sagens konkrete omstændigheder. [Ewald, 2003] Udover ovennævnte retskilder inddrages juridisk litteratur, da denne supplerer retskilderne ved at skabe bedre forståelse og præcisere fortolkningen heri. Herunder beskrives de enkelte kapitler. Golfsporten i Danmark (3) Dette kapitel har til formål, at beskrive golfsporten i Danmark. Dette gøres for, at opnå en viden om golfsporten generelt og hvordan den er organiseret. Fremgangsmåden er, først at undersøge forholdende for golfsporten i Danmark, ud fra faktuelle oplysninger, hvorefter golfsporten vil blive vurderet, således at der opnås et kendskab til hvordan situationen indenfor golfsporten er i dag. Side 9

12 Datagrundlaget for dette kapitel er oplysninger og analyser af golfsporten og idrætten i Danmark. Der vil blive taget udgangspunkt i informationer fra Danmarks Golf Union (DGU), Idrættens Analyseinstitut (IDAN) og i rapporten "Lokalisering af golfbaner" der er udarbejdet i samarbejde mellem Miljøministeriet, Dansk Naturfredningsforening og DGU. Derudover vil diverse avisartikler om emnet blive inddraget. Målet med dette kapitel er, at opnå en viden om golfsporten i Danmark, som skal anvendes senere i projektet, til at vurdere om golfbaner kan være omfattet af almenvellets interesse. Lovgrundlag for ekspropriation (4) Formålet med dette kapitel er at klarlægge lovgrundlaget, som anvendes ved ekspropriationer. Dette gøres for at opnå en viden om de generelle ekspropriationsbestemmelser. Fremgangsmåden er først at gennemgå Grundlovens 73, som sikrer ejendomsretten og giver mulighed for ekspropriation. Derefter vil ekspropriationsbestemmelserne i Planlovens 47, stk. 1, der sikrer, at der kan eksproprieres til byudvikling via en kommuneplan, og til en lokalplans virkeliggørelse blive gennemgået. Datagrundlaget er primært Grundloven og Planloven samt diverse juridisk litteratur, hvor der vil blive taget udgangspunkt i Statsforfatningsret 2007 (Peter Germer), Grundloven Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (Orla Friis Jensen) og Lov om planlægning med kommentarer (Anne Birte Boeck). Den juridiske litteratur er valgt, da forfatterne alle er anerkendte i det juridiske miljø indenfor projektets emneområde og litteraturen ligeledes er central for emnet, og dermed er med til at forbedre forståelsen af lovgivningen. Målet med kapitlet er at opnå den fornødne viden om ekspropriationsbestemmelserne i Grundloven og Planloven, som skal anvendes senere i projektet. Analyse af almenvellets interesse og nødvendighedskravet (5) Formålet med dette kapitel er, at klarlægge hvad begrebet almenvellets interesse og nødvendighedskravet omfatter. Dette gøres, da der skal tages hensyn til disse begreber når der eksproprieres til virkeliggørelse af en lokalplan. Fremgangsmåden for almenvellets interesse og nødvendighedskravet, vil blive foretaget efter samme metode. Først undersøges den historiske udvikling i den danske ekspropriationsforvaltning. Dernæst vil retspraksis blive undersøgt, for at fastlægge hvordan domstolene tager stilling til begrebet almenvellets interesse og kravet om nødvendighed. Datagrundlaget er primært relevant retspraksis i forhold til begrebet almenvellets interesse og nødvendighedskravet. Derudover vil der blive benyttet forskelligt juridisk litteratur, så som Dansk Statsforfatningsret 2 (Alf Ross), Miljøretten 1 og Ejendomsændringer i det 20. århundrede (begge Orla Friis Jensen). Litteraturen er valgt, da forfatterne er anerkendte i det juridiske miljø indenfor projektets emneområde, og derfor kan de være med til at underbygge den anvendte retspraksis. Målet med kapitlet er, at opnå en viden om almenvellets interesse og nødvendighedskravet, som skal bruges senere i projektet, når det skal vurderes om golfbaner er omfattet af almenvellets interesse, samt hvilken rolle nødvendighedskravet spiller i forbindelse med ekspropriation. Side 10

13 Vurdering af ekspropriation til golfbaner (6) Formålet med dette kapitel er, at vurdere om golfbaner er i almenvellets interesse, og derudover hvilken betydning nødvendighedskravet har for ekspropriation til golfbaner. Fremgangsmåden er først, at vurdere om golfbaner er i almenvellets interesse, og derefter vil det blive vurderet, hvilken indflydelse nødvendighedskravet har på en ekspropriation til golfbaner. Datagrundlaget i dette kapitel, er den opnåede viden gennem projektet. Denne viden suppleres med forskelligt juridisk litteratur. Målet med dette kapitel er at svare på problemformuleringen. Ekspropriation til golfbaner i praksis (7) Formålet med dette kapitel er, at anvende den opnåede viden, fra forrige kapitel, på konkrete ekspropriationssager til golfbaneanlæg, til at vurdere udfaldet af sagerne. Fremgangsmåden er først, at beskrive sagerne, og herefter vil det blive vurderet, om sagerne kan gennemføres. Datagrundlaget er de vedtagne lokalplaner, relevante sagsakter og den opnåede viden i forbindelse med udarbejdelsen af dette projekt. Derudover vil udtalelser fra de involverede personer og avisartikler om sagerne blive inddraget. Målet med kapitlet er, at erfare hvordan den opnåede viden kan bruges i praksis. Side 11

14 Figur 1: Strukturdiagram Side 12

15 3 Golfsporten i Danmark Formålet med dette kapitel er, at give en forståelse og et overblik over golfsporten i Danmark. Dette gøres dels ud fra en beskrivelse af faktuelle oplysninger om sporten og dels ud fra en vurdering af disse oplysninger. Derudover vil der komme en beskrivelse af andre idrætsfaciliteter. Målet med dette kapitel er derfor, at den opnåede forståelse af golfsporten sammen med retsgrundlaget skal kunne anvendes til, at vurdere om golfbaner ligger inder for almenvellets interesse, og i så fald hvad der kræves for at nødvendighedskravet er opfyldt. 3.1 Fakta om golfsporten Formålet med dette afsnit er at give en beskrivelse af golfsporten i Danmark. Afsnittet vil indeholde aktuelle informationer og herunder antal baner, medlemstal og arealstørrelser mv. Målet med dette afsnit er, at disse fakta og beskrivelser skal bruges til senere at kunne være med til at vurdere, om golfbaner kan være omfattet af almenvellets interesse. Golfsporten i Danmark har, især i de seneste år, været i kraftig udvikling og har efterhånden udviklet sig til en folkesport. Da den første golfklub, Københavns Golfklub, blev etableret tilbage i 1898, var det kun det finere borgerskab der dyrkede spillet. Antallet af medlemmer er i de seneste årtier steget kraftigt og er især i de seneste år accelereret, som det kan ses på medlemstallene: 1990: ca : ca : ca : ca [DIF] I dag er der næsten aktive medlemmer og det har bevirket, at Dansk Golf Union (DGU) er det næststørste specialforbund under Danmarks Idræts Forbund (DIF), kun overgået af Dansk Boldspil Union (DBU) med medlemmer. Til sammenligning var DGU for 15 år siden det 10. største forbund under DIF [DIF], [JP(1), 2007, s. 10]. Ses der på aldersfordelingen, udgør medlemmerne under 19 år i DGU ikke så stor en andel som andelen samlet set i DIF. Derimod udgør aldersgruppen år 66 % af DGU s medlemstal i forhold til 39 % af DIF s samlede medlemstal, og i aldersgruppen over 60 år udgør andelen 21 % af DGU s medlemstal i forhold til 11 % af DIF s, se Figur 2. [DIF] Udover de aktive medlemmer er der registreret ca på venteliste i de eksisterende golfklubber. Det er især på Sjælland og omkring de store byer, hvor folk står på venteliste, hvorimod der er flere klubber, der har ledig kapacitet uden for storbyområderne. Side 13

16 DGU DIF 10% 3% 11% 21% 66% % 42% 8% Figur 2: Aldersfordeling for henholdsvis DGU og DIF Antallet af medlemmer i golfklubberne svinger fra medlemmer og gennemsnittet for golfklubberne er ca. 900 medlemmer. I de klubber hvor der er få medlemmer, er indtægterne her i større omfang baseret på turister [DGU(1)]. Når man er medlemm af en DGU klub og har bepå alle stået en baneprøve, har man udover at kunne spille i sin egen klub mulighed for at spille landets DGU registrerede baner mod betaling, gennem en såkaldt Greenfee aftale [IDAN(1), 2007, s. 17]. Et kontingent i en golfklub koster i gennemsnit ca kr. for seniorer og ca for juniorer [DGU(1)]. Derudover skal der oftest indbetales et indskud ved indmeldelse i klubben, der i en normal klub typisk er mellem kr. Udover de normale golfklubber er der i de sene an ste år etableret og planlagt nye eksklusive golfanlæg, hvor priserne for medlemskab er helt derledes høje. Det dyreste medlemskab er i det nye Royal Golf Center i Ørestaden, hvor ind skuddet er mellem kr. Ved Frederikshavn er der også et golf ressort, Palm City Family & Golf Resort, under planlægning, hvor der er et krav om at skulle købe en feriebolig, for at kunne få lov at spille på banen. I en håndfuld andre klubber skal der også betales et indskud på omkring kr. [JP(1), 2007, s. 10]. Grunden til disse høje priser forklares til dels ved de meget høje anlægsudgifter på op til 3 cifrede millionbeløb. Antallet af golfbaner er forøget kraftigt i de seneste år, som det ses på Figur 3. På en 10 årig pebaner riode fra 1995 blev der etableret 40 nye golfbaner hvilket svarede til en fjerdedel af alle [Miljøministeriet(1), 2006 s. 5]. I januar 2007 var der 171 baner, hvis klubber var medlem af DGU. Ejerforholdene i disse klubber er dog forskellige, 69 er privatejede, 27 medlemsejede, 16 kommunalt ejede og de resterende er en kombination af disse ejerforhold [DGU(1)]. Ejerforhol dene har dog før i tiden været helt anderledes, hvor stort set alle golfbaner blev anlagt på stats lig eller kommunalt jord som klubberne, der var organiseret som foreninger, fik stillet til rådig hed. Først i 1992 åbnede den første private golfbane. Ifølge DGU er tendensen dog i dag, at stort set alle nye golfbaner er privatejede baner. Denne udvikling ses også ved tal fra DGU, hvor 23 % af klubberne i 2004 hørte hjemmee på privatejede baner, og i 2006 var dette tal næsten fordoblet til 43 %. Side 14

17 Figur 3: Udviklingen i antal af golfklubber i Danmark. På 87 af de 171 baner der er medlem af DGU, er der åben for Pay & Play, hvor man ikke behøves at være medlem for at spille [DGU(1)]. Derudover anslås det, at der er omkring mindre Pay & Play baner i Danmark [IDAN(1), 2007, s. 20]. Udover forøgelsen i antallet af golfbaner, sker der også mange udvidelser af eksisterende golfbaner. Fra var der 13 udvidelser og fra var der 32 udvidelser. De fleste golfbaner er i dag på 18 huller, men der er en del der har udvidet til 27 huller og enkelte til 36 huller [DGU(2)]. Golfbanerne er fordelt nogenlunde jævnt i Danmark, dog med en højere koncentration i Øst og Nordjylland samt hovedstadsområdet [Miljøministeriet(1), 2006 s. 4]. Selvom der har været en kraftig udvikling inden for golfsporten de seneste år, lader den ikke til at være stoppet, da der er planlagt op mod 35 nye golfprojekter, og der er endvidere planlagt en række udvidelser af eksisterende baner [JP(1), 2007, s. 10]. Golfbaner er meget pladskrævende og ud fra en undersøgelse foretaget af DGU i 1997 fyldte en 18 hullers golfbane ca. 60 ha i gennemsnit. Dog ses der i dag en tendens til at banerne bliver endnu større. Ses der på det samlede areal af de 169 baner der var i 2006, hvis klubber var medlem af DGU, var deres samlede areal på ca ha, hvilket svarer til størrelsen af Ærø. [Miljøministeriet(1), 2006 s. 4] Benyttelsesintensiteten på en golfbane fra golfspillere, kan ifølge DGU sammenlignes med en velbesøgt skov, hvortil der skal lægges besøg fra folk der ikke spiller golf. Det skønnes at hver hektar golfbane benyttes af ca. 400 spillere om året, eller hvad der svarer til besøgstimer/ha/år. 3.2 Vurdering af golfsporten Når der ses på udviklingen af golfsporten i Danmark, er der nogle interessante tendenser. Som nævnt var golfsporten fra den kom til landet i det forrige århundrede en sport for overklassen, hvilket derfor betød, at det var en meget begrænset del af befolkningen, der dyrkede denne sport. I de seneste årtier er det derimod gået hen og blevet en folkesport, som spilles af langt flere og af et langt bredere udsnit af befolkningen. I de seneste år har en del af golfsporten dog Side 15

18 udviklet sig i en anden retning, hvilket har medført at der i dag findes baner, hvor der er meget høje indskud. Det bevirker dermed, at disse klubber og baner igen kun bliver noget overklassen kan være en del af og det kan sammenlignes med, da golfsporten kom til Danmark. I disse tilfælde går det folkelige præg igen af golfsporten. Ses der på de almindelige golfbaner, er der nogen af dem, der bliver mere folkelige, ved at tilbyde Pay & Play og på den måde giver adgang til endnu flere. Med disse baner er der åben for alle, mod betaling, hvilket gør at de kan benyttes af langt flere i befolkningen. Derimod er de klubber der kræver medlemskab, og i særlig grad de klubber, hvor et sådant medlemskab er meget omkostningsfuldt, kun tilgængelige for en begrænset del af befolkningen. Ifølge Idrættens Analyseinstitut (IDAN) er der dog stadig sammenhæng mellem folks indkomst og andelen af golfspillere, selvom der er ved at ske en udligning [IDAN(1), 2007, s ]. Dette skal ses i forhold til, at det er en forholdsvis dyr sport at komme i gang med, i forhold til mere traditionelle sportsgrene. Den stigende interesse for golfsporten, ser ud til at have medført en stigende kommercialisering, hvor profitinteresser udfordrer foreningsstrukturen. Det betyder, at golfbanerne drives med forskellige formål. Dels er der de traditionelle foreningsejede baner, hvor formålet er, at folk med interesse for golfspillet kan udøve deres sport, og hvor det ikke handler om at tjene penge. Derudover er der mange af de nye privatejede baner, der drives som professionelle virksomheder, og hvor hovedformålet er at tjene penge. Disse kan derfor nærmere karakteriseres som en erhvervsvirksomhed. Pay & Play baner må derfor antages at have til formål at have profitmæssige interesser, da der her ikke er tale om en medlemsbaseret klub, hvor overskuddet går til klubbens drift og derved kommer medlemmerne til gode. Dog er der nogle foreningsbaserede klubber, der supplerer deres indtægt, ved at tilbyde Pay & Play. Mange af de investorer der står bag disse projekter, kan se at golfsporten er blevet et godt investeringsobjekt, da golf er blevet populært og der inden for sporten er mange købestærke brugere. Derfor ser de også mulighed for, at investere i store eksklusive baner, da befolkningen generelt er blevet mere købestærk og derfor efterspørger disse baner. Det kan dog være svært at vurdere, hvilke baner der drives med profit som formål og hvilke der ikke gør. Det ville kræve en nærmere undersøgelse af de enkelte baner. Det kan derfor ikke antages, at en golfbane drives med profitsigte, bare fordi den er privatejet. Prisen for indskud og medlemskab, giver heller ikke et klart svar på om banen drives som forretning, da dette også afhænger af omkostningerne, da nogle baner er af højere standard end andre. En indikation på at mange golfbaner i dag drives som en forretning ses dog ud fra en spørgeskemaundersøgelse foretaget af KPMG, der viser at 43 % af de nordiske golfbaner drives med rent profitsigte [IDAN(1), 2007, s. 47]. En anden og meget væsentlig årsag til, at det kan være svært, at gennemskue hvilke baner der drives med profitsigte, skal findes i det internationale regelsæt om handicap som golfsporten bygger på. I Danmark er det nemlig kun baner med klubber, der er medlem af DGU, der må benytte det internationale handicapsystem og regulere spilleres handicap, grundet specielle ophavsrettigheder som administreres af DGU. Da dette handicapsystem praktisk talt er det eneste Side 16

19 der benyttes, er det derfor vigtigt at være medlem at DGU, for at kunne tiltrække medlemmer, da folk forventer at kunne bruge dette system. Det er dog kun foreningsbaserede klubber, med demokratiske foreningsvedtægter, der kan blive medlem af DGU, hvilket derfor betyder, at alle baner under DGU har en foreningsbaseret klub, også selv om banen er ejet af et privat firma. Denne organisering af sporten, gør det derfor svært at gennemskue, hvilke baner der ønsker at drive forretning, ud fra det synspunkt at foreninger ikke normalt har til formål at tjene penge. Organiseringen af golfsporten, kan dog også være en hæmsko for de private baneejere der ønsker at drive forretning. Dette ses ud fra, at det normalt er foreningerne der på årlige generalforsamlinger bestemmer prisen for brugen af golfbanen, hvorimod prissætningen i en profitorienteret virksomhed, ville ske på markedsvilkår. Denne problematik førte til uenighed mellem private baneejere og DGU, da nogle private baneejere selv ønskede at bestemme prisen for brug af deres golfbane, hvilket DGU og paraplyorganisationen Dansk Idræts Forbund havde svært ved at acceptere. Denne konflikt førte i 2001 til stiftelsen af Foreningen Private Golfbaner (FPG), der varetager de private baneejeres interesser. Formanden for FPG, Peter Arendorff, udtaler dog i et interview, foretaget af IDAN, at forholdet mellem FPG og DGU ikke længere er konfliktfyldt, og at DGU ifølge ham, har accepteret, at de private baneejere driver forretning. Det er derfor baneejerne der bestemmer prisen for at spille på banen og foreningerne (golfklubberne) der bestemmer det foreningsmæssige. [IDAN(1), 2007, s ] Ifølge IDAN har kommercialiseringen af sporten, dog medvirket til at golfsporten i dag appellerer til en bredere del af befolkningen end tidligere, da der dels er kommet flere baner, og dels andre tilbud som Pay & Play baner, da klubberne prøver at tiltrække forskellige grupper af befolkningen. Samtidig påpeger IDAN, at det er kommercialiseringen der har gjort det både billigere og dyrere, da der er sket en større segmentering mellem typer af baner [IDAN(1), 2007, s. 52]. Ses der på selve golfspillet, er det en enkeltmandssport men med stor social karakter. På grund af et handicapsystem, er det en sportsgren som en hel familie, venner eller forretningsforbindelser, kan dyrke sammen på tværs af køn og alder, uanset niveau, hvilket ikke er muligt i mange andre sportsgrene. Brugere af golfbaner er som beskrevet aldersmæssigt meget bredt repræsenteret i sporten, hvilket også er med til at gøre den folkelig. Dog er andelen af børn og unge under 19 år, ikke så stor som i mere traditionelle sportsgrene, til gengæld er det langt den største idrætsgren for folk over 60 år. Brugere af golfbaner kommer ofte fra et større opland for at dyrke deres sport, end folk der eksempelvis benytter den lokale boldbane eller idrætshal til at dyrke deres sport. De fleste golfspillere er dog oftest medlem af en klub, hvor man har sit tilknytningsforhold til. Til forskel fra mange andre sportsgrene, som primært er knyttet til et lokalsamfund, er det mere almindeligt at benytte andre golfbaner rundt om i landet, hvor der er en Greenfee aftale eller hvor der tilbydes Pay & Play. Dermed er golfbaner ikke kun til glæde for befolkningen i nærområdet. Det at have Side 17

20 en golfbane i området, kan derfor også være positivt for både kommunen og byen. Det skyldes, at det kan være med til at tiltrække nye beboere og turister. Den øgede konkurrence, banerne imellem, er nok også en af forklaringerne på, at nogle baner bliver større og mere eksklusive. Hvis der ses på golfbaner der tilbyder Pay & Play, har disse efter projektgruppens vurdering også en anden funktion end bare at være en sport og fritidsaktivitet. Disse kan også karakteriseres som en forlystelse eller attraktion, da disse baner benyttes af turister, og kan derfor til en vis grad sammenlignes med funktionen som et sommerland eller en gokart bane. Derudover er der ligeledes den lighed, at de også drives som forretning. Golfbaner vurderes derudover også som en naturoplevelse, og har en rekreativ værdi som et naturområde. Golfbaner har den ulempe, at de er meget arealkrævende i forhold til andre sportsgrene. En golfbane på 60 ha fylder lige så meget som ca. 86 fodboldbaner [Miljøministeriet(1), 2006 s. 4]. Det at golfbaner er så pladskrævende, betyder derfor også at placering skal ske efter en grundig vurdering, så det ikke får en uheldig virkning på omgivelserne. Derfor skal der ved placering af en golfbane foretages en vurdering af forskellige interesser, som bl.a. landbrugs, natur og miljøbeskyttelsesinteresser. Dette er også noget der bliver lagt vægt på fra flere sider og Miljøministeriet har sammen med bl.a. Danmarks Naturfredningsforening og DGU udarbejdet en rapport om Lokalisering af golfbaner der angiver retningslinjer for hvordan der undgås store konflikter ved anlæggelse af golfbaner. Under alle omstændigheder sker der en påvirkning af det bestående landskab, som både kan være negativ og positiv. Det negative kan være, hvis der eksempelvis ikke tages tilstrækkelig hensyn til den beskyttede natur, fortidsminder eller hvis golfbanen placeres inden for kystnærhedszonen. Omvendt kan en golfbane også være med til at forbedre og genoprette naturen i området, hvis den eksempelvis placeres på tidligere lossepladser eller opfyldte råstofgrave. Dermed kan flere områder, der ikke før var offentlige tilgængelige, blive nye tilgængelige naturområder. Hvis arealer i det åbne land inddrages til en golfbane, betyder det også, at der vil være en øget trafik i området i form af biler og mennesker, hvilket der også skal tages stilling til i planlægningen. Udover at benytte golfbanerne til selve golfspillet kan banerne have en flersidig anvendelse. Ved anlæggelsen af flere golfbaner er der etableret offentlige naturstier i området. Det bevirker dermed, at flere i befolkningen kan få glæde af området, selv om man ikke spiller golf. Dermed er det muligt, at færdes i området og nyde naturen. Specielt hvis baneområdet ligger bynært kan mange få glæde af sådanne stiforløb, da de dermed vil være lettere tilgængelige. Flere golfbaner benyttes også om vinteren til andre formål, hvor der gives mulighed for at stå på langrendsski på banerne, samt at kælke på anviste områder, når der er sne. Golfbaner er ofte velegnede til disse formål, da underlaget giver mulighed for at bruge det til skiløb selv med en begrænset mængde sne, og alligevel ikke benyttes til golf. Det betyder, at disse baner kan bruges til fritidsformål året rundt, til glæde for en bredere målgruppe. Disse muligheder for flersidig anvendelse, er også elementer der anbefales, af både DGU og Dansk Naturfredningsforening, at indarbejde i forbindelse med planlægningen af golfbaner [DGU(2)], [DNFF, 2004, s. 3]. Side 18

21 Som det fremgår af forrige afsnit er der ca på venteliste til en golfklub i Danmark, men dette giver ifølge IDAN ikke nødvendigvis et billede af den reelle efterspørgsel [IDAN(1), 2007, s. 57]. Dels kan der være personer som er opskrevet på venteliste i flere klubber, men omvendt kan efterspørgslen også være højere end ventelisterne indikerer, da udsigten til en lang venteliste kan holde folk fra at blive skrevet op. Et eksempel på dette, er at Aalborg Golfklub i 2006 på få dage optog 120 nye medlemmer, der ikke stod på klubbens venteliste. Derudover er der stor forskel på, hvor der er ventelister, dels regionalt men der er også forskelle inden for små geografiske områder. Ventelisterne er størst på Sjælland og ved de større byer, hvor der nogle steder er ventelister på 6 8 år, men selv i disse områder kan der være klubber hvor der ingen ventelister er [IDAN(1), 2007, s. 57]. Derfor skal ventelisterne også ses som en efterspørgsel på bestemte klubber, hvor faktorer som pris og banens standard kan spille ind. Der er ifølge IDAN dog fortsat et stort antal potentielle golfspillere i Danmark, hvilket de private investorer også må tage i betragtning, hvis man ser på de mange golfbaneprojekter der er på vej. Spørgsmålet er derfor, om der også i fremtiden vil være et marked for nye baner. I Sverige er andelen af golfspillere meget højere end i Danmark og DGU mener derfor også, at der kan forventes en stadig større tilgang af golfspillere. Dog har Sverige, for første gang i mange år, oplevet tilbagegang af medlemmer i 2005 og I 1980 erne og 1990 erne, blev der i Frankrig og Storbritannien, anlagt for mange baner som de nu kan mærke konsekvenserne af. I Storbritannien har man, ifølge Peter Arendorff, måttet omlægge 15 % af banerne tilbage til landbrugsareal. Det er dog uvist, om det er et udtryk for at markedet er mættet i disse lande, eller om der er tale om en mere generel tendens til at golftrenden er toppet. I Danmark ser det ud til at væksten heller ikke længere er så kraftig og DGU forventer i 2007 en medlemstilgang på 2 % imod en hidtidig medlemstilgang på 6 % [IDAN(1), 2007, s. 56 ]. I forbindelse med planlægningen af nye golfbaner, er det derfor vigtigt, nøje at vurdere det reelle behov for endnu en golfbane, i forhold til om der vil være tilstrækkelige brugere og hvilken type af golfbane, der er behov for. Disse vurderinger er også noget kommunerne bliver opfordret til at foretage, i Miljøministeriets rapport, Lokalisering af golfbaner [Miljøministeriet(2), 2006, s. 7]. 3.3 Idrætshaller og sportspladser Dette afsnit har til formål, at beskrive idrætshaller og sportspladser. Dette skyldes, at disse er almindeligt anerkendte ekspropriationsformål, og dermed vil det være interessant at undersøge om der kan drages paralleller mellem disse og golfbaner. Derudover har afsnittet til formål, at klarlægge, hvilken betydning idrætsanlæg og sportspladser kan have på et lokalsamfund. Målet med dette afsnit er, at opnå en viden der skal bruges senere i projektet, når det skal vurderes om der kan drages paralleller mellem golfbaner og henholdsvis idrætshaller og sportspladser. Idrætshaller og sportspladser kan have stor betydning i lokalsamfundet. Det er vigtigt, at børn, unge og voksne har noget at stå sammen om, og her kan faciliteterne til at dyrke sine fritidsinteresser være vigtige. Mange af de aktiviteter der dyrkes på boldbaner eller i idrætshaller er sportsgrene, hvor man er et hold. Det er ikke bare holdet der bliver knyttet sammen, det kan Side 19

22 også være, at sporten som helhed knytter en lille by sammen, f.eks. hvis byen har et godt håndboldhold, så er det ofte noget borgerne støtter op omkring. I en undersøgelse, foretaget af IDAN i 2004, udtalte 63 % af danske idrætsforeninger, at det vigtigste formål, var at skabe et socialt fællesskab for medlemmerne [IDAN(2), 2006, s. 14]. Boldbaner og idrætshaller kan dermed have stor betydning for det sociale i en by, da det er der borgerne ofte mødes og dyrker deres sport. Idrætshaller kan også bruges til meget andet end bare at dyrke sport i, hvilket kan være andre sociale arrangementer. Boldbaner kan også benyttes til andet end bare at spille fodbold, de kan f.eks. bruges til byfester. Alt dette kan være med til at øge det sociale sammenhold i en by og dermed har idrætshallerne og boldbanerne stor betydning for lokalsamfundene. Derudover kan sporten i lokalsamfundet være med til at holde de unge mennesker beskæftiget. Dette kan have den positive virkning, at det er med til at holde de unge ude af kriminalitet. Mange lokale idrætsforeninger drives yderligere på frivillig basis, hvilket betyder, at kontingentet kan holdes nede på et niveau, hvor de fleste har råd. Udover idrætsanlæg i lokalsamfundet, findes der også større idrætshaller og stadions der bruges i kommercielt øjemed. Disse bruges primært til sport, hvor der er stor publikums interesse, men bliver i dag også ofte brugt til at holde større kulturelle arrangementer, eksempelvis koncerter. Stadions og større idrætshaller kan i vid udstrækning også være med til at promovere en by, da de jo som sagt giver mulighed for at der kan arrangeres større koncerter og andre kulturelle begivenheder. Hallerne og stadions har derved en stor social værdi, i det de bliver brugt til noget som mange kan samles om, da det er et bredt udsnit af befolkningen der tager ind og ser kampe i fodbold, håndbold, badminton mv. Side 20

23 4 Lovgrundlag for ekspropriation Formålet med dette kapitel er at klarlægge lovgrundlaget, som anvendes ved eventuel ekspropriation til golfbaner. Dette gøres for at opnå en viden om de generelle ekspropriationsbestemmelser. En mere dybdegående analyse af lovgrundlaget vil blive foretaget i kapitel 5 Analyse af almenvellets interesse og nødvendighedskravet. Først vil Grundlovens sikring af ejendomsretten og mulighed for ekspropriation blive gennemgået, hvorefter Planlovens bestemmelser om ekspropriation vil blive gennemgået. Den øvrige lovgivning med ekspropriationsbestemmelser vil ikke blive undersøgt, da disse ikke har relevans for projektet, da golfbaner defineres som større projekter, hvor der skal udarbejdes lokalplan for. Målet er, at opnå en viden om ekspropriationsbestemmelserne i Grundlovens 73 og Planlovens 47, som skal bruges senere i projektet til, at vurdere om der kan eksproprieres til golfbaner. 4.1 Grundlovens 73 I dette afsnit vil der blive taget udgangspunkt i Grundlovens 73, der sikrer ejendomsretten, men åbner mulighed for ekspropriation. Der vil specielt blive lagt vægt på stk. 1, da det er denne bestemmelse der er relevant for projektet, mens stk. 2 og 3, der senere er tilføjet Grundloven, ikke i samme grad er relevante for projektet. Først vil bestemmelserne i grundloven blive beskrevet overordnet, og herunder vil stk. 2 og 3 kort blive gennemgået. Herefter vil bestemmelserne i stk. 1 om almenvellet, hjemmelskravet og fuldstændig erstatning blive nærmere beskrevet. Derudover vil nødvendighedskravet også blive beskrevet, da det kan udledes fra ordet kræver som medfører at indgrebet kun må finde sted hvis det er nødvendigt [Ross, 1983, s. 683]. Grundlovens 73: Stk. 1. Ejendomsretten er ukrænkelig. Ingen kan tilpligtes at afstå sin ejendom, uden hvor almenvellet kræver det. Det kan kun ske ifølge lov og mod fuldstændig erstatning. Stk. 2. Når et lovforslag vedrørende ekspropriation af ejendom er vedtaget, kan en trediedel af folketingets medlemmer indenfor en frist af tre søgnedage fra forslagets endelige vedtagelse kræve, at det først indstilles til kongelig stadfæstelse, når nyvalg til folketinget har fundet sted, og forslaget påny er vedtaget af det derefter sammentrædende folketing. Stk. 3. Ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktens lovlighed og erstatningens størrelse kan indbringes for domstolene. Prøvelsen af erstatningens størrelse kan ved lov henlægges til domstole oprettet i dette øjemed. Det at ejendomsretten er ukrænkelig, skal blot ses som en programerklæring, og der kan derfor ikke udledes konkrete retsvirkninger af denne bestemmelse. Beskyttelsen af ejendomsretten skal derfor i stedet udledes af bestemmelserne i stk. 1, som bliver beskrevet i de følgende underafsnit. [Germer, 2007, s. 269] Side 21

24 Grundlovens 73, stk. 2 indeholder en mindretalsbeskyttelse, der fastlægger, at når et lovforslag vedrørende ekspropriation er endeligt vedtaget, kan en tredjedel af folketingets medlemmer inden tre hverdage kræve, at forslaget først indstilles til stadfæstelse, efter at der er afholdt nyvalg og forslaget på ny er vedtaget af det nye folketing. Reglen gælder for lovforslag vedrørende ekspropriation af ejendomme, og det er nok at blot et af lovforslagets bestemmelser vedrører tvangsmæssig afståelse. Hvis Statsministeren ikke mener at lovforslaget vedrører et ekspropriativt indgreb, er Statsministeren ikke forpligtet til at udskyde lovens stadfæstelse til efter nyvalg, men hvis domstolene senere afgør at indgrebet har karakter af ekspropriation, vil loven være ugyldig. [Friis Jensen(1), 2006, s ] I Grundlovens 73, stk. 3 er fastlagt at ethvert spørgsmål om ekspropriationsaktens lovlighed og erstatningens størrelse kan indbringes for domstolene, og dermed har domstolene både mulighed for, at vurdere ekspropriationsbeslutningen i forhold til den lov der eksproprieres efter samt i forhold til Grundloven. Derudover har domstolene også mulighed for, at fastlægge ekspropriationserstatningen. Bestemmelsen om at der kan oprettes særlige domstole til prøvelse af erstatningens størrelse, er ikke taget i anvendelse, da der ikke er blevet oprettet sådanne domstole. [Germer, 2007, s ] Almenvellets interesse Grundlovens 73 stk. 1, 2. pkt. foreskriver, at ekspropriation ikke kan finde sted, uden at almenvellet kræver det. Ekspropriation opstår typisk fordi de offentlige myndigheder mangler arealer til at virkeliggøre deres planer, eksempelvis til en ny motorvej eller transformatorstation. Grundlovens 73 stk. 1 har dermed til formål, at sikre den enkelte borgers rettigheder overfor samfundets udvikling, således at den lille mands rettigheder ikke bliver tilsidesat af det offentlige. Samtidigt sikrer man derigennem yderligere, at ekspropriationen skal være til gavn for samfundet som helhed. I den danske ekspropriationslovgivning findes der ikke hjemmel til at tilbagekalde en ekspropriation, hvis det samfundsmæssige behov, pga. ændrede forhold, ikke længere er tilstede [Friis Jensen(1), 2006, s. 481]. Udtrykket almenvellet må efter almindelig opfattelse, forstås som almene samfundshensyn [Friis Jensen(1), 2006, s. 480]. Dermed kan en ekspropriation kun foretages, hvis det er krævet af et alment samfundshensyn. Ordet kræver betyder, at indgrebet ikke blot er ønskeligt, men virkelig skal være påkrævet. Det er dermed ikke nok, at indgrebet tjener et alment samfundshensyn, det skal ligeledes kræves, at formålet ikke kan virkeliggøres uden indgrebet [Ross, 1983, s. 683]. Se mere herom i underafsnit Nødvendighedskravet. Det er lovgivningsmagten der bestemmer om noget er almene samfundshensyn, og domstolene prøver ikke denne vurdering, men tager kun stilling til om det er almene samfundshensyn der har været bestemmende for den givne ekspropriation [Friis Jensen(2), 2000, s. 75]. Det forholder sig sådan, at det ikke er muligt at angive alle de legitime hensyn der kan danne grundlag for ekspropriation. Grunden til dette er, at der er mange forskellige faktorer der er relevante for ekspropriationens virkeliggørelse, såsom formål, omfang og nødvendighed. Derud Side 22

25 over er hver enkelt ekspropriation et unikt tilfælde, og det er derfor svært at drage præcise paralleller mellem de enkelte tilfælde, og dermed definere hvilke hensyn der kan eksproprieres til. Det er derimod muligt at angive de hensyn, som ikke er omfattet af almenvellet. Rene særinteresser er et eksempel på dette, og kan dermed opfattes som det modsatte af almenvellets interesser [Germer, 2007, s ]. Generelt kan det antages, at der kan eksproprieres til offentlige formål, da dette anses for at være i samfundets interesse. Staten kan dog også have særinteresser, eksempelvis hvis den ville anskaffe sig kulturgenstande til museer fra private samlinger. Dette ville næppe høre under almenvellets interesse [Trolle, 1967, s. 84]. Samtidigt er det dog også muligt at ekspropriere til fordel for private, hvis formålet tilgodeser almenvellets interesse. Det er dog altid ekspropriationsmyndigheden der bestemmer, hvorvidt der skal eksproprieres eller ej. Dette betyder, at det ikke er muligt at definere præcist, hvad der ligger indenfor almenvellets interesse, da begrebet defineres fra sag til sag udelukkende på baggrund af politikerne der foretager ekspropriationen Hjemmelskravet I Grundlovens 73, stk. 1, 3. pkt. er et af kravene, at ekspropriation kun kan ske ifølge lov, hvilket vil sige, at den myndighed der foretager en ekspropriation, skal have hjemmel i loven. At der skal være hjemmel i loven betyder, at loven der eksproprieres efter skal indeholde bestemmelser om, at der kan eksproprieres til et givent formål. Ekspropriationsformålene er, i dansk lovgivning, angivet med vekslende præcisionsgrad. Desuden kan bestemmelserne have en meget åben karakter. Et eksempel på dette er Planlovens 47, stk. 1, der foreskriver, at kommunen kan ekspropriere, når det er af væsentlig betydning for at sikre gennemførelsen af en byudvikling i overensstemmelse med kommuneplanen eller for virkeliggørelse af en lokalplan. Med denne bestemmelse overlades det til den enkelte kommune, at vurdere om noget er til hinder for gennemførelsen af byudvikling eller en lokalplan. Grænsen for dette valg er meget åben, og det kræver derfor også en nøjere overvejelse af indgrebets nødvendighed når afgørelsen om ekspropriation i disse tilfælde skal afgøres. Ved ekspropriation til større anlægsarbejder så som vejanlæg, havneanlæg, jernbaneanlæg, kystsikring mm., er lovteksten mere præcis og angiver klart hvad der kan eksproprieres til. Som eksempel kan nævnes Lov om offentlige veje 43, stk. 2, der meget detaljeret beskriver hvilke nødvendige foranstaltninger, der kan opføres i forbindelse med vejanlæg. [Friis Jensen(1), 2006, s. 479] Ekspropriation foretages enten af en offentlig myndighed eller et koncessioneret selskab, der i henhold til lov, foretager et indgreb i den private ejendomsret. Derfor er det den offentlige forvaltning, der skal stilles krav til, og et af de vigtigste principper til forvaltningsafgørelser er legalitetsprincippet. Dette indeholder 2 krav til forvaltningsafgørelser [Berg, 2002, s. 99]. Forvaltningens virksomhed må ikke stride mod lovgivningen, og forvaltningens virksomhed skal have hjemmel i lov. Side 23

26 At forvaltningens virksomhed ikke må stride mod lovgivningen, betyder at forvaltningens beslutninger skal leve op til den formelle lovs princip. Dette princip betyder, at loven går forud for bl.a. bekendtgørelser og forvaltningsafgørelser. Forvaltningsafgørelser må derfor ikke stride mod lovene. Af legalitetsprincippet følger det også, at dispensationer skal have hjemmel i loven, hvilket er almindelig gældende retspraksis. [Berg, 2002, s. 100] Hjemmelskravet betyder, at forvaltningen skal have bemyndigelse i lovgivningen, for at kunne træffe afgørelser der er gyldige. Det vil sige, at afgørelserne skal have hjemmel i gældende ret. Dette kan være i formel lov, bekendtgørelser udstedt i henhold til lov, i sjældne tilfælde i retspraksis eller i retssædvane. Afgørende er det, at der er dækning i den retskilde der giver forvaltningsmyndigheden myndighed til at træffe en afgørelse, når bestemte faktiske eller retlige kriterier foreligger. [Berg, 2002, s ] Forskellige typer forvaltning har forskellig grad af krav om lovhjemmel, afhængig af hvor indgribende forvaltningsakten er for borgeren. Til forvaltning, der kun indirekte berører borgerens forhold, stilles lempeligere krav om hjemmel i loven. [Berg, 2002, s. 107] For ekspropriation gælder det, at der er et skærpet hjemmelskrav. Dette skyldes at indgrebet er et kraftigt indgreb i borgerens retsforhold og jo større indgrebet er, jo større klarhed kræves der i hjemlen. I Grundloven findes der flere eksempler på, at legalitetsprincippet er direkte fastslået. Det drejer sig bl.a. om 43 om skatteinddrivelse, 73, stk. 1, 2. pkt. om ekspropriation og 71, stk. 2 om frihedsberøvelse. Der kræves også en klar lovhjemmel til at udstede påbud, forbud og lignende, der begrænser borgernes handlefrihed og frihed til at disponere, administrativ frihedsberøvelse af borgeren, ved magtanvendelse og husundersøgelser [Berg, 2002, s. 104] Fuldstændig erstatning Grundlovens 73, stk. 1, 3. pkt. fastlægger, at hvis man tilpligtes til at afstå sin ejendom kan dette kun ske mod fuldstændig erstatning. Denne bestemmelse er det vigtigste led i grundlovens beskyttelse af ejendomsretten, da den sikrer at en person, hvis ejendom må vige for samfundets interesser, ikke lider noget økonomisk tab [Friis Jensen(1), 2006, s. 482]. Bestemmelsen om fuldstændig erstatning i Grundloven kan anvendes direkte, hvis loven der foretages indgreb i ejendomsretten efter, ikke indeholder bestemmelser om erstatning, og indgrebet har karakter af ekspropriation [Germer, 2007, s. 292]. Som udgangspunkt ydes der erstatning for værdien i handel og vandel af det afståede, og derudover kan der ydes erstatning for andet økonomisk tab, så den eksproprierede stilles på samme måde, som hvis ekspropriation ikke var foretaget. Værdien i handel og vandel fastlægges med udgangspunkt i handelsværdien af ejendommen, hvis den var blevet solgt i fri handel. Da denne handelsværdi (salgsværdien) som oftest ikke foreligger, skønnes denne værdi ud fra et antal repræsentative salg. Hvis handelsværdien ikke dækker ejerens tab ved afståelse af ejendommen, f.eks. ved tab af lejeindtægter, spildte projekteringsudgifter eller ved tab i forbindelse med forretningsafståelse vil erstatningen kunne fastlægges ud fra brugsværdien (afkastningsværdien) af ejendommen. I særlige tilfælde, hvor ejeren har Side 24

27 en særlig interesse i lige netop den eksproprierede ejendom, f.eks. ved et hus der er indrettet specielt handikapvenligt, vil ekspropriationserstatningen kunne fastsættes ud fra genanskaffelsesværdien. Genanskaffelsesværdien ligger dermed loft over hvor stor en erstatning der kan udbetales, da den eksproprierede dermed har fået erstattet, hvad det vil koste at genanskaffe det eksproprierede et andet sted. Udover erstatningen for den afståede ejendom eller rettighed kan der som nævnt ydes erstatning for andet økonomisk tab, hvilket kommer til udtryk i en ulempeerstatning. Ulempeerstatningen har specielt betydning ved delekspropriationer, hvor blot en del af en ejendom eksproprieres. Ulempeerstatningen dækker dermed de skader og ulemper, der påføres restejendommen ved ekspropriationen, hvilket f.eks. kan være omvejserstatning, erstatning for defigurering, erstatning for støj udover tålegrænsen, erstatning for pålæg af servitut, eller i specielle tilfælde for tab af herlighedsværdi. Denne ulempeerstatning tager udgangspunkt i den værdiforringelse en ejendom påføres, men erstatningen kan ikke umiddelbart udmåles ved en vurdering af ejendomsværdien før og efter ekspropriationen. Udover varige ulemper som afspejler værdiforringelsen, kan der også gives erstatning for midlertidige skader og ulemper i forbindelse med ekspropriationen, hvilket f.eks. kan være i forbindelse med afgrødetab og midlertidigt afståelse af arealer til arbejdskørsel og oplagsplads. På den anden side vil det også kunne medføre fradrag i erstatningen, hvis ekspropriationen giver lodsejeren væsentlige fordele ved, at den f.eks. medfører en væsentlig værdigstigning til restejendommen. [Friis Jensen(3), 1986] Der kan kun ydes erstatning for økonomiske tab, og af samme grund kan der ikke ydes erstatning for affektionsværdi, ligesom tab af beliggenhedsfordele også i vid udstrækning må kunne tåles [Karnov(1), kommentar 207] Nødvendighedskravet Ud fra Grundlovens bestemmelse om: uden hvor almenvellet kræver det, kan der ud fra ordet kræver udledes, at indgreb i ejendomsretten kun må finde sted, hvis det er nødvendigt, og dermed indeholder Grundloven også bestemmelser om at nødvendighedskravet skal være opfyldt for, at der kan eksproprieres [Ross, 1983, s. 683]. Nødvendighedskravet er en del af det bagvedliggende proportionalitetsprincip, der oprindeligt stammer fra den tyske forfatningsret. Proportionalitetsprincippet er gældende på uskrevet grundlag inden for mange retsområder og det er almindeligt anerkendt. Proportionalitetsprincippet benyttes til, at vurdere om en konkret foranstaltning er proportional i forhold til at gennemføre en bestemt foranstaltning. Vurderingen er derfor ikke ens i alle tilfælde, men i stedet en konkret vurdering. Proportionalitetsprincippet består af tre led; nødvendighed, forholdsmæssighed og egnethed, der vurderes separat, og kan tillægges forskellig vægt afhængig af den konkrete sag. Princippet får stadig større betydning på det forvaltningsretlige område, da der er sket en forøgelse af offentlig regulering, hvor skønsmæssige elementer indgår. [Tranberg, 2007, s ] I det følgende vil det blive beskrevet, hvad der ligger i de enkelte led i Proportionalitetsprincippet. Side 25

28 Nødvendighedskravet går ud på, at et indgreb over for borgerne ikke må være mere vidtgående, end formålet kræver det. Forvaltningsmyndighederne må derfor ikke anvende mere indgribende foranstaltninger, hvis der er mulighed for at anvende mindre indgribende foranstaltninger. [Berg, 2002, s. 123] Det er ønskværdigt, at kunne realisere formålet uden at anvende tvangsmidler. Der er dog ikke noget krav i lovgivningen om, at kommunen først skal forsøge at erhverve jorden på frivillig basis før der skrides til ekspropriation. Der må kun eksproprieres det areal der er nødvendigt for projektet, men i visse situationer kan myndighederne udvide ekspropriationen til at omfatte et større areal [Friis Jensen(3), 1986]. Dette er hvis restarealet af ekspropriationen ikke kan udnyttes, på en rimelig måde, eller hvor erstatningen for værdiforringelsen af ejendommen kommer til at stå i åbenlyst misforhold til værdien af restejendommen. Nødvendighedskravet anvendes også ved andre indgreb end ekspropriation. Dette er især områder, hvor indgreb over for borgerne er særligt følsomme, f.eks. i situationer hvor myndighederne benytter magtanvendelse, det kan være ved tvangsfjernelse af børn eller når personer sættes i fængsel. Som en del af Nødvendighedskravet stilles der også et krav om, at foranstaltningen skal være tidsmæssig aktuel. Når der foretages en ekspropriation kræves det derfor, at det projekt der ønskes virkeliggjort vha. ekspropriationen er aktuelt, dvs. at ekspropriationsformålets realisering skal være tidsmæssigt relevant. Myndighederne kan derfor ikke bare ekspropriere til noget, som først er planlagt til at blive realiseret langt ud i fremtiden. Der er dog en undtagelse ved ekspropriation til byudvikling, da ekspropriation netop i den situation skal bruges til, at kommunen kan få kontrol over et område tidligt i planlægningen. [Boeck, 2002] En ekspropriation er dermed kun lovlig, når besiddelse af det eksproprierede areal er nødvendig, og projektet er tidsmæssigt aktuelt. Udover nødvendighedskravet ligger der også et andet krav i proportionalitetsprincippet, nemlig kravet om forholdsmæssighed, som betyder, at ekspropriationen kun må gennemføres såfremt den står i et rimeligt forhold til det mål der ønskes opnået med ekspropriationen. Det skal nævnes, at ekspropriationsindgrebet godt kan anses for at være rimeligt, selv om ekspropriationen foretages til fordel for en begrænset brugergruppe. Dette afhænger af indgrebets intensitet set i forhold til det der opnås ved indgrebet. Egnethed er det tredje krav under proportionalitetsprincippet, hvilket betyder at indgrebet skal være egnet til at opnå det givne formål og det eksproprierede areal skal ligeledes være egnet til det givne formål. Dette krav forekommer helt naturligt, at være opfyldt ved ekspropriation, da indgrebet netop er egnet til at opnå rettighed over et areal og det kan ligeledes ikke tænkes, at der kan være et ønske om at ekspropriere et areal, der ikke er egnet til formålet. Der tages derfor sjældent selvstændig stilling til egnetheden, da dette oftest forudsættes opfyldt. Side 26

29 4.2 Planlovens 47 I dette afsnit vil der blive taget udgangspunkt i Planlovens 47, der giver kommunalbestyrelsen mulighed for, at ekspropriere til virkeliggørelse af planer. Det er kun stk. 1 der vil blive gennemgået, da det er i denne bestemmelse kommunalbestyrelsen bemyndiges til at ekspropriere. Stk. 2 og 3 samt 47A 50 indeholder bestemmelser om den praktiske gennemførelse og om overtagelsespligten, hvilket ikke direkte vedrører projektet, og det vil derfor ikke blive gennemgået. Først vil Planlovens bestemmelse om ekspropriation til byudvikling efter en kommuneplan blive beskrevet. Dernæst beskrives muligheden for, at ekspropriere til virkeliggørelse af en lokalplan, og til sidst beskrives lokalplanreguleringen. Planlovens 47, stk. 1: Stk. 1. Kommunalbestyrelsen kan ekspropriere fast ejendom, der tilhører private, eller private rettigheder over fast ejendom, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for at sikre gennemførelsen af en byudvikling i overensstemmelse med kommuneplanen eller for virkeliggørelsen af en lokalplan eller en byplanvedtægt. Planlovens 47 stk. 1 giver kommunalbestyrelsen mulighed for, at ekspropriere fast ejendom som tilhører private, samt rettigheder over fast ejendom. Det kan være en rådighedsservitut eller andre rettigheder over fast ejendom såsom lejerettigheder. Med Planlovens 47, stk. 1 har lovgivningsmagten dermed videregivet kompetencen, til at vurdere hvad der er omfattet af almenvellets interesse, til kommunerne. Planlovens 47, stk. 1 giver kommunerne hjemmel til, at foretage denne ekspropriation, hvis det er af væsentlig betydning for at sikre gennemførelsen af planen Ekspropriation til byudvikling Bestemmelsen i Planlovens 47, stk. 1, 1. led om at sikre gennemførelsen af en byudvikling i overensstemmelse med kommuneplanen, kan kun anvendes til byudvikling og ikke byomdannelse og byfornyelse, hvilket i stedet kan ske efter Planlovens 47, stk. 1, 2. led. En forudsætning for at en ekspropriation til byudvikling er lovlig, er at den er i overensstemmelse med en endeligt vedtaget kommuneplan, hvori det klart skal fremgå, at der skal ske en byudvikling af det pågældende areal. Det er ikke muligt, ved ekspropriation til byudvikling, at ekspropriere til rekreative formål, da dette ikke ses som byudvikling. Det gælder dog ikke for friarealer i forbindelse med bebyggelse. [Boeck, 2002, s. 359] Kommuneplanekspropriationer skal leve op til nødvendighedskravet. Forskellen mellem kommuneplanekspropriationer og lokalplanekspropriationer, er kravet omkring aktualitet. Ved ekspropriationer til lokalplaner skal indgrebet være aktuelt. Dette krav om aktualitet foreligger ikke ved ekspropriationer til en byudvikling, da det netop har til formål at erhverve jorden i god tid i forvejen, for at kunne foregribe planlægningen. På den måde kan kommunerne sikre arealernes overgang til byformål i overensstemmelse med tidsfølgeplanlægningen, så kommunerne ikke er bundet af diverse ejerforhold. Dermed kan ekspropriationen foretages, inden der laves en detal Side 27

30 jeret planlægning for et område, hvilket betyder, at kommunalbestyrelsen ikke altid kan oplyse, hvad området helt præcist skal bruges til, på det tidspunkt, hvor ekspropriationen foretages. [Boeck, 2002, s. 359] Der er tilfælde, hvor kommuneplanen ikke udgør et tilstrækkeligt grundlag for en ekspropriation, det er bl.a. i tilfælde, hvor kommuneplanlægningen er så fremskreden, at man står overfor, at skulle lave en lokalplan for området. Ekspropriationen bør i disse tilfælde ske på baggrund af lokalplanen [Karnov(2), note 269] Ekspropriation til virkeliggørelse af lokalplan Planloven 47 stk. 1, 2. led giver også mulighed for, at ekspropriere til virkeliggørelse af en lokalplan. Lokalplanen skal være gyldig og endelig vedtaget før der kan eksproprieres til virkeliggørelse af den. Det betyder også, at der skal være et klart formål med lokalplanen, og at der ikke kan eksproprieres til andet end det formål lokalplanen foreskriver. Desuden skal der ved ekspropriation til virkeliggørelse lokalplaner være en vis aktualitet, hvilket betyder, at anvendelsen af arealet skal være nært forestående, og at alle tilladelser og dispensationer efter anden lovgivning skal være indhentet [Karnov(3), s. 29]. Derudover skal ekspropriationen være nødvendig, hvilket vil sige, at kommunen er nødt til at besidde arealet for at gennemføre planen. Grundejerne kan også, hvis der er udlagt en lokalplan for et område, vælge selv at realisere lokalplanens formål, medmindre området er udlagt til offentlige formål. Når en lokalplan er offentliggjort, må grundejerne ikke foretage ændringer, der er i strid med lokalplanen. Ejerne er ikke forpligtet til at realisere planen, og hvis de ikke ønsker dette, kan ekspropriationsinstrumentet komme i anvendelse. Hvis en lokalplan ikke er detaljeret beskrevet og f.eks. ikke indeholder bestemmelser om veje, bebyggelse osv., så der kan dannes et billede af, hvordan området kommer til at se ud, bliver den betragtet som en rammelokalplan. Der kan ikke eksproprieres efter en rammelokalplan, da den ikke indeholder tilstrækkelige præcise bestemmelser for et areal. [Revsbech, 2002, s 96] Hvis en kommunalbestyrelse ønsker at realisere en lokalplan, hvis virkeliggørelse kan eksproprieres efter anden lovgivning, f.eks. offentlige veje, er det at foretrække at denne lovs ekspropriationsbestemmelser benyttes. [Karnov(3), s. 29] Ekspropriationsadgangen er ikke kun begrænset til offentlige formål. Det er også muligt at ekspropriere til fordel for private, som ønsker at virkeliggøre planlægningen, hvilket typisk vil være større bygherrer der ønsker at bygge boliger mv. Det skal nævnes i den forbindelse, at kravene til nødvendigheden skærpes, når der eksproprieres til fordel for private [Boeck, 2002, s. 362], [Karnov(2), note 370]. Der er kun hjemmel til, at ekspropriere privat fast ejendom i Planlovens 47, stk. 1, dvs. at der ikke kan eksproprieres jord, der ejes af andre myndigheder som f.eks. staten. Hvis kommunen vil erhverve statsejet jord, må de forhandle sig frem til en aftale om dette. Omvendt er det muligt for kommunen, at ekspropriere jord til fordel for andre myndigheder f.eks. staten. Grunden til at kommunen har denne mulighed, skyldes at det stort set kan være den eneste mulighed for, at staten eller regionen kan erhverve jord til realisering af forskellige formål, da der ikke findes spe Side 28

31 cifik ekspropriationshjemmel hertil. Eksempler på sådanne ekspropriationer kan være til sygehuse eller statsejede museer. [Friis Jensen(3), 1986] Der er i Planlovens 58, stk. 1, nr. 2, mulighed for at klage til Naturklagenævnet over kommunalbestyrelsens ekspropriationsbeslutning og klagen kan omhandle såvel rets som skønsspørgsmål. De retlige spørgsmål vedrører i denne forbindelse, bl.a. alle spørgsmål om fortolkning af bestemmelserne, og udtryk som er fastsat i lovgivningen og planlægningen. De skønsmæssige spørgsmål vedrører kun det retlige skøn, f.eks. om det er rimeligt at foretage ekspropriation. Derimod kan Naturklagenævnet ikke tage stilling til det politiske skøn, som f.eks. vedrører om den enkelte kommune ønsker at gennemføre planen. Hvis det er en klage over erstatningens størrelse, kan den i første omgang påklages til taksationsmyndighederne Lokalplanregulering For at der kan eksproprieres til virkeliggørelse af en lokalplan, skal lokalplanen som nævnt være gyldig og være vedtaget i overensstemmelse med lovgivningen. Dette sikrer, at kommunalbestyrelsen ikke kan ekspropriere, til alt hvad den har lyst til, men at det kun er muligt at ekspropriere til de formål loven foreskriver. Lokalplanlægning er som udgangspunkt erstatningsfri, hvilket skyldes, at en lokalplan ikke medfører handlepligt overfor den enkelte grundejer. Der er dog visse tilfælde, hvor en lovlig lokalplan tilfører en grundejer så store begrænsninger i grundejerens udnyttelsesmuligheder af ejendommen, at det kan betegnes som et ekspropriativt indgreb og derved bliver det erstatningspligtigt. Kommunalbestyrelsen har jf. Planlovens 13, stk. 1 ret til at udarbejde en lokalplan, inden for de rammer den overordnede planlægning fastlægger, herunder landsplandirektiver og kommuneplaner. En lokalplan må ikke stride mod anden lovgivning og kan ikke uden særlig hjemmel tilsidesætte anden lovgivning. Lokalplanlægningen skal, ligesom den øvrige planlægning, være begrundet i saglige planlægningsmæssige hensyn. Det betyder, at kommunen ikke kan planlægge projekter, som har rene økonomiske formål, da det ikke er saglige hensyn. Det er dermed et krav, at lokalplanen har den nødvendige planlægningsmæssige begrundelse. Det er begrænset, hvor detaljeret en lokalplan må regulere, der kan således ikke reguleres forhold, der må anses som uvæsentlige for den enkeltes lokalplans formål. Lokalplanens bestemmelser skal yderligere være egnede til at opnå det ønskede formål. Overskridelse af disse grænser kan medføre, at planen bliver ugyldig. Der skal jf. Planlovens 13 stk. 2 udarbejdes en lokalplan ved større udstykninger eller bygge og anlægsarbejder, og det afgørende for lokalplanpligten er, om projektet vil medføre en væsentlig ændring i det bestående miljø. En lokalplan kan kun regulere forhold der er indeholdt i lokalplankataloget, der findes i Planlovens 15, stk. 2. Dermed skal enhver lokalplanbestemmelse have hjemmel i Planlovens 15, stk. 2. Lokalplankataloget består pt. af 24 punkter der kan regulere alt fra et områdes anvendelse til krav om isolering. Retlige spørgsmål om en lokalplan er udarbejdet i overensstemmelse med lovgivningen, kan jf. Planloven 58, stk. 1, nr. 4 påklages til Naturklagenævnet. [Boeck, 2002] Side 29

32 4.3 Opsamling Kapitlet har haft til formål, at gøre rede for lovgrundlaget som anvendes ved ekspropriation til golfbaner. Dette er sket ved, at undersøge bestemmelserne i Grundlovens 73, hvor almenvellet, hjemmelskravet, fuldstændig erstatning og nødvendighedskravet er blevet gennemgået, ud fra lovgivningen og juridisk litteratur. Almenvellets interesse defineres som almene samfundsmæssige hensyn, og det er lovgivningsmagten der tager stilling til hvad der er omfattet af almenvellets interesse. Hjemmelskravet betyder, at en given afgørelse skal have hjemmel i lovgivningen. Afhængig af afgørelsens intensitet overfor den enkelte borger, kan der gælde et lempeligere eller mere skærpet krav til hjemlen. Ved ekspropriation, der er et kraftigt indgreb overfor den enkelte borger, skal der derfor være klar hjemmel i loven. Hvis nogen tilpligtes at afstå sin ejendom, kan dette kun ske mod fuldstændig erstatning. Ved fastlæggelsen af erstatningen tages der udgangspunkt i ejendommens handelsværdi, men også andre faktorer spiller ind i erstatningsfastlæggelsen. Nødvendighedskravet betyder, at et indgreb ikke må være mere indgribende end formålet kræver det. Udover nødvendighedskravet er det bagvedliggende proportionalitetsprincip, som også indeholder krav om egnethed og forholdsmæssighed, også beskrevet. Udover Grundlovens 73, er Planlovens 47, og herunder er lokalplanreguleringen, også blevet gennemgået, ud fra lovgivningen og juridisk litteratur. Planlovens 47 stk. 1 fastlægger, at der kan eksproprieres til sikring af en byudvikling, der er i overensstemmelse med kommuneplanen. Endvidere kan der eksproprieres til virkeliggørelse af en lokalplan eller byplanvedtægt, hvis dette er nødvendigt for planens virkeliggørelse, og virkeliggørelsen ikke er mulig uden ekspropriation. Ved ekspropriation efter Planlovens 47, stk. 1, er kompetencen, til at vurdere hvad der er omfattet af almenvellets interesse, overdraget til kommunerne. Kapitlet har givet et kendskab til lovgrundlaget, som anvendes ved ekspropriation til golfbaner. På baggrund af lovgrundlaget for ekspropriation forekommer det dog stadig uklart, om det er muligt at ekspropriere til golfbaner. Derfor vil bl.a. retspraksis på området blive undersøgt i det følgende kapitel. Side 30

33 5 Analyse af almenvellets interesse og nødvendighedskravet For at opnå en dybere forståelse af betydningen af begreberne almenvellets interesse og nødvendighedskravet vil disse begreber blive nærmere undersøgt i dette kapitel. Kapitlet er delt op i to afsnit, et om almenvellet og et om nødvendighedskravet. Der vil i hvert afsnit komme en historisk beskrivelse, af det enkelte begreb for at klarlægge om fortolkningen har ændret sig igennem tiden. Dernæst vil der blive set på, hvordan der i retspraksis bliver taget stilling til begreberne almenvellets interesse og nødvendighedskravet. Til sidst i afsnittene vil der komme en samlet vurdering, hvor afgørelserne vil blive diskuteret. De medbragte afgørelser er alle vedlagt på bilags CD ROM en. Målet med kapitlet er, at opnå en viden, der skal bruges til den videre vurdering af om golfbaner er omfattet af almenvellets interesse og hvilken rolle nødvendighedskravet spiller ved ekspropriation til golfbaner. 5.1 Almenvellets interesse Udviklingen i almenvellets interesse Gennem årene har dansk ekspropriationsforvaltning gennemgået en naturlig udvikling. Dette skyldes den samfundsmæssige og teknologiske udvikling, som har medført, at det har været nødvendigt at indføre nye muligheder for ekspropriation. Dette har samtidigt også betydet, at ekspropriationsformålene, og dermed hvad der ligger i almenvellets interesse, har forandret sig gennem tiden. Derfor undersøges denne udvikling, dels for at klarlægge udviklingen, men samtidig også for at undersøge den fremtidige tendens. Mulighederne for at ekspropriere op gennem tiden er blevet øget væsentlig, og ligger langt fra de oprindelige få formål, såsom veje, jernbaner, skoler og kirkegårde. [Friis Jensen(2), 2000, s. 76] Herunder gives en beskrivelse af hvordan udviklingen har været i den danske ekspropriationsforvaltning gennem tiderne indenfor forskellige områder, med udgangspunkt i almenvellets interesse: Ekspropriation til infrastrukturen Som følge af den massive teknologiske udvikling af infrastrukturanlæg, er dette område præget af nye ekspropriationsmuligheder op gennem tiderne. Ekspropriation til veje og jernbaner går langt tilbage i den danske forvaltnings tradition. Allerede i 1793 blev det muligt at ekspropriere til veje vha. af vejforordningen, og i 1845 blev det muligt at ekspropriere til jernbaner vha. jernbaneforordningen. Derudover blev der oprettet regler for den nærmere fremgangsmåde ved ekspropriation, som blev almindeligt gældende ved statsekspropriationer. Disse regler blev siden moderniseret i den nuværende Lov om fremgangsmåden ved ekspropriation fra [Friis Jensen(2), 2000, s. 76] Ved kommunale ekspropriationer har det endvidere været nødvendigt, at udbygge de eksisterende ekspropriationsformål pga. nye behov. Et eksempel på dette er biltrafikkens indførelse og udvikling i det forrige århundrede. Denne krævede mange nye og meget pladskrævende anlæg, som det derfor var nødvendigt, at kunne ekspropriere til. Derudover blev der i 1972 mulighed for Side 31

34 at ekspropriere til støjafskærmende foranstaltninger, og i 1993 blev det muligt at ekspropriere til etablering af faunapassager, erstatningsbiotoper o. lign. Det sidste blev indført, som en kompensation for et givent vejanlægs indgreb i naturtilstanden. [Friis Jensen(2), 2000, s. 78] Anlæg af motorveje er et godt eksempel på biltrafikkens betydning mht. ekspropriation. Disse er meget markante og generende i landskabet og derfor er der ofte megen debat om, hvor disse skal placeres. Et eksempel på dette er den påtænkte motorvej ved Silkeborg, hvor debatten omhandler motorvejens placering, og specielt om den skal igennem eller udenom byen. Begge løsninger vil medføre problemer, da landskabet udenom Silkeborg er præget af bevaringsværdige og fredede naturområder, så som Gudenådalen og Silkeborgsøerne, og modsat er det ikke rart for silkeborgenserne at få en motorvej tværs gennem byen. Denne problemstilling er en indikation af udviklingen indenfor ekspropriation, hvor miljøets interesser er blevet vægtet højere end tidligere. Ekspropriation til veje og jernbaner, har været mulige siden henholdsvis 1793 og Dermed har de i lang tid været anerkendt som værende omfattet af almenvellets interesse, selvom størrelsen og antallet af anlæg er steget i de forgangne år. Der har derfor ikke været den store tvivl om, at disse formål indgik i almenvellets interesse, da de har været anset som krævende for samfundet og dets udvikling. Indførelsen af telefon, radio og TV har ligeledes betydet nye muligheder for ekspropriation. I 1897 og 1926 blev det således muligt, at ekspropriere til henholdsvis placering af telefonledninger og opførelse af radiostationer, ligesom der i 1965 blev mulighed for at ekspropriere til opstilling af TV master. Op gennem det forrige århundrede blev det, pga. af den teknologiske udvikling, også muligt, at ekspropriere til diverse forsyningsvirksomheder, såsom stærkstrømsforsyning (1907), naturgasforsyning (1972), varmeforsyning (1979) og drikkevandsforsyning (1926) [Friis Jensen(4), 2006, s. 65]. Denne tankegang med at ekspropriere til forsyningsvirksomheder gør sig også gældende i dag, hvor det er muligt at ekspropriere til opstilling af vindmøller. Med hensyn til drikkevandet tænkes der hovedsagligt på, at beskytte udpegede drikkevandsområder, og det er derfor muligt for kommuner at gennemføre tvungne rådighedsindskrænkninger for at sikre nuværende eller fremtidige drikkevandsinteresser mod forurening. Det kræver dog, at der er vedtaget en indsatsplan, efter Vandforsyningsloven, for det pågældende område. [Friis Jensen(2), 2000, s. 81] Ekspropriation til beskyttelse af natur Den første lov om naturfredning fra 1917 havde to hovedformål, nemlig at bevare landskabet i dets eksisterende form og samtidigt sikre offentlighedens adgang til naturen. Til at sikre disse muligheder, indeholdt loven en bestemmelse der gjorde det muligt at pålægge fredningsservitutter mod fuld erstatning. I begyndelsen var denne fredningsmulighed påtænkt områder med landskabelig værdi, men i takt med byernes udvikling blev det endvidere nødvendigt, at pålægge fredningsservitutter på normalt landbrugsjord. Med kommunernes og amternes planlægning i 70 erne forsvandt denne tendens dog, og det drejede sig i stedet om særlige begrænsninger i landbrugets dyrkningsmuligheder. Side 32

35 Et andet formål det er muligt at ekspropriere til, er vandløbsreguleringer ved naturgenopretning. Denne bestemmelse blev tilføjet i Vandløbsloven i Før var det muligt at ekspropriere til det modsatte. Skjern Å er et godt eksempel på dette. I 1960 erne blev der eksproprieret således, at åen blev udrettet til fordel for de omkringliggendes ejendommes arrondering. I 1999 blev der så eksproprieret til en genopretning af åen, således at den ville blive ført tilbage til sin oprindelige form. Dette er et udtryk for, at holdningerne til hvilke formål der er omfattet af almenvellets interesse ændrer sig løbende. Derudover har lovgivningen om naturforvaltning indeholdt bestemmelser om ekspropriation til naturbevaring og naturgenoprettelse siden Disse bestemmelser findes i dag i Naturbeskyttelsesloven. [Friis Jensen(2), 2000, s. 83] I Danmark har der været en lang tradition for at beskytte og bevare naturen og værdierne deri. Derfor har det med industrialiseringens indtog været nødvendigt, at sikre disse områder hvorpå naturværdierne fandtes. Det har altså været vurderet, at naturbeskyttelse og naturgenopretning har været omfattet af almenvellets interesse. Ekspropriation til byernes udvikling I forrige århundrede stod byerne med store problemer i form af overbefolkede og usunde boligområder, uheldig sammenblanding af boligbebyggelse, genevoldende erhverv og det var endvidere svært at skaffe arealer til boliger og erhverv i en stærkt voksende byudvikling. Derfor var det en nødvendighed, at have muligheden for at ekspropriere til disse formål. Det startede med muligheden for, at ekspropriere efter byggelovgivningen og var længe begrænset til kommunale anlæg og udvidelse af gader. I 1923 blev det udbygget således, at det nu var muligt at ekspropriere til tilfredsstillende bebyggelsesforhold mellem de givne gader eller veje, og i 1939 blev der også indført mulighed for at ekspropriere til sanering af utidssvarende og væsentligt nedslidte bygninger. [Friis Jensen(2), 2000, s ] Det er disse bestemmelser der i dag ligger til grund for Planlovens 47, stk. 1, hvorved det er muligt at ekspropriere til virkeliggørelse af en lokalplan eller en byplanvedtægt samt gennemførelse af byudvikling efter en kommuneplan. Ekspropriation til private Kravet om almenvellets interesse, i en given ekspropriation, er ikke til hinder for, at der eksproprieres til fordel for private, hvis der herigennem varetages en almen samfundsinteresse. På den måde kan private eller selskaber være udstyret med ekspropriationsadgang, hvis de udøver koncessioneret virksomhed, som f.eks. telefon, el eller jernbanedrift. Yderligere er der specielt indenfor landboretten, en lang tradition for, at en sammenslutning af private kan tillægges ekspropriationsret, eksempelvis i forbindelse med sikring af diger eller ved afvanding. I disse eksempler eksproprieres der til fordel for private, men ud fra en fælles interesse i samfundet, og dermed kommer det samfundet til gode og ikke blot den enkelte der eksproprieres til fordel for. Et andet eksempel som det også er blevet muligt, at ekspropriere til, er råstofindvinding. Her er der umiddelbart tale om ekspropriation til rene private formål, da det er den der foretager råstofindvindingen, som kan indkassere gevinsten herved. Men ses der mere overordnet på det fra samfundets side, handler det også om at udnytte ressourcerne i samfundet bedst muligt. Side 33

36 Det er også muligt, at ekspropriere til private gennem Planlovens 47, stk. 1, hvor der kan eksproprieres til virkeliggørelse af en lokalplan. Her er der ikke noget krav om, at det skal være det offentlige, som virkeliggør planen og i stedet kan kommunen overdrage det eksproprierede areal til en privat bygherre, som så kan realisere planen. Udover ekspropriation til fordel for private, kan der også i enkelte tilfælde eksproprieres til rene private formål. Her er det enkelte privatpersoner, der er tillagt ekspropriationsret f.eks. i forbindelse med at en ejendom mangler en fornøden vejadgang til offentlig vej. [Friis Jensen(2), 2000, s ] Generelt er det dog præget af nogen forsigtighed, når der eksproprieres til private, og kravene til ekspropriation skærpes i forhold til ekspropriationer til offentlige formål [Boeck, 2002, s. 362]. Diskussion De forskellige ekspropriationsformål er blevet væsentlig flere op gennem tiden. Dette skyldes primært den teknologiske og samfundsmæssige udvikling der har fundet sted. Eksempelvis blev det i 1965 muligt at ekspropriere til opstilling af TV master, som en direkte konsekvens af befolkningens krav om at kunne modtage TV signaler. Derudover har lokalplanens indførelse med kommuneplanloven i 1977 også haft indflydelse, da kommunerne dermed fik mulighed for at ekspropriere til virkeliggørelsen af en given lokalplan. Denne mulighed for at ekspropriere til virkeliggørelse af en lokalplan, er utvivlsomt den mest vidtrækkende lovbestemmelse, der giver adgang til ekspropriation. Det er dog ikke det rene tag selv bord for kommunerne, da der foreligger et langt forløb, hvor offentligheden og andre myndigheder har mulighed for at komme med indsigelser, inden der åbnes op for muligheden for ekspropriation [SH, 2004, s. 14]. Hvad der er omfattet af almenvellets interesse, har ændret sig igennem tiden, og denne udvikling vil forsætte, da det altid vil afspejle den tid vi lever i og den politik der føres. Samtidigt er holdningen i samfundet betydende for, hvad der hører under almenvellets interesse, hvilket illustreres godt ved hvordan interessen for, at beskytte og bevare naturen er steget væsentligt. Generelt ligger det dog forholdsvis fast, hvordan almenvellet defineres. Den generelle definition på almenvellet, som både anføres af Orla Friis Jensen, Peter Germer og Poul Andersen, er almene samfundshensyn eller som det også anføres, at det er det modsatte af rene private interesser. Dette betyder dog ikke, at der ikke kan eksproprieres til private formål når blot omstændighederne er begrundet ved almene samfundshensyn. Denne sondring mellem ekspropriation til fordel for private og private formål, fremstår ikke altid helt klart, og de er derfor forsøgt eksemplificeret. Ekspropriation til fordel for private vil f.eks. være i situationer, hvor en bygherre ønsker at opføre et butikscenter, der vil kunne komme almenvellet til gode. Et eksempel på en situation som har et rent privat formål, og dermed kun tilgodeser den enkelte person, vil f.eks. være hvis en person ønsker at der eksproprieres, så han kan udvide sit hus med en swimmingpool. I denne situation er det oplagt, at dette er en ren særinteresse, og at en ekspropriation derfor ikke kan gennemføres. Sager af denne karakter vil dog næppe fremkomme i praksis i et demokrati, som det danske, da ingen politiker vil kunne overleve politisk, i et forsøg på at gennemtrumfe en sådan sag. Side 34

37 5.1.2 Retspraksis Almenvellets interesse I dette afsnit vil det blive undersøgt, hvordan der tages stilling til begrebet almenvellets interesse i retspraksis og Naturklagenævnets praksis. Til undersøgelsen er valgt afgørelser, der alle omhandler dette emne. Sagerne er U H Esbjerg Havn, U V Aabyhøj Kommunal administrationsbygning, U H Brøndby Stadion, U Ø Læsø Elkabler, U Ø Skælskør Vejudlæg, D Maribo Bryghus og NKN af Kærby Mose Flugtskydningsbane. Først vil der blive givet et kort resumé af selve sagen og dernæst ses der på parternes påstande, hvor fokus holdes på det relevante i forhold til almenvellets interesse. Herefter vil afgørelsernes blive præsenteret, og der vil endvidere komme en vurdering af hvorledes begrebet almenvellets interesse tolkes af Naturklagenævnet og domstolene i den enkelte sag. Slutteligt gives en samlet vurdering af retsstillingen på området. Målet med dette er, at opnå en viden om, hvordan retspraksis forholder sig til begrebet almenvellets interesse. U H Esbjerg Havn Sagen omhandler en ekspropriation ved Esbjerg Havn. Her eksproprierede staten et areal på ca. 368 tdr. land til udvidelse af Esbjerg Havn under påberåbelse af 2 i Lov nr. 93 af 30. april Staten krævede, som betingelse for at ekspropriere arealerne, at Esbjerg Kommune skulle erstatte staten det beløb, ekspropriationen ville koste, mod at dispositionsretten over arealerne blev overdraget til kommunen. Staten forbeholdt sig dog ⅔ af værdistigningen, mens Esbjerg Kommune indkasserede den sidste ⅓. De eksproprierede grundejere mente, at indgrebet var ulovligt, da loven hvorefter der eksproprieredes, kun omfattede Esbjerg og Guldager sogne, og ikke Jerne sogn hvori noget af det eksproprierede areal var beliggende. Derudover påklagede de, at Lov nr. 93 s fastsatte betingelser om, at indgrebet skulle være af interesse for staten, ikke holdt stand, og påpegede at indgrebet tilgodeså kommunen. Slutteligt påpegede de, at ekspropriationen stred imod Grundlovens 82 (i dag GL 73, stk. 1) der foreskrev, at indgrebet skulle være krævet af almenvellet. Kommunen påstod principielt, at ekspropriationen ikke var grundlovsstridig. I kendelsen dømte Højesteret i denne sag til fordel for kommunen og staten, og ekspropriationen var dermed fuldt lovlig. Der blev lagt vægt på, at indgrebet ikke gik ud over hvad Lov nr. 93 foreskrev, og påpegede endvidere at Højesteret ikke kunne tage stilling til, om indgrebet var omfattet af almenvellets interesse eller ej. Det interessante ved denne afgørelse for dette projekt, er spørgsmålet om hensynet til almenvellets interesse blev varetaget ved indgrebet. Her udtalte Højesteret, at hvorvidt den i Loven af 1909 omhandlende Ekspropriation har været paakrævet af Almenvellet, er et Spørgsmål, hvis Afgørelse falder indenfor Lovgivningsmagtens Omraade og afgøres suverænt af denne, og det maa derfor antages, at Lovgivningsmagten har været beføjet til at paabyde en Ekspropriation. Dette betyder, at Højesteret ikke tog stilling til om den givne ekspropriation var krævet af almenvellet eller ej, da Højesteret udtalte sig meget afvisende overfor spørgsmålet og ikke mente, at den kunne tage stilling til det. Højesteret påpegede derimod, at spørgsmålet var forbeholdt Side 35

38 lovgivningsmagten og afgøres suverænt af denne. Dermed kan det konkluderes, at Højesteret ikke vil beskæftige sig med spørgsmålet om almenvellet, men derimod henviser til at dette afgøres alene af lovgivningsmagten. U V Aabyhøj Kommunal administrationsbygning I denne sag eksproprierede Aaby Kommune til udvidelse af vejvæsnets oplagsplads og dennes tilkørselsforhold. I samme omgang blev der yderligere eksproprieret til en eventuel fremtidig udvidelse af deres egen administrationsbygning. De eksproprierede påstod, at indgrebet var i strid med Grundlovens 80 (i dag GL 73, stk. 1). De eksproprierede påpegede, at indgrebet var i strid med Grundloven, da de fastsatte grænser heri måtte opfattes som snævrere end grænserne fastsat i bygningsreglementet, hvori ekspropriationen havde lovhjemmel. Heri var det foreskrevet, at indgrebet kunne ske i ethvert almennyttigt Øjemed, og hermed mente de eksproprierede, at denne formulering ikke overholdt Grundlovens formulering og dermed måtte erklæres ulovlig. Derudover påpegede de, at udvidelsen af oplagspladsen ikke nødvendigvis skulle placeres ved siden af administrationsbygningen, og at eventuelle udgifter ved en flytning af denne ikke kunne begrunde en ekspropriation. Endvidere blev det påpeget, at en ekspropriation ikke burde kunne følge rene spekulationsinteresser, set med hensyn til den eventuelle udvidelse af administrationsbygningen. Kommunen påpegede til støtte for deres sag, at kommunens vejudvalg anbefalede, at de pågældende arealer allerede på dette tidspunkt sikredes, til den eventuelle udvidelse af administrationsbygningen. Derudover havde sognerådet gjort gældende, at oplagspladsen var for lille, og at man ikke turde vente med at sikre sig arealet, da der i en længere årrække var blevet udstykket grunde herfra. Yderligere var det pågældende areal det eneste, der lå i naturlig forbindelse med administrationsbygningen, og var derfor bedst egnet til en eventuel udvidelse af denne. I afgørelsen af denne sag dømte landsretten til fordel for kommunen. Der blev lagt vægt på, at indgrebet var sket med tilstrækkelig lovhjemmel, og dermed lå indenfor Grundlovens rammer. Dermed stadfæstedes ekspropriationen. I denne sag ville landsretten godt tage stilling til, om den givne ekspropriation var omfattet af almenvellet. Landsretten udtalte således Da den foretagne Ekspropriation, der er hjemlet ved Bygningsreglementets 17, 1. Pkt., saaledes er sket for at sikre Arealets Anvendelse til Brug for kommunale Institutioner, maa den skønnes at ligge indenfor de ved Grundlovens 80 (i dag GL 73, stk. 1) afstukne grænser. Det ligger dermed i almenvellets interesse, at sikre eventuelle fremtidige udvidelser af kommuners administrationsbygninger, oplagsbygninger og tilkørselsforhold til dette. U H Brøndby Stadion Brøndbyernes Kommune havde i medfør af 75 i kommunens bygningsreglement, eksproprieret et areal på ca. 22 tdr. land til opførelse af et stadion. Bestemmelsen gav kommunen hjemmel til, at erhverve hele eller dele af private ejendomme, hvis det eksempelvis skulle bruges til tilveje Side 36

39 bringelse af kommunale anlæg der tjener et almennyttigt formål. Arealet var tidligere udlagt til landbrug i en byplanvedtægt. Grundejeren påklagede ekspropriationen til Østre Landsret og senere til Højesteret. Grundejeren påstod indgrebet erklæret ulovligt, da det ikke skønnes at have tilstrækkelig hjemmel i lovgivningen. Det blev yderligere påpeget, at det ikke kunne overlades til kommunerne alene at bestemme hvad der var et almennyttigt formål. Til sidst påpegede ejeren, at arealet var udlagt til landbrugsjord, og derfor ikke til anlæg af et stadion. Kommunen påstod frifindelse. Kommunen påpegede, at grundejeren ikke havde modsat sig, at et stadion var et almennyttigt formål, og at der yderligere forelå en skrivelse fra Boligministeriet, der foreskrev at formålet med indgrebet måtte være at betragte som et almennyttigt formål og støttede dermed kommunen i denne sag. I dommen stadfæstede landsretten ekspropriationen, og lagde vægt på, at indgrebet havde tilstrækkelig hjemmel i lovgivningen. Desuden blev der lagt vægt på, at grundejeren ikke har modsat sig, at indgrebet var omfattet af almenvellets interesse. Højesteret tilsluttede sig landsrettens afgørelse. Denne sag er interessant for dette projekt, da den omhandler ekspropriation til et stadion, som dengang også kunne benyttes af befolkningen til fritidsaktiviteter. Selve sagen berører ikke direkte problematikken omkring almenvellets interesse. Dog udtalte Boligministeriet i sagen, om anlæggelsen af et stadion, at et sådant anlæg måtte være et anlæg, der tjener et for kommunen almennyttigt formål.. Det kan derfor udledes af denne sag, at et stadion, er et formål der er omfattet af almenvellets interesse, da det er til et offentligt formål. U Ø Læsø Elkabler Sagen omhandler ekspropriation af dele af nogle ejendomme på Læsø således, at der kunne udlægges elkabler mellem Göteborg og Aalborg. Dette skulle gøres for, at elektriciteten hovedsagligt kunne videreføres til Tyskland. Det var en aftale mellem Elsam (sammenslutning af jyske og fynske elværker) og et tysk og svensk elværk. Efter at en række grundejere på Læsø havde modsat sig anlægget, meddelte Ministeriet for offentlige Arbejder, i medfør af Stærkstrømslovens 10, Elsam tilladelse til, ved ekspropriation, at erhverve ret til at føre ledningen over de pågældende ejendomme. En grundejer, hvis ejendom herefter var genstand for en sådan ekspropriation, påstod denne kendt ulovlig. Grundejeren mente ekspropriationen skulle kendes ulovlig, da han påstod at bestemmelserne i Stærkstrømsloven 10 og Grundlovens 73 ikke var overholdt, da anlægget ikke var af almen dansk interesse, og i hvert fald gik ud over hvad almenvellet krævede, idet kablerne kunne føres nord om øen eller graves ned i jorden. Endvidere påpegede ejeren, at indgrebet skulle erklæres ulovligt efter et magtfordrejningssynspunkt, idet han påstod, at Elsam havde tilbudt sognerådet, at yde Læsø s beboerne visse fordele mht. deres elforsyning. Side 37

40 De sagsøgte påstod frifindelse. Til dette påpegede de bl.a., at elforbruget var steget væsentlig i årene op til 1967 og at denne udvikling formentlig ville fortsætte. Derfor krævedes der handling, og med denne aftale var det bl.a. muligt, at købe overskudsenergi i Norge og Sverige når nedbørsmængderne i disse lande gjorde det muligt. Med hensyn til elkablernes beliggenhed, påpegedes det at det ville koste 5 mio. kr. i stedet for 2 mio. kr. hvis ledningerne skulle graves ned eller føres nord om øen. I dommen udtalte landsretten sig om ekspropriationen, at den havde hjemmel i Stærkstrømsloven 10 og, at denne måtte betragtes som værende krævet af almenvellet, jf. Grundlovens 73, stk. 1. Der blev lagt vægt på, at aftalen havde til formål, at sikre og billiggøre elforsyningen til det jysk fynske område, og dermed måtte dette formål være omfattet af almenvellets interesse. Yderligere fandt landsretten, at elkablernes placering skyldes tekniske og økonomiske årsager, og at dette derfor måtte tåles af grundejeren. Til spørgsmålet om magtfordrejning udtaltes der, at den påståede magtfordrejning ikke var til stede. Hermed blev ekspropriationen godkendt. I denne sag udtalte landsretten sig om almenvellets interesse. De udtalte Da ledningens fremføring over Læsø som luftledning efter de foreliggende oplysninger må anses som saglig begrundet i teknisk og økonomisk henseende, finder retten, at de for ledningens anlæg nødvendige ekspropriationer som krævet af almenvellet har haft fornøden hjemmel i stærkstrømslovens 10, stk. 1, og grundlovens 73, stk. 1.. Dermed påpegede landsretten, at ekspropriationen, omhandlende elforsyning, måtte opfattes som værende krævet af almenvellet. Da forsyningsområdet er anerkendt som ekspropriationsformål, forekommer sagen helt oplagt og landsretten havde heller ingen indvendinger mod, at indgrebet er til fordel for private firmaer. Det vurderes derfor, at dette formål er omfattet af almenvellets interesse. Dette skyldes, at indgrebet vil komme samfundet til gode, da det er med til at sikre og billiggøre elforsyningen til det jyskfynske område. U Ø Skælskør Vejudlæg Skælskør Kommune havde i medfør af Privatvejslovens 23, stk. 3, foretaget vejudlæg over tre ejendomme, således at et bådebyggeri, den ene af de tre ejendomme, opnåede endnu en vejadgang til offentlig vej. En af grundejerne påklagede denne sag. Grundejeren mente at ekspropriationen var ugyldig, da den kun foretages for, at sikre et bådebyggeri en sekundær adgang til offentlig vej. På denne baggrund mentes det ikke, at kommunen havde tilstrækkelig hjemmel til at foretage indgrebet. Grundejeren havde endvidere anført, at indgrebet ikke var begrundet i almenvellet og derfor var i strid med Grundlovens 73. Kommunen mente derimod, at indgrebet skulle stadfæstes af adskillelige årsager, bl.a. ville vejen være af væsentlig betydning i tilfælde af brand på ejendommene, og den udlagte vej åbnede mulighed for, at udstykke en parcel fra en af ejendommene. Derudover havde politimesteren afgivet erklæring omhandlende færdselssikkerheden, hvori det blev anbefalet at vejudlægget blev realiseret. Endelig påpegede kommunen, at indgrebet ikke stred imod Grundlovens 73 og tillige tjente almene offentlige interesser. Side 38

41 I dommen dømte landsretten dette indgreb ulovligt og ekspropriationen blev ophævet. Begrundelsen var, at der ikke var tilstrækkelig lovhjemmel til at gennemføre indgrebet. For at ekspropriere efter Privatvejsloven 23 skal det fortrinsvis være i forbindelse med byggemodning af udstykningsområder, og i dette tilfælde måtte det antages at vejudlægget kun havde til formål, at sikre en enkelt grundejer sekundær adgang til offentlig vej. Denne sag omhandler ikke direkte almenvellets interesse, men den er alligevel undersøgt da der kan drages paralleller fra denne sag og over til dette afsnits emne. For selvom landsretten ikke udtalte sig specifikt om almenvellet, berører de alligevel emnet. De udtalte således Da formålet med det stedfundne vejudlæg efter det oplyste alene eller i det allervæsentligste må antages at have været at skaffe ejeren af matr. nr. 101, bådebygger Marinus Møller yderligere en adgangsvej til sin ejendom, hvilket han ikke havde kunnet opnå ved aftale med sagsøgeren, findes udlægget ikke at have kunnet foretages med hjemmel i privatvejslovens 23, stk. 3.. Dermed erklæres indgrebet ulovligt, da der ikke var hjemmel i Privatvejsloven 23, stk. 3, da bestemmelsen fortrinsvis har anvendelse ved byggemodning af udstykningsområder. Da der ikke var hjemmel til at foretage ekspropriationen, tog landsretten ikke stilling til spørgsmålet om, at indgrebet var i almenvellets interesse. D Maribo Bryghus Maribo Kommune havde truffet afgørelse om ekspropriation i medfør af Planlovens 47, til virkeliggørelse af en lokalplan for et bolig og erhvervsområde. Lokalplanen havde til formål, at fastholde bebyggelsens karakter af byhuse i området og at skabe grundlag for en udvidelse af Maribo Bryghus med ny lager og tappehal. En del af klagerens ejendom lå inden for lokalplanområdet, og var derfor blevet eksproprieret til virkeliggørelse af planen. Ejeren havde klaget over Planstyrelsens afgørelse, der stadfæstede kommunalbestyrelsens ekspropriationsbeslutning, til Miljøministeriets departement. Klagerens påstand var, at ekspropriation ikke var lovlig, da den ikke var planlægningsmæssigt begrundet, og at den alene havde til formål at fremme private erhvervsmæssige interesser. Planstyrelsen mente ikke klageren havde fremført nye synspunkter i forhold til den tidligere klage. Miljøministeriets departement udtalte, at det mest normale er, at ekspropriere til virkeliggørelse af en lokalplan, der har til hensigt, at skabe grundlag for realisering af egentlige offentlige formål, men at der udtrykkeligt er anført i bemærkningerne til lovforslaget til Lov om kommuneplanlægning, at det eksproprierede areal kan overdrages til private, der vil virkeliggøre planen. Bestemmelserne i en kommune og lokalplan kan skabe det planlægningsmæssige grundlag for udvidelse af en eksisterende virksomhed, og dermed kan der også eksproprieres til virkeliggørelse af dette, som derefter kan overdrages til en privat virksomhed. I beslutningen lægger Miljøministeriets departement vægt på, at infrastrukturen i området er indrettet med henblik på bryggeriet, og at lokalplanen sikrer, at områdets infrastruktur fremover udnyttes, så trafikbelastningen for beboerne i området mindskes. Derudover har virksomheden egen vandforsyning, der er af væ Side 39

42 sentlig betydning for et bryggeri. Til sidst lægges der, i den konkrete situation, vægt på en samfundsmæssigt set mere overordnet afvejning, mellem på den ene side indgrebet over for den private ejendomsret, og på den anden side samfundets interesse i bedst mulig udnyttelse af foretagne investeringer. På denne baggrund stadfæstes ekspropriationen. Det interessante ved denne afgørelse er, at der godt kan fortages ekspropriation til fordel for private, uden at det direkte kan siges at være omfattet almenvellets interesse. De almene interesser er dog stadig til stede, da infrastrukturen i hele området forbedres ved ekspropriationen. Desuden har installationerne i området også betydning, da det er vigtigt for virksomhedens drift at den har egen vandforsyning. Til sidst er det værd at bemærke, at udnyttelse af foretagne investeringer også har en væsentlig betydning, og det dermed er til fordel for de almene samfundshensyn. Det kan dermed ud fra afgørelsen udledes, at der ikke blot kan eksproprieres til fordel for private i helt oplagte tilfælde, som f.eks. en privat busterminal, men også i mere tvivlsomme tilfælde, hvor ekspropriationen indirekte kommer samfundet til gode. NKN af Kærby Mose Flugtskydningsbane Sagen omhandlede ekspropriation til udendørs miljøbelastende fritidsaktiviteter, herunder et flugtskydningsanlæg ved Kærby Mose på Fyn. Lokalplanen havde ligeledes til formål, at danne grundlag for ekspropriation af arealerne til flugtskydningsbanen. Odense Kommune havde truffet afgørelse om, at ekspropriere tre arealer på henholdsvis 26,7 ha, 6,5 ha og 4,7 ha. De to førstnævnte arealer tilhørte den samme gårdejer, mens det tredje areal tilhørte naboejendommen. Det var kun ejeren af de to jordstykker, der påklagede ekspropriationen. Realiseringen af planen krævede dispensationer fra naturbeskyttelsesloven, landzonetilladelse samt miljøgodkendelse, og alle disse var indhentet. Der blev tilbudt en arealerstatning på 6 kr. pr. m2 og derudover en ulempeerstatning på kr. Klageren modsatte sig ekspropriationen. Klageren mente ikke, ekspropriationen var lovlig, idet det planlagte anlæg ikke, ifølge Grundlovens 73, var til gavn for almenvellet. Klageren lagde til grund for dette, at anlægget kun skulle benyttes af to skytte og jagtforeninger med i alt medlemmer, og dermed alene var begrundet i hobbyinteresser til gavn for en begrænset brugergruppe. Odense Kommune havde oplyst, at der i forbindelse med åstedsforretningen var foretaget en ny vurdering af, hvorvidt placeringen af flugtskydningsbanen var den mest hensigtsmæssige. Derudover var de af klageren anviste alternative placeringsmuligheder undersøgt. Kommunen fastholdt dog den nuværende placering, da de anså den for den bedst egnede. Naturklagenævnets formand traf på vegne af nævnet afgørelse om, at Odense Kommune i Planlovens 47 havde den fornødne hjemmel til, at foretage ekspropriation. Naturklagenævnet udtalte, at der ikke var grundlag for at anse kommunens beslutning for at være behæftet med forvaltningsretlige mangler, ligesom de nødvendige tilladelser og dispensationer var indhentet. Omkring nødvendighedskravet udtalte formanden, at de eksproprierede arealer lå inden for lokalplanområdet, og arealerne dermed var nødvendige for realiseringen af planen. De ekspro Side 40

43 prierede arealer ansås heller ikke, at være større end hvad der var nødvendigt for etableringen af anlægget. Da kommunen havde afsat penge til køb af arealet, på kommunens budget, ansås aktualitetskravet for opfyldt. Naturklagenævnet udtalte, at almenvellets interesser var varetaget ved vedtagelsen og virkeliggørelsen af lokalplanen. Ligeledes udtalte Naturklagenævnet, at der ikke, på baggrund af en lokalplan, var forbud mod ekspropriation til fordel for private formål. Det interessante ved denne sag er, at Naturklagenævnet tog stilling til spørgsmålet, om almenvellets interesse var opfyldt. Naturklagenævnet udtalte, at samfundets og almenvellets interesser var opfyldt, på trods af at det er en ekspropriation til et privat formål. Derudover er det interessant, at klageren påpeger, at det er en begrænset brugergruppe, på personer, der skal benytte anlægget og at Naturklagenævnet finder, at kravet om almenvellets interesse stadig er opfyldt. Det kan give en indikation af, at en begrænset brugergruppe kan være omfattet af almenvellets interesse. Det kan endvidere udledes fra afgørelsen, at det er i orden at ekspropriere til hobbyinteresser, selvom det er en begrænset brugergruppe, der skal benytte faciliteterne Vurdering Der findes kun få domme, der omhandler ekspropriation i forhold til almenvellets interesse. Dette må skyldes, at Højesteret har udtalt, at den ikke vil tage stilling til dette, og derfor bliver dette spørgsmål sjældent prøvet hos domstolene. Højesteret udtalte endvidere i Esbjergsagen, at spørgsmålet, om hvorvidt noget er omfattet af almenvellets interesse eller ej, hører ind under lovgivningsmagtens område. Dermed er det alene lovgivningsmagten der vurderer dette, og den har i dag, ved lokalplanekspropriationer, videregivet denne kompetence til kommunerne via Planlovens 47, stk. 1. Det er derfor de enkelte kommunalbestyrelser, der tager stilling til, hvilke formål der kan eksproprieres til, og dermed indirekte bestemmer, hvilke formål der er omfattet af almenvellets interesse. Dette betyder, at kommunerne har et stort ansvar overfor den enkelte borger. Dog vil domstolene godt i nogle tilfælde beskæftige sig med spørgsmålet om almenvellet alligevel, men dette kan, ifølge Orla Friis Jensen, kun tænkes ske i helt oplagte situationer, hvor der eksempelvis er tale om partipolitiske eller private formål. [Friis Jensen(4), 2006, s. 66] Dette betyder, at i sager hvor det er helt tydeligt, at formålet ikke er omfattet af almenvellets interesse, vil domstolene tilsidesætte ekspropriationsbeslutningen. Dette forekommer meget sjældent, og det skyldes at ingen politikere vil træffe beslutningen om en ekspropriation, hvis formål har karakter af rene særinteresser, da dette ville betyde politisk selvmord. I sager hvor der kan være tvivl om, hvorvidt formålet er begrundet i et alment hensyn, vil domstolene ikke tage stilling til det. Dog vil domstolene godt udtale sig i sager, hvor det forekommer helt oplagt, at formålet er i almenvellets interesse. Sådanne oplagte eksempler er sagerne omhandlende udvidelse af en kommunes administrationsbygning (Aabyhøjsagen) og elforsyning (Læsøsagen). Disse formål er begge omfattet af almenvellets interesse. I disse sager forekom afgørelsen helt oplagt, og dette skyldtes, at formålene var noget der ville komme samfundet til gode. Disse indgreb var ikke blot ønskelige, men påkrævet af almenvellet. Alf Ross påpeger, at dette er et vigtigt element i en ekspropriationsbeslutning, når det skal vurderes om denne er lovlig eller ej. [Ross, 1983, s 683] Side 41

44 I sagen omhandlende ekspropriation til et stadion (Brøndbysagen), tog Højesteret ikke stilling til, om hvorvidt dette formål var omfattet af almenvellets interesse eller ej. Det interessante i denne sag, var dog at Boligministeriet udtalte at et stadion måtte være omfattet af almenvellets interesse. Det har ikke været muligt at finde sager, hvor en ekspropriation er blevet erklæret for ugyldig pga. at hensynet til almenvellet ikke var til stede, dog omhandler Skælskørsagen denne problematik. Her blev en ekspropriation til fordel for en enkelt grundejer erklæret ugyldig pga. manglende hjemmel i Privatvejsloven. Derfor var der ingen grund til at behandle spørgsmålet om almenvellets interesse, da sagen alligevel ikke kunne gennemføres pga. manglende hjemmel. I den konkrete sag er indgrebet til fordel for en privat, men det er ikke ensbetydende med, at indgrebet ikke kan tjene et almennyttigt formål. Hvis det forestilles, at landsretten i denne sag skulle tage stilling til spørgsmålet alligevel, ville resultatet, efter projektgruppens vurdering, være at indgrebet tilgodeser et almennyttigt hensyn. Dette begrundes med, at selvom indgrebet tilgodeser en enkelt borger, har det også karakter af almennyttige hensyn. Her tænkes især på politimesterens erklæring om, at vejudlægget ville være til gavn for færdselssikkerheden i området. Projektet blev dog også senere realiseret i lokalplan nr. 15 fra tidligere Skælskør Kommune. Grundet det lille antal domme som omhandler begrebet almenvellets interesse, og det faktum, at domstolene sjældent behandler denne type sager, er det ikke muligt at angive præcist hvordan retspraksis forholder sig på dette område. Samtidig kan det dog antages, at formål som elforsyning, udvidelse af kommuners bygninger og et stadion er omfattet af almenvellets interesse. De forudgående sager omhandler ekspropriation til offentlige formål, mens Maribosagen omhandler ekspropriation til udvidelse af en eksisterende virksomhed. Generelt må det antages, at placering og udvidelse af en virksomhed ikke er omfattet af almenvellet, da dette ofte er til rene private formål. Undtagelserne fra dette er, hvis indgrebet har generel karakter og er en del af den overordnede planlægning, hvor et område udlægges til erhverv. Andre forhold kan også spille ind, f.eks. hvis en virksomheds drift stiller særlige krav til beliggenheden eller hvis det er en særligt forurenende virksomhed [Tophøj Sørensen, 1999, s. 224]. På en måde minder Maribosagen om eksemplet i underafsnittet Udviklingen i almenvellets interesse, omhandlende udvidelse af en beboelse med swimmingpool, som helt klart er til private formål og derfor ikke kan lade sig gøre. Der er dog den forskel, at Maribo bryghus indgår i den overordnede planlægning for infrastrukturen i området, og at den har særlige krav til beliggenheden, pga. vandforsyningen, og derfor ikke kan ligge hvor som helst. Med hensyn til udnyttelse af de foretagne investeringer, er der den forskel, at ekspropriation er væsentlig for virksomhedens fremtidige drift, hvilket ikke er tilfældet i eksemplet. Maribo sagen minder også på flere punkter om Skælskørsagen, da de begge bl.a. har til formål, at skaffe en forbedret vejadgang til virksomheden og forbedre infrastrukturen i området. Skælskørsagen blev underkendt af landsretten, men blev dog senere gennemført ved udarbejdelse af en lokalplan ligesom i Maribo sagen. Det kan dermed udledes at det er muligt at ekspropriere til en udvidelse af en virksomhed, hvis denne udvidelse Side 42

45 har et overordnet samfundsmæssigt hensyn og hvis virksomhedens drift har særlige krav til beliggenheden. Generelt kan der ikke sættes tal på, hvor stor en personkreds et indgreb skal tilgodese, før at det er omfattet af almenvellets interesse. Dog kan det ses i Kærby Mose sagen, at en ekspropriation til fordel for en brugergruppe på personer, blev vurderet at være omfattet af almenvellets interesse. Det kan dog godt tænkes, at en ekspropriation til fordel for en mindre personkreds, kan være omfattet af almenvellet. Det specifikke antal kan dog ikke angives, da det vil afhænge af en række andre forhold i det konkrete tilfælde. 5.2 Nødvendighedskravet Udviklingen i Nødvendighedskravet I dette underafsnit undersøges nødvendighedskravets historie. Formålet med undersøgelsen er, at undersøge nødvendighedskravets oprindelse og hvornår det blev taget i betragtning i forbindelse med ekspropriation. Derudover skal afsnittet søge, at klarlægge om der er sket en ændring i fortolkningen af, hvad der ligger i nødvendighedskravet i årene fra det opstod og frem til i dag. I ekspropriationsmæssig sammenhæng kom kravet om nødvendighed til udtryk i forhandlingerne forud for Grundlovens vedtagelse i Her fremførtes det bl.a., at afståelse af ejendom kun kunne ske når den virkelig skulde behøves og endvidere når Nedrivelsen af et Huus blev anset for nødvendig i Sundhedspleiens Interesse, og i øvrigt kun hvis det var noget som Almenvellet virkelig maatte kræve [Hansen Jensen, 2000, s 1]. Disse udsagn fastslår, at det skal være nødvendigt, at foretage en ekspropriation, og ordet nødvendigt skal tolkes således, at hensynet til almenvellet ikke kan varetages med et mindre indgribende indgreb end ekspropriation. Nødvendighedskravet udtrykkes ligeledes i Forordning af 23. april 1845, om jords afståelse til kirkegårdes udvidelser, hvor der bl.a. i 4 står at der ved ekspropriation af jord, hvis afståelse vil påføre ejeren et særdeles tab, bør findes anden jord, også selvom denne jord ikke er den optimale til formålet [Hansen Jensen, 2000, s 1]. I 1983 behandles nødvendighedskravet af Alf Ross, der er af den opfattelse, at der i forståelsen af Grundlovens 73 stk. 1, 2. pkt. skal lægges særlig vægt på ordet kræver, og da ekspropriation er et beklageligt indgreb i borgernes rettigheder, bør det kun finde sted, når det er virkelig påkrævet [Ross, 1983, s 683]. I senere litteratur fortolkes nødvendighedskravet ligeledes sådan, at forvaltningen skal være særlig opmærksom på, at det konkrete ekspropriationsindgreb ikke må gå videre end påkrævet, til opnåelse af ekspropriationsformålet [Friis Jensen(1), 2006, s. 480]. Der er i ovenstående udsagn enighed om, at ekspropriation ikke må finde sted, hvor formålet kan realiseres på en mindre indgribende måde, og ser man samlet på de forskellige opfattelser kan det antages, at denne opfattelse derfor ikke har ændret sig med tiden. Kravet om nødvendighed ved ekspropriation betyder altså, at der kun kan foretages ekspropriation, hvis formålet der eksproprieres til ikke kan virkeliggøres på anden og mindre indgribende måde. Side 43

46 5.2.2 Retspraksis Nødvendighedskravet I dette afsnit vil det blive undersøgt, hvorledes nødvendighedskravet tolkes af domstole og Naturklagenævnet. Dette gøres ved at undersøge retspraksis og Naturklagenævnets praksis. Til undersøgelsen er valgt afgørelser, der alle tager stilling til, om nødvendighedskravet er opfyldt. Sagerne er inddelt efter tre temaer. Det første tema behandler spørgsmålet om rimelighed ved ekspropriationen, og her inddrages sagerne U H Als Sund Kultursti, KFE Viborg Flyveplads samt NKN Håstrup Virksomhedsudvidelse. Det andet tema omhandler skærpet krav til nødvendigheden og her inddrages sagerne KFE Pandrup Golfbane og KFE Sallingsund Golfbane. Det tredje og sidste tema er den mindst indgribende løsning, og her inddrages sagerne U V Nørresundby Motorvej, KFE Morud Sportsplads og NKN Vemmedrup Sportsplads. Først vil der blive givet et kort resumé af selve sagen og dernæst ses der på parternes påstande, hvor fokus holdes på det relevante i forhold til nødvendighedskravet. Herefter vil afgørelsernes blive præsenteret, og der vil endvidere komme en vurdering af hvorledes nødvendighedskravet tolkes af Naturklagenævnet og domstolene i den enkelte sag. Slutteligt gives en samlet vurdering af retsstillingen på området. Målet med dette er, at opnå en viden om, hvordan retspraksis forholder sig til nødvendighedskravet. U H Als Sund Kultursti Sønderborg Kommune havde eksproprieret et areal til anlæg af en offentlig sti, fra en ejer af en frugtplantage beliggende ud til Als Sund. Stien var tre meter bred, og det eksproprierede areal var på i alt 660 m 2. Stien var beliggende på toppen af en skrænt ned til Als Sund, og skulle etableres, således at offentligheden fik mulighed for, at få et indtryk af ilandssætningen af de tyske tropper, og de kampe der fandt sted i 1864 på det pågældende sted. Klageren havde anført, at der i kommunens behandling af sagen, var indgået usaglige hensyn. Han anførte, at ekspropriationen ikke var i almenvellets interesse, da det kun var et fåtal, der opsøgte den kulturhistoriske seværdighed før stien kom, og at der efter anlæggelsen af stien stadig ikke kom mange besøgende. Han mente også, at stien kunne placeres langs vandet, på det stykke, der lå ud for sin ejendom. I øvrigt fandt han ikke stien nødvendig, da der var alternativ stiadgang til den kulturhistoriske seværdighed via en ejendom ejet af Skov og Naturstyrelsen, hvorpå der er anlagt en natur lejrplads. Efter anlæg af stien, er klagerens frugtplantage plaget af tyveri af frugt. Sønderborg Kommune forklarede, at stien langs klagerens ejendom var en del af et større oplysningsprojekt om krigen i 1864, der var udsprunget af en voksende interesse i befolkningen. Kommunen medgav, at der var en alternativ stiadgang til området, men at denne ikke gav mulighed for at vandre langs med kysten. Kommunen havde anført, at stien ikke kunne placeres langs vandet, da den så ville skylle væk ved højvande. Derfor anså kommunen, at ekspropriationen var nødvendig. Kommunen anførte endvidere, at det mindst mulige indgreb over for sagsøgeren var foretaget, da stien var anlagt som trampesti. Kommunen har ikke foretaget optælling af antallet af besøgende, men Skovvæsenet har oplyst, at det ikke er ret mange. Side 44

47 Højesteret fandt, at ekspropriationen måtte anses for nødvendig, for at realisere det kulturhistoriske formål og endvidere, at ekspropriationen ikke gik ud over, hvad ekspropriationsformålet krævede, da det ikke fandtes, at der i kommunens behandling af sagen havde indgået usaglige hensyn. Højesteret fandt det ligeledes ikke godtgjort, at ekspropriationen, ud fra proportionalitetsbetragtninger, stod i et urimeligt forhold til de gener ekspropriationen påførte klageren. Dette begrundedes med, at der kun var få personer, der benyttede stien. Højesteret stadfæstede dermed landsrettens dom og ekspropriationsbeslutningen stod ved magt. Højesteret fandt i denne dom, at det var nødvendigt at ekspropriere for at realisere projektet, som var et kulturhistorisk projekt, hvor det var muligt, at opleve hvor tyskerne gik i land i Det interessante er, at Højesteret fandt, at indgrebet ikke var urimeligt over for ejeren på trods af de gener han ville få. Højesteret anser det derfor for nødvendigt, at der eksproprieres til virkeliggørelse af lokalplanen, således at befolkningen får mulighed for at opleve et kulturhistorisk interessant område. Højesteret lægger ligeledes vægt på, at ekspropriationen ikke gik ud over hvad formålet med ekspropriationen foreskrev. På denne baggrund vurderes det, at en ekspropriations intensitet har betydning for, hvor stort et krav der stilles til rimeligheden af indgrebet. KFE Viborg Flyveplads Viborg Kommune havde truffet afgørelse om ekspropriation i medfør af Planlovens 47, stk. 1, til virkeliggørelse af en lokalplan, der skulle udvide en eksisterende almen flyveplads til også at have et spiloptræk til svævefly. Begrundelsen var, at nedbringe støjen fra optræk med motorfly der generede den omkringliggende boligbebyggelse, der var nødvendiggjort af vilkår stillet i en ny miljøgodkendelse. Det eksproprierede areal var på i alt 4,5 ha i form af et bælte på m fra en landbrugsejendom. Klagerens påstand var, at der ikke længere var behov for udvidelsen, da støjniveauet havde været faldende og overholdte kontrolværdien. Derudover gjorde klageren gældende, at ekspropriationen ville medføre, at ejendommens største og mest regulære mark ville blive delt i to, samt at en anden mark ville blive uheldigt opdelt og derudover ville en intern vej til et skovstykke blive afbrudt. Klageren gjorde endvidere gældende, at ekspropriationen ikke var nødvendig, da den var til fritidsbetonede aktiviteter, der udøvedes af en meget begrænset brugergruppe, samt at der inden for en afstand af 20 km fandtes andre muligheder for at udøve sporten. Til sidst gjorde klageren gældende, at flyvepladsen altid havde ligget uhensigtsmæssigt, og at der var mulighed for udvidelse på et andet areal ejet af kommunen eller etablering af spiloptræk på en af de andre baner der var lange nok. Kommunen havde modsat gjort gældende, at ekspropriationen var begrundet i hensynet til de samlede aktiviteter på flyvepladsen, samt at man ikke ønskede at flytte aktiviteterne til andre flyvepladser. Grunden til nedgangen i støjbelastningen skyldes, at faldskærmsklubbens fly i en periode havde været defekt. Derudover fremsatte kommunen, at ifølge Dansk Svæveflyver Unions anbefalinger, var ingen af flyvepladsens baner lange nok til spiloptræk. Side 45

48 Naturklagenævnet udtalte enstemmigt efter besigtigelse af ejendommen, at nok havde kommunalbestyrelsen hjemmel til, at ekspropriere til fordel for en privat forening under forudsætning af, at der var almene byplanmæssige interesser i arealafståelsen, men baneudvidelsen fandtes ikke at være tungtvejende nok til, at ekspropriationen kunne anses for både nødvendig og rimelig. Til dette bemærkes, at der inden for 20 km fandtes alternativ flyveplads. Ekspropriationen ophævedes med disse begrundelser. Det interessante ved denne afgørelse, er spørgsmålet om det er nødvendigt og rimeligt at der foretages et kraftigt indgreb i klagerens ejendom, til fordel for en meget begrænset brugergruppe. Her udtalte Naturklagenævnet, at den almene interesse, som er knyttet til baneudvidelsen hensynet til de nuværende brugere af flyvepladsen ikke at være så tungtvejende, at ekspropriationen kan anses for både nødvendig og rimelig. Det bemærkes i den forbindelse også, at der inden for 20 kilometers afstand findes en alternativ flyveplads.. Dermed fandt Naturklagenævnet ikke, at de almene interesser var tungtvejende nok, set i lyset af den meget begrænsede brugergruppe, og at der inden for en rimelig afstand fandtes en alternativ mulighed for at udøve sporten. Det skal dog bemærkes, at Naturklagenævnet ikke har lagt vægt på, at det var fritidsbetonede aktiviteter, der skulle eksproprieres til. Dermed har Naturklagenævnet i deres afgørelse, ikke taget stilling til påstanden om, at der ikke kan eksproprieres til fritidsbetonede aktiviteter. Afgørelsen er generelt med til at definere afgrænsningen af nødvendighedskravet, og den viste, at det ikke blot er nok, at en lille gruppe ønsker noget bestemt, hvis der inden for en rimelig afstand er en alternativ mulighed. Dog defineres det ikke hvor stor en begrænset brugergruppe er. Der må derfor i tvivlstilfælde om noget er af almen interesse, lægges vægt på om det er nødvendig for de almene interesser og derudover om indgrebet er rimeligt overfor ekspropriaten. NKN Håstrup Virksomhedsudvidelse Fåborg Kommune havde truffet beslutning om ekspropriation til virkeliggørelse af lokalplan 5.68 for Erhvervsområde, Håstrup. Dette medførte, at klageren mistede et areal på 1,1 ha af sin ejendom. Kommunen havde også givet klageren afslag på en forhåndsgodkendelse til at opføre en hal på 384 m 2 til maskiner, lager, kølerum mv. på det omstridte areal. Lokalplanen fastlagde området til udvidelsesområde for eksisterende erhvervsvirksomheder.. Af formålet for lokalplanen fremgik det, at lokalplanen skulle sikre to eksisterende virksomheder mulighed for udvidelse. Det drejede sig om en tømrervirksomhed og Handelsfirmaet Sylvest. Klagerens ejendom var på 24,9 ha hvoraf 1,1 ha var beliggende inden for lokalplanområdet og havde været i familiens eje siden Ejerens plan var, at der på det eksproprierede areal, skulle ske en gradvis opbygning af en specialproduktion fra landbrugsprodukter (frugttræer og jordbær) således, at familiens barnebarn kunne overtage ejendommen og stå for produktionen efter endt landbrugsuddannelse i Handelsfirmaet Sylvest havde gennem længere tid ønsket at udvide virksomheden i Håstrup. Fåborg Byråd havde tidligere afvist at ekspropriere en del af klagerens ejendom til udvidelsen. Alternativt havde handelsfirmaet forsøgt, at få lov til at anvende et areal beliggende på ejeren af handelsfirmaets private ejendom. Dette areal lå i landzone og den regionale myndighed havde givet et afslag herpå. Side 46

49 Klageren påstod bl.a., at den nye hal ikke ville kunne placeres hensigtsmæssigt i forhold til den fremtidige drift af ejendommen, hvis den ikke opførtes på det eksproprierede areal. Klageren anførte endvidere, at hun med opførelse af hal og specialproduktion af landbrugsprodukter var i stand til at opfylde lokalplanens formål om erhvervsmæssig udnyttelse af arealet. Klageren mente ligeledes ikke, at virksomheden havde dokumenteret, at der var behov for at råde over netop disse arealer. Dette begrundes med, at der ved ekspropriation til fordel for private er et skærpet krav til nødvendigheden, og det derfor ikke er tilstrækkeligt, at virksomheden blot har anført, at den ønsker at råde over arealet, og den i modsat fald vil flytte. Derudover nævnte klageren flere ejendomme, der var beliggende i andre byer, som var i handelsfirmaets besiddelse og som ville være egnede for udvidelsen. Handelsfirmaet anførte, at lokalplanens bestemmelser ikke gav mulighed for udvidelse for andre virksomheder end de to der var nævnt i lokalplanen. Handelsfirmaet fandt ikke, at det var rentabelt at drive virksomhed fra flere byer, og ønskede derfor at samle aktiviteterne på samme adresse. Kommunen anførte, at handelsfirmaet havde oplyst, at virksomheden måtte drosle ned eller helt flytte fra byen, hvis en udvidelse var umulig. Derfor fandt Kommunen, at der var handlet korrekt i henhold til Planlovens 47, da erhvervelsen af det eksproprierede areal var nødvendigt for virksomhedens fortsatte virke. Derudover var det kommunens opfattelse, at ejeren ikke selv kunne realisere lokalplanen, da specialproduktionen ikke var erhverv, men landbrugsproduktion. I afgørelsen deltog 10 medlemmer af Naturklagenævnet og et flertal på otte udtalte, at kommunalbestyrelsen kan ekspropriere til private formål, hvis der er almene, planlægningsmæssige interesser i arealafståelsen. Planlovens hjemmel til ekspropriation er underlagt Grundlovens 73. Der gælder derfor en række almindelige betingelser, der skal være opfyldt ved ekspropriation. Det gælder især, at ekspropriationen skal være lovlig, nødvendig og tidsmæssig aktuel i den konkrete situation. Da der var eksproprieret til virkeliggørelse af det tilsigtede formål med lokalplanen og da denne virkeliggørelse ville blive iværksat inden længe, anså Naturklagenævnet ekspropriationen for lovlig og tidsmæssig aktuel. Derudover havde ejeren gentagne gange afvist at sælge og regionplanmyndigheden tillod ikke yderligere udlæg af erhvervsarealer i Håstrup. Naturklagenævnet fandt derfor at, virksomheden reelt set ikke havde andre muligheder for udvidelse i Håstrup. Klageren fik ikke medhold i, at hun ved sin specialproduktion selv kunne realisere lokalplanen, da denne specialproduktion havde karakter af landbrugsmæssig virksomhed og ikke erhverv. Derfor var ekspropriationen af væsentlig betydning for lokalplanens virkeliggørelse og nødvendighedskravet måtte retligt anses for at være opfyldt. Naturklagenævnet efterprøvede derefter om ekspropriationen var rimelig i den konkrete situation. Dette betød, at selvom kommunen havde vedtaget en lokalplan der sikrede udvidelsesmuligheder for virksomhederne, var det ikke givet, at disse muligheder skulle realiseres ved et tvangsmæssigt indgreb. Otte af Naturklagenævnets ti medlemmer fandt, at der burde lægges vægt på klagerens interesse i selv at anvende det pågældende areal, der var velplaceret i forhold til de eksisterende bygninger på ejendommen. Handelsfirmaet burde således benytte sine andre ejendomme til at samle sine interesser, og derved opnå en mere rentabel drift. Under hensyntagen til at ekspropriation var et meget vidtgående indgreb, fandt flertallet ikke, efter en samlet Side 47

50 vurdering, at ejerens mulighed for at kunne anvende arealet til landbrugsmæssig drift, burde vige for virksomhedens interesse i at udvide i Håstrup. Naturklagenævnet ophævede dermed kommunens ekspropriationsbeslutning. Med hensyn til nødvendighedskravet i denne sag, så mente Naturklagenævnet, at virksomheden havde gjort, hvad den kunne for at skaffe et areal til udvidelse af virksomheden i Håstrup. Ejeren findes ikke selv at kunne realisere lokalplanen. Ekspropriationen var derfor af væsentlig betydning for lokalplanens virkeliggørelse og nødvendighedskravet ansås at være retligt opfyldt. De skærpede krav om hjemmel i lov, nødvendighed og tidsmæssig aktualitet, der stilles til ekspropriation til fordel for en privat virksomhed var derfor alle opfyldte. På trods af dette underkendte Naturklagenævnet ekspropriationsbeslutningen, da nævnet også efterprøvede kommunens afvejning af, om ekspropriation var rimelig i den konkrete situation. Her vurderes det, om indgrebet var rimeligt set i forhold til klagerens interesse i selv at anvende arealet. Dette fandt nævnet ikke, at det var, og afgørelsen viser derfor, at selvom de skærpede krav var opfyldt, så skulle kommunen, også tage stilling til om indgrebet var rimeligt, set ud fra ekspropriatens synspunkt, altså om indgrebet var for vidtgående i forhold til hvad der opnås ved ekspropriationen. KFE Pandrup Golfbane Pandrup Kommune havde i lokalplan nr. 168 og 171, udlagt et område på 95 ha til en golfbane af international standard. De 75 ha var erhvervet på frivillig basis, mens de resterende 20 ha blev eksproprieret af kommunen med hjemmel i Planlovens 47. Hele arealet på 95 ha skulle overdrages til et privat selskab, der skulle stå for anlæg og drift af golfbanen. I lokalplanens formål var der ikke nærmere bestemmelser omhandlende banens udformning, men af den senere udfærdigede banedesignplan, omfattede banen et golfanlæg på i alt 36 huller. Hertil kom klubhus, parkeringsplads mm. Ifølge planen skulle der, på det eksproprierede areal, ligge en par 3 bane med ni huller. Planstyrelsen havde givet kommunen medhold i ekspropriationsbeslutningen. Ejeren af det omstridte areal udtalte, at han ikke ønskede at sælge til den af kommunen tilbudte pris. På vegne af ejeren udtalte Nordjysk Udvalg for Landboret, at ekspropriation ikke var nødvendig for at realisere projektet, og at det var et privat firma, der blev eksproprieret til fordel for. Kommunen oplyste, at størrelsen af arealerne der var omfattet af lokalplanerne, var større end den normale størrelse på en 18 hullers golfbane. Dette begrundede kommunen med, at der var blevet taget hensyn til Naturbeskyttelseslovens beskyttelsesbestemmelser, samt at der var blevet taget hensyn til en eksisterende bolig i området. Kommunen fandt det endvidere nødvendigt, at der blev etableret en bane for uøvede spillere, herunder endagsturister og lokalbefolkningen, så andre end klubbens medlemmer kunne spille på anlægget. Det var denne type bane, der ifølge banedesignplanen skulle placeres på det eksproprierede areal, hvilket ville medføre, at det blev lettere at holde opsyn med de urutinerede spillere. Kommunen oplyste, at etableringen af den øvrige del af golfbanen var i gang, og anlægget forventedes klar til brug i foråret I afgørelsen havde Naturklagenævnet enstemmigt udtalt, at ekspropriationsbeslutningen var truffet i henhold til Planlovens 47. Naturklagenævnet kunne ikke tage stilling til, om indholdet Side 48

51 af en lokalplan var inden for rammerne af Planlovens 13 stk. 1 og 15. Derfor, og med henvisning til Grundlovens 73, fandt nævnet, at der ved ekspropriation til virkeliggørelse af en lokalplan, der tilgodeser private formål, må forudsættes at det med planen tilsigtede formål kun kunne opnås, hvis kommunen fik rådighed over det eksproprierede. Naturklagenævnet fandt, at nok havde det været hensigtsmæssigt at erhverve sig arealerne, for at kunne udføre det med lokalplan nr. 168 tilsigtede formål, men at det ikke havde været nødvendigt for planens virkeliggørelse. Der kunne, ifølge nævnet, godt anlægges en golfbane af international standard på de 75 ha, der var erhvervet på frivillig basis. Lokalplanens formål med at etablere et turisterhvervsområde, inden for lokalplanområdet, krævede ligeledes ikke ekspropriation, da det vurderes, at det kunne realiseres på de allerede erhvervede arealer. Ekspropriationsbeslutningen, samt Planstyrelsens stadfæstelse af denne ophæves med denne begrundelse. I forbindelse med dette projekt er det naturligvis interessant, hvorledes Naturklagenævnet forholder sig til en ekspropriation i forbindelse med anlæg af en golfbane. Der er flere forhold, der kan bemærkes til resultatet af afgørelsen. For det første vurderede Naturklagenævnet, at en golfbane af international standard godt kunne realiseres på de 75 ha. Derfor var det ikke nødvendigt for lokalplanens virkeliggørelse, at kommunens ekspropriationsbeslutning skulle stå ved magt. I dette ligger også det faktum, at der i lokalplanen ikke var nævnt noget om den 9 hullers par 3 bane, der ønskedes opført i forbindelse med anlægget. Dette betød, at der ikke kunne eksproprieres til denne bane, da den ikke var en del af lokalplanens formål. Det betyder dog ikke, at der modsætningsvis altid kan eksproprieres, hvis et formål fremgår af lokalplanen. Så selvom det kunne være ønskeligt og hensigtsmæssigt for golfklubben at have en sådan bane, så skulle det specifikt have været skrevet ind i formålsbestemmelsen for lokalplanen, for at der havde været mulighed for at ekspropriere. Naturklagenævnet slog på den anden side også fast, at en kommune godt kunne ekspropriere til fordel for en privat virksomhed, det kræver dog, at der var lavet en lokalplan og, at det der var tilsigtet med planen, kun kunne opnås hvis kommunen fik rådighed over det eksproprierede areal. Der gælder dermed et skærpet krav til nødvendigheden af indgrebet, når der eksproprieres til fordel for en privat virksomhed. KFE Golfbane Sallingsund Sallingsund Kommune havde truffet beslutning om ekspropriation, til virkeliggørelse af en lokalplan, der udlagde et kystnært område på 62 ha til 18 hullers golfbane. Det eksproprierede areal var på 1,7 ha, resten var erhvervet i fri handel. Den eksproprierede ejendom lå i landzone, ca. 300 m fra kysten ved siden af et sommerhusområde. Lokalplanforslaget udlagde en del af golfbanen inden for strandbeskyttelseslinjen, men i den endeligt vedtagne lokalplan var det fastlagt, at der ikke måtte etableres golfhuller inden for strandbeskyttelseslinjen. Desuden blev der i lokalplanen taget hensyn til et beskyttet moseområde, hvorfor der i en nærmere fastsat afstand fra mosen ligeledes ikke måtte etableres golfhuller. Arealet inden for lokalplanområdet, hvorpå golfbanen skulle anlægges, var derfor reduceret. Ifølge lokalplanen, skulle golfbanen anlægges ud fra principperne i en dispositionsskitse, der var et bilag til lokalplanen. Der var dog muligheder for mindre ændringer i forhold til skitsen. Af dispositionsskitsen fremgik det, at to af banens Side 49

52 huller skulle anlægges på den eksproprierede ejendom. Kommunen havde forsøgt at købe ejendommen af klageren, men ejerens pris var for høj. Klageren ville have ekspropriationen ophævet. Dette begrundedes med, at klageren ikke fandt, at kommunen havde den fornødne ekspropriationshjemmel i Planloven, da ekspropriationen alene havde til formål at fremme private interesser. Derudover mente klageren ikke, at hans prisforlangende var for højt, da arealet ikke var pålagt landbrugspligt og ikke var beliggende i landzone. Som yderligere begrundelse for dette fandt klageren, at der måtte være mange anvendelsesmuligheder for en grund, der grænser op til et sommerhusområde. Kommunen lagde vægt på, at såfremt ekspropriation af det ønskede areal ikke var mulig, så ville det ikke være muligt at anlægge den ønskede 18 hullers golfbane. Kommunen anførte, at alternative placeringer af golfbanen var blevet undersøgt, men på grund af terræn og naturforhold samt adgangsforhold til det overordnede vejnet var arealet blevet fundet bedst egnet. Kommunen oplyste også, at anlægsarbejdet var nært forestående og at det eksproprierede areal påtænkes overdraget til et privat selskab, der så skulle opføre golfbanen. Naturklagenævnets formand traf på vegne af nævnet afgørelse om, at Sallingsund Kommune, i Planlovens 47 stk. 1, havde den fornødne hjemmel til at foretage ekspropriation. Nævnet fandt det også, på baggrund af naturbeskyttelseshensynene i lokalplanen, nødvendigt at foretage ekspropriation for at virkeliggøre lokalplanen og nævnet fandt ligeledes lokalplanen planmæssigt velbegrundet. Da anlægsarbejdet var umiddelbart forestående, var kravet om aktualitet også opfyldt. Naturklagenævnet udtalte yderligere, at det ikke påvirker ekspropriations lovlighed, at det eksproprierede overdrages til et privat selskab med henblik på virkeliggørelse af lokalplanen. Naturklagenævnet stadfæstede derfor ekspropriationsbeslutningen. Det væsentlige i denne afgørelse var spørgsmålet om, hvorvidt ekspropriationen var nødvendig for lokalplanens gennemførelse. Afgørende for udfaldet i denne sag var hensynet til naturbeskyttelse. Dette hensyn medførte, at lokalplanens område blev indskrænket i forhold til anlæggelse af golfbanen. Nævnet vurderede derfor, at golfbanen ikke ville kunne anlægges uden ekspropriation. Naturklagenævnet slog ligeledes fast, at der var hjemmel i Planlovens 47, stk. 1 til at foretage ekspropriation til virkeliggørelse af en lokalplan, som private drager fordel af. U V Nørresundby Motorvej Ved anlæg af motorvejen mellem Nørresundby og Brønderslev, fik en gårdejer (Mosegård) afskåret sin forbindelse til offentlig vej. Mosegård havde dog en sekundær vejforbindelse, en privat fællesvej i dårlig stand, der ikke blev berørt af ekspropriationen. Ekspropriationskommissionen besluttede, at ejeren af Mosegård skulle tildeles vejret til en vej, beliggende på naboejendommen Hvoruptorp, der er ejet af sagsøgeren. Denne vejforbindelse skulle bl.a. gå over en dæmning placeret på sagsøgerens ejendom. Sagsøgeren ønskede ikke, at afstå noget af sin ejendom til vejen, ej heller at afgive vejret, med de gener det kunne medføre. Endvidere havde en skønsmand vurderet, at den sekundære mark Side 50

53 vej godt kunne opgraderes, så den kunne bære trafikken til og fra ejeren af Mosegårds ejendom. Derfor mente sagsøgeren, at der havde været en alternativ, mindre indgribende løsning end ekspropriation. Ekspropriationskommissionen mente ikke, at der var hjemmel til at foretage ekspropriation på arealet, hvorpå dæmningen var beliggende. I stedet fik ejeren af Mosegård vejret til færdsel over dæmningen og ejeren af Hvoruptorp blev tildelt kr. i erstatning, for at skulle tåle de gener færdslen måtte medføre. Ejeren af Mosegård drev en svinefarm og i en redegørelse om den pågældende vejforbindelse, havde Vejdirektoratet siden udtalt sig om vigtigheden af, at ejeren af Mosegård havde en god og tilstrækkelig forbindelse til offentlig vej, der opfyldte kravene til kørsel med store lastbiler. Vejdirektoratet udelukkede, at den sekundære vej kunne opfylde disse krav, da den havde karakter af markvej og i store dele af året ikke ville være i stand til at håndtere tung trafik. Endvidere var det vurderet, at udgifterne i forbindelse med anlæg af vejen over dæmningen beløb sig til kr. inkl. arealerhvervelse. Udgifterne til at opgradere den sekundære adgangsvej var anslået til kr. I afgørelsen fandt landsretten det godtgjort, at ekspropriationen ikke var nødvendig, da vejforbindelsen kunne etableres mindre indgribende ved en opgradering af den sekundære markvej. Til grund for afgørelsen lå skønsmandens vurdering af, at den sekundære vejforbindelse kunne opgraderes, så den ville kunne klare al færdsel til Mosegård og at anlægsudgifterne til denne vejforbindelse ikke ville være dyrere end den valgte vej over dæmningen. Denne afgørelse giver et godt billede af, hvad der forstås ved nødvendighedskravet i forbindelse med et ekspropriativt indgreb. Vejdirektoratet kunne i denne sag have sikret vejforbindelse til Mosegård på en måde, der var billigere og ikke berørte sagsøgerens ejendom. Derfor fandt Vestre Landsret, at ekspropriationen ikke var nødvendig. Af dette kan man udlede, at muligheden for at foretage mindre indgribende løsninger altid skal vælges. KFE Morud Sportsplads Søndersø Kommune havde udlagt et 9 ha stort areal til udvidelse af sportspladsen i Morud. Der blev i den forbindelse eksproprieret 1.6 ha fra en privat ejendom i henhold til Planlovens 47, stk. 1 til virkeliggørelse af en lokalplan. Resten af arealet var erhvervet på frivillig basis. Kommunen havde indhentet de nødvendige tilladelser, jf. Naturbeskyttelseslovens bestemmelser om åbeskyttelseslinje og skovbyggelinje. Klageren havde anført, at kommunen ikke havde taget stilling til de af klageren foreslåede alternative placeringer, samt at han ikke mente, at kommunen var villig til forhandlinger. Klageren havde desuden anført, at nødvendighedskravet ikke var opfyldt, samt at der ville forekomme forskellige gener pga. sportspladsen i form at støj og lys. Derudover havde klageren anført, at der ville blive ødelagt nogle naturværdier. Klageren mente desuden, at hans jord var blevet afskåret på en sådan måde, at det ikke kunne lade sig gøre at bortforpagte den resterende del. Søndersø Kommune havde modsat anført, at de tidligere har foreslået alternative løsninger, men at der ikke kunne opnås enighed herom. De ønskede, at bibeholde placeringen idet det ansås for Side 51

54 den mest velegnede. Arealet lå parallelt med den nuværende sportsplads og det eksisterende læhegn kunne således benyttes ved etablering af den nye sportsplads. Desuden var der bedre tilkørselsforhold, ved denne placering end ved nogle af de alternative placeringer. Naturklagenævnets formand udtalte, på vegne af nævnet, at kommunen havde hjemmel til at foretage ekspropriationen i henhold til Planlovens 47 stk. 1, da der forelå en endelig vedtaget lokalplan for området. Nævnet mente, at ekspropriationen var planmæssigt velbegrundet og nødvendig, samt at den kun dækkede det areal der var nødvendigt for anlæggets gennemførelse. Desuden udtalte nævnet, at den nødvendige aktualitet var til stede, da kommunen havde afsat midler til gennemførelsen af projektet og havde udtalt at de agtede at gå i gang hurtigst muligt. Nævnet udtalte ligeledes, at de af klagerne nævnte naturværdier der blev ødelagt, ikke kunne ligges til hinder for ekspropriationen. Naturklagenævnet fremhævede også, at kommunen forsøgte at få en aftale i stand med klageren før ekspropriationen, men dette lykkedes ikke. Nævnet stadfæstede hermed ekspropriationen. Det interessante i denne kendelse er spørgsmålet, om hvorvidt nødvendigheden af ekspropriationen er opfyldt. I sagen udtaler Naturklagenævnet Den omhandlede ekspropriation anses således for at være planmæssigt velbegrundet og nødvendig og i omfang kun omfattende det for anlæggets gennemførelse nødvendige areal.. Dermed finder Naturklagenævnet, at de almene interesser er opfyldt, samt at det er nødvendigt for gennemførelsen af projektet, at de 1,6 ha bliver eksproprieret. Afgørelsen viser, at der kan eksproprieres til sportspladser. Det kan også udledes af afgørelsen, at det er vigtigt at udførelsen af et projekt skal være nært forestående, og at indgrebet over for ejeren ikke må være mere vidtgående end nødvendigt. Slutteligt kan det udledes, at kommunen ikke har pligt til at undersøge alternative placeringer. NKN Vemmedrup Sportsplads Skovbo Kommune, der nu indgår i Køge Kommune, besluttede, i henhold til Planlovens 47, stk. 1, at ekspropriere til virkeliggørelse af en lokalplan omhandlende en boldbane ved Vemmedrupskolen. Lokalplanen omfatter et ca. 2 ha stort areal, der udlagt til offentlige formål og som ønskes udlagt som boldbane. Det eksproprierede areal ligger i landzone og er beliggende i forbindelse med skolen, eksisterende boldbaner, klubhus og omklædningsfaceliteter. Arealet skal bruges som boldbane, da det anføres i lokalplanredegørelsen, at kapaciteten på de eksisterende træningsbaner ved Vemmedrupskolen ikke længere er tilstrækkelige til, at dække det behov som idrætsforeningerne i Vemmedrupområdet har. Kommunen havde afsat midler på kommunens budget til anlæggelsen af fodboldbanen. Klageren krævede ekspropriationen af sin jord ophævet. Klageren gjorde gældende, at arealet var større end nødvendigt, og var af den opfattelse, at kommunen ikke havde redegjort nærmere for sit behov for at ekspropriere de 2 ha. Det var desuden klagerens opfattelse, at de eksisterende baner fuldt ud dækkede behovet og påpegede, at der var flere andre boldbaner inden for kort afstand, der i stedet kunne benyttes. Klageren anførte endvidere, at der ikke umiddelbart var behov for, at boldbanen kunne placeres så den kunne ligge både på langs og på tværs. Side 52

55 Kommunen gjorde gældende, at arealet der var eksproprieret, efter deres opfattelse, var et minimumsareal, da der var taget hensyn til, at banen skulle kunne forskydes og drejes for at minimere sliddet. Kommunen gjorde desuden gældende, at anlægget ville være fremtidssikret pga. størrelsen. I afgørelsen finder Naturklagenævnet, at det må lægges til grund, at virkeliggørelsen af lokalplanen forudsætter, at klagerens ejendom eksproprieres, så der kan anlægges en boldbane. Derudover findes det ikke relevant, at der efter klagerens opfattelse var mulighed for, at idrætsforeningen kunne benytte boldbaner andre steder. Det findes derfor ikke unødvendigt, at der etableres baner til at dække foreningens behov. Det findes endvidere planlægningsmæssigt begrundet, at banen placeres det pågældende sted i forbindelse med eksisterende baner, klubhus og omklædningsfaciliteter. I forhold til størrelsen af det eksproprierede areal, anser Naturklagenævnet ikke at arealet overstiger det nødvendige arealbehov, i forhold til at kommunen ønsker, at kunne fordele slid ved at vende og forskyde banen. Naturklagenævnet finder på denne baggrund ikke grundlag for at antage, at kommunens planlægning ikke er begrundet i saglige planlægningsmæssige hensyn og stadfæster derfor Skovbo Kommunes ekspropriationsbeslutning. Det interessante i denne sag er Naturklagenævnets stillingtagen til nødvendighedskravet. Ud fra denne sag kan det antages, at hvis kommunen gennem en lokalplan har planlagt for et areal, der bliver udlagt til offentlige formål, kan der også eksproprieres til planens virkeliggørelse, når planen er planlægningsmæssig begrundet. Selvom der angiveligt er mulighed for at benytte andre anlæg i nærheden, får det ingen betydning, da Naturklagenævnet anser, at der foreligger en planlægningsmæssig begrundelse Vurdering Undersøgelsen har vist, at nødvendighedskravet kun er et af de elementer, der skal være opfyldt i en ekspropriationsbeslutning. Dette er da også i overensstemmelse med juridisk faglitteratur, der beskriver nødvendighedskravet som et af tre krav der alle skal være opfyldt ved ekspropriation, og som tilsammen udgør proportionalitetsprincippet. De øvrige krav er forholdsmæssighed og egnethed. Som udgangspunkt skal de tre være opfyldt, men i en konkret sag, vil en afvejning af de tre elementer normalt finde sted i sagsgangen [Tranberg, 2007, s ]. Antagelsen af, at nødvendighedskravet kun er et af flere kriterier, ses også i Håstrupsagen, Viborgsagen og Als Sund sagen. Af Håstrupsagen fremgår det, at selvom krav til aktualitet, hjemmel i lov samt nødvendigheden af indgrebet retligt set er opfyldte, skal der tages hensyn til kravet om forholdsmæssighed, altså af det rimelige i, at ejeren skal tåle indgrebet set i forhold til det der opnås ved indgrebet. Afgørelsen, og størrelsen på flertallet (8 mod 2), er et klart eksempel på, at kravet til rimeligheden af et indgreb også skal tages med i betragtning i ekspropriationssager. Stillingtagen til rimeligheden ved et indgreb beror på et retligt skøn, foretaget af ekspropriationsmyndigheden, i den enkelte sag. Dog er den enkelte borgers retsstilling sikret, da alle elementer i skønnet kan prøves af rekursinstansen [Friis Jensen(3), 1986, s. 157]. Sagen om Viborg Flyveplads understreger, at rimelighedsbetragtninger skal tillægges stor vægt. Her fandtes det, at der var hjemmel til at foretage ekspropriationen, men at det ikke var begrun Side 53

56 det, at indgrebet var nødvendigt og rimeligt. Klageren ville få gennemskåret sin største og mest regulære mark af et 90 m bredt bælte i form af en landingsbane til svævefly. Derfor ville indgrebet ramme klageren uforholdsmæssigt hårdt. Ydermere ville indgrebet kun komme en begrænset brugergruppe til gode, og svæveflyvning kunne udøves på en anden flyveplads ca. 20 km væk. I Vemmedrupsagen lægger Naturklagenævnet, i modsætning til Viborgsagen, ikke vægt på, at der er mulighed for at benytte andre boldbaner i nærheden, da lokalplanen åbner mulighed for den ønskede løsning og skriver i kendelsen, at idrætsforeningen efter klagerens opfattelse kan anvende fodboldbaner andre steder er ikke relevant, idet lokalplanen åbner mulighed for den af kommunen ønskede placering.. Denne formulering vurderes dog at være uheldig, da den vurderes at have mere vidtrækkende konsekvenser, end det har været hensigten fra Naturklagenævnets side. Formuleringen, er uheldig, da den kan forstås sådan, at hvis en kommune ønsker at ekspropriere til et planlagt formål, har det ikke betydning, at der ligger andre anlæg i nærheden. Andre sager har dog vist det modsatte. Om det har betydning for en ekspropriationssag, at der ligger andre lignende anlæg i nærheden, vurderes at have noget at gøre med intensiteten og hvor indgribende det er over for den pågældende ejer. I Viborgsagen var der jo tale om et kraftigt indgreb i ejerens ejendom, der ville få store konsekvenser over for ejeren. I Vemmedrupsagen, var der derimod tale om et mindre indgreb, der ikke var så hårdt over for ejeren. Det havde dog været ønskeligt, at der havde været en tydeligere stillingtagen til rimeligheden. Af Viborgsagen kan det også udledes, at et ekspropriativt indgreb skal være rimeligt i forhold til hvad der opnås med indgrebet, især når brugergruppen er begrænset. I sagen fra Als Sund fandtes ekspropriationen lovlig, hvilket skyldtes at Højesteret ikke fandt indgrebet urimeligt, da indgrebet bestod i afståelse af et areal i udkanten af klagerens frugtplantage, hvilket ikke var til hinder for en fornuftig udnyttelse af restarealet. Derudover ville relativt få anvende stien, hvilket igen taler for at indgrebet ikke er særligt bebyrdende for klageren. Ydermere var stien en del af et større kulturhistorisk projekt, hvilket er tungtvejende i forhold til de ulemper som klageren må tåle. Sagen viser derfor, at der ved ekspropriationer til foranstaltninger, til offentlige formål, skal et indgreb være til stor ulempe for ekspropriaten, før det vurderes, at det er mere tungtvejende end hensynet til almenvellet. I det tilfælde at ekspropriationen ville have medført, at stien skulle anlægges så beboelses eller driftsbygninger ville have været omfattet af denne, er det nok tvivlsomt om ekspropriationen ville kunne gennemføres. I dette tilfælde ville ekspropriationen nok have været for vidtgående set ud fra en rimelighedsbetragtning, hvilket er i overensstemmelse med Orla Friis Jensens opfattelse [Friis Jensen(4), 2006, s. 69]. Undersøgelsen af retspraksis har også vist, at der stilles skærpede krav når der eksproprieres til fordel for en privat virksomhed, jf. afsnittet 5.2 Nødvendighedskravet. Især tre kendelser er med til at understrege det skærpede krav. Det drejer sig om Pandrupsagen, Sallingsundsagen og Håstrupsagen. I forhold til nødvendighedskravet, lægges der meget vægt på, at formålet med lokalplanen kun kan realiseres, hvis kommunen får rådighed over det eksproprierede. I Pandrupsagen blev ekspropriationsbeslutningen underkendt, da der i lokalplanens formålsbestemmelse ikke var nævnt noget om den 9 hullers par 3 bane, som skulle anlægges på det eksproprierede areal. I en note til Naturklagenævnets kendelse i denne sag anføres det, at ekspropriationen mu Side 54

57 ligvis ville kunne have været gennemført, hvis det havde været til et offentligt formål f.eks. en skole eller et hospital. I Pandrupsagen ligger der også den betragtning, at kommunen kunne realisere formålet med lokalplanen på de arealer, der allerede var i kommunens besiddelse. I sagen fra Sallingsund, var de arealer kommunen havde erhvervet, begrænsede mht. anlæg af golfbanen, da der skulle tages naturbeskyttelseshensyn på arealerne og det eksproprierede areal var centralt for projektet. Derfor fandt Naturklagenævnet, at det var nødvendigt for lokalplanens virkeliggørelse at foretage ekspropriationen. I Håstrupsagen, havde den private virksomhed prøvet at erhverve arealet ved køb og desuden havde virksomheden ansøgt kommunen om, at udvide virksomheden på et andet areal i byen. Naturklagenævnet fandt, at nødvendighedskravet var opfyldt, da lokalplanen ikke kunne realiseres uden, at der blev foretaget ekspropriation. Nødvendighedskravet indebærer, at et ekspropriativt indgreb ikke må være mere vidtgående end nødvendigt. Mindre indgribende løsninger skal derfor altid vælges, hvis det er muligt. En mindre indgribende løsning kan eksempelvis være, kun at ekspropriere det for ekspropriationsformålet nødvendige areal eller finde en alternativ placering. Ved valg af areal, skal eksproprianten derfor tage hensyn til nødvendigheden af indgrebet. Det illustreres i Morudsagen og Nørresundbysagen. I førstnævnte eksproprieres der til udvidelse af en sportsplads, hvilket er et offentligt formål. Sagen handlede om, hvorvidt en kommune havde taget alternative placeringer i betragtning. Naturklagenævnet fandt, at kommunen havde taget det nødvendige hensyn til nødvendighedskravet og udtalte, at Kommunen har ikke pligt til at forhandle forskellige alternative placeringer før gennemførelse af en ekspropriation som den omhandlede.. Denne udtalelse viser, at kommunerne kan ekspropriere det areal, de finder bedst egnet, og at det for formålet med ekspropriationen bedst egnede areal i sig selv er argumentation for valg af areal, uanset om det måtte være til større gene for ekspropriaten, end hvis et andet areal blev valgt. Samme praksis kan ses i U H, hvor et areal eksproprieredes til udvidelse af en kirkegård på trods af, at ejeren af ejendommen hellere ville afstå et andet areal, der også lå ved siden af den eksisterende kirkegård. I Nørresundby eksproprieredes der, i forbindelse med et motorvejsbyggeri, en vejadgang over en dæmningsvej. Klageren mente, at der var en alternativ vejforbindelse, der burde være blevet benyttet i stedet. Landsretten gav klageren medhold i denne påstand, da det ikke fandtes at det var nødvendigt, at ekspropriere når der var en mindre indgribende løsning, der ikke medførte ekspropriation. Sagen understreger, at den mindst indgribende løsning skal vælges ved ekspropriationssager. 5.3 Opsamling på almenvellets interesse og nødvendighedskravet I dette kapitel blev det erfaret, at formålene hvortil der kan eksproprieres har ændret sig væsentligt gennem tiden og denne udvikling vil fortsætte. Dermed vil der kunne ske ændringer i de formål der kan eksproprieres til, hvor nye vil komme til, mens andre ikke længere vil være accepteret som ekspropriationsformål. Det skyldes den samfundsmæssige og teknologiske udvikling. Undersøgelsen har yderligere vist, at der er skærpede krav til ekspropriation til fordel for private. Undersøgelsen af retspraksis viste, at domstolene som udgangspunkt ikke tager stilling til om en given ekspropriation er omfattet af almenvellets interesse i. Til støtte for denne påstand udtalte Side 55

58 Højesteret, at det er op til lovgivningsmagten, at definere hvilke formål der er omfattet af almenvellets interesse, og at det afgøres suverænt af denne. Derudover blev det erfaret, at i sager hvor det er helt oplagt at ekspropriationsformålet er omfattet af almenvellets interesse, vil domstolene godt tage stilling til om formålet er omfattet af almenvellets interesse. Retspraksis har vist, at formål som udvidelse af kommunale administrationsbygninger, anlæg til elforsyning og stadions, er omfattet af almenvellets interesse. Kompetencen til at afgøre hvornår der kan eksproprieres til virkeliggørelse af en lokalplan, og dermed hvad der er omfattet af almenvellets interesse, er i dag hovedsagligt videregivet til kommunerne via Planloven. Dermed er det reelt set kommunalpolitikerne der beslutter, hvilke formål der er omfattet af almenvellets interesse. Nødvendighedskravet betyder, at en ekspropriation skal være nødvendig for, at formålet med indgrebet kan gennemføres. Undersøgelsen har vist, at der ikke må foretages ekspropriation, hvis formålet kan opnås på en anden og mindre indgribende måde. Nødvendighedskravet er en del af det overordnede proportionalitetsprincip, som udover nødvendighedskravet også indeholder forholdsmæssighed og egnethed. Derudover er der under nødvendighedskravet også et krav om aktualitet. Retspraksis har vist, at alle disse krav spiller en stor rolle, når det skal vurderes om den givne ekspropriation er lovlig. Ved ekspropriation til virkeliggørelse af en lokalplan, skal indgrebet være nødvendigt for at virkeliggøre denne, og i denne sammenhæng er det vigtigt, at lokalplanens formål er tydeliggjort. Dette betyder, at hvis formålet ikke fremgår klart af lokalplanen, kan det have indflydelse på om ekspropriationen, kan gennemføres eller ej, specielt hvis indgrebet er til fordel for private. En ekspropriation er ikke nødvendig, hvis formålet med ekspropriationen kan realiseres på en mindre indgribende måde. Der må f.eks. ikke eksproprieres et større areal end nødvendigt til formålet. Retspraksis har dog vist, at ekspropriationsmyndigheden ikke har pligt til, at vælge en anden placering der er mindre indgribende over for ekspropriaten. Forholdsmæssighed betyder, at ekspropriationen skal være rimelig overfor den eksproprierede, hvilket er et retligt skøn i den enkelte sag. Aktualitetskravet medfører, at ekspropriationen skal være tidsmæssigt relevant. Alle disse krav er retlige skøn, som skal være opfyldt for at en given ekspropriation kan gennemføres. Det betyder, at det også er spørgsmål som Naturklagenævnet og domstolene kan tage stilling til. Det skal afslutningsvis bemærkes, at spørgsmålet, om hvorvidt en ekspropriation er lovlig, beror på den konkrete sag hvori alle de ovenstående krav skal vurderes. Side 56

59 6 Vurdering af ekspropriation til golfbaner Formålet med dette kapitel er, at vurdere om golfbaner er i almenvellets interesse, og derudover hvilken betydning nødvendighedskravet har for ekspropriation til golfbaner. Til dette anvendes de foregående kapitler, og ud fra dem, vil der blive udarbejdet en samlet vurdering af golfbaner i forhold til almenvellets interesse og nødvendighedskravet. Først bliver det vurderet om golfbaner er i almenvellets interesse, og derefter vil det blive vurderet, hvilken indflydelse nødvendighedskravet har på ekspropriation til golfbaner, og herunder det tilhørende krav om aktualitet. Endvidere vil kravene om forholdsmæssighed og egnethed blive vurderet. Målet med dette kapitel er at svare på problemformuleringen, som lyder Kan der eksproprieres til golfbaner og er disse omfattet af almenvellets interesse? og Hvordan defineres kravet om nødvendighed, og hvilken betydning har det i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner? 6.1 Er golfbaner omfattet af almenvellet? Formålet med dette afsnit er, at vurdere om golfbaner er omfattet af almenvellets interesse, og om der dermed kan eksproprieres til golfbaner. For at kunne besvare dette spørgsmål, er udgangspunktet først, at se på hvordan almenvellet defineres, da en ekspropriation kun kan foretages, hvis almenvellet kræver det jf. Grundloven 73 stk.1, 2. pkt. Dette begreb blev beskrevet i underafsnittet Almenvellets interesse, hvor det blev slået fast, at almenvellet forstås som almene samfundshensyn, hvilket derfor betyder, at golfbaner skal være et alment samfundshensyn for, at der kan eksproprieres til dette. Derfor må det vurderes, om golfbaner er omfattet af dette begreb. Målet med afsnittet er at besvare første del af problemformuleringen: Kan der eksproprieres til golfbaner og er disse omfattet af almenvellets interesse?. Oprindeligt var det kun infrastrukturanlæg som veje og jernbaner, der var anerkendte ekspropriationsformål. Ses der på udviklingen, er det i midlertidig uomtvisteligt, at ekspropriationsformålene er blevet flere og det kan konkluderes, at hvad der ligger inden for almene samfundshensyn, har ændret sig gennem tiden. Dette ses ud fra afsnittet 5.1 Almenvellets interesse. For at kunne vurdere, om golfbaner er omfattet af det almene samfundsmæssige hensyn, er det også nødvendigt, at se på hvor lovhjemlen kan være til et sådant formål. Her er det klart, at den lovhjemmel, der skal benyttes er Planloven 47, stk. 1, hvor kommunalbestyrelsen kan ekspropriere fast ejendom, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for virkeliggørelsen af en lokalplan. Da en lokalplan, jf. Planloven 15, stk. 2, nr. 2, kan regulere anvendelsen af et areal, kan den dermed fastlægge, at et areal skal udlægges til golfbane. Derudover vurderes det oftest også som en nødvendighed, at der bliver udarbejdet en lokalplan for en golfbane, da det må betegnes som et større bygge og anlægsarbejde, og derfor, jf. Planlovens 13, stk. 2, er krav om at der udarbejdes en lokalplan. Med Planlovens 47, stk. 1 er det kommunalbestyrelserne, der har fået kompetencen til, at ekspropriere til virkeliggørelse af lokalplaner. Dermed kan det diskuteres, om kommunerne så blot kan ekspropriere, hvis det er til virkeliggørelse af en lokalplan. Selvom kommunerne kan ekspropriere til lokalplaner, hvis det er af væsentlig betydning for planens gennemførelse, skal betingelserne i Grundlovens 73 nemlig stadig være opfyldte. Det Side 57

60 betyder, at kommunerne også skal vurdere, om der er tale om almene samfundshensyn, og derfor kan kommunalbestyrelsen ikke ekspropriere, blot der foreligger en lokalplan. Vurderingen, af om der er tale om almene samfundshensyn, er som udgangspunkt en politisk og ikke en juridisk vurdering. Da almenvellets interesse ikke er et fast defineret begreb, kan det derfor også bevirke, at der i forskellige kommunalbestyrelser kan være forskel på, hvad der vurderes at være omfattet af dette begreb. Kommunalbestyrelserne kan dog ikke frit vurdere, hvad der er almene samfundshensyn, da der er nogle rammer for dette. Hvis skønnet går ud over, hvad der klart ligger inden for almene samfundshensyn, vil det være et retligt spørgsmål, som kan prøves ved domstolene. Dette betyder, at det kan være svært at svare klart på, om golfbaner er omfattet af almene samfundshensyn. På baggrund af en analyse af de forudgående kapitler, vil det dog blive forsøgt, at besvare problemformuleringens første del. For at kunne vurdere, om golfbaner kan være et alment samfundsmæssigt hensyn, må der derfor ses på, om det før er blevet vurderet til at være omfattet af dette begreb, eller om golfbaner kan sammenlignes med andre anlæg der er omfattet af begrebet. Sallingsundsagen viste, at Naturklagenævnet godkendte en ekspropriation af et mindre areal, til en del af en golfbane. Der bliver i kendelsen dog ikke taget stilling til, om golfbanen er omfattet af almenvellets interesse, men ekspropriationen bliver fundet nødvendig for virkeliggørelsen af lokalplanen. Man må dog alligevel gå ud fra at den pågældende kommunalbestyrelse, må have vurderet, at ekspropriationen har været i almenvellets interesse. Selvom der er blevet eksproprieret til golfbaner, i enkelte tilfælde, er det dog ikke sikkert, at det overordnet set vil være almene samfundshensyn. Derfor må der i stedet ses på, om der er lignende anerkendte ekspropriationsformål, som kan sammenlignes med golfbaner. Her falder blikket på idrætshaller og sportspladser, da de må vurderes at være accepterede ekspropriationsformål ud fra den betragtning, at der flere gange er blevet eksproprieret til disse formål. Samme holdning deler, professor i forvaltningsret ved Aalborg Universitet, Claus Haagen Jensen, der udtaler jeg er ikke i tvivl om, at man kan sige at idrætsanlæg tjener almenvellets interesser, og at man er fuldstændig berettiget at ekspropriere i sådan et tilfælde. [JV(1), 2006, s. 8]. Derfor er det oplagt, at se på om der kan drages nogle paralleller mellem golfbaner og henholdsvis idrætshaller og sportspladser. Til denne vurdering benyttes derfor kapitel 3 Golfsporten i Danmark. Det kan fastslås, at både idrætshaller, sportspladser og golfbaner alle er anlæg, hvor man har mulighed for at dyrke en idræt eller sport. Derfor kan der allerede her stilles spørgsmål ved, om idrætshaller og sportspladser kan være almene samfundshensyn, uden at golfbaner også kan være det. Derfor må der også ses på andre forhold, og der er bl.a. den forskel, at idrætshaller og sportspladser ofte benyttes til flere forskellige sportsgrene til forskel fra golfbaner, hvilket betyder, at anlæggene kan benyttes af flere med forskellige sportsinteresser. Det er dog tidligere beskrevet, at golfbaner også kan have en flersidig anvendelse, da de også kan bruges til skiløb om vinteren. Derudover er det også muligt, at anlægge stier, så andre end golfspillere kan benytte området, hvilket også medfører en rekreativ værdi, men kan ikke helt sammenlignes med den Side 58

61 flersidige anvendelse af idrætshaller og sportspladser. Med til sammenligningen hører, at alle anlæg har en social betydning for brugerne af anlæggene, hvilket også har betydning for lokalsamfundene. Det vurderes derudover, at golfbaner i højere grad har betydning for et større opland end de lokale idrætshaller og sportspladser. Dog har større idrætshaller og sportspladser også betydning for et større område, da disse i højere grad benyttes til publikumssport og andre aktiviteter, som tiltrækker folk fra et større opland. Ud fra disse forhold og med udgangspunkt i at idrætshaller og sportspladser er anerkendte ekspropriationsformål, vurderer projektgruppen, at golfbaner også som udgangspunkt kan være omfattet af almenvellets interesse. Dette begrundes med, at golfbaner har nogle af de samme egenskaber, der taler for almene samfundshensyn, som idrætshaller og sportspladser har. Der har dog i medierne været ytringer, fra almindelige borgere, politikere og advokater om, at der efter deres opfattelse ikke kan eksproprieres til golfbaner. Derfor er det interessant, at se på, om deres holdninger kan have indvirkning på projektgruppens foreløbige vurdering. Ud fra forskellige artikler og læserbreve er det erfaret, at der er flere der er af den opfattelse, at golf kun er en overklassesport og at golfbaner kun benyttes af få medlemmer, og derfor ikke kan være til gavn for almenvellet. Med henvisning til kapitel 3 Golfsporten i Danmark, kan det dog afkræftes, at det forholder sig sådan. Det er bl.a. ud fra det faktum, at der er ca aktive medlemmer af DGU, der spiller golf og det dermed er den næststørste sportsgren i Danmark. Derudover er der i gennemsnit ca. 900 medlemmer af en golfklub, hvilket derfor anses for, at være et betydeligt antal brugere. Denne antagelse underbygges af Kærby Mose sagen, der viste, at en ekspropriation til fordel for en brugergruppe på personer var omfattet af almenvellets interesse. Det vurderes dermed, at disse påstande ikke er saglige, men derimod nærmere er et udtryk for en gammeldags opfattelse af golfsporten, der kunne passe på golfsporten for mange årtier siden. Her var der ikke var mange der spillede golf, og det var udelukkende de velhavende i samfundet. Dog er der stadig en vis sammenhæng mellem andelen af golfspillere i forskellige indkomstgrupper, hvor der er en højere andel i de højere indkomstgrupper. Dette vurderes, dog ikke at have en afgørende betydning for vurderingen af, om golf er i almenvellets interesse, da golf samlet set er den næststørste sportsgren i Danmark. Derudover er der en holdning om, at man uden medlemskab ikke kan nyde godt af de rekreative områder, en golfklub råder over. Der er ingen tvivl om, at det forholder sig sådan i nogle klubber, men der er, som tidligere nævnt, flere golfklubber, hvor der er offentlige stier, som kan bruges af alle. Hvis der alligevel ikke er indlagt sådanne stier i et golfprojekt, vurderes det i almindelighed ikke at bevirke, at golfbaneanlægget ikke i sig selv kan være til gavn for almenvellet, da der generelt er mange brugere af golfbanerne. Hvis der skal gives en vurdering af, hvorfor der ofte blandt almindelige borgere er en skepsis over for, at kunne ekspropriere til golfbaner, kan der ses nogle mulige forklaringer på dette. En del opfatter nok fejlagtigt ejendomsretten som ukrænkelig, og hvis der kan eksproprieres til noget, kan det højst ske til infrastrukturanlæg eller lignende. Man har måske derfor svært ved at acceptere, at der også kan være mulighed for, at ekspropriere til andre formål. En mulig grund til at det er bredt accepteret af borgerne, at der kan eksproprieres til infrastruktur, kan være at alle benytter den, eller i hvert fald har mulighed for det, og at det er Side 59

62 klart, at det er til et offentligt formål. Derudover kan det måske være afgørende, at der har været ekspropriationshjemmel hertil i meget lang tid, og folk i almindelighed derfor har accepteret den. Man kan dog sagtens forestille sig at der før i tiden ligeledes har været modstand mod ekspropriation til veje. Grunden til modstanden af golfbaner, kan derimod være den, at det ikke er alle, der frit kan benytte sig af en golfbane og det dermed ikke kommer alle til gode, og at det ofte er en privatejet bane. Professor i jura ved Århus Universitet, Ellen Margrethe Basse, udtaler dog at, ekspropriationen behøver ikke at blive gennemført til realisering af et anlæg der er offentlig ejet, eller til realisering af et anlæg, som benyttes af alle i nærområdet. [JP(2), 2004, s. 3]. Derudover synes mange måske, at golfbaner er meget pladskrævende, hvilket også er rigtigt, men dette er dog ikke afgørende for, om formålet kan være almene samfundshensyn eller ej. Udover de ovenstående ytringer, har det også været fremme i debatten, at nogle advokater ikke mener, at der kan eksproprieres til golfbaner. Advokat Niels Lyhne 1, skriver bl.a. i en kronik om ekspropriation til golfbaner, at Folks ve og vel falder ikke med, om de kan spille golf.. At folks ve og vel ikke afhænger af, om man kan spille golf, er projektgruppen enige i, men her anlægger Lyhne en forkert fortolkning, da der ikke kun kan eksproprieres til formål, som er absolut nødvendige for samfundets drift. Derudover skriver Lyhne, at der kan godt stilles spørgsmål, om private golfbaner og lignende er nødvendige for et samfunds udvikling? Det finder jeg tvivlsomt, og derfor kan man i forhold til grundloven være ude på et skråplan, når diverse borgmestre og kommuner med ekspropriation er parate til at støtte private foretagender, der reelt er kortsigtede investeringer og kun tjener et fåtal af borgere og ikke er nogen nødvendighed for et lokalsamfunds funktion. og Hvis private interesser ser en forretning og det er kun egne interesser, der interesserer investorerne og ikke almenvellet [JP(3), 2004, s. 9]. At vurdere, at det er et skråplan, hvis der eksproprieres til støtte for private foretagender, kan diskuteres. Der er ikke tvivl om, at der ikke kan eksproprieres, hvis der er tale om rene særinteresser, hvor det kun kommer den private baneejer til gode. Der er dog i midlertidig ikke noget i vejen for, at ekspropriere til fordel for private, hvis bare det også kommer almenvellet til gode, hvilket godt kunne tænkes at være tilfældet. Lyhnes argumenter imod ekspropriation til golfbaner, ud fra at det kun er et fåtal af borgere der benytter banerne, er projektgruppen ikke helt enige i, da det er den næststørste sportsgren herhjemme. Projektgruppen mener dog, ud fra argumenterne som skrevet tidligere i afsnittet, at der i mange tilfælde vil være et tilstrækkeligt antal borgere der benytter en golfbane, til at det kan være i almenvellets interesse. Selvom der vurderes, at være et tilstrækkeligt antal medlemmer, kan der være andre forhold som gør at det alligevel ikke kan være til gavn for almenvellet. Det kan være forhold, der begrænser borgeren i at benytte banen, som bl.a. meget høje kontingenter eller kraftige begrænsninger i medlemstallet, og det kan dermed være svært at tilgodese almene samfundshensyn. Det er dog ikke muligt, 1 Niels Lyhne er advokat hos Interlex advokaterne i Århus. Det kan være kritisk at lægge vægt på disse udtalelser som saglige af flere grunde. Dels er det ikke sikkert at han udtaler sig objektivt, da han kan have en interesse i sine kritiske holdninger, da Niels Lyhnes advokatkontor ofte har ekspropriationssager. Derudover kan der også ses kritisk på det medie, hvori han bringer sine holdninger. Her er ikke tale om videnskabelige artikler, men derimod avisartikler og kronikker, hvor der ikke behøves at være den samme saglighed. Side 60

63 at give en vurdering af, hvor grænsen er for det almene samfundshensyn, men det må bero på en konkret vurdering, i det enkelte tilfælde. En del af argumenterne ovenfor, om at golfbaner ikke kan være omfattet af almenvellet, vurderes dog ikke i alle sammenhænge at være berettigede, da der efter projektgruppens opfattelse, er en uheldig tendens til, at vurdere golfbaner over en kam. Golfbaner bliver i denne sammenhæng anset for at være private foretagender, der kun tilgodeser egne interesser. Derimod vurderes det, at der skal ses mere differentieret på golfbaner, da der er store forskelle på, hvordan golfsporten er organiseret og hvilke formål der ligger bag en given golfbane. Derfor vil der blive foretaget en opdeling af golfbaner i tre typer, hvor det vil blive vurderet om den enkelte type, kan være omfattet af almenvellets interesse. De tre typer er henholdsvis forenings / kommunaltejede baner, privatejede forretningsdrevne golfbaner med en forening (golfklub), samt privatejede forretningsdrevne Pay & Play baner. Denne opdeling er valgt, da det hovedsageligt er de typer af baner der findes. Det skal i denne sammenhæng nævnes, at der godt kan være andre typer golfbaner, som kan være en kombination af de tre valgte typer. Opdelingen er foretaget ud fra den betragtning, at der kan være forhold ved de forskellige typer, der kan være medvirkende til om de almene samfundshensyn kan tilgodeses. Her kan det bl.a. være afgørende, om banen bliver drevet som forretning eller ej, da der er skærpede krav ved ekspropriation til fordel for private. De forenings / kommunaltejede baner har til formål, at golfspillere kan dyrke deres sport, og at golfbanen skal være til gavn for medlemmerne. Da det ikke er en privat virksomhed der ejer banen, er der derfor ikke et formål, at banen skal generere et overskud til gavn for private enkeltpersoner. Derfor vurderes det, at en sådan type bane med de tidligere nævnte begrundelser, kan være omfattet af almenvellets interesse. Lyhnes påstand kan ikke bruges i denne sammenhæng, da han taler om private golfbaner. De privatejede forretningsdrevne golfbaner, hvor der er tilknyttet en forening (golfklub), er den type der udgør hovedparten af golfbanerne i Danmark. Samtidig er næsten alle nye golfbaner privatejede. Selvom der er tale om en privat virksomhed, blev det i underafsnittet Udviklingen i almenvellets interesse, fastlagt at der kan eksproprieres til fordel for private, så længe det er i almenvellets interesse. Det er derfor også i forhold til dette, at der kan vurderes at opstå problemer. De fleste privatejede golfbaner, bliver drevet som professionelle virksomheder, der har til formål at tjene penge, som det fremgik af kapitel 3 Golfsporten i Danmark. Dette betyder ikke, at golfbanen ikke samtidig kan være i almenvellets interesse. Da medlemskab af de fleste private baner er prismæssigt overkommelige, for den almindelige borger, vurderes private baner derfor at kunne være i almenvellets interesse. Dette er derimod mere tvivlsomt, i de tilfælde hvor der er tale om de beskrevne eksklusive private golfbaner. Her skal der betales meget høje indmeldelsesgebyrer og kontingenter, og det vil derfor kun være muligt for en meget begrænset gruppe af befolkningen at blive medlem. De dyre klubber vurderes derfor ikke, at være almene samfundshensyn. I mellem de billige almindelige private golfbaner og de eksklu Side 61

64 sive, findes der en ikke nærmere definerbar grænse, for om en golfbane kan vurderes at være i almenvellets interesse. Man kan i denne sammenhæng udlede, at jo tættere en ekspropriation er på grænsen for hvad der er omfattet af almenvellet, jo større krav er der til nødvendigheden af banen. De privatejede forretningsdrevne Pay & Play baner har det formål at tjene penge til ejeren, da der ikke er en forening (golfklub) tilknyttet. Derfor skal det undersøges, om disse kan være omfattet af almenvellets interesse. Dette vurderes de at kunne være, hvilket begrundes med, at selv om der ikke er tvivl om, at formålet er at tjene penge, har en Pay & Play bane en række kvaliteter der peger i retning af et almennyttigt samfundshensyn. Da man ikke skal være medlem af en golfklub, for at benytte banen, er der dermed mulighed for, at alle kan benytte banen mod betaling. Derudover er beløbet for at benytte en Pay & Play bane ofte beskedent, hvilket derfor medfører større adgangsmuligheder for offentligheden. Ud fra disse ovenstående betragtninger vurderes det, at golfbaner og golf som sport kan være omfattet af almenvellets interesse. Her skal det dog påpeges, at almenvellets interesse, som nævnt, ikke i alle tilfælde vil kunne opfyldes. Derudover er det væsentligt, at holde sig for øje, at der ikke blot kan eksproprieres til en golfbane gennem en lokalplan, blot fordi det er i almenvellets interesse. Ud over, at det skal være i almenvellets interesse, skal der bl.a. også ses på om kravet om nødvendighed er opfyldt. Her kan det også være afgørende, om golfbanen bliver drevet som en privat virksomhed, da der dermed vil være et skærpet nødvendighedskrav. Det betyder, at selvom det i dette afsnit er blevet vurderet, at golfbaner kan være i almenvellets interesse, er det ikke sikkert, at en ekspropriation til en golfbane kan gennemføres. Ud fra det ovenstående, vurderes det også, at det ikke er anlægget der er afgørende for, om det kan være et alment samfundshensyn, men derimod hvad formålet er med anlægget, og hvordan muligheden er for borgerne, for at kunne benytte det. Det betyder, at der kan være forskel på om, den samme golfbane, kan være et alment samfundshensyn eller ej, alt efter tilgængeligheden og formålet med banen. 6.2 Nødvendighedskravet indflydelse ved ekspropriation til golfbaner Formålet med dette afsnit er at beskrive, hvilken indflydelse nødvendighedskravet har ved ekspropriation til golfbaner. Dette sker på baggrund af, at der i afsnit 6.1 Er golfbaner omfattet af almenvellet?, er blevet fundet ud af, at det i nogle tilfælde godt kan lade sig gøre at ekspropriere til golfbaner, og at golf er omfattet af almenvellets interesse. Når der skal eksproprieres, er der dog også nogle andre krav, der skal være opfyldt for, at ekspropriationen kan gennemføres. Disse krav er nødvendighedskravet og herunder aktualitet. Derudover skal der også tages hensyn til forholdsmæssighed og egnethed, som også er en del af det overordnede proportionalitetsprincip. Målet med afsnittet er at besvare anden del af problemformuleringen Hvordan defineres kravet om nødvendighed, og hvilken betydning har det i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner?. Side 62

65 Nødvendighedskravet kan ifølge Alf Ross, udledes af ordet kræver i grundlovens bestemmelse om uden hvor almenvellet kræver det. Her menes det, at ordet kræver, betyder at en ekspropriation kun må finde sted, hvis det er nødvendigt. Dermed er der i Grundloven en sikring af, at indgrebet skal være nødvendigt, når en ejer tilpligtes, at afstå sin ejendom eller dele deraf. Generelt må et indgreb ikke gå videre, end hvad formålet kræver [Friis Jensen(1), 2006, s. 480], hvilket både omfatter, at der ikke må eksproprieres et større areal end hvad der er nødvendigt, for at opnå formålet med ekspropriationen, og derudover at ekspropriationen ikke må udvides til at omfatte andre formål, end hvad der er formålet med lokalplanen. Det er en vurdering i hvert enkelt tilfælde, om ekspropriationen er nødvendig for formålet med lokalplanen, og denne vurdering er en juridisk vurdering, modsat vurderingen af om noget er i almenvellets interesse, som overvejende er en politisk vurdering. Dermed kan vurderingen af om et indgreb er nødvendigt prøves af Naturklagenævnet og domstolene. Her har praksis vist, at Naturklagenævnet ikke er bange for at tilsidesætte kommunernes ekspropriationer, hvis nødvendigheden ikke er til stede. Dette underbygges også af advokaterne Jens Flensborg og Hanne Mølbeck 2 som udtaler i en artikel i, at Den enkelte kommune kan ikke endeligt beslutte, hvad der er nødvendigt i grundlovens forstand. Praksis viser at naturklagenævnet ikke viger tilbage for at tilsidesætte ekspropriationer i de tilfælde, hvor en kommune har lavet en overfortolkning.. [SH, 2004, s. 16] Ved ekspropriation til virkeliggørelse af en lokalplan omhandlende en golfbane skal nødvendighedskravet, som sagt, vurderes i hvert enkelt tilfælde, og det er her vigtigt at der tages stilling til, om indgrebet vil kunne have fundet sted på en mindre indgribende måde, og om det planlagte eksproprierede areal er nødvendig for virkeliggørelsen af planen. Specielt ved ekspropriation til golfbaner, som jf. afsnit 3.1 Fakta om golfsporten, ofte sker til fordel for private, er det vigtigt at være ekstra opmærksom på om arealet er nødvendigt, og der gælder derfor også et skærpet krav når der eksproprieres til fordel for privatejede golfbaner. Et areals størrelse og placering er af væsentlig betydning for om det er nødvendigt i forhold til ekspropriationens formål. Hvis arealet udgør en væsentlig del af den planlagte golfbane, og projektet ikke kan gennemføres uden indgrebet, er det oplagt at arealet er nødvendigt, hvorimod det ikke er sikkert, at et mindre areal har denne væsentlige betydning. Her er det dog ikke nok at vurdere på arealets størrelse, da placeringen af arealet også har en væsentlig betydning. Et lille areal inde midt i den planlagte golfbane, kan derfor godt være mere nødvendigt for planens virkeliggørelse, end et større areal i udkanten af golfbanen, da det er muligt at placere golfbanen, så det store areal i kanten ikke berøres, mens dette ikke er muligt ved det lille areal i midten. Denne vurdering har professor Ellen Margrethe Basse også foretaget i en artikel i Jyllands Posten, hvor hun udtaler, at det i en konkret sag vil afhænge af en konkret vurdering af behovet for den forudsatte størrelse på golfbanen, og hvor central de protesterende gårdejeres arealer er for gennemførelsen af golfprojektet. [JP(2), 2004, s. 3] 2 Advokaterne Jens Flensborg og Hanne Mølbeck er begge advokater i advokatfirmaet Bech Bruun Dragsted, og har udover artiklen Kan kommuner ekspropriere til golfbaner? også udgivet bogen Ekspropriation i praksis i Artiklen er udgivet i fagbladet Stads og Havneingeniøren nr. 11 i Side 63

66 Det som Naturklagenævnet og domstolene i en konkret sag prøver, er om arealet er nødvendigt for gennemførelsen af planen, mens de som udgangspunkt ikke prøver den valgte placering og udformning af banen. Vurderingen af om en golfbane skal ligge det ene eller det andet sted, og om udformning af banen skal ændres, så et område ikke berøres af projektet, er en politisk vurdering der foretages af kommunalbestyrelsen ud fra saglige hensyn. Dette illustreres også i bl.a. i Vemmedrupsagen og U H om ekspropriation til kirkegård, hvor kommunen ikke har pligt til at undersøge alternative placeringer, da kommunerne efter deres opfattelse har valgt det bedst egnede areal. Udover at arealet skal være nødvendigt for virkeliggørelsen af en lokalplan, skal den anden del af nødvendighedskravet også vurderes. Her vurderes det om indgrebet er nødvendigt for de intentioner, der er med lokalplanen. I forbindelse med ekspropriation til golfbaner betyder det, om det er nødvendigt, at den konkrete golfbane anlægges, for at folk i området har mulighed for at spille golf. Det væsentligste i denne vurdering er selvfølgelig, om der er andre alternativer, hvis man ønsker at spille golf, og om disse befinder sig inden for en rimelig afstand, og i denne vurdering er det ikke nok blot at kigge på, at der i den enkelte kommune ikke er nogen golfbane, hvis der få kilometer væk i nabokommunen ligger en golfbane. Udover om der ligger andre golfbaner i nærheden, er det selvfølgelig også væsentligt, om der er lang venteliste på disse baner. Det vil derfor være tvivlsomt, om en golfbane kan karakteriseres som værende nødvendig, hvis der inden for en rimelig afstand ligger en eller flere andre golfbaner, hvor der er ledig plads. Dermed kan man tale om, at der findes et mætningspunkt, for hvornår det ikke er nødvendigt med flere golfbaner. Der er stor forskel på, hvornår dette mætningspunkt opnås i de enkelte landsdele, og det kan derfor ikke blot fastlægges til at være nået, når der f.eks. ligger en, to, tre eller fire golfbaner i en kommune. Her skal det både vurderes på, hvor stort potentialet af golfspillere er, og om der er ledig kapacitet i de omkringliggende golfklubber, og her er det heller ikke nok, at se isoleret på en enkelt kommune. Ekspert i forvaltningsret Sten Bønsig, fra Aalborg Universitet, udtaler i 24 timer syd, ligeledes at Hvis der ligger en golfbane i forvejen, kan man stille spørgsmålstegn ved, om det er nødvendigt for en kommune at ekspropriere jorden., hvilket han tvivler på [24timer, 2006, s. 10]. Det vurderes dog, at det godt kan være nødvendigt, hvis den planlagte golfbane tilbyder faciliteter, der ikke udbydes af den eksisterende golfbane. Kommunerne anfører ofte, at golfbaner er vigtige for den fremtidige udvikling i kommunen, og at de vil være med til at tiltrække turister og nye borgere til kommunen. Dette argument er som udgangspunkt sagligt nok, men der er ofte ikke belæg for, at lige netop denne golfbane er så speciel, at den vil have den påståede effekt om, at den vil tiltrække turister og nye borgere til kommunen, og at en golfbane på den anden side af kommunegrænsen, ikke har den samme effekt. Det kan endvidere diskuteres, hvorfra de potentielle nye medlemmer af golfklubben skal komme, hvis de omkringliggende golfbaner har ledige pladser. En ny golfbane vil selvfølgelig have en effekt på, hvor mange der spiller golf i området, da blot omtalen, vil kunne skaffe nye medlemmer, men det vil nok ofte være meget begrænset, hvad den vil kunne tiltrække af nye tilflyttere. Derfor er det sandsynligt, at en stor del af de nye medlemmer i klubben vil komme fra de eksisterende baner i området. Med hensyn til håbet om at tiltrække mange købestærke turi Side 64

67 ster, er der et marked for dette, da golfturisme i de seneste år er blevet udbredt. Det kræver dog noget helt særligt for, at tiltrække turister fra ind og udland til netop en speciel bane og det er derfor tvivlsomt, om lige netop den planlagte bane vil kunne tiltrække flere turister langvejs fra, som baner i området ikke vil kunne. Derudover vil de få baner der netop opnår denne specielle status, typisk være de eksklusive baner som reelt er lukkede for den brede offentlighed pga. et meget højt indskud og kontingent. Det er dog stadig muligt at komme til at spille på disse eksklusive baner igennem en Greenfee aftale, der dog typisk udgør et større beløb på disse baner. Det kan derfor ikke i disse tilfælde argumenteres for, at denne type golfbane er nødvendig for at folk har mulighed for at spille golf. I de tilfælde hvor der i forvejen ligger en golfbane, kan det diskuteres om det er mest hensigtsmæssigt, at udvide den eksisterende golfbane, eller at anlægge en mere. Dette er selvfølgelig en vurdering, der skal tages i det enkelte tilfælde, og dette er en politisk vurdering af, hvad kommunen finder mest hensigtsmæssigt. Det vil dog ofte kræve et mindre areal, hvis en eksisterende golfbane skal udvides, end hvis der skal anlægges en helt ny. Jf. den ovenstående diskussion, kan det dog diskuteres om det er nødvendigt, hvis borgerne allerede har mulighed for at spille golf, og hvis udvidelsen kun skal finde sted for at golfklubben, kan få en større og pænere bane, vil nødvendighedskravet næppe være opfyldt. Generelt har praksis vist, at nogle kommuner måske ikke har vurderet tilstrækkeligt, om nødvendighedskravet er opfyldt, inden de foretager ekspropriationen. Myndighederne skal dog grundigt overveje, om den enkelte ekspropriation er nødvendig, og være parat til at dokumentere det over for såvel klageinstanser som domstole. Et andet aspekt under nødvendighedskravet er kravet om aktualitet. Der må således ikke eksproprieres, hvis projektet ikke er tidsmæssigt aktuelt, hvilket er med til at sikre, at der kun eksproprieres til hvad der er nødvendigt. I de fleste tilfælde er der ingen tvivl om, at projektet er aktuelt, og specielt ved anlæggelsen af golfbaner, hvor lokalplanen typisk udarbejdes som en projektlokalplan, på baggrund af et ønske fra bygherren. Dermed må det forventes at bygherren har helt konkrete planer om at realisere projektet. I tvivlstilfælde skal der igen foretages en konkret vurdering, og her kan et væsentligt parameter, ved ekspropriation til fordel for det offentlige, være om projektet er med i det kommunale budget. Udover nødvendighedskravet og tilhørende aktualitet, skal kravet om forholdsmæssighed også vurderes i hver enkelt ekspropriationssag. Denne rimelighedsbetragtning er en vurdering af, om indgrebet er rimeligt over for grundejeren, set i forhold til det ønskede projekt. Det er en konkret vurdering fra sag til sag, om et indgreb er rimeligt. Der kan f.eks. stilles spørgsmålstegn ved, om det er rimeligt, at en familie tvinges til, at flytte hvis der f.eks. skal anlægges en golfbane. Dette kan som udgangspunkt godt være rimeligt, hvis det f.eks. er nødvendigt med en golfbane i området, og ejendommen indgår som en væsentlig del af planen. Det er straks mere tvivlsomt, hvis der som tidligere nævnt, er flere andre golfbaner i området med ledig kapacitet, hvor folk har mulighed for at spille golf. Der er dog altid en vurdering der skal tages i det enkelte tilfælde, hvilket illustreres i Vemmedrupsagen. Her var indgrebet ikke så indgribende, over for ejeren, og Side 65

68 der var en planlægningsmæssig begrundelse for at anlægge en ny boldbane, og der blev derfor ikke lagt vægt på at der få 100 m borte, var eksisterende boldbaner, der kunne benyttes. Med til rimelighedsvurderingen hører også, hvor hårdt indgrebet rammer grundejeren. Derfor har det også væsentlig betydning, om det er et lille eller stort areal og hvor centralt arealet der eksproprieres er, og hvordan udnyttelsesmuligheden af ejendommen er efter indgrebet. Rimeligheden af indgrebet kan dermed sammenfattes til, at jo større konsekvens indgrebet har over for grundejeren, jo større krav stilles der til hjemlen og nødvendigheden af indgrebet. Til sidst skal indgrebet også være egnet til at opnå formålet, hvilket betyder om ekspropriationsindgrebet er egnet til at erhverve arealet til golfbanen, og om det eksproprierede areal er egnet til at der anlægges en golfbane. Denne vurdering tages der sjældent selvstændig stilling til, da det som hovedregel altid vil være opfyldt, da hverken ekspropriationsinstrumentet kan tænkes anvendt, hvis det ikke er egnet, og at der ikke vil blive planlagt for en golfbane, hvis det ikke er muligt, at arealet kan anvendes til det. Ud fra disse ovenstående betragtninger vurderes det, at når der eksproprieres til golfbaner, sker det ofte til fordel for private, og der gælder derfor et skærpet krav til nødvendigheden, forholdsmæssigheden og egnetheden. For at et projekt er nødvendigt, skal det både være nødvendigt for gennemførelsen af planen, hvilket betyder at erhvervelsen af arealet er nødvendigt for planens virkeliggørelse, og derudover skal det også være nødvendigt for formålet med ekspropriation, hvilket i denne forbindelse vil sige at det skal være nødvendigt med en ny golfbane. Under nødvendighedskravet hører også kravet om aktualitet, hvilket betyder, at et projekt skal være aktuelt, for at ekspropriationen kan gennemføres. Udover at et indgreb skal være nødvendigt, skal kravet om forholdsmæssighed også vurderes, hvilket betyder om indgrebet er rimeligt over for grundejeren, set i forhold til det ønskede formål. Til sidst skal både indgrebet og arealet hvorpå der skal etableres en golfbane være egnet til at opnå formålet. Side 66

69 7 Ekspropriation til golfbaner i praksis Det er nu blevet fastlagt, at golfbaner overordnet set er omfattet af almenvellets interesse, og principperne mht. nødvendighedskravet herunder aktualitet samt forholdsmæssighed og egnethed er blevet beskrevet. Dermed er problemformuleringens to spørgsmål blevet besvaret. Det sidste spørgsmål omhandlede nødvendighedskravets definition, og hvilken betydning dette har i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner. Dette er blevet besvaret på et generelt niveau, men det er ligeledes interessant at undersøge hvordan den opnåede viden, i forbindelse med udarbejdelsen af dette projekt, kan bruges i en konkret sag. Det er tidligere blevet erfaret, at der har været flere sager, hvor ekspropriation til golfbaner har været på tale. Disse sager er ofte blevet stoppet inden det kom til ekspropriation, pga. modstand i befolkningen, som medførte manglende politisk vilje. På baggrund af dette, er det interessant, at undersøge om nogle af disse sager kunne være gennemført. Derfor er formålet med dette kapitel, at vurdere om nedenstående ekspropriationssager retligt set, efter projektgruppens vurdering, ville kunne gennemføres, hvis de blev prøvet ved Naturklagenævnet eller ved en domstol. Først vil sagerne blive beskrevet, ud fra informationer fra diverse avisartikler, lokalplaner og diverse sagsakter fra kommunerne. Oplysningerne kan derfor ikke betragtes som værende fuldstændige, men det antages, at sagerne er forløbet som oplyst. Efter sagernes beskrivelse vil det ud fra den opnåede viden blive vurderet, om sagerne kunne gennemføres. De to første sager er virkelige eksempler fra henholdsvis Kolding og Randers, hvor ekspropriation til golfbaner har været på tale. Den sidste sag er en fiktiv sag, hvilket skyldes, at der ønskes en sag med andre forudsætninger end i de to første. Ved alle tre sager forudsættes det, at der foreligger en vedtaget lokalplan. Derudover er det forudsat, at kommunerne har sikret sig de nødvendige tilladelser og dispensationer fra andre myndigheder. Målet med kapitlet er, at erfare hvordan den opnåede viden kan bruges i praksis. 7.1 Golfbane ved Kolding Kolding Kommune havde flere år forinden 2006 planer om at anlægge en 36 hullers golfbane i international klasse på Drejens halvøen ved Kolding. Anlægget var planlagt til et 210 ha stort areal. Af dette areal ejer kommunen selv 82 ha og det resterende areal ejes af 7 landbrugsejendomme, hvoraf 74 ha ejes af ægproducenterne Peter og Resi Jensen på Elviggård. Ejendommen, som parret har drevet i 20 år, er på i alt 113 ha, og er blandt landets 10 største hønsefarme, og producerer 15 millioner æg om året. [JV(, 2007, s. 1] Området, som lokalplanforslaget vedrører, skal ikke kun benyttes til en golfbane, da der i lokalplanforslaget er lagt op til, at der skal skabes et naturområde, som golfbanen skal være en del af. Derudover skal der anlægges et net af stier i området, så offentligheden får mulighed for en bred vifte af aktiviteter så som gåture og cykling, og desuden skal der genskabes tidligere forekommende biotoper og plantes skov. Arealerne imellem greens og fairways skal tilplantes, så der fremkommer et naturpræg. Af lokalplanen fremgår det yderligere, at Elviggård skal bruges som klubhus for golfklubben. [KK, 2006] Side 67

70 Området er beliggende øst for Kolding by, helt op til Nørre Bjert som er en forstad til Kolding, men som er sammenhængende med byen. Området er under udvikling til nyt boligområde. Parret ønsker ikke, at sælge deres jord og har gjort indsigelse mod kommunens lokalplanforslag. Heri gør de opmærksom på, at der allerede eksisterer to golfbaner i nærområdet, og at den ene har tilladelse til at udvide, når den får medlemmer nok. De er ligeledes utilfredse med, at kommunen skal have dispensationer fra bl.a. kystbeskyttelseslinjen og skriver i indsigelsen Det er derfor svært at se til, hvis en planlægningsmyndighed kan få et utal af dispensationer for samtidig at tage bopæl og erhverv fra borgere, som ikke ønsker at afstå deres livsværk.. [JV(2), 2006, s. 7] Da lokalplanforslaget blev sendt i høring stemte kun to mod forslaget [JV(3), 2006, s. 7]. Efter familien Jensens situation var kommet frem i medierne, var der i befolkningen en stor modstand mod, at kommunen ville vedtage lokalplanen om golfbanen på familien Jensens ejendom. Der blev bl.a. indlevet 3119 underskrifter mod projektet den 1. december 2006, som Finn Christensen, Bramming havde indsamlet ved en underskriftsindsamling på internettet. [JV(4), 2006, s. 7] Derudover var der også to folketingspolitikere, der blandede sig i debatten. De mener, der skal sættes en stopper for, at kommuner kan ekspropriere til golfbaner og at man i stedet skal placere golfbaner, hvor man ikke tvinger folk fra hus og hjem. Den melding kommer fra Venstres miljøordfører Eyvind Vesselbo og Dansk Folkepartis Jørn Dohrmann, byrådsmedlem i Kolding og medlem af folketingets miljøudvalg. Dohrmann vil sætte skub i en debat om en revision af ekspropriationslovgivningen i folketinget og udtaler til Jydske Vestkysten, at Vi vil se nærmere på, hvordan kommunerne bruger ekspropriationsværktøjet. For at bruge det til at gennemtrumfe en golfbane er magtmisbrug, umenneskeligt og en overtolkning af lovens muligheder., og udtaler i forhold til golfbaneprojektet på Drejens, at Det er ikke tvingende nødvendigt for almenvellet, at der ligger en golfbane på Drejens.. Eyvind Vesselbo vil have strammet op på retningslinjerne for ekspropriation og udtaler Det er jo byrådet, der definerer, hvad der tjener almenvellet, og det mener flertallet i Kolding, at en golfbane på Drejens gør. Det er ikke min definition.. [JV(5), 2006, s. 10] Kolding Kommunes administrationschef, Stig Isaksen, er dog ikke i tvivl om, at kommunen, til gavn for almenvellet, kan planlægge og ekspropriere jord til en golfbane, og udtaler Det er byrådet, der definerer, hvad der er med til at udvikle byen og til gavn for borgerne.. [JV(3), 2006, s. 7] Den 27. november stemte byrådets planlægningsudvalg ja til et tillæg til kommuneplanen, som var en forudsætning for, at lokalplanen kunne gennemføres. Lokalplanen for projektet blev nedstemt af et massivt flertal i byrådet den 11. december [JV, 2007, s. 1] Der findes tre golfbaner i Kolding Kommune, hvoraf de to er beliggende i umiddelbar nærhed af den planlagte golfbane. Disse to er Birkemose Golfcenter og Kolding Golf Club, der i fugleflugtslinje er henholdsvis ca. 3 og 5 km væk. Den tredje golfbane der er beliggende i kommunen, er Bunker Golf, der ligger syd for Kolding. Kørselsafstandene og køretiderne kan ses i Tabel 1. Side 68

71 Golfbaner i Kolding Kommune Afstand centrum til Køretid centrum til Afstand til den planlagte golfbane Birkemose Golfcenter ca. 9 km 9 min ca. 7 km 10 min Kolding Golf Club ca. 5 km 6 min ca. 11 km 15 min Bunker Golf ca. 16 km 17 min ca. 24 km 27 min Den planlagte golfbane ca. 9 km 12 min Tabel 1: Afstande og køretider Køretid til den planlagte golfbane Udover de tre golfbaner i kommunen er der i området flere golfbaner, se Kort 1. Disse golfbaner er dog beliggende i andre kommuner og i forbindelse med andre større byer, så der bliver ikke taget yderligere stilling til deres beliggenhed i forhold til den planlagte golfbane. Copyright, Kort & Matrikelstyrelsen G Ophavsrettighed: Gruppe L7LM 01 Kort 1: Golfbaner i Kolding området Side 69

72 Vurdering Det er tidligere fastlagt at privatejede golfbaner, godt kan være i almenvellets interesse. I denne sag bliver dette yderligere styrket, af at der i forbindelse med golfbanen skal udlægges et større rekreativt område. Det rekreative område vurderes at komme folk i nærområdet til gode og ikke kun en begrænset brugergruppe. Det vurderes derfor, at kommunens skøn af om lokalplanens formålsbestemmelse er til gavn for almenvellet er korrekt. Ekspropriationen sker til fordel for en privat virksomhed der skal drive golfbanen, og derfor gælder der et skærpet krav til nødvendigheden. I den konkrete sag kan det ikke vurderes om kravet om, at benytte den mindst indgribende løsning over for ejeren er overholdt, eller om der bliver eksproprieret et areal der er større end nødvendigt, da området udover en golfbane skal udlægges til rekreative formål. Grunden til dette er, at det er svært at definere, hvor stort et areal der skal bruges til at opfylde lokalplanens formål, hvad angår det rekreative område. Det kan derfor ikke umiddelbart vurderes om de 210 ha som hele lokalplanområdet omfatter, er mere end, hvad der er brug for til, at virkeliggøre lokalplanens formål. Da kommunen kun ejer 82 ha af de i alt 210 ha som lokalplanen omfatter, er det derfor nødvendigt at ekspropriere resten af arealet. Det kan derfor antages at den jord de 7 gårdejere, vil få eksproprieret, er meget væsentligt i forhold til lokalplanens virkeliggørelse. Specielt hos den ene gårdejer, da det areal han skal afgive, er på 74 ha, hvilket er over en tredjedel af det samlede areal, og over halvdelen af det areal der skal eksproprieres. Ifølge lokalplanen skal den 36 hullers golfbane maksimalt fylde 70 ha. Golfbanen kommer dog reelt til at fylde en del mere end de 70 ha, da de rekreative arealer imellem fairways skal indregnes i det samlede areal, for golfbanen. Ifølge DGU fylder en almindelig 18 hullers golfbane ca. 60 ha, men da der i den konkrete sag er tale om en 36 hullers bane, kan det antages, at selve golfbanen mindst kommer til at fylde 120 ha og sandsynligvis mere, idet det skal være en bane af høj standard med tilskuerpladser, se Kort 2. Det kan derfor ikke vurderes, om arealet er større end det burde være, men da det er en politisk vurdering, hvor stort det rekreative område skal være, antages det, at indgrebet ikke er gået videre end påkrævet. Det vurderes, at første del af nødvendighedskravet er opfyldt, da arealet er af væsentlig betydning for at virkeliggøre lokalplanens formål. Side 70

73 Ophavsrettighed: Kolding Kommune Kort 2: Lokalplan området I forbindelse med nødvendighedskravet, skal det også undersøges, om ekspropriationen er nødvendig, for at der kan spilles golf i området. I den forbindelse findes der i forvejen tre baner i kommunen. Den nye golfbane skal placeres meget tæt på to af de eksisterende baner, Kolding Golf Club og Birkemose Golfcenter. Kolding Golf Club ligger 11 km fra, hvor den nye golfbane er planlagt placeret, mens Birkemose Golfcenter kun ligger 7 km fra den planlagte placering af golfbanen. Da de to eksisterende golfbaner, samt den planlagte golfbane, ligger inden for en kort afstand af centrum og af hinanden, anses det derfor ikke nødvendigt, at den planlagte golfbane anlægges, da der allerede er mulighed for at spille golf. Derudover har Birkemose Golfcenter stadig ledige pladser, og skulle omstændighederne kræve det, har golfbanen mulighed for at udvide. Faciliteterne på den nye bane vurderes, at blive bedre og af en højere kvalitet end de andre baner i kommunen, idet den kommer til at ligge i mere naturskønne omgivelser på et meget større areal, så fairways ikke kommer til at ligge lige op ad hinanden, som det er tilfældet på Birkemose Golfbane. Det rekreative område vil få en stor betydning i fremtiden, da det omkringliggende område er under udvikling til boligområde. Det rekreative område vil derfor gøre boligområderne mere attraktive. På baggrund af det ovenstående, og da der er et skærpet krav til nødvendigheden ved ekspropriation til fordel for private, vurderes det ikke nødvendigt, at der anlægges en ekstra golfbane i kommunen, for at der kan spilles golf. Dette begrundes med, at der i den ene af de to golfklubber i nærområdet er kapacitet nok til flere medlemmer, og at denne også har mulighed for at udvide. Det rekreative område kan godt være nødvendigt, da det er med til at gøre området mere attraktivt, og derudover er det til et offentligt formål der kommer befolkningen til gode. Side 71

74 Som en følge af aktualitetskravet, skal en given ekspropriation være tidsmæssig aktuel. Dette antages for opfyldt, da golfbanen er privatejet, og det derfor antages, at ejeren har en interesse i, at anlægsarbejdet startes hurtigst muligt. Et andet vigtigt aspekt når der eksproprieres, er forholdsmæssighed, hvor det vurderes, om ekspropriationen er rimelig over for ejerne, i forhold til hvad der opnås. En af de syv gårdejere skal have eksproprieret 74 ha af sin ejendom, som samlet er på 113 ha. Da bygningerne er beliggende inden for lokalplanområdet, og skal anvendes til klubhus, skal hele ejendommen eksproprieres. Dermed er han nødt til, at opgive at drive sin virksomhed. Det vurderes derfor ikke, at være rimeligt, at gårdejeren skal afstå sin ejendom, for at der er nogle, der kan spille golf, når der i forvejen er to golfbaner i nærområdet, hvor der på den ene bane er ledig plads til flere medlemmer og har mulighed for at udvide. Efter at have vurderet om ekspropriationen er i almenvellets interesse, samt vurderet om kravet til nødvendighed, aktualitet og rimelighed er opfyldt, kan det konstateres, at det ikke er muligt at ekspropriere i den givne sag. Projektet kan ikke realiseres, da det ikke ville være rimeligt, at ekspropriere en hel ejendom fra en gårdejer som, ikke vil kunne drive sin virksomhed videre, set i forhold til, at der allerede er to golfbaner i nærområdet, hvoraf den ene har mulighed for at optage flere medlemmer. Hvis det antages, at der i området ikke var andre golfbaner, eller at de golfbaner der var, ikke havde plads til flere medlemmer, ville ekspropriationen godt have kunnet lade sig gøre, da der således havde været et reelt behov for en ny golfbane i kommunen. Hvis området kun havde været udlagt til rekreativt område, kan det også tænkes, at det havde kunnet lade sig gøre. Dette begrundes med at det er i almenvellets interesse, samt at ekspropriationen vil være til et offentligt formål, hvor der ikke gælder et skærpet krav. Grunden til at det muligvis godt kunne lade sig gøre, i dette tilfælde er, at området er under udvikling til boligområde, og det vil gøre boligområdet mere attraktivt at bo i. 7.2 Golfbane ved Randers Randers Golfklub har siden 2001 arbejdet på, at udvide den eksisterende golfbane med en 18 hullers golfbane. Klubben havde i 2003 ca spillende seniorer og ca. 100 på venteliste. Målet med udvidelsen var derfor, at kunne give plads til ca. 600 nye medlemmer, da klubben i årevis havde afvist nye medlemmer. Planerne om udvidelsen kom nærmere, da Randers byråd, i april 2003 vedtog lokalplan 307, der gav mulighed for udvidelsen af golfbanen. Lokalplanen blev vedtaget med et snævert flertal. Jorden hvorpå udvidelsen var planlagt, var landbrugsjord. Arealet berørte fire naboer, hvoraf to gav klubben tilsagn om at sælge, mens de to andre ikke ville afgive jord. Den ene ejer, 89 årige Aage Bech, ville ikke sælge sin ejendom på ca. 30 ha, hvoraf 22 ha var omfattet af lokalplanen og som klubben ønskede at overtage. Han udtalte, at Det er landbrugsjord af fineste kvalitet, og det er jo vores levebrød. Jeg har dyrket denne jord siden 1947, og jeg har børn og børnebørn, som gerne vil tage over. Hvis jeg sælger 22 hektar, er gården færdig.. Side 72

75 Den anden nabo der ikke ønskede at afgive jord, var brødrene Jens og Moust Pedersen hhv. 68 og 73 år. Brødrene har boet hele deres liv på gården i Tånum, som har været i familiens eje siden Her var ca. 21 ha af ejendommens 27 ha med i planen [JP(4), 2004, s. 1]. Det betyder, at gårdejerne tilsammen har 75 procent af den jord, som golfklubben gerne vil udvide på. Sammen med brødrene Pedersen klagede Aage Bech til Naturklageklagenævnet. Aage Bechs svigersøn, der havde hjulpet med klagen, udtalte til Jyllands Posten, at Vi synes, at det er underligt, at det skal være nødvendigt med en udvidelse, når der er golfbaner på vej både i Nørhald og i Hobro.. [JP, 2003, s. 2] Naturklagenævnet underkendte lokalplan nr. 307, men godkendte senere en version 2, der indeholder få ændringer i forhold til den første. Formanden i golfklubben kunne godt forstå landmændene, men påpegede fordelene for Randers over for Jyllands Posten, at Der er så mange, som ønsker at spille golf hos os, og vi kan simpelthen ikke sluse flere ind på de nuværende baner. Udvidelsen af golfklubben vil gøre byen attraktiv for både tilflyttere og turister.. Randers borgmester, Michael Aastrup Jensen, udtaler i januar 2004 sig til Jyllands Posten, at Det er ekstremt vigtigt, at vi intenst forsøger at få en frivillig aftale i land. Men kan vi ikke det, vil vi gå langt for at få jorden eksproprieret. En 36 hullers golfbane og en 9 hullers øvebane vil være et kæmpe aktiv for byen. Både for turismen og for at få folk til at bosætte sig her.. Den 12. januar 2004 vedtog byrådet, at Randers Kommune kunne tilbyde landmændene en ekspropriationserklæring, hvis de frivilligt ville gå med til salget. Det ville betyde en fritagelse for at betale ejendomsavanceskat ved salget af jorden. Dette tilbud afviser landmændene dog. De er da velkomne til at komme og forhandle med os, men det får de ikke noget ud af. Også selv om salget bliver skattefrit. Så bliver det bare de fattige inde i Randers, der kommer til at finansiere golfbanen. Men det bliver ikke aktuelt. Jorden er ikke til salg., udtaler Jørgen Schøler Nielsen der repræsenterer Aage Bech. [JP, 2003, s. 2], [JP(5), 2004, s. 5] Den 17. februar 2004 besluttede byrådet sig for ikke at ekspropriere til gennemførelsen af lokalplanen. Forinden denne beslutning, havde der været massiv modstand hos befolkningen i lokalsamfundet. Ifølge Jørgen Schøler Nielsen, har politikerne kunne mærke, at det kunne gå galt ved næste valg, hvis de havde valgt at ekspropriere og udtaler, at Partierne ville være blevet lynchet. Det her handler om moral. Man kan ikke bare tage folks jord på den måde. Politikerne har fået et hak i tuden. De skulle være bakket ud af denne sag for længe siden.. [JP(6), 2004, s. 3] De arealer der var planlagt at ekspropriere, er alle omfattet af lokalplan nr. 307, og de er i lokalplanen udlagt som offentlige områder, der skal anvendes til rekreative formål, herunder golf. Lokalplanens formål er til dels, at sikre Randers Golfklub mulighed for udvidelse af deres eksisterende bane, og til dels at etablere offentligt tilgængelige stier i området. I området findes der to andre golfbaner i en afstand fra Randers centrum, på henholdsvis 11 km (Nørhald Golfklub) og 24 km (Norddjurs Golfklub). Randers Golfklub ligger i øvrigt selv 7 km fra Randers centrum, se Kort 3. Køretiden fra disse klubber til Randers centrum er på henholdsvis 13 Side 73

76 og 21 min. Køretiden fra Randers Golfklub til Randers centrum er 7 min. 3 Derudover viser kortet, at der også ligger andre golfklubber i nærheden. Disse tages dog ikke med i vurderingen, da de ikke ligger i nærområdet. Dermed er det kun Nørhald Golfklub og Norddjurs Golfklub, der medtages videre i dette afsnit. Copyright, Kort & Matrikelstyrelsen G Ophavsrettighed: Gruppe L7LM 01 Kort 3: Golfbaner i Randers området Vurdering Det er i afsnit 6.1 Er golfbaner omfattet af almenvellet?, blevet fastlagt, at golfbaner generelt er omfattet af almenvellets interesse. Dog skal det være en bestemt type bane før det vurderes, at dette er tilfældet. I denne sag drejer det sig om en privatejet golfbane, hvor indskuddet er på kr., og for at kunne bruge banen skal der betales et halvårligt beløb på kr. 4, hvilket ligger tæt på de gennemsnitlige priser, jf. afsnit 3.1 Fakta om golfsporten. Lokalplanen er vedtaget af Randers Byråd, som herefter giver mulighed for, at ekspropriere fast ejendom, når det vil være af væsentlig betydning for virkeliggørelsen af en lokalplan, jf. Planlo 3 Afstand og køretid er beregnet med ruteplanlæggeren fra 4 Priserne er fra klubbens egen hjemmeside d. 11/1 2008, og er for en enkelt senior. Der forekommer rabatter til unge/studerende, pensionister og ægtepar. Side 74

77 vens 47, stk. 1, dog gælder der skærpede krav til ekspropriationen, når det er til fordel for private. Da udvidelsen omfatter 18 huller, og et areal på ca. 57 ha, antages det, at kommunens vurdering, angående arealets størrelse, er korrekt. Dette begrundes med, at en 18 hullers golfbane, ifølge DGU fylder ca. 60 ha. Derfor vurderes det, at indgrebet ikke omfatter mere, end hvad der er nødvendigt for at virkeliggøre lokalplanen. Det eksproprierede areal er i alt på 43 ha, og der skal som nævnt bruges ca. 57 ha for at virkeliggøre udvidelsen. Derfor er det væsentligt for lokalplanens virkeliggørelse, at indgrebet foretages, og den tiltænkte udvidelse vil derfor ikke kunne finde sted, hvis ikke arealet bliver eksproprieret. Det kan dog diskuteres om det er nødvendigt med en udvidelse, når der allerede er mulighed for at spille golf i nærområdet (Nørhald Golfklub og Norddjurs Golfklub). Disse klubber ligger i en køreafstand fra Randers centrum på henholdsvis 11 og 24 km, og her er der ingen på venteliste 5, så der er mulighed for at blive medlem af disse. Dette betyder, at muligheden for at spille golf i området, allerede er opfyldt og derfor vurderes udvidelsen ikke nødvendig i denne henseende. Det faktum, at det er hurtigere at køre til Randers Golfklub end de andre klubber fra Randers centrum, vurderes ikke at have den store betydning, da man må forvente længere køretid til golfbaner, end eksempelvis sportspladser. Det kan dog ikke antages, at alle medlemmerne til Randers Golfklub kommer fra Randers. Dette skyldes, at det er en forholdsvis stor golfklub, og den må dermed forventes at have et større opland. Denne påstand styrkes også af det faktum, at klubben ligger tæt ved en motorvej, og det må dermed forventes at den er lettere tilgængelig for folk, der ikke kommer fra Randers. Borgmesteren anfører derudover, at indgrebet vil være godt for Randers, da det vil tiltrække flere turister, og det kunne ligeledes betyde flere tilflyttere til kommunen. Dette er et sagligt hensyn, men ikke noget der tillægges betydning, da det ikke kan vides, om udvidelsen vil have den effekt borgmesteren påstår. Faciliteterne hos de nærliggende golfbaner skal også undersøges, for hvis der er stor forskel på hvad klubberne kan tilbyde, kan det tale for at denne udvidelse kan være nødvendig. Hos Nørhald Golfklub tilbydes der 18 huller og en 6 hullers par 3 bane, og hos Norddjurs Golfklub tilbydes der 18 huller. I dette tilfælde vil udvidelsen på 18 huller, betyde at Randers Golfklub vil have 36 huller og en 9 hullers par 3 bane, og dermed kan denne klub tilbyde noget, de andre nærliggende klubber ikke er i besiddelse af. Yderligere har Randers Golfklub potentielle medlemmer på venteliste, selvom der er ledig plads hos de nærliggende golfklubber. Dette tyder ligeledes på, at der i denne klub tilbydes noget, der ikke findes hos de andre klubber i området. Dette taler for, at udvidelsen er nødvendig, da der tilbydes noget der ikke findes i området. På baggrund af det ovenstående, og det skærpede krav til nødvendigheden ved ekspropriation til fordel for private, vurderes det, at det er tvivlsomt om det er nødvendigt, at udvidelsen foretages, for at der kan spilles golf i området. 5 Da det ikke er muligt, at finde oplysningerne fra 2004, bruges tallene fra i dag i stedet, da det antages at der ikke er væsentligt forskel på medlemstallene i dag og dengang. Derfor vurderes det, at der også var ledige pladser i Side 75

78 Som en følge af aktualitetskravet, skal en given ekspropriation være tidsmæssig aktuel. Dette forekommer oplagt i denne sag, da det er en privatejet golfklub, som har bedt kommunen om at udarbejde en projektlokalplan, og det må derfor forventes, at der ligger en interesse i at anlægsarbejdet startes hurtigst muligt. En anden væsentlig faktor der ligeledes skal være opfyldt, er kravet om rimelighed. I den forbindelse blev det erfaret i Viborgsagen, at en ekspropriation blev underkendt af Naturklagenævnet, da det var muligt, at benytte andre faciliteter, inden for en rimelig afstand. I denne sag er indgrebet, ligesom i Viborgsagen, kraftigt overfor grundejeren, og derfor antages det, at der ligeledes foreligger større krav til rimeligheden, når det er muligt at spille golf andre steder. Indgrebet i denne sag vil betyde, at den ene grundejer vil stå tilbage med 8 ha, og den anden med 6 ha. Dermed mister begge ejere det meste af deres ejendomme. Dette er et meget kraftigt indgreb, og det vurderes ikke at være rimeligt overfor ejerne, at de skal afstå næsten al deres jord for at Randers Golfklub kan udvide, og især ikke når der allerede er mulighed for at spille golf andre steder i nærområdet, og behovet dermed er dækket. Det er yderst tvivlsomt, om denne udvidelse ville kunne gennemføres, hvis den blev indbragt for Naturklagenævnet eller domstolene, da der på den ene side er et reelt behov for udvidelsen, men på den anden side forekommer indgrebet meget kraftigt overfor grundejerne. Det vurderes dog på baggrund af det ovenstående, at nødvendighedskravet mht. lokalplanens virkeliggørelse og kravet om aktualitet er opfyldt. Dog fandtes det tvivlsomt om udvidelsen er nødvendig, for at befolkningen kan spille golf, da dette allerede er muligt i nærområdet. Indgrebet vurderes dog ikke at kunne gennemføres, da det ikke vurderes rimeligt overfor ejerne. Golfbanens ønske om udvidelse, er ikke tungtvejende nok i forhold til, at ejerne mister det meste af deres ejendomme. 7.3 Golfbane Fantasia I dette afsnit beskrives et fiktivt golfprojekt. Der er tale om et golfbaneprojekt, der skal anlægges på den nordlige bred af en fjord, ca. 6 km øst for en middelstor provinsby. Ifølge formålet med lokalplanen, skal golfbanen ligge i naturskønne omgivelser og det er planen, at banen skal have et areal på 85 ha. Der er tale om en 18 hullers golfbane af international standard, hvortil der hører en 9 hullers øvelsesbane. På den 9 hullers øvelsesbane vil der være mulighed for Pay & Play. Arealet vil efter, kommunen har foretaget ekspropriationen, blive overdraget til det private selskab Fantasia Tour Golf A/S, der skal stå for anlæggelse og drift af golfbanen. I forbindelse med golfbaneprojektet, er der allerede etableret en forening, der skal benytte sig af anlægget. Der vil i forbindelse med banen blive anlagt stier, der skal sikre, at offentligheden fortsat har adgang til de naturskønne omgivelser i området. Golfbanen skal ikke gå helt ned til kysten. Derimod er det en del af planen, at der skal gå en sti langs med kysten, så offentligheden får bedre mulighed for at færdes langs kysten end tidligere. Det meste af arealet er erhvervet ved frit salg. Det drejede sig om ca. 79 ha landbrugsjord. Kommunen havde erhvervet jorden fra to ældre landmænd, der i forvejen havde gået med tanker om at sælge eller bortforpagte deres jord. Re Side 76

79 sten af jorden, ca. 6 ha, tilhører et midaldrende ægtepar, der ikke ønsker at sælge, og det forventes erhvervet ved ekspropriation. Ægteparret bor på et nedlagt landbrug på 5,7 ha, som de har ejet i seks år. Hele ejendommen ligger midt i det areal, der ønskes udlagt til golfbane. Ægteparret har flere gange afslået at sælge, senest til åstedsforretningen. Begrundelsen er, at de er glade for at bo i de naturskønne omgivelser, da de gennem flere år, inden de flyttede, har haft ønske om at bo på landet i fredelige omgivelser. De mener ikke, at de kan finde en anden grund, der har samme naturværdi, og derfor ønsker de ikke at sælge ejendommen. Ægteparret finder det dybt urimeligt, at de skal borteksproprieres til en golfbane, da golf efter deres mening er tant og fjas og dermed ikke er omfattet af almenvellets interesse. De er derfor af den opfattelse, at ekspropriationen ikke er lovlig, og derfor må kendes ugyldig. Derudover mener de, at det må være muligt at anlægge banen andetsteds, da hele strækningen langs fjorden, efter deres vurdering, er ligeså godt egnet som den valgte lokalitet. Kommunen er af den opfattelse, at der er et behov for en golfbane, da det vurderes at kunne gøre byen mere attraktiv for potentielle tilflyttere. Derudover forventes projektet også, at have en positiv effekt på turismen i området. Kommunen finder, at ekspropriation er nødvendig, for at realisere golfbaneprojektet, da arealet med sin beliggenhed er væsentligt for planens virkeliggørelse. Den eneste reelle mulighed for at spille golf i kommunen på nuværende tidspunkt er ved et golfcenter, der ligger ca. 20 km fra byen. Der er dog en lang venteliste, for at kunne komme til at spille der. Derudover ligger der golfklubber i to andre kommuner, og afstanden til disse er ca. 35 km. Vurdering Det er tidligere slået fast, at anlæg af en golfbane godt kan betragtes som værende i almenvellets interesse, selvom banen er privatejet. Der er i denne sag da heller ikke noget i vejen for at fastholde denne opfattelse, da banen ikke kan siges at være specielt eksklusiv. Hvad angår lovligheden af ekspropriationen, så er denne foretaget i henhold til Planlovens 47, stk. 1, der giver en kommune hjemmel til at ekspropriere til virkeliggørelse af en vedtaget lokalplan, når besiddelse af det eksproprierede er nødvendigt for gennemførelsen af planen. I denne sag foretager kommunen ekspropriation til fordel for et privat firma. Der gælder derfor et skærpet krav til nødvendigheden af indgrebet. Dette gælder både for det forhold, at det eksproprierede areal, skal være nødvendigt for lokalplanens virkeliggørelse, samt at projektet er nødvendigt for, at folk i området kan spille golf. Det eksproprierede areal er beliggende midt i lokalplanområdet. Arealets placering bevirker, at det ikke er muligt at anlægge golfbanen på en hensigtsmæssig måde, uden det pågældende areal inddrages. På denne baggrund vurderes det, at arealet er af væsentlig betydning for lokalplanens virkeliggørelse, og dermed er nødvendighedskravet opfyldt på det punkt. Da den eksisterende golfklub ikke har mulighed for at optage nye medlemmer, vurderes det at ekspropriationen er nødvendig, for at der kan spilles golf i området. Endvidere ligger golfbanerne i de andre kommuner for langt væk fra byen, til at give byens Side 77

80 borgere en reel mulighed, for at spille golf. Det vurderes derfor, at nødvendighedskravet er opfyldt på dette punkt. Det følger af aktualitetskravet, at en ekspropriation skal være tidsmæssig aktuel. Da der står private investorer klar til at opføre golfanlægget, antages det, at projektet sættes i værk så snart ekspropriationen er foretaget. Dermed må kravet om tidsmæssig aktualitet anses for at være opfyldt. Ud over nødvendighedskravet skal det også vurderes, om ekspropriationen står i rimeligt forhold til, hvad ekspropriationen har til formål at opnå. Heroverfor står klagerens tab i form af, at denne må afstå hele sin ejendom, for at der kan anlægges en golfbane. At klageren, efter sin egen opfattelse, mener at bo på en særlig naturskøn ejendom, er ikke noget, der kan tages hensyn til i forbindelse med ekspropriationssagen. Det vil i stedet blive taget i betragtning i en fastlæggelse af erstatningen, hvor det kan være en del af den værdi ejendommen samlet set udgør. Derimod taler det faktum, at der ikke er mulighed for at spille golf i lokalområdet for, at ekspropriationen er nødvendig. Det findes dermed rimeligt at ejerne eksproprieres til dette golfbaneanlæg, hvilket begrundes med, at arealet er meget centralt for planens virkeliggørelse, og nødvendigt for at det er muligt at spille golf i området. Der er i denne sag tale om en ekspropriation, der er i almenvellets interesse, og som har hjemmel i lov. Nødvendighedskravet er opfyldt, da arealet er væsentlig for planens virkeliggørelse, samt at det er nødvendigt, for at det er muligt at spille golf i området. Derudover er kravet om aktualitet opfyldt, da anlægsarbejdet er nært forestående. Til sidst findes ekspropriationen ikke urimelig i forhold til det opnåede, og dermed er den samlede vurdering, at ekspropriationen kan gennemføres. Side 78

81 8 Konklusion Udgangspunktet for dette projekt har været, at undersøge om det retligt set, er muligt at ekspropriere til virkeliggørelse af golfbaneprojekter. Dette emne er blevet valgt på baggrund af en debat i medierne om netop denne problemstilling. Debatten viste, at der i nogle kommuner er den holdning, at golfbaneprojekter er reelle formål at foretage ekspropriation til. På den anden side viste debatten også, at det bestemt ikke er alle i samfundet, der er enige i kommunernes opfattelse. Helt op på ministerplan er der utilfredshed med, at kommunerne har mulighed for at ekspropriere til dette formål. At lovgivningen på dette område synes at være uklar, førte til følgende problemformulering: Kan der eksproprieres til golfbaner og er disse omfattet af almenvellets interesse? Hvordan defineres kravet om nødvendighed, og hvilken betydning har det i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner? Ved besvarelsen af problemformuleringens første spørgsmål, blev det fastlagt, at for at en ekspropriation kan gennemføres, skal det formål der eksproprieres til være krævet af almenvellet. Lovhjemmelen, der anvendes når der eksproprieres til golfbaner, er Planlovens 47, stk. 1, da det ofte vil kræve en lokalplan for at anlægge en golfbane. Selvom der eksproprieres til virkeliggørelse af en lokalplan, skal formålet der eksproprieres til stadig efterleve Grundlovens 73. Eftersom det er kommunalbestyrelsen, der vedtager en lokalplan, bliver det en politisk beslutning om et givent ekspropriationsformål er i almenvellets interesse. I projektet blev det vurderet, at golfbaner har nogle træk tilfælles med idrætshaller og sportspladser. Disse fællestræk er bl.a., at der kan dyrkes sport på områderne, og at anlæggene har en social betydning. At golfbaner har fællestræk med disse anerkendte ekspropriationsformål, taler for at golfbaner også kan være omfattet af almenvellets interesse. Især hvis der gøres yderligere tiltag for, at gøre området ved en golfbane mere tilgængeligt for offentligheden. Dette kunne eksempelvis være, at give mulighed for andre aktiviteter eller anlægge offentlige stier. Det er ikke selve golfbaneanlægget, der er afgørende for, om en ekspropriation kan gennemføres, men i stedet formålet med golfbanen. I besvarelsen af problemformuleringens første del, er der også opstillet tre typer golfbaner. Ved at foretage denne opdeling blev det tydeliggjort, at der er forskellige formål for de forskellige golfbanetyper. Det blev her vurderet, at de eksklusive golfbanetyper ikke er i almenvellets interesse, da der til disse er begrænsninger for medlemskab og høje priser, og dermed tilgodeser de kun en meget begrænset del af befolkningen. De øvrige golfbanetyper antages, at kunne være et alment samfundshensyn. At golfbaner er meget arealkrævende, kan i sig selv ikke begrunde, at et en golfbane ikke er i almenvellets interesse. Ligeledes kan argumentet om, at det ikke er alle, der frit kan benytte sig af en golfbane, heller ikke begrunde at en golfbane ikke er i almenvellets interesse. Dette skyldes, at det ikke er et krav, at alle i nærområdet skal kunne benytte et anlæg, der eksproprieres til. Af besvarelsen af problemformuleringens første del, kan det derfor udledes, at golfbaner godt kan være omfattet af almenvellets interesse. Side 79

82 Udover at være i almenvellets interesse skal en given ekspropriation være nødvendig for, at ekspropriationen kan gennemføres. Besvarelsen af anden del af problemformuleringen gav derfor svar på, hvordan nødvendighedskravet defineres, og hvilken betydning det har når en ekspropriation skal gennemføres. Af besvarelsen kan det ses, at der er to krav til nødvendigheden af en ekspropriation. Dels skal indgrebet være nødvendigt for, at kunne realisere formålet med lokalplanen, hvilket vil sige, at det ikke kan opnås uden at der foretages ekspropriation. Derudover må der ikke eksproprieres et større areal end nødvendigt for, at realisere formålet og ved ekspropriation efter en lokalplan må der ikke eksproprieres til andet, end det der er formålet med planen. Derudover skal ekspropriationen være nødvendig for de intentioner, der er med lokalplanen, f.eks. at der skal være mulighed for at spille golf i området. Nødvendigheden af en ekspropriation er et konkret skøn, der skal udføres i hver enkelt sag, og dette skøn er en juridisk vurdering. Ekspropriation til golfbaner vil givetvis ske til fordel for private, da det i dag hovedsageligt er private golfbaner der anlægges. Dette betyder, at der i disse tilfælde vil gælde et skærpet krav til nødvendigheden af indgrebet. Under nødvendighedskravet er der et krav om aktualitet, hvilket ofte er opfyldt ved ekspropriation til golfbaner, da ekspropriationen ofte er foranlediget af en bygherres ønsker om lave golfbanen. Udover kravet om nødvendighed skal kravet om forholdsmæssighed ligeledes være opfyldt ved ekspropriation. Her vurderes det konkrete indgrebs intensitet overfor ekspropriaten, i forhold til hvad der opnås ved anlæggelsen af golfbanen. Det kan i den forbindelse forekomme urimeligt, hvis en landmand får borteksproprieret en stor del af sin jord og dermed sit levebrød, blot for at nogen skal have mulighed for kunne spille golf. Men hvis der ikke er andre golfbaner i området, ville en sådan ekspropriation som udgangspunkt, godt kunne gennemføres. Havde der været andre golfbaner i området med ledige pladser, ville det have været mere tvivlsomt om ekspropriationen kunne gennemføres. Vurderingen af hvor intensivt et indgreb er for den enkelte grundejer, er afhængig af hvordan udnyttelsesmulighederne er for ejendommen efter indgrebet. I forbindelse med rimelighedsbetragtningen kan det samlet set siges, at jo mere intensivt et indgreb er, jo større krav stilles der til lovhjemlen og nødvendigheden af indgrebet. Ved ekspropriationssager til golfbaner er egnetheden af ekspropriationen, som redskab til at opnå rådighed over det pågældende område, som udgangspunkt opfyldt, da ekspropriation netop sikrer rådighed over et område. Egnetheden vil ofte også være opfyldt med hensyn til, om arealet er egnet til at realisere formålet, da det ikke er sandsynligt, at der eksproprieres et areal der ikke er egnet til at anlægge en golfbane på. Som en yderligere del af at besvare problemformuleringens anden del, om hvilken betydning nødvendighedskravet har i forbindelse med ekspropriationer til golfbaner, er tre ekspropriationssager blevet vurderet ud fra den viden, der er opnået i forbindelse med udarbejdelsen af projektet. Arbejdet med de tre sager har givet en bedre forståelse for, hvad der er afgørende for, Side 80

83 om en ekspropriation kan gennemføres. Da der er tale om en konkret vurdering i hver enkelt sag, er der naturligvis forskel på, hvad der har været afgørende for udfaldet. Arbejdet med sagerne har vist, at der er nogle omstændigheder, der gør sig gældende ved ekspropriation til golfbaner. I sagerne fra Kolding og Randers, var der andre golfklubber i området med ledige pladser, hvilket talte imod, at ekspropriationerne ville kunne gennemføres, da der i nødvendighedskravet ligger at indgrebet skal være nødvendigt for at der kan spilles golf i området. Golfbaner er meget pladskrævende og i disse sager, er de arealer der eksproprieres meget store. Indgrebet var meget intensivt overfor grundejerne i begge sager, da ejerne stod til at miste størstedelen af deres ejendomme. Dette kan ikke alene begrunde, at en ekspropriation ikke kan gennemføres, men sammenholdt med at der var alternative muligheder for at spille golf i området, blev det vurderet, at indgrebet var for vidtgående i forhold til, hvad ejerne skulle tåle. I den fiktive sag var der reelt ikke andre muligheder for at spille golf i området, end hvis en ny bane blev anlagt. Derfor fandtes det ikke, at indgrebet var urimeligt i forhold til hvad der blev opnået ved ekspropriationen. På baggrund af de tre sager vurderes det derfor at det er vigtigt, at forholde sig til andre anlæg, hvis der skal eksproprieres til virkeliggørelse af en golfbane. Hvis der ses på, om der er andre lignende fritidsaktiviteter, der kan eksproprieres til, ud fra de erfaringer projektarbejdet har givet, kan det være svært, at præcisere hvilke det drejer sig om. Ved ekspropriation til andre anlæg til fritidsaktiviteter skal de generelle krav til ekspropriationen selvfølgelig være opfyldt. Ud fra projektet er det dog blevet erfaret, at en afgørende faktor for om der kan eksproprieres til golfbaner, er hvilket formål anlægget tilgodeser. Det betyder, at det der er afgørende for, om et anlæg er omfattet af almenvellets interesse, og dermed tilgodeser et alment samfundshensyn, er den brugergruppe, der eksproprieres til fordel for. Ud over at anlægget skal tilgodese et vist antal brugere, skal der også ses på tilgængeligheden til anlægget. Det betyder, at der skal være en vis tilgængelighed for offentligheden. Hvilket derfor betyder, at hvis der er strenge krav til at benytte anlægget pga. særlige optagelseskrav, eller der er tale om meget høje kontingenter, vil det være tvivlsomt om anlægget vil kunne være omfattet af almenvellets interesse. At det er ikke selve anlægget, der er afgørende for, om en ekspropriation kan gennemføres, men i stedet formålet med anlægget, kan eksemplificeres med ekspropriation til anlæg af tennisbaner. Der er forskel på, om ekspropriationen skal ske til fordel for en tennisklub eller en privat person, der ønsker en tennisbane i sin baghave. Ekspropriationen til fordel for den private, har karakter af rene særinteresser, og kan derfor ikke gennemføres, da den ikke er et alment samfundshensyn. De ovenstående forhold vurderes derfor, at kunne overføres til også at gælde andre fritidsanlæg. Af den samlede besvarelse på problemformuleringen kan det konkluderes, at en ekspropriation til virkeliggørelse af en lokalplan, der udlægger et område til golfbane foretages med hjemmel i Planlovens 47, stk. 1. Endvidere kan en sådan ekspropriation gennemføres, såfremt den antages at være i almenvellets interesse, og den overholder nødvendighedskravet og kravene om forholdsmæssighed og egnethed. Side 81

84 Side 82 Ekspropriation til golfbaner

85 9 Perspektivering Igennem projektet er det vurderet, at golfbaner kan være omfattet af almenvellet, hvilket betyder, at der i visse tilfælde kan eksproprieres, hvis kravene til nødvendighed, aktualitet, forholdsmæssighed og egnethed ligeledes er opfyldte. Der er dog stadig megen debat og stor skepsis, fra både almindelige borgere og politikere, over for at kunne ekspropriere til golfbaner. Denne skepsis har vist sig i gennem de senere år, hvor der har været flere konkrete sager, hvor ekspropriation til golfbaner har været på tale. I denne perspektivering vil det derfor blive undersøgt, hvad der kan gøres for at løse denne problematik. Her ser projektgruppen to forskellige muligheder. Dels ved at se på, hvilke muligheder der er for at forhindre, at der kan eksproprieres til golfbaner, og dels ved at se på muligheden for at gøre golfbaner mere åbne og tilgængelige for flere borgere, for at imødekomme noget af den skepsis der er over for golfbaner. Begrænsning af kommunernes ekspropriationsmuligheder Et af målene med dette projekt har været at besvare spørgsmålet Kan der eksproprieres til golfbaner og er disse omfattet af almenvellets interesse?. Det er som bekendt Grundlovens 73, der skal følges når der træffes beslutning om ekspropriation. Bestemmelserne i 73 medfører, at ekspropriation kun er lovlig, når der er lovhjemmel til at foretage ekspropriationen. Derudover skal ekspropriationen tjene almene samfundsmæssige interesser og skal kompenseres med en fuld erstatning for det afståede. Hvad der tjener almene samfundsmæssige interesser er en politisk vurdering, og denne vurdering kommer til udtryk, når lokalpolitikere vedtager eller afviser et lokalplanforslag. Hvis der er politisk vilje til at vedtage en lokalplan, der udlægger et område til golfbane, så kan der efter Planlovens 47, stk. 1 eksproprieres såfremt, det er nødvendigt for at virkeliggøre planen. Dette kan godt være svært at forstå for den almindelige borger, da det umiddelbart virker uretfærdigt, at skulle afstå sin jord, blot for at folk skal have mulighed for at spille golf. Ydermere kan det virke forkert, at kommunerne går ud og optræder som mellemled mellem den borger, der ikke vil afstå sin ejendom eller som forlanger en høj pris for den og det private firma, der vil erhverve ejendommen. Der er også flere politikere, der i starten af 2007 har udtrykt sig kritisk over, at det er muligt at ekspropriere til golfbaner, med hjemmel i Planlovens 47, stk. 1. Under debatten om ekspropriationsbeslutningen til golfbanen ved Kolding kaldte Dansk Folkepartis miljøordfører, Jørn Dohrmann, ekspropriationen for uacceptabel og magtmisbrug, og betegnede helt generelt ekspropriation som Det sidste redskab i værktøjskassen, der kan tages i brug i forbindelse med opførelse af vigtige samfundsanlæg som f.eks. motorveje mm. [JP(2), 2007, s. 4]. Desuden udtalte han om den samme sag, at Det er ren galimatias at benytte sig af ekspropriation for at få plads til nye golfbaner. [JP, 2006, s. 3]. Med sine udtalelser sender Jørn Dohrmann et klart budskab om, at han er utilfreds med de muligheder, Planloven giver kommunerne for at gøre indgreb i folks ejendomsret. Udtalelsen giver også udtryk for, at han er utilfreds med det skøn lokalpolitikerne udøver, når de ser på om en golfbane tjener et alment samfundsnyttigt formål. Det skal dog nævnes, at Jørn Dohrmann er medlem af byrådet i Kolding, og at hans holdning kan være farvet af, at han ikke ønsker at være upopulær i sit politiske bagland. Jørn Dohrmann står ikke Side 83

86 alene med sin kritik af ekspropriation til golfbaner. Eyvind Vesselbo har, mens han stadig var miljøordfører for Venstre, også erklæret sig som modstander af muligheden for at ekspropriere til anlæggelse af golfbaner og han ønsker, at få sat en stopper for denne type ekspropriationer. Eyvind Vesselbo mener, at kommunerne i nødvendighedens navn er gået for langt ind på de private enemærker og siger bl.a. Retssikkerheden bliver for mig at se krænket, når man bare kan komme og tage andre folks jord. [FS, 2007]. Han er også gået aktivt ind i sagen, og har forsøgt at få daværende Miljøminister Connie Hedegaard til at fremsætte et lovforslag der begrænser muligheden for at ekspropriere til dette formål [Dagbladet HS, 2007, s. 4]. Sagen har således fået Miljøministerens bevågenhed, og hun har pr. brev kontaktet formanden for Kommunernes Landsforening Erik Fabrin (V), for at holde et møde, hvor det skal diskuteres om kommunerne er gået for vidt. Connie Hedegaard, skriver i henvendelsen, at Flere har udtrykt bekymring for, at ekspropriationsmulighederne er for vide, og jeg får i hvert fald klart fornemmelsen af, at der er behov for at se kritisk på, om praksis er ved at udvikle sig i uheldig retning. Det gælder f.eks. i forbindelse med anlæg af golfbaner., og lægger dermed op til, at der skal strammes op på kommunernes praksis på ekspropriationsområdet. Connie Hedegaard skriver endvidere, at hun godt er klar over, at mange kommuner har et stort udviklingsbehov, hvorfor de i særlig grad kan have brug for ekspropriationshåndtaget, hvis tingene ikke kan falde på plads i mindelighed. og signalerer dermed, at hun ikke har i sinde helt, at fjerne kommunernes ekspropriationsmuligheder. [HF, 2007 s. 1] At Connie Hedegaard har den opfattelse, er et tegn på at der er politisk vilje og beslutningskraft til at gennemføre ændringer på området. Hun havde kompetence til at fremsætte lovforslag, som dog kræver flertal i folketinget for at blive vedtaget. Dog har ministeren oftest sikret sig et flertal inden et lovforslag fremsættes. Opfattelsen hos Kommunernes Landsforening er, at kommunerne generelt er tilbageholdende med at anvende ekspropriationsinstrumentet, og så ikke før mødet nogen grund til at stramme op i sager om ekspropriation. Erik Fabrin var dog åben for at ændre denne opfattelse, hvis kritikken viste sig at være berettiget. Troels Lund Poulsen (V), udtalte på omtrent samme tidspunkt, at det i første omgang handler om at stramme op på kommunernes praksis uden lovændring, men at en lovændring kan komme på tale [FAA, 2007, s. 6]. Eftersom Troels Lund Poulsen sidenhen er blevet ny Miljøminister, kan det forventes, at de samme kritiske holdninger til ekspropriation til golfbaner fortsat er gældende. Debatten i medierne viser tydeligt, at der hos højrefløjspartierne i folketinget er utilfredshed med, at kommunerne kan ekspropriere til golfbaner. At det er højrefløjspolitikerne der er utilfredse, harmonerer godt med disse partiers politiske liberale synspunkter, der i højere grad end partier med socialistiske synspunkter, anser ejendomsretten for, at være ukrænkelig. Men når kommunernes praksis er kommet i så megen modvind, hvilke muligheder er der så for, at folketingets politikere kan lægge bånd på kommunernes praksis, så det ikke længere er muligt at ekspropriere til anlæggelse af golfbaner? Dette spørgsmål vil blive besvaret i det følgende, hvor der ses på flere muligheder for at ændre kommunernes praksis. Man kan ændre praksis uden lovændring, hvilket kan gøres ved udstedelse af en bekendtgørelse eller et cirkulære, der regulerer den offentlige forvaltnings mulighed for at ekspropriere. Eller der kan foretages en ændring af Planloven. Først beskrives det hvad der gælder for bekendtgørelser og cirkulærer. Dernæst be Side 84

87 skrives den proces der skal til for at foretage en ændring af en lov. Til sidst gives en samlet vurdering af, hvordan kommunernes anvendelse af ekspropriationsinstrumentet kan reguleres med de ovennævnte redskaber. Bekendtgørelser En bekendtgørelse er en samling af bindende administrative regler, der retter sig mod borgerne i samfundet. Borgerne er således forpligtet til at rette sig efter en bekendtgørelse, når den er offentliggjort i henhold til Lovtidendelovens 3. I praksis findes også generelle administrative regler, i form af reglementer, regulativer og vedtægter. For at udstede en bekendtgørelse inden for et lovområde, skal den pågældende lov indeholde bestemmelser, der giver bemyndigelse til den vedkommende minister til at udstede bekendtgørelsen. [Berg, 2002, s. 36] Som eksempel på dette kan nævnes Udstykningslovens 16 stk. 2 og 23, stk. 1, 2. pkt., der bemyndiger By og boligministeren til at fastsætte nærmere regler, der sikrer, at specifikke bestemmelser i Udstykningsloven overholdes. Som nævnt ovenfor kan bekendtgørelser altså også anvendes til at udforme generelle administrative regler, og det er en sådan regulering der tænkes anvendt til, at forhindre kommunerne i at ekspropriere til golfbaner. Da der ikke er hjemmel i Planloven, til at lave en sådan bekendtgørelse, vil det kræve, at der foretages en ændring af loven, der giver Miljøministeren hjemmel til, at udstede en sådan bekendtgørelse. Denne hjemmel, skal skrives som en tilføjelse til 47, og ordlyden på en sådan tilføjelse kunne være Miljøministeren fastsætter nærmere regler for, hvilke formål i en lokalplan, der ikke kan virkeliggøres ved ekspropriation efter 47 i denne lov.. Den udstedte bekendtgørelse skal så indeholde et klart forbud mod, at der ikke kan eksproprieres til anlæggelse af golfbaner på baggrund af en lokalplan, da golfbaner ikke vurderes at være i almenvellets interesse. Cirkulærer Et cirkulære er en intern forskrift, der kun er bindende for myndighederne, hvilket i praksis oftest vil sige de sagsbehandlere, der træffer forvaltningsafgørelser. Cirkulærer skal være i overensstemmelse med gældende ret, og cirkulærer kræver ikke lovhjemmel, når de udstedes inden for statslige myndigheder. Derimod skal den udstedende myndighed altid have kompetencen tildelt ved lov, for at regulere sagsbehandlingen i kommunerne. Er der ingen lovhjemmel, er cirkulæret at betragte som en vejledning eller en henstilling til kommunerne. Cirkulærer kan offentliggøres i Ministerialtidende, men offentliggørelsen har kun karakter af information. Dog er cirkulærer, der er udstedt i henhold til lov, bindende for myndighederne, når den pågældende myndighed er bekendt med cirkulæret. Cirkulærer er ikke retligt bindende for den enkelte borger, og borgere kan normalt ikke støtte ret på et cirkulære. Desuden må cirkulærer ikke indeholde regler, der regulerer borgenes retsstilling. Der findes forskellige typer af cirkulærer. Lovfortolkende cirkulærer, cirkulærer der indeholder sagsbehandlingsregler og cirkulærer der indeholder retningslinjer for udøvelsen af det frie skøn. Retningslinjerne i den sidste type cirkulærer præciserer, hvilke kriterier der skal lægges vægt på og hvordan de bør afvejes i forhold til hinanden. På denne måde sikrer cirkulæret en konsekvent linje i forvaltningsafgørelserne. [Berg, 2002, s ] Som den ovenstående beskrivelse giver udtryk for, kan et cirkulære indeholde retningslinjer Side 85

88 for det frie skøn. Det er derfor et oplagt redskab til at forbyde ekspropriation til virkeliggørelse af golfbaner, da det frie skøn af om noget er i almenvellets interesse, kan begrænses her. Ved udstedelse af cirkulærer, kan der udstedes cirkulærer med eller uden hjemmel i lov. For at kommunernes mulighed for at ekspropriere til golfbaner kan standses med hjemmel i lov, kræver det en ændring af Planloven jf. underafsnittet om bekendtgørelser ovenfor, hvor ministeren beføjes til, at fastlægge nærmere regler herfor. Ordlyden i bestemmelsen vil også være den samme som i underafsnittet om bekendtgørelser ovenfor. Som nævnt er der også mulighed for, at udstede et cirkulære, der ikke har hjemmel i lov. Et sådant cirkulære vil have karakter af en vejledning eller en henstilling til kommunerne om, at de bør stoppe med at ekspropriere til virkeliggørelse af lokalplaner, der har til formål at udlægge arealer til golfbaner. Et vejledende cirkulære er dog ikke er direkte bindende overfor kommunerne. Lovændring En tredje mulighed for, at stoppe kommunernes mulighed for at ekspropriere til golfbaner, er ved at forbyde det direkte i Planloven. Planloven er dog en generel og overordnet lov, der opstiller de grundlæggende regler offentlige myndigheder skal følge i planlægningen. I forhold til resten af Planloven, vil en bestemmelse, der forbyder kommunerne at ekspropriere til virkeliggørelse af lokalplaner, hvis formål er anlæg af golfbaner, være meget konkret. Det vil der som udgangspunkt ikke være noget i vejen for, og der kan fremsættes et lovforslag, der forhindrer kommunerne i at ekspropriere til golfbaner. Dette skal gøres ved at udstede et konkret forbud mod at anvende bestemmelserne i lovens 47 til at ekspropriere til virkeliggørelse af lokalplaner, der udlægger arealer til golfbaner. Bestemmelsen skal sættes ind i lovens kapitel 11 om ekspropriation, og ordlyden kunne være noget i retning af Der kan ikke eksproprieres efter denne lovs 47, til virkeliggørelse af lokalplaner, hvis formål er at anlægge golfbaner.. Vurdering Som det ses har politikerne på Christiansborg flere muligheder for, at ændre kommunernes praksis på området. I alle tilfælde begrænses kommunens ret til at råde ved hjælp af det frie skøn og det kan selvfølgelig diskuteres, om folketingets politikere virkelig ønsker at benytte sig af lovændringer og sende det signal, at kommunerne ikke selv formår at administrere den bemyndigelse de har fået tildelt gennem Planloven. En mulighed for at forhindre kommunerne i at ekspropriere til golfbaner vil være, at udstede en bekendtgørelse, der giver ministeren hjemmel til at bestemme, hvad der ikke må eksproprieres til. Ved at give ministeren denne bemyndigelse, forringer man dog borgernes retsstilling, da ministeren som enkeltperson kan udstede bekendtgørelser. Dette vil medføre, at kommunernes beføjelse overgår til ministeren, der derefter kan fastslå, hvad der er i almenvellets interesse. Den samme problemstilling kan ses, hvis der i stedet udstedes et cirkulære, der forbyder kommunerne at ekspropriere til golfbaner. Ved udstedelse af et sådant cirkulære, fratages kommunerne ligeledes deres beføjelse, og det overlades også her til ministeren at vurdere, hvad der er i almenvellets interesse. Et alternativ hertil er, at udstede en vejledning, der informerer kommunerne om, at det ikke er ønskeligt, at der eksproprieres til virkeliggørelse af lokalplaner, der udlægger arealer til golfbaner. Det er dog ikke givet, at Side 86

89 kommunerne vil følge en sådan vejledning, da de ikke er tvunget til det. Det er ikke utænkeligt, at en kommune er meget forhippet på at anlægge en golfbane, og derfor ikke følger vejledningen. Det må derfor siges, at en vejledning ikke er et godt middel til at stoppe kommunerne i at foretage ekspropriationer til anlæggelse af golfbaner. Den sidste mulighed er, at ændre Planloven, og derved forbyde kommunerne at ekspropriere til golfbaner. Det vil, i modsætning til bekendtgørelser og cirkulærer, kræve flertal i folketinget, og dermed er vurderingen af, om noget er i almenvellets interesse, ikke op til en enkelt minister, men op til flertallet i Folketinget. Dette giver borgerne en bedre retsstilling, da det er de folkevalgte der træffer afgørelsen. Anbefalingen er på denne baggrund, at såfremt politikerne skal gribe ind, bør det ske ved, at Planloven ændres, så det ikke længere er tilladt at ekspropriere til virkeliggørelse af golfbaner, hvilket dog er en meget detaljeret bestemmelse i forhold til de øvrige bestemmelser i Planloven. Sikring af offentlig adgang I projektet er det vurderet, at der retligt set kan eksproprieres til en golfbane. Det betyder i midlertidig ikke, at alle borgere i samfundet deler denne holdning. Denne modstand er blevet set i tilfælde, hvor ekspropriation til golfbaner har været på tale i konkrete projekter. Der kan derfor stilles spørgsmål ved, hvorfor der ofte er denne modstand. Dette skyldes givetvis, at der er en del af befolkningen, der mener, at golfbaner kun er til gavn for en begrænset brugergruppe, og at andre ikke har glæde af de rekreative områder golfbaner ofte er beliggende i. Da denne holdning til golfbaner eksisterer, vil det derfor være interessant at undersøge, om der er mulighed for at imødekomme denne skepsis, ved at gøre golfbaner mere åbne og lettere tilgængelige for den brede befolkning. Dette gøres ved at se på de værktøjer, kommunen kan gøre brug af i sin planlægning. Formålet med afsnittet er derfor, at undersøge hvilke muligheder kommunen har, for at sikre at en golfbane kan benyttes af andre end golfklubbens medlemmer. Der vil derfor blive set på de, i kapitel 3 Golfsporten i Danmark, omtalte muligheder for flersidig anvendelse af en golfbane. Herunder vil der blive set på sikring af offentlige stier i golfbaneområderne, der giver offentligheden mulighed for at benytte de rekreative områder. Derudover vil muligheden for at sikre at der udbydes Pay & Play blive undersøgt, da det dermed er alle der har mulighed for at benytte golfbanen, uden at skulle være medlem af en golfklub. Når der anlægges nye golfbaner, er det som nævnt blevet mere og mere populært, at der samtidigt med anlæggelsen af golfbanen, anlægges stier i området mellem golfbanerne. Ved at der anlægges disse stier, får offentligheden adgang til at færdes i de ofte naturskønne områder, hvor golfbanerne er beliggende. Anlæggelsen af stierne sikrer dermed, at et bredere udsnit af befolkningen får adgang til området, og projektet dermed tilgodeser en større del af befolkningen. På den måde vil de almene samfundsmæssige hensyn, i større grad kunne tilgodeses, og projektet vil derfor ofte møde mindre modstand i befolkningen end ellers. Offentlighedens adgang til disse, kan dog ikke sikres gennem lokalplanen, da denne ikke kan stifte sådanne rettigheder. En lokalplan kan, jf. Planlovens 15, stk. 2, nr. 4, regulere vej og stiforhold og andre forhold af færdselsmæssig betydning, herunder om adgangsforholdene til færdselsarealer og med henblik Side 87

90 på adskillelse af trafikanterne. Dermed kan kommunalbestyrelsen ved udarbejdelsen af en lokalplan, for et projekt, sikre disse stier ved at der i lokalplanen tilføjes bestemmelser om disse. Her er det dog vigtigt, at stierne skal anlægges efter principperne i en given plan, der er udarbejdet på baggrund af banedesignplanen, så der derved sikres en hensigtsmæssig beliggenhed af stierne. Hvis dette ikke sker, vil man kunne risikere, at stierne i praksis ikke kan anvendes, da de er blevet placeret uhensigtsmæssigt, og at det derfor vil være farligt at anvende dem pga. flyvende golfbolde. Ved at tilføje disse bestemmelser i lokalplanen sikres det, at der ikke anlægges golfbane, der hvor de pågældende stier er planlagt. I praksis kan kommunen have betinget, at stierne anlægges i forbindelse med overdragelsen af arealet til golfklubben. En anden og væsentlig måde, at sikre offentlighedens adgang til en golfbane på, er ved at sikre at der tilbydes Pay & Play, så offentligheden har mulighed for at anvende banen, og det dermed ikke kun er forbeholdt medlemmerne af en golfklub. Derudover kan offentlighedens adgang sikres, ved at kontingentet holdes på et rimeligt niveau, så banen ikke bliver en af de omtalte eksklusive baner. Denne sikring af adgangen vil dog næppe være relevant i provinsen, da markedet her ikke er stort nok til disse meget eksklusive baner. Det kan dog tænkes, at det kan blive nødvendigt for en kommune, i hovedstadsområdet, at sikre offentlighedens adgang. Ved denne sikring er det dog vigtigt, at kommunens krav er på et rimeligt niveau, så det stadig er muligt og attraktivt at drive golfbanen. Derfor skal det ikke ensidigt være kommunen, der fastlægger prisen, men skal ske i et samarbejde med golfbanen. For at sikre, at der udbydes Pay & Play, undersøges Planlovens bestemmelser. Ifølge Planlovens 15, stk. 2, nr. 2, kan områdets anvendelse, herunder om at nærmere angivne arealer forbeholdes til offentlige formål reguleres i en lokalplan. Denne bestemmelse hjemler dog kun til en generel regulering af et områdes anvendelse til f.eks. golfbane, og ikke til en mere detaljeret regulering [Karnov(3), s. 13]. Den mere detaljerede regulering skal ske efter Planloven 15, stk. 2, nr. 8 (anvendelse af enkelte bygninger) og 15, stk. 2, nr. 9 (udformning, anvendelse og vedligeholdelse af ubebyggede arealer). Disse bestemmelser kan regulere anvendelsen og udformningen, men ikke adgangen til at anvende faciliteterne mod betaling. Dermed er det ikke muligt gennem en lokalplan at stille krav om, at en golfbane skal have Pay & Play. Når det ikke kan reguleres igennem en lokalplan, at en golfbane skal tilbyde Pay & Play, kan servitutinstrumentet evt. komme i anvendelse i stedet for. En servitut er en privatretlig aftale over fast ejendom, der tinglyses på ejendommen, for at få retsvirkning over for tredjemand. En servitut kan i princippet indeholde bestemmelser om alt, men må dog ikke være urimelig eller i strid med redelig handlemåde, ligesom den ikke kan indeholde bestemmelser der foregriber den offentligretlige regulering [Tophøj Sørensen, 2001]. Servitutter defineres generelt som en på særligt grundlag hvilende ret til at udøve en begrænset rådighed over en fast ejendom eller til at kræve opretholdt en tilstand på denne. [Von Eyben, 1999, s. 46], og i denne definition fremhæves to væsentlige servituttyper, nemlig rådigheds og tilstandsservitutter. En rådighedsservitut giver en berettiget ret til at råde over en ejendom i begrænset omfang, mens en tilstandsservitut Side 88

91 giver en berettiget ret til at kræve en bestemt tilstand opretholdt på ejendommen. [Von Eyben, 1999, s ] Kommunen har inden overdragelsen af det eksproprierede areal, mulighed for at pålægge ejendommen en privatretlig servitut, der sikrer offentligheden adgang til golfbanen med kommunen som påtaleberettiget. En sådan servitut vil sikre, at der imod betaling skal være mulighed for at spille golf ved Pay & Play. Denne ret kan ikke klart defineres som en rådigheds eller tilstandsservitut, men minder mest om en rådighedsservitut, da en ubegrænset kreds af personer får en ret til mod betaling at spille golf. Begrænsningen i rådigheden minder på flere måder om KFE B. Kendelsen omhandler en servitut på Haraldslund i Aalborg, som sikrede offentligheden adgang til arealet, ved at den forbød enhver form for udlejning. Aalborg Kommune ønskede servitutten ophævet, efter Planlovens 15, stk. 2 nr. 16, så der kunne udlejes nogle lokaler til fodboldklubben AaB. Dette underkendte Naturklagenævnet, da det ikke kunne anses som en planlægningsmæssig relevant tilstandsservitut, og servitutten kunne dermed ikke ophæves. Naturklagenævnet tager her ikke stilling til, om forbudet mod udlejning er en rådigheds eller tilstandsservitut, men blot at det ikke er planlægningsrelevant tilstandsservitut, der kan ophæves efter Planlovens 15, stk. 2, nr. 16. Problemet ved blot at sikre, at der skal tilbydes Pay & Play, er at hvis ejeren af golfbanen ikke længere ønsker dette, kan vedkomne blot sætte prisen for at benytte Pay & Play, urealistisk højt, så der ikke er nogen der vil benytte sig af tilbuddet, selvom det udbydes. For at sikre at dette ikke kan ske, skal der derfor medtages bestemmelser om prisregulering af, hvad det må koste at benytte Pay & Play anlægget. Dette er ikke hensigtsmæssigt i en servitut, da den dermed vil blive meget detaljeret, da der vil skulle medtages bestemmelser, om hvordan prisen skal reguleres i fremtiden. Da det ikke er hensigtsmæssig at anvende servitutinstrumentet, vil der i stedet blive set på muligheden for at der indgås en kontrakt mellem kommunen og golfbaneejeren. En kontrakt er ligeledes en privatretlig aftale, der er bindende for parterne, men kan ikke tinglyses på en ejendom, hvis ikke den går ud på at fastslå, stifte, forandre eller ophæve en ret over en bestemt fast ejendom [Tinglysningsloven 10]. En sådan kontrakt vil kunne indeholde bestemmelser om sikringen af prisen, for at benytte Pay & Play ikke bliver urealistisk høj. Dette kan ske ved, at der i kontrakten indføres en bestemmelse om, at kommunen skal godkende taksterne, og hvis ikke det overholdes har kommunen mulighed for gennem domstolene, at få lovliggjort forholdet. Kommunen skal dog i denne forbindelse være opmærksom på, at beløbet fastlægges til et rimeligt niveau, så det også er muligt at drive golfbanen. Problemet ved en sådan privatretlig aftale er, at den ikke er lyst på ejendommen, og kun vedrører ejeren af golfbanen og kommunen, og ejeren kan derfor uden videre overdrage ejendommen til tredje mand, som ikke er bundet af aftalen. Dermed vil kommunen ikke længere have mulighed for, at håndhæve de i aftalen indgåede betingelser. Dette kan evt. sikres ved, at der enten i forbindelse med aftalens indgåelse lyses en deklaration om en forkøbsret på ejendommen, eller også ved at der i skødet på ejendommen tilføjes en forkøbsret. I skødet eller deklarationen vil der også, kunne tilføjes en køberet, der giver kommunen ret til at købe arealet, hvis de i aftalen fastsatte bestemmelser ikke overholdes. Side 89

92 Prisen ved et salg til kommunen, kan evt. fastlægges til hvad en uvildig tredjemand udpeget af sælger og en uvildig tredjemand udpeget af kommunen, vurderer ejendommen til, set i lyset af at der skal tilbydes Pay & Play, hvor prisen skal godkendes af kommunen. På den måde kan kommunen sikre, at hvis ejeren ønsker at sælge, så har kommunen selv mulighed for at overtage ejendommen. Anvendelsen af kontrakt og skøde/servitut til sikring af offentlighedens adgang vurderes på denne baggrund, at være den mest hensigtsmæssige måde, da det bl.a. er muligt løbene at forny aftalen, uden at dette skal tinglyses. På samme måde som ved sikringen af Pay & Play kan kommunen også sikre, at en golfklubs kontingent holdes på et fornuftig niveau, ved at kommunen skal godkende kontingentet, og derved sikre, at det ikke bliver en klub med et meget højt indskud og kontingent, og dermed udelukker en meget stor del af befolkningen. Side 90

93 10 Kildefortegnelse [24timer, 2006] Ægproducent kan forhindre Kolding Kommunes golfeventyr 24timer, syd, Thomas Laursen, 2006 [Berg, 2002] Almindelig forvaltningsret, 2 udgave Forlaget Thomson A/S Bendt Berg, 2002 ISBN [Blume, 2001] Juridisk metodelære, 1 udgave Jurist og Økonomforbundets Forlag Peter Blume, 2001 ISBN: [Boeck, 2002] Lov om Planlægning, 2 udgave Jurist og Økonomforbundets forlag Anne Birte Boeck ISBN [Dagbladet HS, 2007] Ekspropriation er et alvorligt indgreb Dagbladet Holstebro Struer, [DGU(1)] Dansk Golf Union [DGU(2)] Golf, natur og friluftsliv Dansk Golf Union ISBN: [DIF] Danmarks Idræts Forbund 20tal/Medlemstal.aspx [DNFF, 2004] Dansk Naturfredningsforenings golfbanepolitik Dansk naturfredningsforening, 2004 [Ewald, 2003] At tænke juridisk, 2, udgave Nyt Juridisk Forlag Jens Ewald, 2003 ISBN: [Ewald & Müller, 2004] Retsfilosofi, Retsvidenskab & Retskilder, 1 udgave Jurist og Økonomforbundets Forlag Jens Ewald & Sten Schaumburg Müller, 2004 ISBN: [FAA, 2007] Kommuner skal diskutere ekspropriation Frederiksborg Amts Avis, Ritzau, 2007 [Friis Jensen(1), 2006] Grundloven Danmarks riges Grundlov med kommentarer, 2 udgave Jurist og Økonomforbundets forlag Orla Friis Jensen, 2006 ISBN [Friis Jensen(2), 2000] Ejendomsændringer i det 20. Århundrede Den Dansk Landinspektørforening Orla Friis Jensen, 2000 ISBN [Friis Jensen(3), 1986] Miljørettens grundbog Akademisk Forlag Orla Friis Jensen [Friis Jensen(4), 2006] Miljøretten 1 Almindelige emner, 2 udgave Jurist og Økonomforbundets forlag Orla Friis Jensen ISBN Side 91

94 [FS, 2007] MF er: stram ekspropriationer Fyens Stiftstidende, Signe Damgaard Jepsen [Germer, 2007] Statsforfatningsret, 4 udgave Jurist og Økonomforbundets Forlag Peter Germer, 2007 ISBN [Hansen Jensen, 2000] Ekspropriation og proportionalitet UfR Online Forlaget Thomson A/S Michael Hansen Jensen, 2000 [HF, 2007] Miljøminister strammer op om ekspropriation Horsens Folkeblad, Kirsten Rudkjøbing [IDAN(1), 2007] Golf i Danmark et overblik. Idrættens Analyseinstitut Troels Paulsen, 2007 [IDAN(2), 2006] Foreningsidrætten i Danmark Udvikling og udfordring Idrættens Analyseinstitut, 2006 Bjarne Ibsen, 2006 [JP, 2003] Ekspropriation: Nye golfbaner endt i hårdknude Jyllands Posten, Louise With [JP(1), 2004] Ekspropriation: Golf vigtigere end landbrug Jyllands Posten, Sys Christina Vestergaard & Jonas Hvid, 2004 [JP(2), 2004] Ekspert: Golfbane kan være almennyttig Jyllands Posten, Jonas Hvid, 2004 [JP(3), 2004] Kronik: Ekspropriation til golfbaner skrider grundloven Jyllands Posten, Niels Lyhne, 2004 [JP(4), 2004] Landmænd bremserplaner om golfbane Jyllands Posten, Sys Christina Vestergaard [JP(5), 2004] Ekspropriering: Falske forhåbninger Jyllands Posten, Sys Christina Vestergaard [JP(6), 2004] Golfbaneplan: Støtte fra hele landet Jyllands Posten, Sys Vestergaard, 2004 [JP, 2005] Golf: Golf krig ved Mariager fjord Jyllands Posten, Axel Pihl Andersen, 2005 [JP, 2006] Endnu en golfkrig raser Jyllands Posten, Axel Pihl Andersen [JP(1), 2007] Golfspillets nye overklasse Jyllands Posten, Frits Christensen [JP(2), 2007] Minister: Golf ikke i almenvellets interesse Jyllands Posten, Mads Stenstrup, 2007 [JV(1), 2006] Professor siger god for ekspropriation til golf JydskeVestkysten, Sys Andersen, 2006 Side 92

95 [JV(2), 2006] Vi har ingen plan B JydskeVestkysten, Sys Andersen [JV(3), 2006] Golfbane vil kvæle ægproducent JydskeVestkysten, Sys Andersen [JV(4), 2006] 3119 underskrifter mod golfbane JydskeVestkysten, Sys Andersen [JV(5), 2006] MF'ere vil forhindre tvangssalg til golfbane JydskeVestkysten, Sys Andersen [JV, 2007] Nyt håb for golfbane JydskeVestkysten, Sys Andersen, 2007 [Karnov(1)] Lov nr. 169 Danmarks Riges Grundlov med kommentarer. [Karnov(2)] Lovbekendtgørelse nr. 813 om planlægning med noter [Karnov(3)] Vejledning nr. 187 om planloven [KK, 2006] Ved Drejens et naturområde med golf, Lokalplanforslag Kolding Kommune, Kolding Kommune, 2006 [Miljøministeriet(1), 2006] Golfbaner i Danmark i tal og kort Miljøministeriet Henrik Larsen og Sanne Rüsz Mikkelsen, 2006 [Miljøministeriet(2), 2006] Lokalisering af golfbaner Miljøministeriet, 2006 ISBN: [NDK, 2007] Minister: Kommunerne går for vidt Nyhedsmagasinet Danske Kommuner, Rudi Holm [Revsbech, 2002] Lærebog i miljøret, 3 udgave Jurist og Økonomforbundets forlag Karsten Revsbech ISBN [Ross, 1983]Dansk Statsforfatningsret, 2. udgave Nyt Nordisk Forlag Alf Ross, 1983 ISBN: [SH, 2004] Kan kommuner ekspropriere til golfbaner Stads og havneingeniøren nr. 11, Årg. 95 Jens Flensborg & Hanne Mølbæk [Tinglysningsloven 10] Lovbekendtgørelse nr. 158 om tinglysning [Tophøj Sørensen, 1999] Arealforvaltning og detailhandelens strukturudvikling, PhD afhandling Institut for Samfundsudvikling og Planlægning, Aalborg Universitet Michael Tophøj Sørensen 1999 [Tophøj Sørensen, 2001] Realisering af byøkologiske tiltag: Servitutter i stedet for lokalplan? Institut for Samfundsudvikling og Planlægning, Aalborg Universitet Michael Tophøj Sørensen, 2001 Side 93

96 [Tranberg, 2007] Festskrift til Orla Friis Jensen, FAST EJENDOMS RET Synsvinkler & synspunkter Jurist og Økonomforbundets forlag Charlotte Bagger Tranberg ISBN [Trolle, 1967] Kommentarer til danske Højesteretsdomme afsagt i tiden august december 1966 UfR Online Forlaget Thomson A/S J. Trolle, 1967 [TV Syd, 2006] Omstridte golf planer sendt til tælling TV Syd, Ernst Møller, [Von Eyben, 1999] Fast ejendom Rådighed og regulering, 1. Udgave Forlaget Thomson A/S Bo Von Eyben, Peter Mortensen, Peter Pagh ISBN Side 94