GENOPRETNING AF JERNBANEN HVOR MEGET SKAL DER INVESTERES?

Transkript

1 Trafikudvalget B 14 - Bilag 1 Offentligt 27. oktober 2006 af Frithiof Hagen direkte tlf Resumé: GENOPRETNING AF JERNBANEN HVOR MEGET SKAL DER INVESTERES? Rapporten fra Banedanmark viser, at der på sporområdet mv. i restløbetiden for den gældende trafikaftale er afsat i alt 12,2 mia.kr. til investering. Med en ekstra investering på i alt 4,1 mia.kr. skønnes efterslæbet fjernet i På signalområdet er udgangspunktet en investeringsramme på godt 4 mia.kr. i En strategi med totaludskiftning over ti år vil kræve en ekstra investering på ca. 7 ½ mia.kr. i og en ekstra investering i på ca. 0,4 mia.kr., altså en samlet merinvestering over ti år på knap 8 mia.kr. Herefter vil investeringerne i strategi 3 med totaludskiftning være lavere end i grundforløbet i strategi 1 med fortsatte lapperier. En analyse, der omfatter , viser, at den samfundsøkonomiske effekt af en total udskiftning er svagt negativ ved en kalkulationsrente på 6 procent, men klart positiv med en kalkulationsrente på 3 ½ procent. I analysen indgår kun virkninger af bedre regularitet, men ikke den større kapacitet, der følger med totaludskiftning og overgang til et nyt signalsystem. Alle tallene vedrører i øvrigt kun genopretning af jernbanen, mens investering i egentlig udbygning af jernbanen som f.eks. mellem København og Ringsted i form af et 5. spor eller en nybygningsløsning via Køge ikke indgår. E:\ConvertIT\Release\dir\temp\ DOC

2 2 GENOPRETNING AF JERNBANEN - HVOR MEGET SKAL DER INVE- STERES? Med henblik på at tilvejebringe et bedre beslutningsgrundlag for de kommende års investeringer i genopretning af jernbanen har Banedanmark udarbejdet rapporter på henholdsvis spor- og signalområdet. Rapporterne er udarbejdet uafhængigt af hinanden. Herudover er der store forskelle i rapporterne vedr. spor- og signalområdet. På sporområdet giver rapporten Beslutningsgrundlag for sporområdet m.v som angivet i titlen et egentligt beslutningsgrundlag for investeringer på sporområdet m.v. (m.v. dækker over, at det ud over spor også omfatter broer, tele, IT, bygninger etc.) i de resterende otte år af trafikaftalen i mellem regeringen, Det Radikale Venstre og Dansk Folkeparti. Talmaterialet vedrører udelukkende denne periode, hvor man fremlægger fire forskellige scenarier for investering med henblik på at nedbringe efterslæbet vedr. fornyelse og vedligeholdelse og forbedre regulariteten. Der er ikke på sporområdet foretaget nogen egentlig samfundsøkonomisk analyse af de fire forskellige scenarier. På signalområdet er rapporten Signalanalysen udarbejdet af et privat firma på foranledning af Banedanmark. Der er her fremlagt i alt seks forskellige investeringsstrategier vedr. investering på signalområdet, ligesom der er foretaget en samfundsøkonomisk analyse af de forskellige alternativer. Disse analyser omfatter investeringer m.v. helt frem til år 2050, altså investeringer m.v. der rækker langt ud over den gældende trafikaftales resterende periode fra Ved vurderingen af hvor meget, der skal investeres, er det derfor afgørende hvor lang en periode, man betragter, ligesom man bør skelne mellem henholdsvis totalinvestering og merinvestering i forhold til de foreliggende rammeaftaler.

3 3 I. Sporrapporten Om baggrunden for den aktuelle situation på sporområdet hedder det bl.a. i Banedanmarks rapport: Til og med 2002 var påvirkningen fra sporområdet på kanalregulariteten relativt stabil og moderat, men siden 2003 har Banedanmark oplevet hidtil usete problemer med at opretholde en tilfredsstillende drift. Især i de senere år er det især sporområdet, som har bidraget negativt til udviklingen i kanalregulariteten. Forklaringen på denne udvikling skal søges i flere forhold: Utilstrækkeligt forebyggende vedligehold Der er gennem flere år, og specielt i perioden , foretaget et utilstrækkeligt forebyggende vedligehold, som bl.a. omfatter skinneslibning, sporjustering, ultralydsmåling og målevognskørsler. Disse aktiviteter er nødvendige for, at funktionaliteten kan opretholdes på længere sigt. Den utilstrækkelige vedligeholdelse har således ført til et snævert fokus på akut afhjælpning af kritiske fejl, mens den planmæssige udbedring af fejl under udvikling har været nedprioriteret. Derved blev der samlet set akkumuleret et vedligeholdelsesmæssigt efterslæb af et omfang, hvor skinnefejl blev stadigt hyppigere og mere alvorlige. Virkningen heraf er slået hurtigt igennem i form af regularitetsforringelser i Udgangspunktet for genopretning er den gældende trafikaftale, hvor der for i alt er et bevillingsniveau til fornyelse og vedligeholdelse på sporområdet m.v. på mill.kr., jf. tabel 1. Tabel 1. Periodiseret bevillingsniveau i mio.kr. for perioden I alt Merinvestering i alt (Mio.kr priser) Gældende aftaler Scenarie Scenarie Scenarie Scenarie 4*) *) Der arbejdes på at basere bevillingsbehovene på opdaterede enhedspriser for i stedet for Dette forventes at kunne reducere de samlede merbevillingsbehov for scenario 2-4. Det nærmere omfang fastlægges snarest. Kilde: Banedanmark.

4 4 Banedanmark opstiller fire scenarier med forskellige ambitionsniveauer i forhold til sporets genopretning. Tabel 1 illustrerer de fire scenarier for fornyelse og vedligehold; Scenarie 1 illustrerer Banedanmarks foreløbige forslag til udmøntning af den gældende trafikaftales bevillings- og aktivitetsniveau. Scenarie 4 illustrerer et scenarie, hvor efterslæbet vurderes indhentet ved udgangen af aftaleperioden. Scenarie 2 og 3 illustrerer to forskellige bevillings- og aktivitetsniveauer opstillet ud fra en trafikal prioritering, dvs. med fokus på at undgå hastighedsnedsættelser og driftsstop over perioden under hensyntagen til budgetbegrænsningen. Samlet set er det tilstræbt af opnå den bedst mulige afvejning af regularitet og økonomi i forhold tilde fire scenariers aktivitetsniveau. Den politiske interesse koncentrerer sig om scenarie 4. Merinvesteringen i scenarie 4 udgør i alt knap 4,1 mia.kr. i forhold til gældende aftale på 12,2 mia.kr., hvorved den samlede investering kommer op på 16,3 mia.kr. Merinvesteringen pr. år i udgør i gennemsnit ca. 0,5 mia.kr. Det fremgår af Banedanmarks rapport, at man arbejder på at opdatere de anvendte enhedspriser, hvilket forventes at reducere det samlede merinvesteringsbehov i scenarie 4. Generelt er Banedanmark underlagt krav om en årlig effektivisering på 2 procent, hvorfor aktivitetsniveauet i aftaleperioden bliver lidt højere end bevillingsniveauet. Af tabel 1 fremgår, at selvom scenarie 1 overholder den gældende aftales ramme på i alt mill.kr., så sker der en fremrykning af bevillingerne indenfor aftaleperioden i forhold til den gældende aftale. Baggrunden herfor er bl.a. en forøget vedligeholdelsesindsats. I alle fire scenarier er indsatsen som hovedregel prioriteret i forhold til antallet af passagerer og strækningens trafikale betydning. Det indebærer, at S- banen samt strækningen Helsingør-København-Århus prioriteres højest, mens især baner i Vest- og Nordjylland prioriteres lavest.

5 5 Forskellen i risikoprofil og regularitet i de forskellige scenarier vil derfor være størst på regional- og især lokalbanerne. Det er således især disse baner, der får størst gavn af de ekstra investeringer i scenarie 4. Helt overordnet tegner rapporten et billede af, at der uafhængigt af ambitionsniveau vil være en periode på minimum 2-4 år, hvor der er risiko for væsentlige forstyrrelser i togdriften, som vil kunne henføres til infrastrukturens tilstand. Regulariteten har været faldende de seneste år både på fjernbanen og på S- banen og nåede et lavpunkt i I tabel 2 er angivet udviklingen i regularitet i de forskellige scenarier. Tabel 2. Regularitet i de fire scenarier S-bane (Ens i alle scenarier) Fjernbanen Scenarie 1 Scenarie 2 Scenarie 3 Scenarie 4 Procent ,0 93,1 93,1 93,1 93, ,6 94,5 95,2 95,4 95,5 NB. Effekten af bedre signaler er ikke medtaget i tabellen. Kilde: Banedanmark De trafikale forudsætninger er udarbejdet på baggrund af data fra Trafikstyrelsen. Det fremgår af tabel 2, at forbedring i regulariteten fra 2005 til 2014 er ens i alle scenarier for S-banen, mens den for fjernbanen er lavest i scenarie 1 med 94,5 procent, højest i scenarie 4 med 95,5 procent. Stigningen fra scenarie til scenarie er dog aftagende, hvilket bl.a. skyldes, at trafikken på regional- og lokalbaner, der især får gavn af de ekstra merinvesteringer, er forholdsvis begrænset. For S-banen skønnes regulariteten i 2014 at blive 97,6 procent, hvilket er marginalt bedre end i 2002 med 97,3 procent. For fjernbanen vil regulariteten selv i scenarie 4 med 95,5 procent fortsat ligge lavere end i 2002, hvor den var godt 96 procent.

6 6 Udover investering i spor m.v. rummer rapporten også forslag til investering på andre områder såsom trafikinformation og vedrørende udbedring af perroner. Vedr. trafikinformation anføres en grundpakke, som er med i scenarierne, på 208 mill.kr. Herudover er der opstillet tilvalgsmuligheder på op til 139 mill.kr. i Herudover opstilles forskellige fornyelsesscenarier af perroninvesteringer i på i alt 470 mill.kr., fjernelse af graffiti til 32 mill.kr., fremme af tilgængelighed og hindring af ulovlig færdsel til 98 mill.kr. II. Signalanalysen På signalområdet er redegjort for seks forskellige strategivalg med hensyn til investeringsstrategi, ligesom der er foretaget en analyse af den samfundsøkonomiske effekt heraf. Investeringsstrategierne, som danner udgangspunkt for Signalanalysen, er følgende: 1 - Løbende fornyelse basisstrategi der baserer sig på den bedst mulige anvendelse af den bestående trafikaftaleramme frem til a Intensiveret fornyelse udskiftning baseret på reduktion af efterslæb, optimeret i forhold til samfundsøkonomisk rentabilitet. 2b Intensiveret fornyelse udskiftning baseret på reduktion af efterslæb optimeret i forhold til maksimering af kanalregularitet. 3 udskiftning Total udskiftning af eksisterende signalanlæg med et nyt system, der opfylder nye europæiske normer for interoperabilitet og introduktion af ERTMS.2 1x Løbende/intensiveret fornyelse strategi baseret på den bedst mulige anvendelse af den bestående trafikaftaleramme frem til 2014 og derefter fuld udskiftning med ERTMS-niveau 2 med deadline i y Løbende/intensiveret fornyelse - strategi baseret på den bedst mulige anvendelse af den bestående trafikaftaleramme samt yderligere bevillinger til ERTMS forberedelse frem til 2014, hvorefter der gennemføres en total ERTMS-niveau 2 implementering.

7 7 ERTMS European Rail Traffic Management System består af et togkontrolsystem og et kommunikationssystem (GSM-R): ERTMS- niveau 1: Et signalsystem, der opfylder kravene til interoperabilitet for togkontrolsystemer gennem anvendelse af traditionelle signaler. ERTMS-niveau 1 har et sikkerhedsniveau samt kapacitet svarende til det eksisterende ATC-togkontrolsystem. ERTMS-niveau 2: Et signalkoncept, der anvender GSN-R datakommunikation og førerrumssignallering på det rullende materiel uden ydre signalinfrastruktur langs sporene. Udgangspunktet for analysen er bevillingsrammen til signalområdet (sikrings- og fjernstyringsområdet) i på i alt mill.kr. Dette beløb svarer til investeringsniveau i strategi 1 og strategi 1x. Alle de øvrige strategier forudsætter øgede bevillinger i aftaleperioden. I tabel 3 er angivet hvor meget, der skal investeres i Tabel 3. Mia.kr. Investering i fornyelse og vedligehold priser 1 4,0 2a 6,9 2b 10,4 3 10,7 1x 4,0 1y 5,4 NB: Trafikstyringsomkostninger er ikke medregnet. De er i perioden ens for strategi 1 og 3. Kilde: Banedanmark 3 er den strategi, der hurtigst og mest gennemgribende fornyer signalsystemet, idet der sker en total udskiftning af signalanlægget over en tiårig periode. Der kan derfor være anledning til at se på denne strategi sammenholdt med grundforløbet i strategi 1. Det fremgår af tabel 3, at der i strategi 3 med total udskiftning af signalanlæg m.v. skal investeres 10,7 mia.kr. i Hertil kommer ekstrainvesteringer i datatransmission samt i udrustning af rullende materiel til ERTMS-niveau 2 på i alt ca. 0,8 mia.kr.

8 8 Dette giver en samlet investering på 11,5 mia.kr. Merinvestering i de otte år fra 2007 til 2014 i forhold til grundforløbet i strategi 1 med gældende bevillingsramme på 4,0 mio.kr. er således 7,5 mia.kr. Totaludskiftningen af signalanlæg m.v. vil strække sig over ca. ti år, hvorfor der også i 2015 og 2016 i strategi 3 vil være tale om en merinvestering i forhold til strategi 1. I strategi 1 er der forudsat en samlet investering i fornyelse og vedligehold samt udrustning af rullende materiel på godt 2,2 mia.kr. i 2015 og I strategi 3 er tallet for 2015 og 2016 tilsammen godt 2,6 mia.kr. Der er således en merinvestering i 2015 og 2016 på ca. 0,4 mia.kr. Dette giver en samlet merinvestering i strategi 3 i forhold til strategi 1 på knap 8 mia.kr. for de kommende ti år. Herefter vender billedet og investeringerne vil i de følgende år fra 2017 og fremover være lavere i strategi 3 hvor man nu har totaludskiftet de gamle anlæg end i strategi 1. Den samlede investering i fornyelser og vedligehold i strategi 3 for de kommende ti år skønnes til 13,2 mia.kr. plus samlede investering i datatransmission og nyudrustning af rullende materiel på i alt 1,8 mia.kr. I signalanalysen har man analyseret de samlede investeringer m.v. frem til og med år 2050, altså en periode på 44 år. I tabel 4 er angivet de samlede omkostninger i Tabel 4. Opsummering af resultaterne for de to investeringsstrategier over perioden , absolutte værdier, mia.kr., 2007-priser 1 3 Fornyelse 29,4 31,9 Investeringer i rullende materiel 2,1 1,5 Totale fornyelsesomkostninger 31,5 33,4 Vedligeholdelsesomkostninger 7,6 6,2 Totale omkostninger 39,1 39,7 Trafikstyringsomkostninger 13,2 11,6 Totale omkostninger, ekskl. risikotillæg 52,3 51,3 Kilde: Banedanmark.

9 9 Det fremgår af tabel 4, at de samlede omkostninger er lidt lavere i strategi 3 med 51,3 mia.kr. end i strategi 1 med 52,3 mia.kr. Fornyelsesomkostninger i strategi 3 er lidt højere end i grundforløbet i strategi 1, men det mere end opvejes af, at vedligeholdelsesomkostningerne og trafikstyringsomkostningerne er lavere. Trafikstyringsomkostningerne er her medtaget, fordi strategi 3 medfører, at de på længere sigt bliver lavere end i grundforløbet i strategi 1. I tabel 4 er anført total tal for hele perioden i faste 2007-priser. Investeringsprofilen over tid er imidlertid meget forskellig for strategi 3, hvor man fremrykker investeringerne, sammenholdt med strategi 1, hvor man holder sig indenfor den aftalte bevillingsramme. I tabel 5 er angivet resultater af analysen for alle seks strategier, hvor man har tilbagediskonteret alle tal med en årlig kalkulationsrente på 6 procent til nutidsværdi. Det fremgår, at nutidsværdien af de totale omkostninger, ekskl. risikotillæg, for for grundforløbet i strategi 1 udgør 18,0 mia. mod 19,6 mia.kr. i strategi 3 med totaludskiftning af signalanlæg over de kommende t år. Der er i analysen gennemført en risikoanalyse, hvor risikoværdien heraf tillægges de samlede omkostninger. Herudover har man opgjort brugergevinsten, målt i forhold til grundforløbet i strategi 1. Tabel 5. Opsummering af resultaterne for de 6 investeringsstrategier for perioden , mia.kr., 2007-priser 1 2a 2b 3 1x 1y Ved 6 pct. kalkulationsrente Fornyelse 9,7 10,8 14,5 12,3 10,4 10,5 Invest. i rullende materiel 0,7 0,6 0,7 0,6 0,5 0,6 Totale fornyelsesomk. 10,4 11,4 15,2 13,0 10,9 11,1 Vedligeholdelsesomk. 3,0 2,7 2,4 2,4 2,7 2,7 Totale omk. 13,4 14,1 17,7 15,4 13,7 13,7 Trafikstyringsomk. 4,6 4,6 4,4 4,2 4,3 4,3 Totale omk., ekskl. 18,0 18,7 22,0 19,6 18,0 18,1 risikotillæg Risikoværdi (ved 50 18,1 14,4 17,9 18,8 10,5 10,1 pct. fraktil) Totale omk., inkl. risi- 36,1 33,1 39,9 38,4 28,4 28,2

10 10 kotillæg Skatteforvridning 6,2 5,7 6,8 6,6 4,9 4,8 Totale omk. 42,2 38,7 46,8 45,0 33,3 33,0 Brugergevinster 0,0 0,5 1,4 1,8 1,4 1,6 Nettopositionen (nutidsværdi) 42,2 38,2 45,4 43,1 31,9 31,4 Samfundsøkonomisk effekt ift. strategi 1 ved 4,0-3,2-0,9 10,4 10,9 kalkulationsrente på 6 pct. Samfundsøkonomisk effekt ift. strategi 1 ved 7,8 2,0 5,3 17,5 18,3 kalkulationsrente på 3,5 pct. Kilde:Banedanmark Det fremgår af tabel 5, at den samfundsmæssige effekt af strategi 3 er negativ med en nutidsværdi på minus 0,9 mia.kr. opgjort med en kalkulationsrente på 6 procent. Det fremgår også, at opgjort med en alternativ beregning med en årlig kalkulationsrente på 3,5 procent bliver den samfundsøkonomiske effekt af strategi 3 positiv med en nutidsværdi på 5,3 mia.kr. Resultaterne af beregningerne afhænger således meget af de valgte forudsætninger herunder med hvilken rentesats, man vælger at tilbagediskontere fremtidige investeringer m.v. til nutidsværdi. Både for strategi 1 og 3 tillægges omkostningerne en meget betydelig risikoværdi på henholdsvis 18,1 mia.kr. og 18,8 mia.kr., jf. tabel 5. Der er dog tale om vidt forskellige risici. For strategi 3 drejer det sig bl.a. om risici omkring overholdelse af en - efter Banedanmarks vurdering - meget stram tidsplan og budget samt risikoen for, at ERTMS-niveau 2 ikke leverer den forventede driftsmæssige pålidelighed og kanalregularitet i de første år pga. manglende erfaringer i implementering af denne teknologi over et helt jernbanenet. Risikoen vedr. strategi 1 knytter sig derimod til en situation med gamle anlæg, hvor efterslæbet ikke forventes tilendebragt før Det bør fremhæves, at de i tabellen nævnte risikoværdier repræsenterer situationen, hvor der ikke foretages nogen form for forebyggende tiltag til at reducere effekten af de potentielle risici.

11 11 Det fremgår af tabel 5, at strategi 1x og strategi 1y har en forholdsvis stor positiv samfundsøkonomisk effekt, især som følge af et væsentligt lavere risikotillæg. I tabel 6 er vist, hvordan regulariteten vil udvikle sig i alle seks investeringsstrategier for henholdsvis fjernbanen og S-banen. Det fremgår, at man ved strategi 3 med total udskiftning - vil få den hurtigste forbedring af regulariteten. På fjernbanen stigende fra 93,8 procent i 2007 til 94,9 procent i 2014 og 96,0 procent i Ved grundforløbet i strategi 1 er den uændret 93,8procent i 2014 og stiger kun til 94,1 procent i 2020 På S-banen stiger regulariteten ved strategi 3 fra 94,3 procent i 2007 til 95,1 procent i 2014 på hvilket niveau, den forbliver fremover. I strategi 1 når man først op på de 95,1 procent i Det kan forekomme overraskende ikke mindst for daglige brugere af S- toget at det kun skønnes muligt, selv ved en total udskiftning på signalområdet, at hæve regulariteten med 0,8 procent fra 94,3 procent til 95,1 procent. Tabel 6. Udviklingen i kanalregularitet Kanalregularitet Fjernbanen 1 2a 2b 3 1x 1y Procent ,8 93,8 93,8 93,8 93,8 93, ,8 94,3 94,5 94,9 94,1 94, ,1 94,5 95,7 96,0 96,0 96,0 S-banen ,3 94,3 94,3 94,3 94,3 94, ,3 94,9 95,1 95,1 94,5 94, ,1 95,1 95,1 95,1 95,1 95,1 NB: Virkning af investeringer på sporområdet indgår ikke Kilde: Banedanmark Denne forholdsvis beskedne forbedring af regulariteten er også medvirkende til, at de brugergevinster, der er indregnet i den samfundsøkonomiske analyse, jf. tabel 5, er forholdsvis små.

12 12 Det er i øvrigt kun virkningen vedr. regularitet, der er indregnet i den samfundsøkonomiske analyse. I forbindelse med strategi 3 er der fordele omkring kapacitetsudvidelser, som ikke er inddraget i indeværende analyse. Banedanmark har tidligere analyseret de potentielle fordele, som ERTMS-niveau 2 har på kapaciteten på jernbanenettet. Disse beregninger er i overensstemmelse med tilsvarende erfaringer, som er gjort i Storbritannien, hvor værdien på ekstra kapacitet er vurderet meget højt i den samfundsøkonomiske analyse. I Danmark vil det også være relevant at undersøge disse forhold nærmere for at dokumentere omfanget af de samfundsøkonomiske fordele, der ikke på nuværende tidspunkt er kvantificeret. Fordelene ved strategi 3 er således større, end det fremgår af den foreliggende samfundsøkonomiske analyse, hvor man kun har indregnet virkningen på regulariteten, men ikke på kapaciteten. En fordel ved strategi 3 som er indregnet i analysen er den skønnede udvikling i enhedsomkostningerne. Ved 1 skønnes for materialerne 20 procents forøgning i enhedspriserne pga. få leverandører og manglende konkurrence samt lav volumenkøb og forældelsesproblematikken. Vedr. implementering skønnes en 20 procents forøgning i design- og testningsomkostninger pga. det omkostningsbegrænsede aktivitetsniveau, den fragmenterede implementering baseret på anlægsbestemte udskiftninger og grænsefladeproblematikken i forbindelse med ældre signalaktiver. Der er også en 10 procents stigning i omkostningerne forbundet med projektledelse pga. den fragmenterede udskiftning af signalaktiverne. Ved 3 skønnes for materialer en reduktion i enhedsomkostningerne bl.a. pga. volumenkøb. Vedr. implementering skønnes ligeledes en reduktion i omkostningerne forbundet med design, testning- og projektledelse pga. en strækningsvis implementering af fornyelsesaktiviteterne,

13 13 Den samlede vurdering af enhedsomkostningerne i Signalanalysen indebærer en forhøjelse på 18 procent i strategi 1 og en reduktion på 13 procent i strategi 3. Den totale forskel i enhedsomkostningerne mellem strategi 1 og strategi 3 er således ca. 31 procentpoint.