fysisk netværksinfrastrukturadgang i Danmark Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 9/07/2012 C(2012) 4922 Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 DK-2100 Copenhagen Denmark Att.: Teledirektør Jørgen Abild Andersen Fax: Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2012/1339: Engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang i Danmark Kommissionens afgørelse i sag DK/2012/1340: Engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger i Danmark Kommissionens afgørelse i sag DK/2012/1341: Engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb i Danmark Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1 I. SAGSFORLØB Den 7. juni 2012 registrerede Kommissionen tre meddelelser fra Erhvervsstyrelsen 2 vedrørende engrosmarkederne for fysisk netværksinfrastrukturadgang, bredbåndstilslutninger og terminerende segmenter af faste kredsløb 3 i Danmark Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af , s. 33, ændret ved direktiv 2009/140/EF (direktivet om bedre regulering), EUT L 337 af , s. 37, og forordning 544/2009/EF, EUT L 167 af , s. 12. I overensstemmelse med artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af , s. 33, ændret ved direktiv 2009/140/EF, EUT L 337 af , s. 37, og forordning (EF) nr. 544/2009/EF, EUT L 167 af , s. 12. Svarende til marked nr. 4, 5 og 6 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (henstillingen om relevante markeder), EUT L 344 af , s. 65. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel

2 De nationale høringer 4 om de tre udkast til foranstaltninger fandt sted fra den 30. september 2011 til den til 28. oktober 2011 for marked 4 og 5 og fra den 27. september 2011 til den 26. oktober 2011 for marked 6. Den 20. juni 2012 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger 5 Erhvervsstyrelsen, som den fik svar på den 25. juni I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder, Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Kommissionen fremsætte bemærkninger om det anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. til II. BESKRIVELSE AF UDKASTET TIL FORANSTALTNINGER II.1. Engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang II.1.1. Baggrund Markedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang er tidligere anmeldt til og vurderet af Kommissionen under sagsnummer DK/2008/ Den danske tilsynsmyndighed (IT og Telestyrelsen, før området overgik til Erhvervsstyrelsen) definerede markedet som værende begrænset til kobber og udelukkede alle fiberbaserede infrastrukturer. Som begrundelse for sin konklusion anførte IT- og Telestyrelsen TDC's meget begrænsede investeringer i fibernet og dennes investeringsstrategi baseret på VDSL2. Derudover havde fibernet udrullet af alternative operatører (energileverandører) et begrænset geografisk dækningsområde og var opsplittet. IT- og Telestyrelsen udpegede TDC som operatør med en betydelig markedsstyrke og foreslog at pålægge et fuldt sæt forpligtelser. Kommissionen fremsatte bemærkninger om behovet for at undersøge substituerbarheden af adgang til fiber- og kobber på en fremadrettet teknologisk neutral måde og til at overveje at pålægge forpligtelser i forbindelse med fiberbaseret infrastruktur i den næste markedsundersøgelse, hvis det er påkrævet. I forbindelse med migrering fra kobber til fiber opfordrede Kommissionen også IT- og Telestyrelsen til at overveje at indføre supplerende forpligtelser i forbindelse med den etablerede operatørs migreringsplaner. II.1.2. Afgrænsning af markedet Det anmeldte udkast til foranstaltninger vedrører tredje revision af engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang i Danmark. Erhvervsstyrelsen har vurderet forskellige platforme, der er egnede til at levere bredbånd til detailforbrugerne, herunder kobber, fibernet, kabel-tv og trådløse infrastrukturer. Baseret på en vurdering af de forskellige platformes adgangsegenskaber (mulighed for adgang til ubundtet infrastruktur, kontrol over infrastrukturen og adgang til slutbrugerens nettermineringspunkt) har Erhvervsstyrelsen konkluderet, at det kun er adgang via kobber- og fiberinfrastrukturer, der bør medtages i det relevante marked. Erhvervsstyrelsen har endvidere konkluderet, at hverken adgang til kabel-tv-infrastruktur eller trådløse net (punkt-til-punkt eller punkt-til-multipunkt) tilbyder samme egenskaber med hensyn til teknisk/økonomisk levedygtighed, kontrol over infrastrukturen og I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. SG-Greffe (2009) D/568. 2

3 kvalitet, og har derfor udelukket kabel-tv og trådløs infrastruktur fra det relevante marked. For så vidt angår markedets geografiske omfang, konkluderer Erhvervsstyrelsen, at det dækker hele Danmark. De eksisterende forskelle i udbredelsen af alternative net 7 ikke er tilstrækkelige til at berettige en definition af særskilte geografiske markeder. II.1.3. Konstatering af stærk markedsposition Erhvervsstyrelsen foreslår på baggrund af sin markedsundersøgelse at udpege TDC som havende en stærk markedsposition (SMP) på engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang. Blandt de vigtigste kriterier, som Erhvervsstyrelsen bygger sin konklusion på, kan nævnes: i) stor markedsandel (92,5 % i 2010), der er stabil over tid, og et meget koncentreret marked 8, ii) kontrol med flaskehalsinfrastruktur, som er svær at duplikere landsdækkende, iii) adgangsbarrierer (vertikal integration, stordrifts- og samproduktionsfordele), iv) ingen modstående købermagt, v) begrænsede ekspansionsmuligheder, vi) TDC's evne og incitament til at udvise konkurrencebegrænsende adfærd og vii) prispolitik 9. II.1.4. Regulerende foranstaltninger For at afhjælpe de identificerede konkurrenceproblemer agter Erhvervsstyrelsen at pålægge TDC forpligtelser vedrørende: i) netadgang 10 ii) priskontrol og omkostningsregnskaber iii) ikke-diskrimination iv) offentliggørelse af standardtilbud, herunder en Service Level Agreement (SLA) og Key Performance Indicators (KPI) v) transparens, herunder i forbindelse med TDC s passive og aktive infrastruktur og deres yderligere udbygning samt vi) regnskabsmæssig opsplitning. Hvad angår adgangsforpligtelsen, foreslår Erhvervsstyrelsen, at TDC i tilgift til de tidligere eksisterende forpligtelser forpligtes til at give adgang til ubundtet fiber og virtuel lokal ubundtet adgang (VULA) i områder, hvor TDC har opgraderet kobbernettene. Desuden fastsætter Erhvervsstyrelsen specifikke regler vedrørende kompensation for adgangssøgende ved overgangen til VULA i tilfælde, hvor der er tvungen migrering på grund af TDC's netopgraderinger. Med hensyn til adgang til fiberabonnentledninger pålægger Erhvervsstyrelsen TDC en særlig forpligtelse til på en alternativ operatørs anmodning at lægge en stikledning (på op til 30 m længde), som forbinder slutbrugeren til et nærliggende fibernet Erhvervsstyrelsen bemærker, at der er nogle områder, hvor markedsandelen for alternative operatører, der leverer fibernet, overstiger 30 %. Ifølge Erhvervsstyrelsens konklusioner berettiger disse områder hverken individuelt eller tilsammen en definition af et særskilt marked. TDC har købt televirksomheder i perioden , herunder DONG Energy's fibernet, Fullrate, A+ (inklusive FastTV) og NordIT. Erhvervsstyrelsen konkluderer, at der er visse tegn på en prisklemmerisiko. Fuld og delt adgang til abonnentledninger og abonnentledningsafsnit. Adgang omfatter også ydelser som f.eks. samhusning, ubundtet adgang til fiber på backhaulstrækninger, adgang til TDC's kanaler. 3

4 Erhvervsstyrelsen mener, at det er specifikt for det danske marked, at fiberdistributionsnettet allerede er væsentligt udbygget og passerer tæt forbi de enkelte husstande 11. I modsætning til kobber- eller kabel-tv-net forlænges fibernetforbindelsen kun til slutbrugeren, når der indgås en kontrakt om levering af bredbåndstjenester via fiber. TDC etablerer sådanne stikledninger, når en slutbruger underskriver en kontrakt med TDC, men hvis der ikke er nogen forpligtelse hertil, etablerer TDC ikke sådanne tilslutninger som en engrosydelse, når slutbrugeren får tilbud fra alternative operatører. Resultatet er, at TDC kan udnytte en betydelig konkurrencefordel og kan afskærme alternative operatører fra at konkurrere om et stigende antal potentielle kunder. Erhvervsstyrelsen foreslår, at omkostningerne for kabeltilslutningerne skal indgå i det regulerede omkostningsgrundlag for TDC's net og ikke godtgøres i form af en engangsbetaling. Med hensyn til den konkrete gennemførelse af priskontrol foreslår Erhvervsstyrelsen omkostningsbaseret prissætning. Erhvervsstyrelsen foreslår at fastsætte priserne for visse adgangsprodukter, der udbydes af TDC 12, på grundlag af de langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger (LRAIC-metoden) 13. For visse netadgangsprodukter, der ikke er egnet til den foreslåede LRAIC-model, foreslås historiske omkostningsregnskaber 14. For VULA foreslår Erhvervsstyrelsen at anvende LRAIC-modellen undtagen for omkostninger til gravningsarbejder, kabelkanaler og kabler, hvor Erhvervsstyrelsen foreslår en vurdering på grundlag af de historiske omkostninger 15. I forhold til de tidligere pålagte forpligtelser foreslår Erhvervsstyrelsen desuden at indføre følgende ændringer: - TDC forpligtes til at give almen adgang til sin anlægsinfrastruktur, og ikke kun i forbindelse med backhaulforpligtelser - priskontrolforpligtelsen suppleres med et generelt forbud mod prisklemmer (Erhvervsstyrelsen overvåger bredbåndsmarkedet for at se, om der forekommer prisklemmer) - forpligtelsen til ikke-diskrimination er blevet suppleret med yderligere krav om timing og tilgængeligheden af nye engrosprodukter - transparensforpligtelsen omfatter nu et krav om at måle og offentliggøre Key Performance Indicators for interne og eksterne ydelser Sådanne fibernet er blevet bygget af energileverandøren (DONG, derefter overtaget af TDC). Fibernettet mangler normalt den korte stikledning til slutbrugerens ejendom. Kobber og fiber, systeminfrastruktur, backhaulstrækninger, samhusning, migrering. Den model, der er beskrevet af Erhvervsstyrelsen, anvender regnskabsførelse på basis af nuværdikostpriser. I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger anførte Erhvervsstyrelsen, at der typisk er tale om ydelser med lav omsætning, eller ydelser med en begrænset relation til de adgangsprodukter, der modelleres, og med en høj andel af lønomkostninger (f.eks. udarbejdelse af tilbud, oplysninger til grossister eller forskellige opgaver udført for slutbrugere). Nye ydelser er ligeledes prissat ifølge historiske omkostninger, indtil de indlemmes i LRAIC-modellen. I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger har Erhvervsstyrelsen anført, at markedsforholdene kombineret med NGA-investeringer for kobbernettet vil begrænse eller fordreje alternative operatørers incitament til at investere i deres egen infrastruktur. Derfor bør principperne for prisfastsættelse for VULA afspejle denne nye realitet på markedet. 4

5 II.2. Engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger II.2.1. Baggrund Engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger er tidligere anmeldt til og vurderet af Kommissionen under sagsnummer DK/2008/ IT- og Telestyrelsen foreslog at inkludere kabel-tv-infrastruktur i det relevante marked, primært som følge af opkoblingsomkostningerne, som ikke var ret store, og det forhold, at det største kabel-tvnet i Danmark er kontrolleret af TDC. Ifølge IT- og Telestyrelsen ville en forskellig lovgivningsmæssig behandling af kobber- og kabel-tv-net kunne forhindre, at TDC investerer i en udbygning af kobbernettet i de områder, hvor der findes et parallelt kabeltv-net. IT- og Telestyrelsen foreslog at udpege TDC som SMP-operatør og at indføre regulerende foranstaltninger for TDC's kobber- hhv. kabelinfrastruktur. Kommissionen har indgående kommenteret spørgsmålet om at medtage kabel-tv-net i markedsafgrænsningen, men anfægtede ikke denne afgrænsning af det relevante marked i betragtning af de særlige danske forhold. Navnlig på baggrund af TDC's fælles ejerskab af kobber- og kabel-tv-net, accepterede Kommissionen, at hvis der ikke findes passende kabeladgangsforpligtelser, ville TDC kunne omgå de eksisterende regler for engrosbitstrømsadgang. Hvis der pålægges adgangsforpligtelser i forbindelse med den etablerede telekommunikationsoperatørs kabel-tv-net, sikrer det en effektiv håndhævelse af foranstaltningerne vedrørende engrossalg af kobberbaseret bredbåndstilslutning. Kommissionen kommenterede også omfanget af adgangsforpligtelserne, som også omfattede multicast (IPTV). Ifølge Kommissionen er det relevante marked et opstrømsmarked for adgang til datatjenester, herunder navnlig Internettet, og ikke radioog tv-spredningstjenester som sådan. Kommissionen mener dog, at tendenserne på engrosmarkedet for bredbåndstilslutning kan gå i en retning, hvor det i mangel af et tvtilbud måske ikke vil være nok kun at kunne tilbyde et internetadgangsprodukt, hvis man vil kunne konkurrere på detailniveauet. Endvidere bemærkede Kommissionen også, at fiberinfrastrukturen ikke reguleres, selv om IT- og Telestyrelsen har medtaget fibernet i afgrænsningen af det relevante marked. Kommissionen opfordrede IT- og Telestyrelsen til at revurdere konkurrenceforholdene på markedet, så snart TDC begynder at udbyde detailtjenester baseret på fiber. II.2.2. Afgrænsning af markedet Det anmeldte udkast til foranstaltninger vedrører tredje revision af engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger i Danmark. Erhvervsstyrelsen har vurderet forskellige platforme, der er egnede til engroslevering af bredbåndstilslutninger, herunder kobberabonnentkredsløb, fibernet, kabel-tv og trådløse infrastrukturer. Baseret på en vurdering af de forskellige platformes adgangsegenskaber (dataoverførsel i begge retninger, fysisk eller logisk adskillelse mellem slutbrugernes forbindelser, håndtering af forbindelsen herunder prioritering, kvalitet, herunder kapacitet, svartid og stabilitet, mulighed for opgradering af kapacitet) konkluderer Erhvervsstyrelsen, at kun adgang via kobber, fiber, kabel-tv og trådløse punkt-til-punkt infrastrukturer 17 bør medtages i det SG-Greffe (2009) D/1391. I svaret på anmodningen om oplysninger forklarer Erhvervsstyrelsen, at trådløse punkt-til-punktforbindelser har alle de egenskaber, der er relevante for at levere engrosbredbåndsadgang, og at det er muligt at levere bitstrømsadgangsydelser over sådanne forbindelser, og at parterne under den offentlige høring ikke anfægtede medtagelse af trådløse punkt-til-punkt infrastrukturer i markedsdefinitionen. Denne type infrastrukturer udgør dog kun en ubetydelig del af markedet, og har ikke nogen indvirkning på det samlede marked. Erhvervsstyrelsen mener ikke, at det er hensigtsmæssigt at indføre forpligtelser 5

6 relevante engrosmarked for bredbåndstilslutning. For så vidt angår kabel-tv-net, konkluderer Erhvervsstyrelsen, at det opfylder de karakteristika, der er anført ovenfor. Navnlig den nyligt vedtagne DOCSIS 3.0-standard omfatter dataoverførsel i begge retninger, tilstrækkelig kvalitet og håndtering og prioritering af data. Desuden mener Erhvervsstyrelsen, at selv om kabel-tv er punkt-tilmultipunkt infrastrukturer (der er derfor ingen fysisk adskillelse mellem de enkelte slutbrugere) kan slutbrugerne adskilles ved hjælp af logisk adskillelse på grundlag af et unikt bruger-id. Erhvervsstyrelsen mener derfor, at kabel-tv-net omfatter alle elementer i et engrosprodukt som krævet af grossister, og engrossalg af bredbåndstilslutning via kabel-tv kan anvendes som input til at udbyde detailbredbåndstjenester 18. Erhvervsstyrelsen udelukker de trådløse punkt-til-multipunkt infrastrukturer (UMTS, HSDPA, CDMA og WiMax) fra det relevante marked. Erhvervsstyrelsen anser det geografiske marked for at være nationalt. II.2.3. Konstatering af stærk markedsposition Erhvervsstyrelsen har på baggrund af sin markedsundersøgelse foreslået at udpege TDC som havende en stærk markedsposition (SMP) på engrosmarkedet for bredbåndstilslutning. Erhvervsstyrelsen konkluderer, at TDC er en aktiv aktør på alle eksisterende infrastrukturplatforme (kobber, fiber, kabel-tv og trådløs punkt-til-punkt), og derfor har en væsentlig konkurrencefordel. TDC har en stor markedsandel 19, navnlig når det gælder kobberinfrastruktur (over 80 %). Desuden mener Erhvervsstyrelsen, at andre kriterier også antyder, at TDC har en stærk markedsposition, f.eks.: i) kontrol med flaskehalsinfrastruktur, som er svær at duplikere landsdækkende, ii) adgangsbarrierer (vertikal integration, stordrifts- og samproduktionsfordele), iii) virksomhedens forholdsvise størrelse, iv) privilegeret adgang til finansielle ressourcer. II.2.4. Regulerende foranstaltninger For at afhjælpe de identificerede konkurrenceproblemer agter Erhvervsstyrelsen at pålægge TDC forpligtelser vedrørende: i) adgang ii) priskontrol og omkostningsregnskaber iii) ikke-diskrimination iv) offentliggørelse af standardtilbud, herunder en Service Level Agreement og Key Performance Indicators v) transparens samt vi) regnskabsmæssig adskillelse med hensyn til kobber- og fibernet. TDC forpligtes til at tilbyde bredbåndstilslutning via kabel-tv-infrastrukturens lag 3 og på nationalt plan, medens adgang via kobber- og fibernet også skal tilbydes på et lavere vedrørende sådanne forbindelser. Erhvervsstyrelsen bemærker også, at selv om TDC's kabel-tv-net i øjeblikket er pålagt adgangsforpligtelser, så er der ingen stigning i engrostjenester. TDC's markedsandel af det samlede marked er på over 70 % (inklusive både intern afsætning og afsætning på handelsmarkedet). TDC har i praksis næsten en markedsandel på 100 %, hvis man kun ser på salg på handelsmarkedet. 6

7 niveau i nettet (lag 2). I modsætning til kobber/fiberinfrastruktur, så er TDC ikke forpligtet til at levere multicastfunktioner for bredbåndsforbindelser via sit kabel-tv-net. Ifølge Erhvervsstyrelsen er obligatorisk engrosadgang til TDC's kabel-tv-infrastruktur nødvendig og hensigtsmæssig for at sikre lige vilkår mellem disse to platforme. En anden reguleringstilgang vil give TDC mulighed for forum-shopping og føre til, at investeringsbeslutninger træffes ud fra strategiske reguleringsmæssige overvejelser frem for kommercielle markedsbaserede overvejelser. Derudover fastholder Erhvervsstyrelsen forpligtelsen til at etablere stikledninger til ejendomme, som passeres af fibernettet, hvor den krævede infrastruktur ikke er længere end 30 m. Med hensyn til den konkrete gennemførelse af priskontrol foreslår Erhvervsstyrelsen omkostningsbaseret prissætning. Ligesom for marked 4 foreslår Erhvervsstyrelsen at fastsætte priserne for visse produkter, der udbydes af TDC 20, på grundlag af de langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger (LRAIC-metoden) 21. For visse netadgangsprodukter, der ikke er egnet til den foreslåede LRAIC-model, foreslås historiske omkostningsregnskaber 22. Herudover foreslår Erhvervsstyrelsen for markedet for engrossalg af bredbåndstilslutning, ligesom for marked 4, at ændre den tidligere eksisterende forpligtelse vedrørende forbud mod prisklemmer, tidsplanen og tilgængeligheden af nye engrostilbud samt offentliggørelse af Key Performance Indicators. II.3. Engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb II.3.1. Baggrund Den anden revision af engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb i Danmark er tidligere blevet anmeldt til Kommissionen og vurderet af denne under sag nr. DK/2009/ I tråd med henstillingen om relevant marked fastlagde IT- og Telestyrelsen, at engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb omfatter strækningen mellem slutbrugeren og en netnode, hvor der typisk er adgang til flere forskellige tjenester, herunder PSTN, bredbåndstrafik og faste kredsløb (lokalcentral), uanset underliggende teknologi og transmissionskapacitet. Ifølge markedsafgrænsningen omfatter markedet også intern afsætning (selvforsyning). IT- og Telestyrelsen mente ikke, at der ud fra funktionalitets- og kvalitetskriterier var grund til at opdele markedet yderligere i høj- og lavkapacitetskredsløb. Den fastslog, at TDC havde en stærk markedsposition på det pågældende marked Bredbåndsforbindelser via TDC's kobber-, fiber- og kabel-tv-net, samhusning, migrering samt en række funktioner, som f.eks. multicast, unicast og såkaldte mulitchannel-funktioner og -strømforsyning. Den model, der er beskrevet af Erhvervsstyrelsen, anvender regnskabsførelse på basis af nuværdikostpriser. I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger anførte Erhvervsstyrelsen, at der typisk er tale om ydelser med lav omsætning, eller ydelser med en begrænset relation til de adgangsprodukter, der modelleres, og med en høj andel af lønomkostninger (f.eks. udarbejdelse af tilbud, oplysninger til grossister eller forskellige opgaver udført for slutbrugere). Nye ydelser er ligeledes prissat ifølge historiske omkostninger, indtil de indlemmes i LRAIC-modellen. SG-Greffe (2010) D/955. 7

8 IT- og Telestyrelsen pålagde TDC forpligtelser vedrørende adgang, priskontrol, omkostningsregnskab, regnskabsmæssig opsplitning, ikke-diskrimination, offentliggørelse af standardtilbud og transparens. II.3.2. Afgrænsning af markedet Erhvervsstyrelsen foreslår at definere engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb, så det omfatter alle teknologiske platforme med specifikke kendetegn mellem en slutbrugeradresse og den første netnode. Produktmarkedsgrænsen mellem engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb og engrossalg af bredbåndstilslutning afhænger af særlige produktegenskaber: garanteret kapacitet, kvalitet, symmetrisk up- og downloadkapacitet, Service Level Agreement (SLA), latens og pris. Erhvervsstyrelsen anser det geografiske marked for at være nationalt. II.3.3. Konstatering af stærk markedsposition Erhvervsstyrelsen har til hensigt at udpege TDC som havende en stærk markedsposition (SMP) på engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb på grundlag af følgende hovedkriterier: i) stor markedsandel (75 %) 24 ; ii) kontrol med landsdækkende infrastruktur, som er svær at duplikere, iii) adgangsbarrierer (vertikal integration, stordrifts- og samproduktionsfordele, opstartsomkostninger), iv) ingen modstående købermagt, og v) prispolitik og tendenser. II.3.4. Regulerende foranstaltninger Erhvervsstyrelsen har konstateret, at der er forskellige konkurrencevilkår på lavkapacitetssegmentet (højst 2 Mbit/s) og højkapacitetssegmentet (mindst 2 Mbit/s). Hvad angår lavkapacitetssegmentet, som først og fremmest er baseret på kobber, bemærker Erhvervsstyrelsen, at det kun i begrænset omfang kan betragtes som rentabelt og attraktivt for nye investeringer, fordi efterspørgslen er faldende. Der kan faktisk konstateres en tendens til, at der skiftes til større kapacitet. Erhvervsstyrelsen mener, at konkurrencen i dette segment er begrænset, og der er ingen tegn på forbedring 25. Erhvervsstyrelsen understreger dog, at der fortsat er og vil være efterspørgsel efter faste kredsløb med lav kapacitet, og at disse linjer er af afgørende betydning for, at udbyderne kan tilbyde slutbrugerne bundtede løsninger. Hvad angår højkapacitetssegmentet, som kan tilbydes via en række platforme (herunder fiber-, FWA- og kobberinfrastruktur), findes der flere leverandører, som installerer deres egen infrastruktur til selvforsyning samt til ekstern afsætning. Dette segment er i vækst og har således større interesse for udbydere end lavkapacitetssegmentet. Udviklingen af TDC's priser viser et fald i priserne i de seneste år I lavkapacitetssegmentet havde TDC en markedsandel på 88 % i 2010 i forhold til en andel på 92 % i Det fald, der er konstateret i markedsandelen, skyldes hovedsageligt et betydeligt fald i den eksterne afsætning. På den anden side er TDC's markedsandel i højkapacitetssegmentet faldet fra 64 % i 2008 til 51 % i TDC's interne afsætning faldt fra 77 % i 2008 til 59 % i 2010, medens den eksterne afsætning steg fra 9 % i 2008 til 24 % i I lavkapacitetssegmentet steg abonnementspriserne med 48 % i perioden og var uændrede i perioden , medens installationsprisen er uændret siden For Mbit/s kredsløb faldt installationsprisen 48 % i perioden Abonnementspriserne er nedsat med 72 % i perioden

9 Erhvervsstyrelsen erkender, at der er konkurrenceproblemer på markedet som helhed og at deres alvor og omfang berettiger forskellige foranstaltninger alt efter markedssegment. Erhvervsstyrelsen foreslår derfor at pålægge TDC forpligtelser vedrørende: i) adgang 27, herunder samhusning, ii) transparens og iii) ikke-forskelsbehandling på markedet som helhed, samtidig med, at der pålægges iv) omkostningsregnskaber og v) priskontrol for lavkapacitetssegmentet alene 28. Hvad angår transparens, har Erhvervsstyrelsen i svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger yderligere anført, at detaljerede Service Level Agreements og Key Performance Indicators indgår i standardtilbuddene, som TDC skal udarbejde for faste kredsløb i lavkapacitetssegmentet. III. BEMÆRKNINGER De aktuelle anmeldelser og de supplerende oplysninger fra den danske telemyndighed giver Kommissionen anledning til at fremsætte følgende bemærkninger 29 : Adgangsforpligtelsens omfang: stikledninger på markedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen har til hensigt at pålægge TDC en særlig forpligtelse til at udbygge sit fibernet på anmodning af konkurrerende operatører ved at etablere en forbindelse mellem TDC's eksisterende fiberinfrastruktur og slutbrugerens ejendom (stikledning). Forpligtelsen er begrænset til slutbrugerejendomme, som fysisk er placeret højst 30 m fra TDC's eksisterende fiberadgangsnet, dvs. ejendomme, som allerede "passeres" af TDC's fibernet, men ikke er forbundet til det. Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen begrunder nødvendigheden af den foreslåede foranstaltning med de særlige forhold på det danske marked, nemlig eksistensen af et fibernet, som næsten når ud til slutbrugerens ejendom, og TDC's kommercielle beslutning om kun at etablere stikledninger, hvis der er tale om at forbinde selskabets egne kunder. Forpligtelsen til at etablere stikledninger giver alternative operatører mulighed for at levere fiberbaserede bredbåndstjenester på samme vilkår som TDC. Erhvervsstyrelsen mener, at en mindre indgribende foranstaltning, som f.eks. ikke-diskrimination, transparens eller særlige migreringsregler ikke vil være tilstrækkelige til at løse de konstaterede konkurrenceproblemer ("first mover"-fordele). Kommissionen påpeger, at pligten til at udrulle stikledninger på anmodning af Herunder backhaul som en accessorisk tjenesteydelse til en netnode, hvor alternative leverandører er til stede (nærmeste centralt beliggende netværksnode i henhold til det relevante bilag til beslutningen). Priskontrolforanstaltningen omfatter: terminerende segmenter af faste analoge kredsløb, terminerende segmenter (herunder delstrækninger) af lavkapacitetskredsløb, backhaul, samhusning og migrering. LRAIC-omkostningsberegningsmetoden vil blive anvendt på samhusning og migrering, medens de historiske omkostninger vil blive anvendt på resten af produkterne. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 9

10 konkurrerende operatører kun kan betragtes som nødvendig og hensigtsmæssig i mangel af andre, mindre indgribende foranstaltninger, f.eks. ubundtet adgang til fiber, der allerede er bygget af SMP-operatøren 30 eller den alternative operatørs manglende evne til selvforsyning; umiddelbart lader ingen af disse to løsninger til at være alternative muligheder i den foreliggende sag. Kommissionen opfordrer derfor Erhvervsstyrelsen til i sin endelige foranstaltning at fremlægge yderligere oplysninger, der viser, at en forpligtelse til at etablere stikledninger berettiget og rimelig, og navnlig, hvorfor andre, mindre indgribende foranstaltninger ikke neutraliserer TDC's "first mover"-fordel på en lige så effektiv måde. I denne forbindelse opfordrer Kommissionen Erhvervsstyrelsen til at overveje en planlægningsmekanisme, som pålægger TDC at konsultere alternative operatører om etablering af stikledninger, før TDC indgår en kontrakt med slutbrugerne i et bestemt område. Engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen foreslår at ophæve priskontrolforpligtelsen for højkapacitetssegmentet med henvisning til den særlige konkurrencedynamik og reguleringen på opstrømsmarkederne, samtidig med, at den foreslår at håndhæve TDC's ikke-diskriminations- og transparensforpligtelse. Kommissionen bemærker, at indførelsen og håndhævelsen af en detaljeret (og tilstrækkelig) ikke-diskriminationsforpligtelse under visse omstændigheder kan føre til en situation, hvor andre foranstaltninger såsom priskontrol kan ophæves. Det er på dette grundlag, at Kommissionen opfordrer Erhvervsstyrelsen til at udvide transparensforpligtelsen i relation til forpligtelsen til at offentliggøre SLA'er og KPI'er, som blev foreslået begrænset til kun at omfatte lavkapacitetssegmentet, til også at omfatte højkapacitetssegmentet for at kontrollere, at TDC overholder forpligtelsen vedrørende ikke-diskrimination. Kommissionen opfordrer Erhvervsstyrelsen til at overveje at vejlede om, hvilke KPI'er der anses for afgørende for at overvåge overholdelsen af ikkediskriminationsforpligtelsen, herunder navnlig vedrørende bestilling, levering og tilrådighedsstillelse. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 7, skal den danske telemyndighed i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen og kan derpå vedtage det således ændrede udkast til foranstaltninger, som så skal fremsendes til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 31 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, Se Kommissionens bemærkninger i sag IT/2011/ Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af , s

11 at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen 32, bedes De meddele det til Kommissionen 33 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet. En sådan anmodning skal begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør Selve resultatet af Kommissionens vurdering vil muligvis blive offentliggjort inden udløbet af denne tredagesfrist. Anmodningen bedes sendt enten pr. til eller pr. fax til