Fólkaatkvøða - stjórnarskipan

Transkript

1 Fólkaatkvøða - stjórnarskipan Viðvíkjandi løgtingsmáli nr. 9/1999 Skjal E Úrrit úr grein hjá Jákupi Thorsteinsson, dr. phil. og Sjúrði Rasmussen, løgfr. um ríkisfelagsskapin í festskrifti fólkatingsins til 150 ára hald grundlógarinnar De formelle juridiske regler om ændring af Færøernes styrelsesordning Proceduren for ændring af hjemmestyreloven Såfremt hjemmestyreloven skal ophæves og erstattes af en ny styrelsesordningslov for Færøerne af den ene eller den anden karakter, så melder der sig straks følgende spørgsmål: Hvem har den nødvendige kompetence til at ophæve eller foretage ændringer i hjemmestyreloven, og er der nogle formelle krav om, hvorledes eventuelle ændringer skal ske? Som tidligere påvist, så foreligger der to gældende og (næsten) enslydende eksemplarer af hjemmestyreloven: Lov nr. 137 af om Færøernes Hjemmestyre, der er gældende for Danmark, vedtaget af rigsdagen og stadfæstet af kongen, og nr. 11 af om Færøernes Hjemmestyre, der er gældende for Færøerne, vedtaget af lagtinget og underskrevet af amtmanden. Om ændringer i (og hermed også muligheden for ophævelse af) Lov nr. 137 af om Færøernes Hjemmestyre har rigsombudsmanden udtalt i lagtinget: (I) "Siden vedtagelsen af lov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre har statsretskyndige beskæftiget sig med spørgsmålet, om en ændring eller ophævelse af hjemmestyreloven kan foretages ensidigt af rigsmyndighederne, eller om en ændring kræver hjemmestyrets medvirken. Statsministeriet har hidtil haft den opfattelse, at hjemmestyreloven statsretligt kan ændres af folketinget i overensstemmelse med proceduren i lovens 7. Samtidig har der dog for ministeriet ikke været tvivl om, at loven politisk og moralsk betragtes som "en overenskomst" mellem Færøerne og Danmark, som ikke bør ændres énsidigt af de danske myndigheder uden hjemmestyrets samtykke. På baggrund af spørgsmålets fortsatte behandling i den forfatningsretlige litteratur finder Statsministeriet ingen anledning til at tilslutte sig en enkelt af de fremsatte teorier. Hjemmestyreloven er efter ministeriets opfattelse under alle omstændigheder en lov af særlig karakter, hvilket allerede lovens særlige indledning gør klart. Der er fortsat for ministeriet ingen tvivl om, at loven politisk og moralsk betragtes som en overenskomst mellem Danmark og Færøerne, som ikke bør ændres énsidigt af de danske myndigheder uden samtykke fra hjemmestyrets organer". Denne udtalelse vedrører altså lov nr. 137 af Spørgsmålet er så, om en dansk ophævelse af hjemmestyrelov nr. 137 også ophæver dens enæggede tvilling, nemlig nr. 11 af Dette kan næppe anses for at være tilfældet. Man kan ikke automatisk fortolke en ophævelse eller ændring af nr.

2 137 til også at omfatte nr. 11. Det næste spørgsmål, der melder sig, er så, om rigsmyndighederne har den nødvendige kompetence til at ophæve eller ændre nr. 11. Siger man, at der egentlig blot er tale om en teknisk særlig kundgørelsesmåde for Færøerne, men at loven i bund og grund er den samme, nemlig den af rigsdagen vedtagne og den af kongen stadfæstede hjemmestyrelov, så kan man ved rigslov blot ophæve også denne version af loven. Har man imidlertid den opfattelse, at nr. 11 har sin oprindelse i den særlige styrelsesordning for Færøerne fra 1940, men selvsagt er et produkt af forhandlinger med rigsmyndighederne, så er der tale om, at hjemmestyreloven er et lovprodukt, som beror på en sammensmeltning af to styrelsesordninger, nemlig den almindelige danske grundlovsordning og den særlige 1940-styrelsesordning for Færøerne. Holder man sig til den sidste antagelse, så må den færøske version af hjemmestyreloven ophæves ved en lov, vedtaget af lagtinget og stadfæstet og kundgjort af lagmanden. Den mest naturlige måde at ophæve eller ændre hjemmestyreloven på vil være at fortsætte den linje, der blev lagt i 1948, nemlig at udforme ophævelses- eller ændringsloven i to versioner: En dansk lov, vedtaget af folketinget, stadfæstet af dronningen og kundgjort i Lovtidende, og en enslydende lov, vedtaget af lagtinget, stadfæstet af lagmanden og kundgjort i Kunngerðablaðið. Den påstand er blevet ført frem, at det må kræves, at en ændring eller en ophævelse af hjemmestyreloven må forelægges den færøske befolkning til folkeafstemning, før den kan træde i kraft. (II) Der er imidlertid intet fast juridisk holdepunkt for en sådan påstand. Dette er ikke fastsat i nogen lov, og hjemmestyreloven blev i ikke forelagt de færøske vælgere til stillingtagen, før den fik gyldighed, og man må derfor være forsigtig med at drage nogen retlig konklusion om, at en sådan forpligtelse eksisterer. At det politisk kan være passende at foretage et sådant skridt er et helt andet spørgsmål, som ikke må blandes sammen med det retlige spørgsmål. Grundlovskrav der stilles til en ny styrelsesordning for Færøerne Professor, dr. jur. Alf Ross har, i et hidtil på Færøerne ret ukendt notat (et såkaldt expose) (III) til statsministeriet, dateret maj 1947 om "forskellige tænkelige ordninger af Færøernes forfatningsmæssige stilling i forhold til Danmark", skitseret følgende muligheder for det statsretlige forhold mellem Danmark og Færøerne: A. Færøerne som suverænt statssamfund ligestillet med Danmark. 1. Fuldstændig adskillelse uden nogen art af forbindelse 2. Udskillelse af riget i forbindelse med etablering af en unionsforbindelse 3. Udskillelse af riget i forbindelse med etablering af et statsforbund 4. Udskillelse i forbindelse med etablering af en forbundsstat B. Færøerne som integrerende bestanddel af det danske rige. Selv om dette notat er gammelt, så er der ingen tvivl om, at dette stadig er de samme statsretlige muligheder, der foreligger imellem Danmark og Færøerne, og derfor vil den af Ross opsatte sondring være udgangspunkt for diskussion i det følgende. Politisk er der ingen, der har foreslået muligheden af et statsforbund eller en forbundsstat mellem Færøerne og Danmark, og i det nævnte notat påpeger Ross, at de to muligheder er reelt uigennemførlige på grund af de faktiske uligheder mellem Danmark og Færøerne, og en vurdering af disse former vil derfor ikke blive foretaget i denne artikel. Færøerne som suverænt statssamfund ligestillet med Danmark uden nogen art af forbindelse Denne mulighed er det kun Tjóðveldisflokkurin, der har som sit egentlige udgangspunkt. I grundlovens 19, stk. 1, er fastsat, at "kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker

3 rigets område " Omvendt må vi slutte heraf, at kongen, eller i realiteten statsministeren jfr. grundlovens 14, 3. pkt., kan forhandle med Færøerne om, at Færøerne bliver en suveræn stat, og med Færøerne gøre en bindende aftale om Færøernes udskillelse af det danske rige under forudsætning af, at han får folketingets samtykke hertil. Det er således ikke nødvendigt med en grundlovsændring for, at Færøerne kan blive en suveræn stat. Der står ikke i grundloven, i hvilken form folketingets samtykke skal foreligge. Mulighederne, der foreligger for et sådant samtykke, er tre. I lovform, i en folketingsbeslutning om en godkendelse af en af regeringen med det færøske landsstyre indgået overenskomst om, at Færøerne udskilles af Danmark som en suveræn stat, eller blot som en almindelig folketingsbeslutning om, at folketinget accepterer, at Færøerne udskilles af Danmark som en selvstændig stat. Den mest praktiske form vil være, at det fastsættes ved en lov, at Færøerne bliver en suveræn stat, idet det må forventes, at udskillelsen af Færøerne af riget vil kræve en række praktiske lovreguleringer, at hjemmestyreloven skal ophæves ved lov, og at det vil være naturligt at gøre på samme måde som i 1918, da Island blev en suveræn stat. Et naturligt spørgsmål, man kan stille, er, om det ikke er en forudsætning for grundloven, at Færøerne er en del af det danske rige, idet øerne positivt er nævnt i grundlovens 28, 42, stk. 8 og 86 - m.h.t. folketingsvalg og folkeafstemning, og at den almindelig fastsatte måde om udskillelse af riget i 19 derfor ikke kan anvendes. Det spørgsmål må besvares på den måde, at de nævnte bestemmelser kun kan antages at gælde, så længe som Færøerne ikke er udskilt af riget jfr. 19. Alf Ross berører spørgsmålet i det før omtalte notat, hvor han siger: "Fuldstændig adskillelse uden nogen art af forbindelse Iværksættes ved en dansk lov, der bestemmer, at Færøerne udskilles af riget. Grundlovsreform er ikke nødvendig. Derimod vil den stedfundne udskillelse nødvendiggøre en ændring af grundlovens (dagældende, forf.). Skulle ændringen ikke blive vedtaget, må man simpelthen fortolke de pågældende bestemmelser ud fra den faktiske forudsætning, at Færøerne ikke længere findes som bestanddel af riget" Et spørgsmål, der knytter sig til den her nævnte mulighed, er, om det er muligt, at kongen (regeringen) og folketinget i forening giver et anticiperet tilsagn jfr. 19 om, at Færøerne kan udskille sig af riget, når det vil og under hvilke betingelser. Hertil er at sige, at der ikke noget i vejen for, at der udarbejdes en lov, der giver et sådant tilsagn. Man skal blot huske på, at så længe loven ikke er eksekveret i praksis, er muligheden for en ophævelse af loven til stede, og spørgsmålet om gyldigheden af en evt. ophævelse af denne lov, er et internt dansk retligt anliggende, der i sidste ende afgøres af de danske domstole. Et folkeretligt spørgsmål bliver det ikke, før Færøerne har opnået sin suverænitet, eller såfremt Danmark folkeretligt overfor andre lande, f.eks. de nordiske, forpligtiger sig til at overholde den givne lov og ikke trække tilsagnet tilbage. Færøerne som suverænt statssamfund i en union med Danmark Dette er en model, som Fólkaflokkurin går ind for i sit partiprogram, og som er udgangspunktet for landsstyrekoalitionen af mai Om det også er Javnaðarflokkurins bud, eller om Javnaðarflokkurin mest hælder til en videre styrelsesordning, uden at Færøerne bliver en suveræn stat, er uklart. I bund og grund er der ingen forskel på denne model og modellen, der er diskuteret foran. Udskillelsen sker også i dette tilfælde med hjemmel i grundlovens 19. At der kan være et kongefællesskab imellem Danmark og et andet land, i dette tilfælde Færøerne, er forudsat i grundlovens 5, hvor det tillades, at kongen er regent i andre lande, når folketinget samtykker heri. Den praktiske udskillelse sker på samme måde som ovenfor nævnt. Om ordningen i øvrigt er det svært at udtrykke sig klarere end Alf Ross gjorde i det før nævnte notat, hvor han siger: " Udskillelse af riget i forbindelse med etablering af en unionsforbindelse Modellen herfor er dansk-islandsk forbundslov Der findes efter denne ordning ingen egentlige fællesanliggender og fællesorganer. Den danske konge er samtidig konge over Færøerne. De færøske udenrigsanliggender varetages i et vist omfang af danske myndigheder, men på Færøernes vegne og efter færøske direktiver. Der er uafhængigt dansk og færøsk statsborgerskab. Statsretlig udgør hver part

4 et fuldstændig og uafhængigt hele, men der kan ved unionstraktaten være aftalt forskellige indbyrdes rettigheder og pligter, for at Danmark varetager fiskeriinspektionen på Færøerne, at statsborgerne gensidigt nyder lige rettigheder i de 2 stater osv. Disse pligter er af folkeretlig karakter. Det vil sige, hvis der handles imod dem, er de pågældende anordninger ligefuldt national ret i vedkommende stat. Traktatbrudet betyder alene en folkeretlig krænkelse, der kan søges oprettet i mellemfolkelig procedure, f. eks for den internationale domstol. Om ordningens iværksættelse gælder det samme som under pkt. 1 (citeret ovenfor, forf.), idet bemærkes, at traktatloven på engang er en lov, der anordner eller anerkender udskillelse, og en traktat med den udskilte del." Færøerne som integrerende bestanddel af det danske rige Det er svært at tage stilling til spørgsmålet om, hvilke grænser grundloven sætter for en ændring af Færøernes statsretlige stilling derhen, at ordningen ændres samtidig med, at Færøerne forbliver en del af det danske rige. Dels er mulighederne for en ændret ordning under denne forudsætning mange. Dels ligger de politiske og juridiske betragtinger i en gråzone, når det drejer sig om et så overordnet forfatningsspørgsmål, at det er meget svært at skille dem ad. Det er et faktum, at det i første omgang er lovgivningsmagten, d.v.s. det politiske system, der fortolker, hvilke grænser grundloven sætter for en ændring af Færøernes styrelsesordning, men domstolene kan efterfølgende foretage en bedømmelse af, hvorvidt den ændrede ordning er overenstemmende med grundloven. Her har der i praksis vist sig en betydelig forsigtighed fra domstolenes side med at tilsidesætte lovgivningsmagtens fortolkninger. Endvidere efterprøver domstolene kun sagerne, såfremt spørgsmålet bliver forelagt dem af en, der har retlig kompetence dertil. Hvis der er bred enighed om en forfatningsmæssig nyordning, er det svært at se, hvorledes domstolene kan komme til at bedømme spørgsmålet om nyordningens forenlighed med grundloven. Bedømmelsen af en nyordnings overenstemmelse med grundloven vanskeliggøres også af, at ordningen, som nævnt ovenfor, for en stor dels vedkommende hviler på sædvaneretligt grundlag. Mange ændringsmuligheder har været skitseret bl.a.: * at der skal ske en justering af hjemmestyrelovens liste A, således at flere anliggender påføres denne liste - f. eks. områder, der ikke var kendte, da hjemmestyreloven blev givet i 1948 såsom miljøområdet, registerlovgivning osv. * at alle anliggender skal være anliggender ifølge hjemmestyrelovens liste A, således at de efter begæring af hjemmestyret eller rigsmyndighederne kan overgå til færøske særanliggender * at ingen lov skal kunne træde i kraft på Færøerne uden hjemmestyrets samtykke * afskaffelse af de færøske folketingsmandater, eller indførelse af en regel om, at de færøske mandater ikke skal have stemmeret i de anliggender, der ikke vedrører Færøerne - d.v.s. de sagsanliggender, der er overgået til færøske særanliggender. Harhoff anfører, at "der nu er et selvstændigt retssamfund på Færøerne og et selvstændigt retssamfund i Grønland og et selvstændigt retssamfund i Danmark. Hvis Færøerne forbliver indenfor rigsfællesskabet, men ønsker at justere eller ændre deres selvstyre, er det ikke noget, der i sig selv kræver en grundlovsændring. For grundlovens rammer er langsomt udvidet, så Færøerne har opnået en selvstændig juridisktion, der respekterer grundlovens øvrige rammer." (IV) Om det forholder sig således vides ikke, men noget kan der være herom. Færøernes styrelsesordning generelt hviler på et sædvaneretligt grundlag, men om man skal fortolke det sædvaneretlige grundlag mest muligt indskrænkende eller udvidet, som Harhoff gør, er noget som lovgivningsmagten i første omgang må drage en retlig konklusion af. Der kan næppe være tvivl om, at det er muligt at justere og påføre hjemmestyrelovens liste a nye opståede sagsområder. Var det muligt med den næsten enslydende gældende grundlov på dette punkt i 1948, er det også muligt i dag. Men om det er muligt at ændre hjemmestyreloven således, at alle sagsområder der findes, er liste A anliggender, eller at der kræves hjemmestyrets samtykke til at love kan træde i kraft på Færøerne, er noget mere tvivlsomt. Lægger man Harhoffs fortolkning til grund, er

5 det muligt, men en sådan fortolkning udhuler reelt alle 1953 grundlovens bestemmelser forsåvidt angår den forfatningsmæssige styrelse af Færøerne. På den anden side kan man drage en afortiori (desto mere) slutning fra grundlovens 19. Færøerne kan efter statsministerens (formelt dronningens) beslutning med folketingets samtykke opnå fuldstændig uafhængighed af Danmark; ergo må det være muligt for lovgivningsmagten at foretage ethvert skridt for at forhindre, at rigsfællesskabet opløses - bl.a. med særdeles vidtgående selvstyreordninger indenfor rigsfællesskabets rammer. Men det vil være overordentlig anstrengt at fortolke grundloven således, at det er muligt at ændre ordningen ved en særlig styrelsesordningslov for Færøerne i de tilfælde, hvor grundloven har udtrykkelig klare bestemmelser med hensyn til Færøerne. Tag f. eks. grundloven 28, hvor det er fastsat at "Folketinget udgør een forsamling bestående af højst 179 medlemmer, hvoraf 2 medlemmer vælges på Færøerne og 2 i Grønland". Her er udtrykkelig fastsat, at 2 medlemmer skal vælges på Færøerne, og i ordene "én forsamling" må man lægge det synspunkt, at der er tale om 179 ligeværdige medlemmer, og at 2 af dem ikke kan have en indskrænket kompetence i folketinget. Man kan forsøge sig med det synspunkt, at 28 ikke skal fortolkes som en pligt til at lade 2 medlemmer vælge på Færøerne, men som en ret for det færøske folk til at blive repræsenteret ved 2 medlemmer i folketinget i de anliggender, der vedrører Færøerne; men synspunktet er næppe holdbart. Konklusionen synes at være, at hvis en ny styrelsesordning for Færøerne, hvor Færøerne er en integrerende bestanddel af det danske rige, kræver grundlovsændring, må dette bero på en konkret vurdering af ordningen der der i forslag. I Svar på forespørgsel nr /1997 II Fredrik Harhoff: Rigsfællesskabet, Forlaget Klim, 1. udgave Århus 1993 side 227. III Offentliggjort i avisen Dimmalætting, Viðskerin, 18. april 1998 side 10. IV Weekendavisen nr juli sektion side 5.