BAG OM FORT EUROPA. Et praksisperspektiv på EU-bureaukratiets rolle i EU s ydre grænsekontrol

Transkript

1 BAG OM FORT EUROPA Et praksisperspektiv på EU-bureaukratiets rolle i EU s ydre grænsekontrol Speciale ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet af Julie Blegvad og Nina Hjortborg Timm Vejleder Rebecca Adler-Nissen Juni ord!

2 1

3 ABSTRACT How can we explain the EU s external border control as an empirical phenomenon? This thesis sheds light on a blind spot in the literature about EU s external border control by examining the influence of civil servants in the EU bureaucracy. The starting point of the thesis is a double puzzle. First of all the apparent paradox why the EU in spite of its position as a liberal and human rights based project is developing an external border control making it increasingly difficult for migrants and refugees to enter Europe granting EU its nick-name Fortress Europe. The humanitarian problem with migrants and refugees risking their lives trying to enter the EU became tragically clear in October Over 300 African migrants and refugees drowned of the coast of Lampedusa, a small Italian midway between Sicily and Tunisia. Secondly the development of EU cooperation on a common external border control is surprising in the context of European member states relinquishing the control of their own borders. The domain of border control is linked to national security and sovereignty and has historically been a prerogative of the nation state. In the academic literature the EU s external border control is most often explained from state-centred approaches. Instead we turn to a sociological praxis approach based on central concepts by the French sociologist and anthropologist Pierre Bourdieu. By focusing on the interaction and practices of civil servants in the EU who manage the external border control on a day-to-day basis we gain a different insight than conventional EU and IR theories can explain. Based on in-depth interviews with civil servants from the Commission and the Council Secretariat and Danish civil servants we examine how the EU bureaucracy affects EU s external border control. Through our analysis we try to nuance the image of a Fortress Europe looking at it from the perspective of the civil servants who actually work with the border control. Our analysis reveals that the civil servants have a very coherent professional background and a high degree of social interaction which causes a socialization among them. They are focused on making compromises and solving the challenges of the border control which they do with a high degree of consensus. Through daily practices the EU bureaucracy reproduce logics which shape the border control. On a bureaucratic level the border control becomes a question of cooperation, regulation and technical solutions and is not characterized by debates about human rights and sovereignty. We argue that this is partly the reason why cooperation on the external border control is progressing despite of the critique of human rights violations and sensitive political issues. 2

4 INDHOLDSFORTEGNELSE ABSTRACT...2! 1. INDLEDNING...9! 1.1 Puzzle og problemformulering... 9! 1.2 Specialets praksistilgang...11! 1.3 Bidrag til politologien...12! 1.4 Begrebsafklaring og afgrænsning...13! Begrebsafklaring... 13! Afgrænsning... 13! 1.5 Opgavens opbygning...14! 2. ET GRÆNSEOVERSKRIDENDE SAMARBEJDE... 16! 2.1. Den historiske baggrund for EU-samarbejdet om grænsekontrollen...16! Schengen-samarbejdet og ophævelsen af kontrol ved de indre grænser... 16! Fra samarbejde om grænsekontrol til samarbejde om indvandring og asyl... 17! Fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde... 17! 2.2 Udviklingen af en ekstraterritorial ydre grænsekontrol...19! 2.3 Sammenfatning...20! 3. LITTERATURGENNEMGANG... 21! 3.1 Stater, suverænitet og grænsekontrol i international politik...22! Staten som enhedsaktør på den internationale scene... 22! Grænsekontrollen som udtryk for suverænitetsspil... 22! 3.2. EU-integrationsteori og internationale bureaukratier...23! Forskellige perspektiver på EU og den ydre grænsekontrol... 23! Internationale bureaukratiers autonomi... 25! 3.3 Kritiske studier af EU s ydre grænsekontrol...26! Grænsekontrollen i et menneskeretligt perspektiv... 26! Sikkerhedsperspektivets dominans... 26! 3.4 Sammenfatning og argumentation for valg af praksistilgang...27! 4. EN PRAKSISTILGANG TIL STUDIET AF EU s YDRE GRÆNSEKONTROL... 30! 4.1 Et nyt fokus på praksisser i international politik...30! 4.2 Brobygning mellem aktør og struktur...32! 4.3 Tre centrale tænkeredskaber : Felt, habitus og praksis...33! Grænsekontrollen som et bureaukratisk sub-felt... 34! Feltets doxa... 35! Ydre påvirkninger af grænsekontrollen... 36! Embedsmændenes habitus... 36! Embedsmændenes praksisser... 37! Praktisk sans... 38! 3

5 4.4 Bureaukratisk magt...39! Reproduktion... 40! 4.5 Sammenfatning...40! 5. METODE... 42! 5.1 En videnskabsteoretisk mellemvej...42! 5.2 Forskningsdesign...43! En analyse af et felt... 43! Afgrænsning af feltet... 44! Grænsekontrollen som case... 46! 5.3 Operationalisering...47! Interviewguide operationalisering af forskningsbegreber... 48! 5.4 Specialets empiri...50! Valg af interviewpersoner... 50! Udvælgelse af embedsmænd i Kommissionen og Rådssekretariatet... 51! Udvælgelse af danske embedsmænd... 52! Skriftlig empiri... 52! Udførelse af interviews... 53! Semi-strukturede eliteinterviews... 54! Kodning af interviews... 55! Kontrol af citater... 57! 5.5 Metodiske overvejelser...58! Refleksivitet, validitet og reliabilitet... 58! Videnskab som praksis... 59! 5.6 Sammenfatning...59! 6. ANALYSE DEL 1: EU-BUREAUKRATIETS MAGT... 61! 6.1 Det bureaukratiske grænsekontrolfelts aktører...61! Kommissionen: Primus motor for den fælles ydre grænsekontrol... 61! Kommissionens dagsordensættende rolle på grænseområdet... 62! Missionærer for det europæiske projekt... 64! Kommissionens ekspertrolle... 66! Sammenfatning... 67! Rådssekretariatet: Grænsekontrollens usynlige hånd... 68! Usynlige embedsmænd... 68! Diskrete missionærer for det europæiske projekt... 69! Rådssekretariatets dobbelte rolle... 70! Sammenfatning... 72! Staternes repræsentanter... 72! Udfordringer ved at navigere på det bureaukratiske grænsekontrolfelt... 73! Nødvendige netværk... 74! En diplomatisk kultur... 75! Sammenfatning... 76! Sammenfatning: Det bureaukratiske grænsekontrolfelts aktører... 76! 6.4 Samarbejde og socialisering på tværs...77! Fælles baggrund... 77! Et praksis- og vidensfællesskab... 78! Socialisering... 80! 4

6 6.4.4 Sammenfatning... 82! 6.5 Konsensus på feltet...82! Konsensus om samarbejde, lovgivning og teknologi... 83! Sammenfatning... 84! 6.6 Delkonklusion på analysens del I...85! 7. ANALYSE DEL II: TEKNOKRATISERING AF GRÆNSEKONTROLLEN... 88! 7.1 Samarbejde om et åbent Europa...89! Østudvidelse og fri bevægelighed... 89! EU som garant for åbne grænser... 91! En balanceret ydre grænsekontrol... 92! Konsensus om samarbejde... 94! Koordination og orden... 95! Sammenfatning... 97! 7.2 Grænsekontrollen som et spørgsmål om lovgivning...97! Lovgivning som referencepunkt... 98! Menneskerettigheder som et spørgsmål om regulering... 99! Migranten ude af syne? ! Sammenfatning ! 7.3 Teknologisering af grænsekontrollen...104! Overvågning redder menneskeliv? ! Intelligente grænser ! Teknologi som vejen frem ! Sammenfatning ! 7.4 Nye løsninger efter Lampedusa?...109! Krise eller hverdag ! Task Force Middelhavet et nyt samarbejde ! Et nyt samarbejde - samme løsninger ! Sammenfatning ! 7.5 Delkonklusion for analysens del II...112! 8. DISKUSSION...115! 8.1 Muligheder for forandring?...115! Udfordringen fra EU s Fælles Udenrigstjeneste ! Udfordring af feltets juridiske logikker ! Sammenfatning ! 8.2 Udfordringerne ved at definere et felt...119! Aktørerne på feltet ! Andre aktører, andre perspektiver ! Sammenfatning ! 8.3 Betydningen af forskerens egen habitus...123! 8.4 Sammenfatning...124! 9. KONKLUSION...126! 9.1 Specialets svar på problemformuleringen...127! 9.2 Teoretiske og metodiske refleksioner...128! 5

7 9.3 Afrunding...129! 10. PERSPEKTIVERING...131! 10.1 EU-bureaukratiets magt...131! Policy-anbefaling i forhold til reproduktion af EU-bureaukratiets magt ! 10.2 Et nyt perspektiv på grænsekontrol og suverænitet...133! Policy-anbefaling i forhold til grænsekontrol ! LITTERATURLISTE...135! BILAG PÅ PAPIR...147! Fordeling af sider: Julie Blegvad: s. 2 20, s og s Nina Timm: s , s og s

8 Figur og tabeloversigt Figur 2.1 Tidslinje Figur 3 Litteraturgennemgangens tre dele Tabel 3.4 Sammenfatning på litteraturgennemgangen Figur 4.3 De tre tænkeredskaber Tabel Operationalisering af forskningsbegreber i interviewguide Tabel Oversigt over informanter Tabel Oversigt over den skriftlige empiri Tabel Eksempel på åbne og lukkede koder Figur 7 Grænsekontrollens karakter og samarbejdsdybde Figur 7.5 Grænsekontrollens retning Bilagsoversigt Bilag på papir Bilag 1 Oversigt over interviewpersoner KLAUSULERET Bilag 2 Oversigt over interviewpersoners uddannelse mm. KLAUSULERET Bilag 3 Eksempel på interviewkodning KLAUSULERET Bilag 4 Eksempel på mailkorrespondance KLAUSULERET Bilag 5 EU Handlingsplan mod migrationspres fra december 2013 Bilag på Cd-rom Bilag 6 Mappe med interviewguides (11 stk.) KLAUSULEREET Bilag 7 Mappe med transskriberinger (11 stk.) KLAUSULERET Bilag 8 Mappe med lydfiler fra interviews (10 stk.) KLAUSULERET Bilag 9 Mappe med organisationsdiagrammer (4 stk.) KLAUSULERET 7

9 Forkortelser COREPER: COREPER er komitéen af medlemsstaternes regeringers faste repræsentanter ved Den Europæiske Union. Opdelt i COREPER I og II, COREPER II tager sig af retlige og indre anliggender, hvor den ydre grænsekontrol hører under. DG Indre anliggender: Generaldirektoratet for Indre Anliggender i EU Kommissionen EASO: Det Europæiske Asylstøttekontor (European Asylum Support Office) eu-lisa: EU s agentur for stor-skala IT-systemer (EU Agency for large-scale IT systems) EUROSUR: Det europæiske grænseovervågningssystem (European Border Surveillance System) Frontex: EU s grænseagentur (European Agency for the Management of External Borders) FUT en: EU s Fælles Udenrigstjeneste KOM: EU-Kommissionen RIA: Området for Retlige og Indre Anliggender RS: Generalsekretariatet for Rådet (Rådssekretariatet) 8

10 1. INDLEDNING EU s ydre grænsekontrol skabte fornyet debat, da over 300 migranter og flygtninge i oktober 2013 omkom i Middelhavet i deres forsøg på at nå den italienske ø Lampedusa og dermed Europa (Kommissionen, Task Force-rapport, ). Ulykken er hverken den første eller den sidste af sin slags, og presset på EU s ydre grænser synes at udgøre en permanent nødsituation for Europa 1. Menneskerettighedsorganisationer og forskere i international ret peger på, at de mange dødsfald på Middelhavet udgør en humanitær krise og må ses som en af EU s største udfordringer (Marin, 2014, s. 75). Omfanget af ulykken ved Lampedusa rettede politisk fokus mod EU s ydre grænsekontrol i en sådan grad, at grænsekontrollen blev taget op af EU s stats- og regeringsledere på EU-topmøder i både oktober og december Dog synes der ikke at være tegn på, at grænsekontrollen ændrer retning 2. I denne kontekst undersøger dette speciale en ofte overset del af grænsekontrollen, nemlig den rolle EU s bureaukrati spiller i forhold til udformningen af grænsekontrollen. På trods af debatten om EU s ydre grænsekontrol er EU-bureaukratiets rolle underbelyst både i medierne og i den akademiske litteratur. Som vi uddyber nedenfor, bliver EU s ydre grænsekontrol i en stor del af den akademiske litteratur forklaret via statscentrerede analyser. Derfor anvender vi i dette speciale en praksisteoretisk tilgang inspireret af den franske sociolog og antropolog Pierre Bourdieu. Vi undersøger, hvordan embedsmændene i EU s bureaukrati er med til at forme grænsekontrollen gennem daglige praksisser. Ved at fokusere på EUbureaukratiets rolle bidrager vi med nye perspektiver på grænsekontrollen. 1.1 Puzzle og problemformulering Udover en interesse i at afdække et forskningsmæssigt blindt punkt i litteraturen om EU s ydre grænsekontrol er vores speciale baseret på en dobbelt undren over EU s ydre grænsekontrol. Vores første undren opstår i lyset af, at EU opretholder en grænsekontrol, der fra flere sider kritiseres for at være for vidtgående og i uoverensstemmelse med de fundamentale rettigheder og værdier, som er grundfæstet i det europæiske projekt (Marin, 2014, s. 75) 3. Udviklingen af den ydre grænsekontrol har medvirket til, at man fra mange sider taler om EU som et Fort Europa. Fort Europa-metaforen er siden 1 Det anslås, at knap migranter og flygtninge de seneste 25 år er omkommet i Middelhavet på vej til Europa. Det er samtidig et mørketal, da det kun er de dødsfald, der er registreret (Information, ). 2 Fremover anvender vi betegnelserne den ydre grænsekontrol og grænsekontrollen om EU s ydre grænsekontrol. Hvis der er tale om de indre grænser i EU, skriver vi det eksplicit. 3 EU's værdier er beskrevet i en af EU-traktatens første bestemmelser - artikel 2 TEU i Lissabon-traktaten: Unionen bygger på værdierne respekt for menneskelig værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. (Lissabon-traktaten - sammenskrevet med det gældende traktatgrundlag, 2008) 9

11 1. Indledning 1990 erne blevet hyppigt anvendt af både medier 4, menneskerettighedsorganisationer 5 og i den akademiske verden (se fx Marin, 2014; Papastavridis, 2010; Roos, 2013). Kritikken kommer ikke bare fra NGO er, menneskerettighedsaktivister og forskere i migration og international ret men også fra stemmer i Europa- Parlamentet og EU s eget Agentur for Fundamentale Rettigheder 6. Det er bemærkelsesværdigt, at et liberalt EU, der positionerer sig som forgænger for menneskerettigheder, fred og solidaritet i verden, opretholder en grænsekontrol, der forhindrer potentielle flygtninge i muligheden for at søge asyl i EU (Marin, 2014, s. 76). Vores anden undren er en undren over, at EU s medlemsstater i stigende grad samarbejder på et område, der er så kontroversielt i forhold til suverænitetsafgivelse. Grænsekontrol og suverænitet er i et historisk perspektiv uløseligt forbundet, og grænsekontrol kan ses som det mest håndgribelige symbol på nationalstatens suverænitet (Berg & Ehin, 2006, s. 55). Med Schengen-samarbejdet og ophævelsen af de indre grænser i 1980 erne begyndte EU s medlemsstater at samarbejde om en fælles ydre grænsekontrol. Det er interessant, at noget så centralt i et lands suverænitetsopfattelse, er blevet genstand for så meget samarbejde blandt EU s medlemsstater (Manners et.al, 2008, s. 281). På trods af at medlemsstaterne har været forbeholdne over for suverænitetsafgivelse på området og på trods af grundlæggende uenigheder mellem medlemsstaterne, ser vi et stigende samarbejde på området. Der er altså to ting ved grænsekontrollen, som giver anledning til undren. Det ene er karakteren af selve grænsekontrollen, og det andet er selve samarbejdet om grænsekontrollen. Det er disse to aspekter af grænsekontrollen, som vi i dette speciale søger at forstå. Dette speciale bringer derfor fokus på de embedsmænd, der sidder i EU-Kommissionen og i Generalsekretariatet for Rådet samt på de nationale embedsmænd, der arbejder med grænsekontrollen til daglig. Vi går således om billedet af et Fort Europa for at undersøge, hvad der foregår i EU s maskinrum. På denne baggrund lyder vores problemformulering: Hvordan påvirker EU s bureaukrati EU s ydre grænsekontrol? 4 Radioprogrammet P1 Orientering sendte fx i efteråret 2013 en programrække om EU s ydre grænsekontrol med titlen Fort Europa. 5 Fort Europa metaforen er et udbredt billede blandt internationale NGO er som Amnesty International, Human Rights Watch, Statewatch, Pro Asyl, ECRE (European Council on Refugees and Exiles), som alle er stærkt kritiske over for det europæiske samarbejde om den ydre grænsekontrol. Se fx. Amnesty International rapporten: S.O.S Europe. Human Rights and Migration Control (Amnesty International, 2012). Desuden er der adskillige netværk af aktivister, som kritiserer EU s ydre grænsekontrol, se fx: No Border Network : og 6 Se fx rapporten fra en række MEP er: Frontex Agency: Which guarantees for human rights? (Flautre, Hélène, Ska Keller, Ulrike Lunacek & Barbara Lochbihler, 2011) og fra EU s Agentur for Fundamentale Rettigheder: Fundamental rights at Europe s southern sea borders. (EU s Agentur for Fundamentale Rettigheder, 2013). 10

12 Vi undersøger problemformuleringen gennem to arbejdsspørgsmål: A. Hvilken form for indflydelse har EU s bureaukrati? B. I hvilken retning påvirker EU s bureaukrati EU s ydre grænsekontrol? Som vores problemformulering viser, tager specialet udgangspunkt i en formodning om, at EUbureaukratiets form påvirker indholdet af den ydre grænsekontrol. Det er vigtigt at understrege, at vi med ordet påvirker i problemformuleringen mener gensidig påvirkning. Denne forståelse af forholdet mellem grænsekontrollen og EU s bureaukrati hænger sammen med vores teoretiske tilgang, som kort introduceres nedenfor. Med retning mener vi både karakteren af den ydre grænsekontrol (åben/lukket) og samarbejdsdybden mellem EU s medlemsstaterne vedrørende grænsekontrollen (overfladisk/dyb). Disse to spørgsmål vedrørende hvor åben/lukket grænsen er, og hvor dybt EU-samarbejdet er på området er de mest centrale spørgsmål, når det kommer til EU s ydre grænsekontrol (Berg & Ehin, 2006, s. 55f). For at besvare vores problemformulering afdækker vi først, hvilken form for indflydelse EU s bureaukrati har. Dette gøres i analysens del I, hvor vi svarer på arbejdsspørgsmål A. På baggrund af vores konklusioner fra analysens del I, afdækker vi, i hvilken retning EU-bureaukratiet påvirker EU s ydre grænsekontrol. Dette gøres i analysens del II, hvor vi således svarer på arbejdsspørgsmål B. Således fokuserer vi i første del af analysen på EU-bureaukratiet. I analysens del II fokuserer vi på selve indholdet og udformningen af grænsekontrollen. 1.2 Specialets praksistilgang For at besvare problemformuleringen anvender vi en praksisteoretisk tilgang inspireret af Bourdieu, særligt dennes begreber felt, habitus og praksis. Praksistilgangen tager udgangspunkt i en relationel ontologi, der forstår verden som bestående af relationer og ikke af substans (Emirbayer, 1997, s. 281). Den relationelle ontologi afspejler en opfattelse af den sociale verden som værende socialt konstrueret (Adler-Nissen, 2009b, s. 82). I modsætning til konventionelle International Politik-teorier og EU-teorier gør praksistilgangen sig derfor ikke nogen teoretiske a priori antagelser om de fænomener, der studeres. Tilgangen fordrer, at embedsmændenes arbejde med grænsekontrollen studeres empirisk for at forstå, hvordan EU s bureaukrati påvirker grænsekontrollen. Til dette formål anvender vi Bourdieus begreber om felt, habitus og praksis. Disse begreber skal forstås som åbne begreber beregnet til en empirisk tilgang (Leander, 2011, s. 308). Vi har derfor udført 11 kvalitative interviews med embedsmænd i henholdsvis Kommissionen, Rådssekretariatet og i det danske Justits- og Udenrigsministerium. 11

13 1. Indledning Ved at anvende en praksistilgang bryder vi med abstrakte, teoretiske forklaringer og modeller for i stedet at undersøge, hvordan embedsmændenes arbejde med grænsekontrollen udspilles i hverdagen. Praksistilgangen fokuserer således på vigtigheden af at se på hverdagspraksisser. Praksisser skal forstås som socially meaningful patterns of action (Adler & Pouliot, 2011, s. 6). At tænke handlen som praksisser er en måde at understrege på, hvordan handlen er formet af intersubjektivt produceret mening (Leander, 2006, s. 8). Vi undersøger således embedsmændenes praksisser for at afdække de logikker, der ligger bag og som er med til at forme grænsekontrollen. 1.3 Bidrag til politologien Specialet bidrager til politologien på to dimensioner. For det første bidrager specialet empirisk til politologien, fordi vi undersøger en ofte overset del af grænsekontrollen, nemlig EU-bureaukratiets rolle. Der er i den akademiske litteratur skrevet meget om EU s ydre grænsekontrol af forskere inden for studier af migration, sikkerhedsstudier og international ret (Lemberg-Pedersen, 2012, s. 7ff). EU s ydre grænsekontrol bliver i en stor del af litteraturen forklaret via statscentrede analyser, hvilket kan gøre det svært at nuancere debatten med alternative forklaringer (Favell & Hansen, 2002, s. 582). Der er få forskere i politologien, som studerer EU s ydre grænsekontrol som empirisk fænomen. De der gør bidrager som oftest til disse statscentrerede analyser. EU s ydre grænsekontrol bliver forklaret med medlemsstaternes interesse i en immigrationspolitik, der kan bekæmpe illegal migration (Se fx Lavenex, 2001). Statscentrerede tilgange har således domineret den voksende litteratur om EU s ydre grænsekontrol (Favell & Hansen, 2002, s. 582). Dette speciale bidrager derfor til et blindt punkt i litteraturen om grænsekontrollen. Derudover bidrager vi teoretisk til politologien ved at vise, hvordan embedsmændenes praksisser har politiske implikationer. Ved at undersøge daglige praksisser bliver det muligt at få øje på, hvordan international politik skabes af almindelige mennesker gennem deres daglige aktiviteter. Denne menneskelige dimension mangler i høj grad i forståelsen af EU (Kauppi, 2011, s. 150). Vi bidrager således med en dimension, som konventionelle EU- og International Politik-teorier ikke indfanger. Ved at undersøge hvordan EU-bureaukratiet påvirker grænsekontrollen gennem daglige praksisser, bidrager vi til tre områder inden for den akademiske litteratur; litteraturen om grænsekontrol, EU-samarbejde og internationale bureaukratier. Vi uddyber dette i vores litteraturgennemgang og i metodekapitlet. 12

14 1.4 Begrebsafklaring og afgrænsning I forlængelse af opgavens problemformulering giver vi her en uddybning af specialets empiriske begreber EU s bureaukrati og EU s ydre grænsekontrol. Vi uddyber afgrænsningen i både teori- og metodekapitlet Begrebsafklaring EU s bureaukrati EU s bureaukrati er en betegnelse for embedsværket i EU. Med EU s bureaukrati mener vi embedsmændene i Kommissionen og i Rådssekretariatet samt de nationale embedsmænd fra medlemsstaterne, der arbejder med EU s ydre grænsekontrol. I forhold til de nationale embedsmænd har vi afgrænset os til at interviewe de danske embedsmænd som repræsentanter for de nationale embedsmænd. Som vi uddyber i vores metodekapitel, ser vi ikke Parlamentet som en del af EU s bureaukrati, hvorfor Parlamentets rolle ikke er en del af specialet. Vi tager også denne afgrænsning op i specialets diskussion. EU s ydre grænsekontrol Grænsekontrol handler grundlæggende om at styre lovlig indvandring og forhindre ulovlig indvandring. EU s ydre grænsekontrol omhandler derfor også visumpolitik og asylpolitik. Vores udgangspunkt i forhold til at afgrænse grænsekontrollen har været at identificere de embedsmænd i EU s bureaukrati, der arbejder med den ydre grænsekontrol på daglig basis. Vi har som følge af vores praksistilgang, ladet os guide af empirien. I specialets analyse fokuserer vi således på de politikker, lovforslag og begivenheder, som embedsmændene omtaler i vores interviews som værende centrale. Som det vil fremgå af specialets analyse, er EU s ydre grænsekontrol især fokuseret på de maritime grænser i Middelhavet. Det er her, der er et stort pres fra migranter og flygtninge, der ankommer med båd fra Nordafrika 7. Dette fokus blev forstærket efter ulykken ved Lampedusa sidste år, og det er således hovedsageligt grænsekontrollen ved Middelhavet, der er i fokus i specialet. Der er også fokus på grænserne mod øst, især Bulgariens, hvor mange syriske flygtninge for tiden kommer ind i EU. Vi kommer ind på forholdene ved de østlige landegrænser i det omfang, embedsmændene har fokus på det Afgrænsning Vores undersøgelse begrænser sig til den periode, hvor vi har udført interviews. Vi afgrænser os derfor tidsmæssigt ved at se på, hvordan grænsekontrollen ser ud lige nu (efterår 2013/forår 2014). Vi inddrager 7 Betegnelsen migranter og flygtninge dækker i dette speciale over de mennesker fra tredjelande, der prøver at komme ind i EU uden tilladelse. Den uregulerede migrationsstrøm til EU bliver af UNHCR betegnet som mixed flows, fordi der er tale om både flygtninge og økonomiske migranter (Marin, 2014, s. 77). 13

15 1. Indledning den historiske baggrund og grænsekontrollens udvikling, men selve analysen skal ses som et øjebliksbillede af grænsekontrollen. I tråd med praksistilgangen er vi i højere grad interesserede i at give et øjebliksbillede af feltet end at studere udviklingen over længere tid (Leander, 2011, s. 298). Desuden afgrænser vi os til at undersøge embedsmændenes ageren i Bruxelles, dvs. der hvor embedsmændene forhandler og holder møder med hinanden i EU-regi. Det gør vi, fordi vi er interesserede i at belyse EU-bureaukratiets rolle i forhold til grænsekontrollen og ikke den europæisering, der sker på nationalt plan 8. Vi afgrænser os således fra at se på de nationale embedsmænds ageren indenrigspolitisk. Vi går heller ikke i dybden med det danske perspektiv eller de enkelte landes forskellige holdninger til grænsekontrollen, men inddrager i stedet de generelle konfliktlinjer på området. 1.5 Opgavens opbygning I kapitel 2 giver vi et overblik over den historiske baggrund for samarbejdet om EU s ydre grænsekontrol. Vi skitserer de mest afgørende historiske træk i EU samarbejdet og forklarer kort udviklingen af selve grænsekontrollen. I kapitel 3 forklarer vi den akademiske litteratur på området. Både den litteratur der direkte omhandler EU s ydre grænsekontrol og den litteratur, der indirekte bidrager til emnet dvs. litteratur om international politik, EU-samarbejde og internationale bureaukratier mv. Vi argumenterer her for, at der er et behov for at belyse embedsmændenes rolle i forhold til grænsekontrollen. I kapitel 4 præsenteres praksistilgangen, som udgør vores teoretiske framework. Vi argumenterer for nødvendigheden af at se på embedsmændenes daglige praksisser for at forstå, hvordan EU-bureaukratiet påvirker grænsekontrollen. Her introducerer vi Bourdieus tre begreber felt, habitus og praksis, som er særligt velegnede i forhold til at forstå, hvordan usynlige magtstrukturer reproduceres gennem daglige praksisser. I kapitel 5 gennemgår vi den metode, der ligger til grund for vores undersøgelse. Vores metode bygger, i tråd med vores praksistilgang hovedsageligt på interviews med embedsmænd, der til dagligt arbejder med grænsekontrollen. Gennem vores interviews afdækker vi embedsmændenes daglige praksisser og logikkerne på feltet. 8 Europæisering skal forstås som den forandring, der indtræffer i national politik, forvaltning og retsdannelse mv. på baggrund af den europæiske integrationsproces (Kelstrup, Sindbjerg Martinsen, & Wind, 2008, s. 323). I dette speciale fokuserer vi ikke på europæisering men på den europæiske integrationsproces. 14

16 Kapitel 6 udgør analysens del I, hvor vi svarer på arbejdsspørgsmål A : hvilken form for indflydelse har EU s bureaukrati? Dette svarer vi på ved at undersøge embedsmændenes formelle og uformelle kompetencer og relationerne mellem dem. I denne del af analysen er vores fokus på EU-bureaukratiet. I kapitel 7, analysens del II, svarer vi på arbejdsspørgsmål B: I hvilken retning påvirker EU s bureaukrati EU s ydre grænsekontrol? På baggrund af konklusionerne fra analysens første del undersøger vi, i hvilken retning embedsmændene er med til at påvirke grænsekontrollen. I denne del af analysen er vores fokus på selve grænsekontrollen. I kapitel 8 diskuterer vi analysens resultater samt de implikationer vores teori og metode har for vores resultater. Vi vurderer muligheden for forandring, afgræsning af feltets aktører samt vores egen rolle i videnskabsproduktionen. I kapitel 9 svarer vi på specialets problemformulering og konkluderer samlet på specialet. I kapitel 10 kommer vi på baggrund af specialets konklusion med en perspektivering. 15

17 2. Et grænseoverskridende samarbejde 2. ET GRÆNSEOVERSKRIDENDE SAMARBEJDE I dette kapitel præsenterer vi den historiske baggrund for samarbejdet om EU s ydre grænsekontrol. For at forstå samarbejdet om den ydre grænsekontrol, som det ser ud i dag, er det nødvendigt at forstå den historiske kontekst. Først skitserer vi de mest afgørende historiske træk i EU-samarbejdet om grænsekontrollen (2.1). Derefter beskriver vi kort udviklingen af selve grænsekontrollen, især udviklingen de sidste år, hvor grænsekontrollen i stigende grad har ændret karakter (2.2) Den historiske baggrund for EU-samarbejdet om grænsekontrollen Historien om EU-samarbejdet om grænsekontrollen er en fortælling om stærkere samarbejde, på trods af medlemsstaternes forbehold over for suverænitetsafgivelse og konflikter mellem landene. I det følgende opridser vi de vigtigste punkter. Først starten med Schengen-samarbejdet i 1985, som fik store konsekvenser for samarbejdet om de ydre grænser. Derefter indførelsen af området for Retlige og Indre Anliggender med Maastricht-traktaten i Til slut fokuserer vi på skiftet fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde med Amsterdam-traktaten i 1999, som fik stor betydning for et stærkere fælles samarbejde om grænsekontrollen Schengen-samarbejdet og ophævelsen af kontrol ved de indre grænser Det europæiske samarbejde om en fælles ydre grænsekontrol tog sin begyndelse med Schengensamarbejdet. Schengen-samarbejdet startede i 1985 mellem fem europæiske lande, Tyskland, Frankrig og Benelux landene, som et forsøg på at ophæve den interne grænsekontrol mellem de pågældende lande (Lahav, 2004, s. 42) 9. Med Schengen-samarbejdets fokus på ophævelsen af de indre grænser opstod et tilsvarende behov for at styrke fælles kontrol ved de ydre grænser (Guiraudon, 2003, s. 264; Lahav, 2004, s. 42). I 1990 blev Schengen-konventionen underskrevet, hvor Schengen-landene, pga. ophævelsen af den interne grænsekontrol, forpligtede sig til at samarbejde om ydre grænsekontrol, ulovlig indvandring og grænseoverskridende kriminalitet (Manners et.al, 2008, s. 261). Flere lande gik løbende ind i samarbejdet, selvom de oprindelige medlemmer var forsigtige med at lukke stater med svag grænsekontrol ind det blev i tiltagende grad et mål for samarbejdet at have kontrol og sikkerhed ved landenes ydre grænser (Lahav, 2004, s. 43) 10. Dette fokus på sikkerhed hænger ifølge flere forskere sammen med, at ansvaret for grænsekontrollen blev placeret hos medlemsstaternes Indenrigs- og Justitsministerier (Guiraudon, 2003, s. 268; Munster, 2009, s. 21). 9 Samarbejdets begyndelse var en reaktion på lastbilschaufførers frustrationer over lange ventetider ved de interne grænsecheck (Lahav, 2004, s. 42). 10 Schengen-samarbejdet omfattede fra 1997 alle de daværende EU-lande på nær Storbritannien og Irland (Manners et.al, 2008, s. 261). 16

18 Sideløbende med Schengen-samarbejdet havde man integrationsprocessen i EF-samarbejdet. Da EFlandene i 1986 underskrev den Europæiske Fællesakt var det med en vision om at afskaffe intern grænsekontrol til fordel for implementeringen af det indre marked og den frie bevægelighed inden for fællesskabet (Guild, 2006, s. 634). Men netop modstand fra nogle lande mod at opgive suverænitet i forhold til fælles grænsepolitik gjorde, at Schengen-samarbejdet måtte foregå uden om EF (Manners et.al, 2008, s. 281) Fra samarbejde om grænsekontrol til samarbejde om indvandring og asyl I 1990 erne fik EF-landene gradvist et forstærket fokus på indvandring og asyl. Efter den Kolde Krigs afslutning kom frygten for migrationsstrømme fra øst samtidig med en virkelighed med talrige migranter og flygtninge fra Afrika, Asien og Balkan. I 1990 vedtog man Dublin-konventionensom et forsøg på at begrænse og styre antallet af asylansøgere og asylshopping 12. Samtidig blev lovlige kanaler for økonomiske migranter gradvist lukket ned, blandt andet på baggrund af 1970 ernes økonomiske krise (Lahav, 2004, s. 43). Med Maastricht-traktaten i 1993 blev spørgsmålene om asyl og indvandring indført i EU-samarbejdet med introduktionen af området for retlige og indre anliggender i den mellemstatslige 3. søjle (RIA-søjlen) (Munster, 2009, s. 51). På trods af incitamentet for samarbejde på området på baggrund af det indre marked og den frie bevægelighed var mange medlemsstater stadig imod et EU-samarbejde og suverænitetsafgivelse på RIA-området (Lahav, 2004, s. 45). Samarbejdet blev således også mellemstatsligt og med krav om enighed i Rådet for at træffe beslutninger på området (Guiraudon, 2003, s. 269) Fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde Med Amsterdam-traktaten i 1999 blev de dele af RIA-området, der omhandlede asyl og indvandring, flyttet fra det mellemstatslige samarbejde i den 3. søjle til det overstatslige samarbejde om det europæiske fællesskab i den 1. søjle (Lahav, 2004, s. 46) 13. Samtidig blev Schengen-reglerne inkorporeret i EU- 11 Der var især uenigheder mellem EF-landene om, hvorvidt afskaffelsen af den indre grænsekontrol, udover egne EF-borgere, også skulle gælde for tredjelandsborgere. Især Danmark, Irland og Storbritannien mente, at der fortsat skulle være kontrol af tredjelandsborgere ved de indre grænser. Disse uenigheder EF-landene imellem gav en ekstra drivkraft til Schengen-samarbejdet, som en proces uden for EF rammen, hvor man kunne samarbejde for afskaffelsen af den indre grænsekontrol uden forsinkelser (Brochmann & Hammar, 1999, s. 308). 12 Dublin-konventionen blev også vedtaget uden for EF samarbejdet. Den indebærer to overordnede principper, for det første, at det land, som asylansøgeren først kommer til er ansvarlig for asylsagen og for det andet princippet om sikre tredje lande, som betyder, at man kan sende asylansøgere tilbage til sikre tredjelande uden for EU (Lahav, 2004, s. 43). 13 Den 3. søjle gik derfor fra at omfatte samarbejde om hele RIA-området til kun at omfatte samarbejde om politi og strafferet (Manners et.al, 2008, s. 260). 17

19 2. Et grænseoverskridende samarbejde samarbejdet 14. Et stigende sammenfald mellem Schengen-regler og EF-regler om fri bevægelighed og et politisk ønske om at styrke Schengen-samarbejdet gjorde dette muligt (Manners et.al, 2008, s. 281) 15. Skiftet fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde på området var overraskende set i lyset af medlemsstaternes forbehold for suverænitetsafgivelse og modstridende interesser mellem medlemsstaterne (Guiraudon, 2003, s. 270) 16. Amsterdam-traktaten betød således, at Kommissionen fik initiativret på områderne vedrørende indvandring, grænsekontrol, asyl- og visumpolitik. Men i de første fem år måtte Kommissionen dele denne ret med RIA-Rådet, samtidig med at der fortsat var krav om enstemmighed i Rådet (Lahav, 2004, s. 46). Samarbejdet havde derfor en meget mellemstatslig karakter i de første år (Carrera, 2012, s. 234). Fra 1. januar 2005 blev området underlagt den normale beslutningsprocedure med kvalificeret flertal i Rådet og medbestemmelse for Europa-Parlamentet. (Manners et.al, 2008, s. 299). Det afgørende skridt til europæisk politikudformning kom, da det Europæiske Råd mødtes i Tampere, Finland i 1999 for at lave et femårligt program ( ) for EU s fælles område for frihed, sikkerhed og retfærdighed (Carrera, 2012, s. 233). Kommissionen formulerede over 60 konkrete delmål, men på grund af ømtålige emner som asyl og lovlig indvandring blev de fleste delmål udvandet af medlemsstaterne (Carrera, 2012, s. 234; Manners et.al, 2008, s. 261ff.). Det næste program, Haag-programmet ( ) var efter 11. september 2001 i USA meget fokuseret på sikkerhed og bekæmpelse af terrorisme. I 2009 kom så Stockholm-programmet ( ). Der har været løbende uenigheder mellem Kommissionen og Rådet om udførelsen af Stockholm-programmet (Carrera, 2012, s. 235ff). Rådet synes, at Kommissionen i deres handlingsplan og forslag går for langt væk for de officielle linjer i Stockholm-programmet 17. Konflikterne er samtidig influeret af ændringerne i Lissabon-traktaten på området, hvor både EU- Domstolen fik kompetence på området og EU-Parlamentet blev medlovgiver på alle aspekter af RIAområdet (Carrera, 2012, s. 244). 14 Schengen-reglerne om ydre grænsekontrol og ulovlig indvandring kom i 1. søjle om fri bevægelighed, mens Schengen-reglerne om politisamarbejde og strafferet blev placeret i 3. søjle (Manners et.al, 2008, s. 261). 15 Ifølge Virginie Guiraudon var grunden til, at Schengen-reglerne blev inkorporeret i EU-samarbejdet, at EU s udenrigsministre drev forhandlingerne af EU-traktaten. Schengen-reglerne kom med til stor modstand fra EU s justits- og indenrigsministre (Guiraudon, 2003, s. 270). 16 Irland, Storbritannien og Danmark har forbehold på det overstatslige samarbejde om asyl, indvandring og civilret. Irland, Storbritannien er desuden ikke med i Schengen. Danmark er med i Schengen men deltager kun på mellemstatslig basis (Adler- Nissen, 2009a, s. 64). 17 Fx på punkter om lovlig indvandring og rettigheder til tredjelandsborgere (Carrera, 2012, s. 242). 18

20 Figur 2.1: Tidslinje Schengen-aftalen Den Europæiske Fælles Akt Schengen-konventionen 1993 Maastricht-traktaten træder i kraft. Fra EF til EU. Spørgsmålene om asyl og indvandring bliver indført i EU-samarbejdet på mellemstatsligt niveau med introduktionen af området for retlige og indre anliggender i den 3. søjle (RIAområdet) 1999 Amsterdam-traktaten træder i kraft. De dele af RIA-området, der omhandler asyl og indvandring, flytter fra det mellemstatslige samarbejde i den 3. søjle til det overstatslige samarbejde om det europæiske fællesskab i den 1. søjle. Schengenreglerne om grænsekontrol og visum bliver inkorporeret i EU-samarbejdet i 1. søjle Tampere-programmet: Det første femårlige program for EU s område for frihed, sikkerhed og retfærdighed 2004 Haag-programmet: Det andet femårlige program for EU s område for frihed, sikkerhed og retfærdighed 2009 Stokholm-programmet: Det tredje femårlige program for EU s område for frihed, sikkerhed og retfærdighed 2009 Lissabon-traktaten træder i kraft. 2.2 Udviklingen af en ekstraterritorial ydre grænsekontrol Blandt forskere i migration og international ret er der bred enighed om, at man inden for de seneste ti år har kunnet identificere en betydelig udvikling af EU s ydre grænsekontrol. Man beskriver denne udvikling som en eksternalisering af grænsekontrollen. Det vil sige, at EU i stigende grad rykker grænsekontrollen uden for sit eget territorium (Lemberg-Pedersen, 2012: 8). Grænsekontrollen bliver ekstraterritorial. Dette sker på to måder. Dels via off shore grænsekontrol i Middelhavet og dels via samarbejde med tredjelande om migrationskontrol (Gammeltoft-Hansen, 2008, s. 179). I 2004 blev Frontex, EU s grænseagentur, oprettet som en koordinerende enhed for de europæiske staters grænseindsats ved Unionens ydre grænser. Frontex er siden, efter ønske fra både RIA-Rådet og det Europæiske Råd, vokset støt i størrelse og rolle (Lemberg-Pedersen, 2012: 4) 18. Frontex operationer 18 Blandt andet er Frontex budget steget fra 6,2 millioner euro i 2005 (Frontex, 2005) til 118,2 millioner i 2011 (Frontex, 2012). Desuden fik agenturet flere beføjelser og midler med en ny EU-forordning i 2011 (EU, Forordning, 2011). 19

21 2. Et grænseoverskridende samarbejde foregår både i internationalt farvand og i tredjelandes farvande, hvor man prøver at forhindre illegal migration (Marin, 2014, s. 80f) 19. Dette er ifølge forskere i migration og international ret problematisk set i lyset af, at flygtninges eneste mulighed for at søge asyl er at komme ulovligt ind i EU (Lemberg-Pedersen, 2012, s. 86) 20. Denne eksternalisering af grænsekontrollen bliver kritiseret for at være på kant med menneskerettighederne og Flygtninge-konventionens artikel 33 om non-refoulement (Gammeltoft-Hansen, 2011, s. 44ff). Princippet om non-refoulement bliver ofte refereret til som hjørnestenen i Flygtningekonventionen. Det fastsætter, at man ikke må sende flygtninge tilbage til et sted, hvor vedkommende kan være i fare (Gammeltoft-Hansen, 2011, s. 44). Det er et af de spørgsmål, der er kommet til at spille en central rolle i grænsekontrollen i takt med, at grænsekontrollen i stigende grad er rykket uden for EU s territorium. 2.3 Sammenfatning Samarbejdet om EU s ydre grænsekontrol har siden Schengen-samarbejdets begyndelse været mellemstatsligt. Med Amsterdam-traktaten og Schengen-samarbejdets indførelse i EU s 1. søjle gik medlemsstaterne ind i et overstatsligt samarbejde, og Kommissionen fik initiativret på området. Samarbejdet om grænsekontrollen er således et samarbejde, som er blevet betydeligt udviklet. Det er gået fra at være et mellemstatsligt samarbejde om grænsekontrol i Schengen-samarbejdet til at være et overstatsligt samarbejde, der involverer samarbejde om grænsekontrol, indvandring, asyl- og visumpolitik. Samtidig er grænsekontrollen i stigende grad rykket uden for EU territorium. Frontex opererer i dag både i internationalt farvand og i tredjelandes farvande, hvor man prøver at forhindre illegal migration. I litteraturgennemgangen herunder gennemgår vi, hvordan udviklingen af grænsekontrollen og samarbejdet omkring den er blevet forklaret i den eksisterende litteratur på området. 19 Se (Marin, 2014) for en oversigt over Frontex opearationer fra agenturets oprettetelse til i dag. 20 Det blev løbende afskaffet at søge asyl på vestlige ambassader i 1980 erne (Lemberg-Pedersen, 2012c, s. 86). 20

22 3. LITTERATURGENNEMGANG I dette kapitel placerer vi os i et bredere felt af litteratur, som relaterer sig direkte eller indirekte til studiet af EU s ydre grænsekontrol 21. EU s ydre grænsekontrol knytter sig til flere forskellige slags litteraturer; litteratur om International Politik 22, EU-litteratur, litteratur om internationale bureaukratier, international ret, politisk sociologi, antropologi og politisk teori 23. Litteraturgennemgangen har to funktioner. Før det første fører den til argument om, at praksistilgangen kan belyse et blindt punkt i forhold til EU s ydre grænsekontrol, som konventionelle politologiske teorier ikke formår at indfange. Derudover har litteraturgennemgangen det formål at klarlægge, hvilke teoretikere vi er inspirerede af, og hvilke teorier vi lægger afstand til. Dette er et vigtigt led i Bourdieus refleksive tilgang, der stiller krav til, at forskeren er åben omkring sin egen position i forhold til andre forskere (Leander, 2008, s. 24f). Litteraturgennemgangen følger en tragtmodel, således at vi gradvist bevæger os fra statscentrede perspektiver (3.1), til studier af EU og institutioner (3.2), og derefter til kritiske studier 24, som ser på EU s ydre grænsekontrol med fokus på lovgivning og diskurser (3.3). Afslutningsvis forklarer vi, hvordan praksistilgangen kan bidrage med et nyt perspektiv til eksisterende studier af EU s ydre grænsekontrol (3.4). Figur 3 Litteraturgennemgangens tre dele Stat, suverænitet og grænsekontrol i international politik EU-integrationsteori og internationale bureaukratier Kritiske studier af EU s ydre grænsekontrol k 21 Med direkte mener vi den litteratur, som har beskæftiget sig empirisk med EU s ydre grænsekontrol. Med indirekte mener vi den politologiske litteratur, der ikke nødvendigvis har beskæftiget sig med grænsekontrollen empirisk, men som det ville være relevant for en politolog at anvende i studiet af grænsekontrollen. 22 Vi anvender fremover i specialet betegnelsen international politik om relationer i det internationale samfund og International Politik om den akademiske disciplin. Denne opdeling anvendes fx også hos (Wæver, 1992). 23 Litteraturgennemgangen er blevet til på baggrund af en omfangsrig litteratursøgning via online artikelbaser samt ved at gennemgå litteraturlister på centrale artikler og bøger. 24 Med kritiske studier mener vi den voksende litteratur, der forholder sig kritisk over for den måde, som EU s ydre grænsekontrol fungerer på. Der er således ikke tale om kritisk teori (Ramsay, 2004, s. 163). 21

23 3. Litteraturgennemgang 3.1 Stater, suverænitet og grænsekontrol i international politik Historisk set har kontrol af territoriale grænser været uløseligt knyttet til nationalstaters suverænitet (Berg & Ehin, 2006, s. 55). Litteraturen om EU s ydre grænsekontrol er således også domineret af statscentrerede analyser (Favell & Hansen, 2002, s. 582) 25. I dette afsnit gennemgår vi forskellige statscentrerede teorier og deres blik på samarbejdet om den ydre grænsekontrol Staten som enhedsaktør på den internationale scene Konventionelle teorier inden for International Politik som neorealisme (især repræsenteret ved Kenneth Waltz) og neoliberal institutionalisme (NLI) (især repræsenteret ved Robert Keohane) er enige om at antage, at stater er de primære aktører på den internationale scene (Keohane, 1989, s. 2; Waltz, 1979). Stater bliver set som rationelle enhedsaktører, der pga. det internationale systems anarki, som udgangspunkt har svært ved at samarbejde. I et neorealistisk perspektiv spiller EU ingen selvstændig rolle i forhold til samarbejdet om grænsekontrollen, da EU blot afspejler den underliggende magtbalance mellem medlemsstaterne. NLI adskiller sig fra neorealismen i sit syn på samarbejde. Ifølge NLI kan samarbejde finde sted på områder, hvor stater har fælles interesser (Grieco, 1988, s. 486f). I dette perspektiv er samarbejdet om den ydre grænsekontrol udtryk for, at EU s medlemsstater har en fælles interesse i en fælles grænsekontrol. EU-institutionerne har ikke en selvstændig rolle men hjælper medlemsstaterne med at mindske omkostningerne ved at samarbejde (Barnett & Finnemore, 1999, s. 700). Neorealisme kan ikke forklare samarbejdet om EU s ydre grænsekontrol. NLI kan forklare samarbejdet men udelukker muligheden for at se på EU som autonom aktør. Desuden afspejler teorierne en westfalsk forståelse af suverænitet, som sætter lighedstegn mellem nationalstaten og suverænitet. Her giver nyere teori om suverænitetsspil, som beskrives herunder, et mere nuanceret blik på suverænitet Grænsekontrollen som udtryk for suverænitetsspil Samtidig med at medlemsstaterne i EU er blevet udfordret og begrænset i deres individuelle udøvelse af suverænitet, har EU-samarbejdet givet dem nye muligheder (Adler-Nissen & Gammeltoft-Hansen, 2008, s. 8). Politolog og forsker i international ret Thomas Gammeltoft-Hansen ser EU s ydre grænsekontrol som et udtryk for suverænitetsspil, hvor stater henholdsvis hævder eller afskriver deres suverænitet, alt efter om der er tale om ret eller pligt (Gammeltoft-Hansen, 2008, s. 174ff). Suverænitet skal i dette perspektiv ikke ses som et statisk eller territorialt begreb men som et politisk instrument, som medlemsstaterne kan spille 25 Favell kritiserer også især sikkerhedsliggørelsesteori for et statscentreret fokus, det kommer vi ind på i afsnit

24 med. Gammeltoft-Hansen argumenterer for, at EU s medlemsstater strategisk flytter grænsekontrollen væk fra eget territorium, så de undgår de forpligtelser, de har i forhold til international ret, fordi det ikke er under deres territoriale jurisdiktion (Gammeltoft-Hansen, 2008, s. 179f). Medlemsstaterne prøver således at undgå ansvaret for de flygtninge, der bliver opfanget eller reddet uden for EU s territorium (Gammeltoft- Hansen, 2008, s. 190). Teorien om suverænitetsspil kan bedre end neorealisme og NLI forklare EU samarbejdet om EU s ydre grænsekontrol, fordi den peger på, at suverænitet skal opfattes funktionelt og ikke statisk. Gammeltoft- Hansen bidrager med medlemsstaternes historie, som dog i sidste ende er en realistisk pointe om staters interesser. Vi nuancerer denne analyse ved at fortælle embedsmændenes historie. Vi er desuden også interesserede i de processer, som ligger bag lovgivningen. Som vi viser i analysen, er der i praksis mange andre ting på spil for embedsmændene end de suverænitetsspil, som Gammeltoft-Hansen beskriver EU-integrationsteori og internationale bureaukratier I ovenstående afsnit har vi forklaret, hvordan statsorienterede perspektiver overser den rolle, som EU s institutioner spiller i forhold til den ydre grænsekontrol. I dette afsnit berører vi dels en række teorier, der fokuserer på EU-samarbejde, dels en række teorier, der fokuserer på internationale bureaukratiers autonomi Forskellige perspektiver på EU og den ydre grænsekontrol Inden for EU-studier er samarbejdet om EU s ydre grænsekontrol især blevet forklaret via neofunktionalismens teori om spill-over, fra skabelsen af det indre marked til nødvendigheden af en fælles ydre grænsekontrol (Guiraudon, 2003, s. 264). EU- og migrationsforsker Adrian Favell argumenterer for, at det er nødvendigt at se den ydre grænsekontrol som et resultat af fri bevægelighed i EU (Favell & Hansen, 2002: 597). Favell lægger vægt på de inklusioner, der har været i forbindelse med udviklingen på migrationsområdet i EU 26. Som vi kommer ind på i analysen, er det for embedsmændene en grundlæggende legitimering af den ydre grænsekontrol, at det ikke kun er historien om et lukket Europa men også om et Europa, der har åbnet op. De mest dominerende teorier, der udfordrer spill-over perspektivet er liberal intergovernmentalisme, og sikkerhedsliggørelsesteori (Guiraudon, 2003, s. 264) 27. Liberal intergovernmentalisme kan forstås som en syntese mellem neorealisme og neoliberal institutionalisme, der forsøger at forklare europæisk integration 26 Se fx Favell 2008: Eurostars og Eurocities, hvor Favell fokuserer på de positive historier om migration i EU (Favell, 2008). 27 Vi vender tilbage til sikkerhedsliggørelsesteorien i kapitlets afsnit om kritiske studier. 23