Randers Byråd Laksetorvet 8900 Randers. Henvendelse vedrørende Randers Kommune vedrørende inhabilitet.

Transkript

1 Randers Byråd Laksetorvet 8900 Randers Henvendelse vedrørende Randers Kommune vedrørende inhabilitet Interessentskabet Kristrup Vandværk (i det følgende: KV) rettede i mail af 1. september 2006 henvendelse til Statsamtet Århus, vedrørende et spørgsmål om inhabilitet for et kommunalbestyrelsesmedlem samt et spørgsmål om borgmesterens pligt til at forelægge inhabilitetsspørgsmålet for byrådet. Statsamterne blev nedlagt ved kommunalreformen den 1. januar 2007, og sagen er videre behandlet ved Statsforvaltningen Midtjylland, som i medfør af 47 i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven lovbekendtgørelse nr. 696 af 27. juni 2008) fører tilsynet med kommunerne i Region Midtjylland og med Region Midtjylland. Statsforvaltningen har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er statsforvaltningens opfattelse, at daværende kommunalbestyrelsesmedlem Tove Bakke Laursen må antages at have været inhabil ved behandlingen af Vandforsyningsplan Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund: Det fremgår af sagens akter, at KV i foråret 2006 rettede henvendelse til Randers Kommune vedrørende tilblivelsen af Vandforsyningsplan 2005, idet KV henledte kommunens opmærksomhed på spørgsmålet om bl.a. kommunalbestyrelsesmedlem Tove Bakke Laursens inhabilitet i forhold til behandlingen af sager vedrørende Energi Randers. KV henviste til, at Tove Bakke Laursen af byrådet er indstillet til repræsentantskabet for Energi Randers og af repræsentantskabet valgt som bestyrelsesnæstformand samt som formand for Energi Randers Vand. KV gjorde endvidere opmærksom på, at Tove Bakke Laursen er formand for DANVA (Dansk vand- og spildevandsforening). TILSYNET STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: RINGKØBING JOURNAL NR.: /38 SAGSBEHANDLER: IMJMID DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN-NR midtjylland@statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: EKSPEDITIONSTID: MANDAG-ONSDAG TORSDAG FREDAG Kommunen svarede KV bl.a.:

2 Som du ganske rigtigt er inde på, er den, der sidder i ledelsen af et selskab, inhabil i forhold til afgørelser, der direkte berører selskabet. Som du sikkert ved, afsvækkes denne regel, hvis der er tale om byrådsmedlemmer, der repræsenterer kommunen i selskabet. Spørgsmålet om inhabilitet afsvækkes desuden af, at planer og andre generelle afgørelser ikke fremtvinger inhabilitet i samme grad som mere konkrete afgørelser, rettet alene mod selskabet. KV rettede den 23. august 2006 henvendelse til Randers Byråd, att.: Borgmester Michael Aastrup Jensen, idet KV klagede over byrådets behandling og beslutning i sagen om Vandforsyningsplan KV anførte bl.a. følgende i henvendelsen: Når vi nu kan konstaterer at formanden for Energi Randers Vand, Tove Bakke Laursen har været særdeles aktiv i forbindelse med udarbejdelsen af Vandforsyningsplan 2005 (et arbejde der blev iværksat under det tidligere kommunale udvalg, med Tove Bakke Laursen som udvalgsformand) har vi baggrund for at frygte, at der fortsat vil blive taget særlige usaglige hensyn til Energi Randers Vand på bekostning af de øvrige private vandværker i Randers Kommune. Tove Bakke Laursen og er åbenbart af den opfattelse at en vandforsyningsplan, som er overordnet for hele byen ikke kan medføre inhabilitet. Det kan imidlertid fastslås som en faktisk kendsgerning at grænsedragningen imellem forsyningsområderne er et spørgsmål hvor Energi Randers og de øvrige private vandværker har meget forskellige interesser. Borgmester Michael Aastrup Jensen besvarede KVs henvendelse ved brev af 31. august Han henholdt sig til kommunens tidligere svar til KV. Tove Bakke Laursens poster i vandforsyningssektoren var byrådets medlemmer bekendt ved behandlingen, og ingen ønskede at erklære Tove Bakke Laursen for inhabil. Borgmester Michael Aastrup Jensen fandt derfor ingen grund til at forelægge sagen for byrådet med henblik på, at byrådet nu skulle træffe beslutning i sagen. Statsamtet Århus anmodede den 31. oktober 2006 Randers Kommune om kommunens uddybende bemærkninger. Randers Kommune udtalte sig den 21. december 2006 til Statsamtet Århus. SIDE 2

3 Kommunen henholdt sig til besvarelsen af henvendelse fra KV og anførte bl.a. supplerende, at vandforsyningsplanen har en generel karakter. Randers Kommune havde ikke vurderet, at der var sådanne konkrete elementer i sagen, så inhabilitet burde statueres. Energi Randers Vand A/S er et selskab under Energi Randers Holding A/S. Det fremgår af sagen, at Tove Bakke Laursen var medlem af daværende Randers Byråd og af byrådet indstillet til repræsentantskabet for Energi Randers. Af repræsentantskabet er Tove Bakke Laursen valgt som bestyrelsesnæstformand samt som formand for Energi Randers Vand A/S. Statsforvaltningen Midtjylland anmodede i brev af 24. januar 2007 om KVs eventuelle bemærkninger til Randers Kommunes udtalelse. KV har ikke fremsendt yderligere bemærkninger i sagen. Retsgrundlag: 14, stk. 1 og 2, i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 696 af 27. juni 2008) er sålydende: 14. Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, hvorvidt et medlem har en sådan interesse i en sag, at han er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens behandling og afstemning om sagen. Stk. 2. Et medlem skal underrette kommunalbestyrelsen, hvis der foreligger forhold, der kan give anledning til tvivl om hans habilitet. 3 i forvaltningsloven (lovbekendtgørelse nr af 17. december 2007) er sålydende: 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, 2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærtstående har en særlig økonomisk eller personlig interesse i sagens udfald, eller er repræsentant for nogen, som har en sådan interesse, 3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har så nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald, 4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed og SIDE 3

4 vedkommende tidligere har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen angår, eller 5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Stk. 3. Den der er inhabil i forhold til en sag må ikke træffe afgørelse, deltage i sagens behandling eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag. Statsforvaltningens udtalelse: Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i styrelsesloven. Det fremgår af 14 i styrelsesloven, at et medlem af kommunalbestyrelsen kan have en sådan interesse i en sag, at medlemmet er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om sagen. Det antages, at styrelseslovens 14, stk. 1 og 2, gælder tilsvarende for kommunalbestyrelsens udvalg. Inhabilitetsreglerne, herunder styrelseslovens 14, har to formål. Det ene formål består i at sikre, at afgørelser træffes på et sagligt grundlag og undgå at uvedkommende interesser indgår i en offentlig myndigheds beslutningsproces. Det andet formål består i at sikre, at offentligheden har tillid til afgørelsernes saglighed. Beslutningen om at anse et kommunalbestyrelsesmedlem for inhabilt er baseret på en generel vurdering af risikoen for, at uvedkommende hensyn skal få indflydelse på sagens afgørelse. En beslutning om at anse et kommunalbestyrelsesmedlem som inhabilt indebærer således ingen tilkendegivelse om, at det pågældende medlem konkret må antages at ville lægge vægt på usaglige hensyn. Den omstændighed, at der i kommunalbestyrelsen er enighed om en sags afgørelse, har ingen indflydelse på afgørelsen af spørgsmålet om et medlems habilitet og kan ikke begrunde, at der anlægges en mere lempelig vurdering af habilitetsspørgsmålet. Der foreligger ikke inhabilitet, hvis der som følge af interessens karakter og styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn, jf. forvaltningslovens 3, stk. 2. SIDE 4

5 Om et kommunalbestyrelsesmedlem i en sag har en sådan interesse, at han er udelukket fra at deltage i afgørelsen af en sag, må afgøres ud fra forvaltningslovens 3. Angivelsen i flere af punkterne i 3, stk. 1, af, at interessen eller tilknytningen skal være særlig indebærer, at ikke en hvilken som helst interesse i en sag medfører inhabilitet. Det må kræves, at interessen har en vis styrke. Det er endvidere en forudsætning, at der ikke er tale om en interesse af mere almen karakter. Jo mere generel en sag er, desto stærkere skal et kommunalbestyrelsesmedlems interesse i sagens udfald være, for at inhabilitet kan komme på tale. Det følger af forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 1, at den der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse. Om interessen har en sådan karakter og styrke, at den kan bevirke inhabilitet, afhænger af en konkret vurdering. Der er ikke anledning til at antage, at Tove Bakke Laursen skulle have haft sådanne personlige eller økonomiske interesser i sagen. Af forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 3, fremgår det, at en person er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald. Af lovforslagsbemærkninger 1 til forvaltningslovens 3, stk. 1, nr. 3, fremgår bl.a. følgende: Det er jævnligt forekommende, at kommunalbestyrelsesmedlemmer af kommunalbestyrelsen eller efter dennes indstilling er indvalgt i selskabs- eller foreningsbestyrelser eller lignende for dér at varetage kommunale interesser. Ifølge den kommunalretlige praksis antages et sådant repræsentationsforhold ikke i almindelighed at bevirke, at den pågældende er inhabil i forhold til kommunalbestyrelsens behandling af en sag, hvori den pågældende enhed er part, eller som denne i øvrigt er berørt af. Lovforslaget tilsigter ikke nogen ændring af denne praksis,... 1 Lovforslag nr. 4 af 10. februar 1984 om forvaltningslov SIDE 5

6 Tilsynsmyndighederne har imidlertid hidtil lagt til grund, at selskabsretten udelukker, at en aktieselskabsbestyrelse varetager andre interesser end selskabets, og at selskabsbestyrelsen har en loyalitetspligt i forhold til selskabet. Af den grund har tilsynsmyndighederne lagt til grund, at kommunalbestyrelsen ikke har instruktionsbeføjelse i forhold til medlemmerne af en aktieselskabsbestyrelse. På den baggrund har tilsynsmyndighederne haft den retsopfattelse, at kommunalbestyrelsesmedlemmer ikke i en aktieselskabsbestyrelse i fuldt omfang kan varetage kommunens interesse, hvorfor de er inhabile i kommunalbestyrelsen, når denne behandler sager, der vedrører selskabet. føl- Indenrigsministeriet har således fx tidligere udtalt 2 gende herom: Det antages dog jf. den såkaldte kommunalretlige modifikation at kommunalbestyrelsesmedlemmers deltagelse i ledelsen af foreninger, fonde m.v. ikke i almindelighed medfører inhabilitet ved kommunalbestyrelsens behandling af en sag vedrørende foreningen eller fonden i de tilfælde, hvor det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem er udpeget af kommunalbestyrelsen til at varetage kommunens interesser. I sådanne tilfælde kan der i almindelighed ikke antages at være fare for, at afgørelsen vil blive påvirket af uvedkommende hensyn, jf. forvaltningslovens 3, stk. 2. Ud fra tilsvarende betragtninger antages, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der er udpeget af kommunalbestyrelsen som medlem af bestyrelsen for et kommunalt fællesskab, som udgangspunkt ikke vil være inhabilt ved behandlingen af det kommunale fællesskabs forhold i kommunalbestyrelsen. Ved rent privatretlige selskabsformer som f.eks. aktieselskaber vil et kommunalbestyrelsesmedlem kun have begrænsede muligheder for at varetage kommunale interesser, idet almindelige selskabsretlige grundsætninger antages at udelukke, at selskabsbestyrelsen varetager andre interesser end selskabets. I henhold til aktieselskabsloven er en aktionær endvidere afskåret fra at meddele en eventuel repræsentant i et aktieselskabs bestyrelse bundet mandat. En kommune vil derfor som aktionær være hen- 2 Indenrigsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold, 1998, afsnit 2.2, side SIDE 6

7 vist til at gøre sin indflydelse gældende på selskabets generalforsamling. På den baggrund udtalt, at den kommunalretlige modifikation af de almindelige inhabilitetsregler ikke finder anvendelse på kommunalbestyrelsesmedlemmer, der er udpeget eller indstillet af kommunalbestyrelsen som medlemmer af bestyrelsen for et aktieselskab. Videre udtalt, at selv om det i sagen omhandlede aktieselskab er fuldt ud offentligt ejet, gælder de almindelige selskabsretlige grundsætninger om bestyrelsens pligt til udelukkende at varetage selskabets interesser. I december 2006 udkom imidlertid en rapport fra udvalget 3 vedrørende de styringsmæssige relationer mellem kommunalbestyrelser og kommunale selskaber. Udvalget har bl.a. forholdt sig til spørgsmålet om, i hvilket omfang et kommunalbestyrelsesmedlem må antages at være inhabilt, når kommunalbestyrelsen eller et udvalg behandler en sag vedrørende et aktie- eller anpartsselskab, hvis bestyrelse vedkommende er medlem af efter at være udpeget eller indstillet hertil af kommunen. I denne rapport fremhæves, at tilsynsmyndighedernes hidtidige praksis baseres på, at medlemmer af en aktieselskabsbestyrelse har en loyalitetspligt over for selskabet 4, og at denne loyalitetspligt påhviler bestyrelsesmedlemmerne, også når de optræder i anden sammenhæng, fx som medlemmer af en kommunalbestyrelse, der behandler et anliggende, hvori selskabet har interesse. Denne forståelse af aktieselskabslovgivningens loyalitetsforpligtelse anfægtes af den arbejdsgruppe, der har skrevet rapporten. Således anføres det i rapporten (side ): Udvalget lægger til grund, at et kommunalbestyrelsesmedlem eller en kommunalt ansat, der er medlem af bestyrelsen i et aktie- eller anpartsselskab, ikke i sit bestyrelseshverv kan bindes af instruktioner fra kommunalbestyrelsen, jf. beskrivel- 3 Udvalget bestod af repræsentanter for Indenrigs- og Sundhedsministeriet (formand), Finansministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Justitsministeriet samt Amtsrådsforeningen, Kommunernes Landsforening og Københavns og Frederiksberg Kommuner. 4 Der henvises i rapporten til Paul Krüger Andersen m.fl. Dansk Privatret, 13 udg., 2003, side 662 og Erik Werlauff, Statsselskaber, Redegørelse til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen om statslige aktieselskaber, 1992, side 291. SIDE 7

8 sen af det selskabsretlige udgangspunkt i aktieselskabslovens 65, stk. 1, i afsnit 2.1. Udvalget lægger endvidere til grund, at ledelsen i et aktieselskab eller anpartsselskab har en særlig loyalitetsforpligtelse i forhold til selskabet. Det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem og den kommunalt ansatte vil derfor kun have begrænsede muligheder for at varetage kommunens interesser i selskabsbestyrelsen, medmindre kommunens interesser er sammenfaldende med selskabets. Udvalget lægger videre til grund, at et kommunalbestyrelsesmedlem, når en sag behandles i kommunalbestyrelsen, sagligt kan varetage mange forskellige interesser i en sag. Som medlem af bestyrelsen i et aktieselskab kan vedkommende kun varetage aktieselskabets mere snævre interesser. Da denne begrænsning imidlertid kun gælder beslutninger, der træffes i selskabsbestyrelsen, finder udvalget ikke holdepunkter for at antage, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der er medlem af bestyrelsen i et aktie- eller anpartsselskab, vil være bundet af disse begrænsninger, når medlemmet deltager i beslutninger, der træffes i kommunalbestyrelsen. Uanset, at det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem kun har begrænsede muligheder for at varetage kommunens interesser i selskabsbestyrelsen, har kommunalbestyrelses-medlemmet således i kommunalbestyrelsen juridisk set den samme mulighed som altid for at varetage brede interesser, selvom sagen drejer sig om det selskab, hvor det pågældende kommunalbestyrelses-medlem er medlem af bestyrelsen. En kommunalt ansat vil på samme måde have mulighed for at inddrage alle saglige hensyn i behandlingen af en sag, selvom sagen drejer sig om et selskab, hvor den pågældende er medlem af bestyrelsen. Statsforvaltningen lægger herefter den retsopfattelse til grund, som arbejdsgruppen har givet udtryk for. Det betyder, at den, der af kommunalbestyrelsen er udpeget til eller indstillet som medlem af bestyrelsen i en forening, et kommunalt fællesskab eller et privat selskab, herunder et aktieselskab, ikke af den grund som udgangspunkt er inhabil, når kommunalbestyrelsen behandler en sag, hvori den pågældende juridiske person har interesse. Undtagelse herfra gælder dog i særlige tilfælde, navnlig hvor 1) kommunalbestyrelsen skal tage stilling til den pågældendes varetagelse af sit bestyrelseshverv, 2) kommunalbestyrelsen udøver tilsyn ud over det overordnede økonomiske tilsyn med selskabet, der følger af kommunernes ejerskab eller kontrolvirksomhed i forhold til sel- SIDE 8

9 nes ejerskab eller kontrolvirksomhed i forhold til selskabet, 3) kommunalbestyrelsesmedlemmet er bestyrelsesformand i selskabet, og der kan være tvivl om, hvorvidt den pågældende ved kommunalbestyrelsens behandling af sagen alene vil varetage kommunens interesser, og 4) kommunalbestyrelsen og selskabet indgår privatretlige aftaler. Som det fremgår af ovenstående vil et kommunalbestyrelsesmedlem, der tillige efter udpegning eller indstilling fra kommunalbestyrelsen er medlem af en aktieselskabsbestyrelse, som hovedregel ikke være inhabilt, når kommunalbestyrelsen behandler sager vedrørende det pågældende selskab. Dog kan der gøres undtagelse fra denne hovedregel, når pågældende kommunalbestyrelsesmedlem er bestyrelsesformand i selskabet, og der af den grund kan være tvivl om, hvorvidt medlemmet ved kommunalbestyrelsens behandling af sagen alene vil varetage kommunens interesser. I sådanne tilfælde vil der således kunne være grund til at forvente, at det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem repræsenterer og virker for den pågældende virksomheds interesser, også selv om de i en given situation måtte være i modstrid med kommunens. 5 Tove Bakke Laursen er af daværende Randers Byråd indstillet til repræsentantskabet for Energi Randers. Af repræsentantskabet er Tove Bakke Laursen valgt som bestyrelsesnæstformand i Energi Randers samt som formand for datterselskabet Energi Randers Vand A/S. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Tove Bakke Laursens medlemskab af Energi Randers Vand A/S ikke generelt gjorde hende inhabil ved kommunalbestyrelsens behandling af sager omhandlende selskabet. I den konkrete sag vedrørende Vandforsyningsplan 2005 er det statsforvaltningens opfattelse, at Tove Bakke Laursen må antages at have en sådan interesse i planens udformning, at hun må antages at have været inhabil under sagens behandling. Statsforvaltningen har i den forbindelse lagt vægt på, at Vandforsyningsplanen bl.a. vedrørte forsyningsgrænser for Energi Randers Vand A/S og dermed formentlig berørte selskabet i betydende grad. Byrådet burde således efter statsforvaltningens opfattelse have anset Tove Bakke Laursen for inhabil under sin behandling af sagen. Under hensyn til, at vandforsyningsplanen under den endelige behandling af sagen blev vedtaget efter indstilling 5 Kommunalt folkestyre af Martin Basse og Oluf Jørgensen, 2006, 5. udg., s SIDE 9

10 med et markant flertal, samt under hensyn til den lange tid, der er gået siden vedtagelsen, finder statsforvaltningen ikke anledning til at foretage sig videre i anledning af, at byrådet ikke behandlede spørgsmålet om inhabilitet og dermed ikke traf beslutning om at anse Tove Bakke Laursen for inhabil ved sagens behandling. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til KV. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside ( Med venlig hilsen Torben Sørensen /Inge Maria Frydendahl Jakobsen SIDE 10