Kortlægning af økonomistyringen i Aarhus Kommune

Transkript

1 Kortlægning af økonomistyringen i Aarhus Kommune

2 2 Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING OG BAGGRUND Baggrund og formål Begrebsforståelse Sammenfatning ØKONOMISK POLITIK OG ØKONOMISTYRINGSPRINCIPPER Økonomisk politik og målsætninger Økonomistyringsprincipper Den oplevede praksis Sammenfatning BUDGETANSVAR De formelle rammer for budgetansvaret Den oplevede praksis Sammenfatning BUDGET OG BUDGETLÆGNING Budgetprocessen Etablering af det økonomiske råderum Basisbudget Lov og cirkulæreprogrammet Demografisk udvikling Øvrige budgetmodeller Budgetgrundlag Udmøntning af budgettet Økonomifunktionens rolle i budgetarbejdet Den oplevede praksis Sammenfatning BUDGETOPFØLGNING Budgetopfølgning De administrative budgetkontroller Budgetansvarliges ansvar og opgaver i budgetopfølgningen Den oplevede praksis Sammenfatning ØKONOMISTYRINGENS INTEGRATION I STRATEGIER, POLITIKKER OG MÅL Politik for målformulering Værdigrundlag, vision og mission Funktionsopdelte strategier, politikker og mål på koncernniveau Sektorpolitikker Opfølgning på politikker og målsætninger Kobling mellem økonomi og indhold Den oplevede praksis Sammenfatning LEDELSESINFORMATION Udformning og indhold Den oplevede praksis Sammenfatning SEKTORKORTLÆGNING AF DAGTILBUDSOMRÅDET Organisering og økonomistyringsprincipper Budgetansvar Budget og budgetlægning Budgetopfølgning Ledelsesinformation SEKTORKORTLÆGNING AF TEKNIK OG MILJØOMRÅDET Organisering og økonomistyringsprincipper... 69

3 3 9.2 Budgetansvar Budget og budgetlægning Budgetopfølgning Økonomistyringens integration i strategier, politikker og mål Ledelsesinformation METODE Dokumentstudier Interviews BILAG 1 FAKTAARK: AARHUS KOMMUNE... 78

4 4 1 INDLEDNING OG BAGGRUND 1.1 BAGGRUND OG FORMÅL Aarhus Kommune deltager sammen med ni andre kommuner i et projekt om kortlægning af kommunernes økonomistyring. Projektet er igangsat af Finansministeriet, KL og Økonomi- og Indenrigsministeriet og har som formål at forbedre den offentlige økonomistyring heriblandt kommunernes. Med denne rapport afrapporteres kortlægningen af økonomistyringen i Aarhus Kommune. Kortlægningsrapporten er baseret på omfattende dokumentstudier og interviews. Bilag 1 indeholder et fakta-ark med en række baggrundsdata om Aarhus Kommune. 1.2 BEGREBSFORSTÅELSE Fælles forståelse af kortlægningsrapporten forudsætter blandt andet fælles forståelse af centrale begreber: Økonomistyring består i den traditionelle opfattelse af tre dele, som er blevet håndteret parallelt i organisationen: Finansiel styring, herunder ressourcestyring Aktivitetsstyring Mål- og resultatstyring I arbejdet med bedre økonomistyring i den offentlige sektor er der sat fokus på at skabe grundlag for en styring, som i højere grad sammenkobler alle tre styringsområder. Begrebet koncern bruges i kortlægningen som en betegnelse for den samlede kommune dvs. summen af sektorerne. Koncernstyring og koncernledelse er udtryk for en bevægelse væk fra flere mindre selvstændige enheder over mod et sæt af overordnede rammer for alle sektorernes arbejde. Herunder en sikring af, at den samlede koncern arbejder mod samme mål. 1.3 SAMMENFATNING Kortlægningen af økonomistyringen i Aarhus Kommune omfatter dels en beskrivelse af de formelle processer, regler og styringsredskaber, som ligger til grund for økonomistyringen, men også en beskrivelse af, hvordan de forskellige centrale aktørgrupper i praksis tilrettelægger og udfører økonomistyringen. Kortlægningen er struktureret efter seks overordnede temaer, der hver for sig og tilsammen adresserer de væsentligste elementer i kommunernes økonomistyring.

5 5 Økonomisk politik og økonomistyringsprincipper I forhold til Aarhus Kommunes økonomiske politik viser kortlægningen, at der i Aarhus Kommune ikke er vedtaget en formel økonomisk politik, der hvert år fungerer som det faste udgangspunkt for eksempelvis kommunens budgetlægning. Af kommunens budgetmateriale, økonomiske redegørelser mv. fremgår, at det er målet, at den finansielle egenkapital skal ligge stabilt, og at der skal være balance i økonomien på koncernniveau, ligesom de indgåede aftaler mellem regeringen og KL skal overholdes. Aarhus Kommune har formuleret en række økonomistyringsprincipper, som både dokumentgennemgangen og interviewene viser, er helt centrale for kommunens økonomistyring. Principperne er kendte bredt i organisationen politisk og administrativt, centralt og decentralt. Et af principperne omhandler kommunens tilgang til decentralisering, som dels indeholder en række helt konkrete spilleregler, der gælder for alle, der har ansvar for kommunens økonomi, dels er rammesættende for kommunens grundlæggende styringsfilosofi. Principperne for decentralisering indebærer bl.a., at bevillingsniveauet er hævet til sektorniveau, så kun omprioriteringer mellem sektorerne skal forelægges Byrådet, og principperne giver magistratsafdelingerne vide rammer for den konkrete udmøntning af budgettet og disponering indenfor rammerne. I Aarhus Kommune er de kommunale udgifter opdelt i styrbare og ikke-styrbare udgifter. Principperne indebærer, at styrbare merudgifter skal finansieres inden for den enkelte magistratsafdeling via kompenserende besparelser, mens dette ikke er tilfældet for de ikke-styrbare udgiftsområder, hvor merudgifter skal finansieres indenfor hele kommunen. Tilsvarende tilfalder mindreudgifter på de ikke-styrbare områder hele kommunen. Opdelingen mellem styrbare og ikke-styrbare udgifter svarer i nogen udstrækning til opdelingen mellem serviceudgifter og overførselsudgifter, der findes dog en række afvigelser, hvor også udgifter medregnet under kommunernes serviceramme i Aarhus Kommune er defineret som ikke-styrbare udgifter. I Aarhus Kommune arbejdes konsekvent med en flerårig budgetlægning, hvor overslagsårene anvendes aktivt. Dels tages der udgangspunkt i tidligere års overslagsår i den konkrete budgetlægning, men økonomistyringen er herudover formuleret og praktiseret med et reelt flerårs-perspektiv, hvor der f.eks. også er mulighed for at anvise finansiering af aktiviteter og indsatser i overslagsårenes fremtidige budgetrammer. Budgetansvar På tværs af afdelinger og niveauer viser kortlægningen, at direktører, chefer og ledere generelt er meget bevidste om, hvad deres ansvar er i rollen som budgetansvarlige, ikke mindst at rollen indebærer et stort fokus på økonomi generelt, og på budgetoverholdelse i særdeleshed. Budgetansvaret udfoldes inden for en konsekvent rammestyring, og de budgetansvarlige kender størrelsen på deres budgetramme, hvordan den er sammensat, og hvilke forhold og prioriteringer der gør, at rammen eventuelt er anderledes end i tidligere år. Budget og budgetlægning I budgetlægningsfasen er det for en række områder tydeligt, hvilke forudsætninger om aktiviteter, der ligger til grund for budgettet (antal skoleelever, antal indskrevne børn, antal hjemmehjælpsmodtagere etc.). Det kan ses i sammenhæng med kommunens udbredte anvendelse af budgetmodeller, der danner grundlag for størstedelen af de ændringer, der indregnes i det tekniske basisbudget. Budgetmodellerne har til formål at sikre et uændret serviceniveau, når udviklingen i behovene (demografien) ændrer sig. I enkelte af budgetmodellerne anvendes efterregulering af områdernes tildeling på baggrund af den faktiske demografiske udvikling. I forhold til anvendelsen af budgetmodeller, synes der generelt at være anerkendelse af, at modellerne bidrager til, at de forskellige sektorer alt andet lige har ensartede muligheder for at opretholde et uændret serviceniveau, når aktivitetsforudsætningerne ændres. Modellerne opleves generelt som værende gennemarbejdede og nuancerede sidstnævnte eksemplificeret ved, at flere af modellerne forudsætter stordriftsfordele og derfor indeholder faldende marginaludgifter mv. Budgetmodellerne opleves at være genstand for politisk drøftelse, og der arbejdes i budgetmaterialet på at synliggøre budgetmodellernes konsekvenser for budgettet og for det økonomiske råderum. I forhold til at etablere et økonomisk råderum i budgetterne, er der for 2013 og frem etableret en årlig udviklingspulje samt en bufferpulje til uafviselige udgifter. Puljerne er etableret ved, at de enkelte magi-

6 6 stratsafdelinger fik reduceret de decentraliserede rammer svarende til 0,75 % af lønsummen. Magistratsafdelingerne kan selv beslutte, hvorledes budgetreduktionen konkret skal udmøntes, men af baggrundsmaterialet fremgår, at der kan tages udgangspunkt i kommunens overordnede effektiviseringsstrategi, der bl.a. indeholder en værktøjskasse til decentrale effektiviseringstiltag. Som et yderligere element i effektiviseringsarbejdet har man i Aarhus Kommune, som en del af det tekniske budget, gennem flere år indarbejdet, at udgifter på art 2 (varekøb) og art 4 (tjenesteydelser mv.) ikke prisfremskrives. Generelt udmøntes det vedtagne budget indenfor magistratsafdelingen gennem forvaltninger, sektorer, områder og institutioner, hvor der vedtages rammer for næste niveau en slags kaskademodel. På nogle områder (f.eks. ældre, dagpasning, skole) anvendes budgettildelingsmodeller, hvor budgettet fordeles på områder eller institutioner afhængigt af f.eks., hvor mange ældre borgere, der er bosat i området, eller hvor mange børn, der forventes indskrevet i de konkret dagtilbud eller den konkrete skole. På det decentrale niveau kan budgetrammen derfor enten være baseret på en tildelingsmodel eller som en videreførelse af fast ramme (evt. justeret for besparelses- eller effektiviseringskrav). Uanset om budgettet for det decentrale niveau tildeles via en tildelingsmodel eller som en fast ramme, har det ikke nødvendigvis betydning for, hvorledes den decentrale enhed konkret fordeler budgettet på specifikke konti i budgettet. Generelt er der magistratsafdelingerne imellem stor variation i, både hvem der konkret udarbejder første forslag til udmøntning af budgettet på det decentrale niveau, og hvilket grundlag budgettet skabes på. I nogle tilfælde er det de decentrale enheder, der selv fordeler budgetter på konkrete budgetposter, mens det i andre tilfælde er magistratsafdelingernes centrale økonomifunktioner, der foretager udspecificeringen af budgettet i dialog med lederen af den decentrale enhed og eventuelle lokale administrative medarbejdere. På mange områder anvendes en 1/12-periodisering af budgettet, på visse områder anvendes i stedet disponeringer, f.eks. på det specialiserede socialområde og kontraktstyrende områder, mens budgettet på andre områder ikke periodiseres. De interviewede budgetansvarlige chefer og ledere vurderer generelt, at der er forholdsvis god sammenhæng mellem omfanget og kvaliteten af den service, der ifølge målsætningerne skal ydes borgerne på forskellige områder, og de budgetmæssige rammer, der er afsat til at løse opgaven. Flere af de interviewede peger på, at sammenhængen er tydeligst på det konkrete niveau, hvilket understreges af, at der, når der gennem de seneste år har været gennemført sparerunder, samtidig er sket en justering af målsætningerne, fordi ressourcerne ikke længere er blevet opfattet som tilstrækkelige til at stræbe efter et uændret effektmål. Budgetopfølgning I forhold til kommunens budgetopfølgning viser kortlægningen, at der kun i begrænset omfang laves samlede opfølgninger på koncernniveau, og at der er forholdsvis stor variation i budgetopfølgningernes frekvens og indhold mellem de forskellige magistratsafdelinger og mellem forvaltninger og sektorområder. I nogle magistratsafdelinger er opfølgningen hyppig og indeholder en systematisk opfølgning på såvel økonomi som aktiviteter, mens frekvensen på andre områder er lavere eller alene indeholder en opfølgning på budgettet og det realiserede forbrug. Kortlægningen viser, at magistratsafdelingerne de seneste år generelt har overvurderet det forventede udgiftsniveau i de budgetprognoser, der forelægges Byrådet et par gange i sidste halvdel af budgetåret. De samlede opfølgninger på økonomien på koncernniveau har ikke efter det oplyste givet anledning til en specifik ny politisk prioritering indenfor budgetåret eller til en fornyet prioritering af budgetrammerne på tværs af magistratsafdelinger. I forhold til økonomiprognoserne peger flere af de interviewede på, at der de seneste år har været en tendens til at lave konservative prognoser i forhold til det forventede regnskabsresultat. Der peges i den forbindelse på frygten for sanktionerne ved budgetoverskridelse, men samtidig peges der også på, at der flere steder er lagt buffere ind budgetterne (i nogle tilfælde på flere niveauer), hvilket også kan medvirke til at prognosernes forventede udgiftsniveau er større end det forbrug, der efterfølgende realiseres. Målstyring Kommunens målstyring er generelt kendt og udbredt i organisationen, og der arbejdes med effektstyring i kommunen bl.a. gennem virksomhedsplaner, ROYE-modellen og fastsættelsen af effektmål i budgettet. På en lang række områder følges der konsekvent op på budgettets aktivitetsforudsætninger, og der gøres generelt årligt status i forhold til budgettets mange operationelle effektmål.

7 7 Kortlægningen af den oplevede praksis viser, at der er en del fag- og institutionschefer, der betragter målene og de vedtagne politikker som styrende for aktiviteter og adfærd, mens andre ikke tillægger målstyringen særlig betydning. Der henvises i den forbindelse til, at det politiske niveaus primære fokus ift. økonomistyring også synes være på budgetoverholdelse, mens målformulering og opfølgning på målrealisering fylder mindre. En opfattelse, der findes både på administrativt og politisk niveau. Ledelsesinformation Aarhus Kommune har ikke ét ledelsesinformationssystem, og ledelsesinformation udarbejdes på forskellig vis og i forskellige systemer i de forskellige magistratsafdelinger. Der udarbejdes i begrænset omfang ledelsesinformation på koncernniveau, og indholdet er i høj grad fokuseret på budget- og servicerammeoverholdelse, finansielle nøgletal evt. suppleret med tal for sygefravær og lignende. Flere magistratsafdelinger har en meget ambitiøs strategi for udarbejdelse af ledelsesinformation både til den centrale ledelse og de decentrale ledere. Ledelsesinformationen er ikke ensartet på tværs af kommunens afdelinger og områder, men typisk udviklet specifikt til de enkelte områder og tilpasset disses behov. Generelt giver de interviewede udtryk for, at de føler sig godt dækket ind med hensyn til ledelsesinformation, at der er en god tilgængelighed af ledelsesinformation samt gode muligheder for at opsøge yderligere informationer. Endvidere opleves kvaliteten og validiteten af ledelsesinformationen generelt at være høj.

8 8 2 ØKONOMISK POLITIK OG ØKONOMISTY- RINGSPRINCIPPER Aarhus Kommunes økonomiske politik og økonomistyringsprincipper kortlægges i dette afsnit. Først belyses kommunes økonomiske politik, herunder de økonomiske målsætninger. Derefter kortlægges bl.a. kommunens generelle økonomistyringsprincipper, herunder kommunens opdeling af udgifter i styrbare/ikkestyrbare og principper for overførselsadgang mellem årene. 2.1 ØKONOMISK POLITIK OG MÅLSÆTNINGER Den økonomiske politik i Aarhus Kommune er ikke nedfældet i et selvstændigt dokument, som er eksplicit vedtaget af Byrådet. Den økonomiske politik består derimod af en række langsigtede eller gennemgående økonomiske målsætninger, der er nedfældet skriftligt i budgetmaterialet, økonomiske analyser mv. Efter det oplyste, er de mest grundlæggende målsætninger: 1) Balance i økonomien: det gennemsnitlige driftsoverskud set over 6 år (i B er det årene R2011, FR2012, B2013, BO ) skal være tilstrækkeligt stort til at dække det ønskede anlægsniveau (er fastlagt politisk). 2) Den finansielle egenkapital skal ligge stabilt. Den finansielle egenkapital består af kassebeholdningen plus langfristede tilgodehavender fratrukket den skattefinansierede lang- og kortfristede gæld. Den konkrete målsætning er, at den finansielle egenkapital nedbringes til max. -2,9 mia. kr. i ) Overholdelse af Regeringens og KL s kommuneaftaler, herunder de aftalte service- og anlægsrammer. 2.2 ØKONOMISTYRINGSPRINCIPPER Aarhus Kommune har en række økonomiske styringsprincipper, der til sammen danner grundlag for kommunens budgetlægning, opfølgning og løbende styring. Alle udgiftsområder indplaceres i Aarhus Kommune på en dikotom skala indenfor hver af de fire parametre: Decentraliseret ikke decentraliseret Styrbart - ikke-styrbart Service overførsel Budgetgaranti ikke budgetgaranti Hvor opdelingen i service- og overførselsudgifter samt opdelingen i udgifter med budgetgaranti og uden budgetgaranti er generelt skel i kommunerne, er opdelingerne i decentraliseret og ikke-decentraliseret og styrbare og ikke-styrbare udgifter mere særegne for Aarhus Kommune. De væsentligste identificerede styringsprincipper er på baggrund af kortlægningen: Bevillingsniveau: Decentralisering til sektorniveau De kommunale udgifters styrbarhed Rammer og effektmål Budgetmodeller Disse principper beskrives nærmere i nedenstående. Bevillingsniveau: Decentralisering til sektorniveau Byrådet har vedtaget et sæt spilleregler for kommunens økonomiske decentralisering. En økonomisk decentralisering, der - helt eller delvist gælder for hovedparten af de kommunale driftsområder. Spillereg-

9 9 lerne omhandler alene decentralisering til sektorniveau. Spillereglerne omhandler således ikke decentralisering til institutionsniveauet. Nedenstående tabel viser sektorområderne i Aarhus Kommune, herunder deres placering i forhold til førnævnte kategoriseringer. Som det fremgår, er der mellem magistratsafdelingerne store forskelle på antallet af sektorer. Tabel 1: Oversigt over sektorområder Oversigt over sektorområder Sociale forhold og Beskæftigelse Sektor 1.01/1.02 Familieområde, Familiecenter, Tilbud til familier + handicappede, decentraliseret Sektor 1.03 Familieområde, Ældreboliger, ikke decentraliseret Teknik og Miljø Sektor 1.04 Familieområdet, ikke decentraliseret Sektor 1.05 Familieområdet, anlæg, ikke-decentraliseret Sektor 1.41 Beskæftigelsesområdet, administration, decentraliseret Sektor 1.42 Beskæftigelsesområdet, styrbart, decentraliseret Sektor 1.43 Beskæftigelsesområdet, styrbart/budgetgaranteret, decentraliseret Sektor 1.44 Beskæftigelsesområdet, ikke styrbart, ikke decentraliseret Sektor 1.45 Beskæftigelsesområdet, styrbart, overførsel. Dansk undervisning Sektor 1.71 Administration, decentraliseret Sektor 2.01 Administration, stabsfunktioner, decentraliseret Sektor 2.02 Administration, stabsfunktioner, anlæg Sektor 2.21 Planlægning og Byggeri, decentral Sektor 2.22 Planlægning og Byggeri, ikke decentral Sektor 2.23 Planlægning og Byggeri, Jordforsyning, anlæg Sektor 2.24 Planlægning og Byggeri, Byfornyelse, anlæg Sektor 2.31 Trafik og Veje, Vejvæsen, decentral Sektor 2.32 Trafik og Veje, Kollektiv Trafik, decentral Sektor 2.33 Trafik og Veje, P-kontrol, decentral Sektor 2.34 Trafik og Veje, Trafikanlæg, drift, ikke-decentral Sektor 2.35 Trafik og Veje, Trafikanlæg, anlæg, ikke decentral Sektor 2.41 Natur og Miljø, Grønne områder, decentral Sektor 2.42 Natur og Miljø, virksomheder og jord, decentral Sektor 2.43 Natur og Miljø, Vandmiljø og Landbrug, decentral Sektor 2.47 Natur og Miljø, anlæg, ikke decentral Sektor 2.51 Ejendomsforvaltning, decentral Sektor 2.52 Ejendomsforvaltning, ikke decentral Sektor 2.53 Ejendomsforvaltning, anlæg Sektor 2.61 Brandvæsen, Redningsberedskab, decentral Sektor 2.71 Natur og Vej Service, decentral Sektor 2.72 Natur og Vej Service, anlæg, ikke decentral Sektor 2.91 Affald og Varme, Affald, decentral

10 10 Sundhed og Omsorg Sektor 2.92 Affald og Varme, Affald, anlæg, decentral Sektor 2.93 Affald og Varme, Varmetransmission, decentral Sektor 2.94 Affald og Varme, Varmetransmission, anlæg, decentral Sektor 2.95 Affald og Varme, Varmedistribution, decentral Sektor 2.96 Affald og Varme, Varmedistribution, anlæg, decentral Sektor 3.31 Sundhed og Omsorg, decentral Sektor 3.32 Sundhed og Omsorg, KB, decentral Sektor 3.34 Sundhed og Omsorg, ældreboliger, decentral Sektor 3.35 Sundhed og Omsorg, boligstøtte, ikke decentral Sektor 3.36 Sundhed og Omsorg, anlæg, ikke decentral Sektor 3.37 Sundhed, styrbar Sektor 3.38 Sundhed, ikke styrbar Kultur og Borgerservice Børn og Unge Sektor 4.72 Kultur og Borgerservice, ikke-decentral Sektor 4.71 Kultur og Borgerservice, decentral Sektor 5.51 Børn og Ungeområdet, decentral Sektor 5.52 Børn og Ungeområdet, ikke decentral Sektor 5.53 Børn og Ungeområdet, KB-bevilling, decentral Sektor 5.54 Børn og Ungeområdet, anlæg, ikke decentral Borgmesterens Afdeling Sektor 9.20 Budgetreserver Sektor 9.31 Administration m.v., decentral Sektor 9.32 Lønhuset, decentral Sektor 9.33 Administration m.v., ikke decentral Sektor 9.34 Tværgående puljer Sektor 9.35 IT-pulje, KB-bevilling, decentral Sektor 9.37 Personalegoder, decentral Sektor 9.98 Renter og finansiering Kilde: Budget 2012 Spillereglerne indebærer, at bevillingsniveauet generelt er hævet til sektorniveau 1, og i Aarhus Kommune kan magistrafafdelingerne uden byrådsgodkendelse omprioritere inden for den enkelte sektor (jf. tabel 1). Dog kan der ligge yderligere politiske bindinger f.eks. i form af ressourcetildelingsmodeller for de enkelte områder. Generelt er ansvaret for beslutninger og disponeringer af faglig, personalemæssig, administrativ og økonomisk karakter decentraliseret til sektorerne. 1 Mange kommuner bevilliger på områdeniveau f.eks. dagplejen eller skoler. I Aarhus Kommune er defineret en række sektorer jf. tabel 1, som udgør de niveauer, der bevilliges på. Bevillingsniveauet er hævet i den forstand, at der bevilliges på et mere overordnet niveau i Aarhus Kommune.

11 11 Endvidere arbejdes i Aarhus Kommune konsekvent med flerårig budgetlægning, hvor overslagsårene anvendes aktivt. Dels tages der udgangspunkt i tidligere års overslagsår i den konkrete budgetlægning, men økonomistyringen er herudover formuleret og praktiseret med et reelt flerårs-perspektiv, men der er f.eks. også mulighed for at anvise finansiering af aktiviteter og indsatser i overslagsårenes fremtidige budgetrammer. Spillereglerne for decentraliseringen i Aarhus kommune indebærer, at Byrådet tager bevillingsmæssigt stilling til størrelsen af sektorernes (jf. tabel 1) nettoudgifter, hvorfor de decentraliserede enheder har mulighed for at anvende merindtægter inden for fastsatte retningslinjer uden særskilt godkendelse af Byrådet. Magistratsafdelingerne har ligeledes mulighed for - uden byrådsgodkendelse - at flytte beløb mellem underkonti inden for den decentraliserede sektor. Kun afvigelser på bevillingsniveauet (sektoren) skal godkendes og forklares overfor Byrådet. Dette er dog betinget af, at de omplacerede beløb anvendes til gennemførelse af allerede godkendte aktiviteter, at der ikke sker væsentlige ændringer af budgettets materielle forudsætninger (Budget 2012). Spillereglerne for decentralisering indebar i deres tidligere form en ret til at overføre uforbrugte midler til det/de følgende år - og ligeledes en låneadgang mellem årene (jf. nedenstående boks 2). Med virkning fra 2011 er der på baggrund af den statslige styring af kommunernes økonomi, og herunder sanktionslovgivningen, foretaget justeringer af de økonomiske styringsprincipper i Aarhus Kommune (jf. nedenstående boks 3). Med henblik på at overholde kommunens samlede serviceramme og undgå sanktioner, gives ikke længere fuld frihed til at anvende en opsparing eller til at stifte gæld. De decentrale beslutningstageres dispositioner er fra 2011 blevet indbyrdes forbundet i den fælles overholdelse af Aarhus Kommunes samlede serviceramme, og der er således ikke samme mulighed for de decentraliserede enheder til at stifte gæld og anvende opsparing som tidligere. Tabel 2: Principper for overførselsadgang Principper for overførselsadgang Der er mulighed for at overføre mer- eller mindreforbrug til efterfølgende år inden for fastlagte udsvingsgrænser. Grænserne for opsparing og låneadgang fastsættes for den samlede nettoramme på et område. Der kan således afviges fra disse grænser med hensyn til opsparing og låntagning på enkeltområder. Den konkrete overførsel skal i alle tilfælde godkendes via indstilling til Byrådet som en tillægsbevilling uden rammekorrektion. Der skal søges om overførsel til det år, hvor mer- eller mindreudgifterne forventes afholdt. I det enkelte år kan der generelt højest overføres overskud til efterfølgende år svarende til 10 pct. af nettorammen. Den samlede opsparing må højest udgøre 20 pct. af den til enhver tid gældende nettoramme. Visse sektorer er undtaget fra de generelle opsparingsgrænser. For de to store sektorer i MSO (sektor 3.31, Ældre og Handicap) henholdsvis MBU (sektor 5.51, Løn og drift på de styrbare områder) er udsvingsgrænserne fastsat til 5 % for overførsel det enkelte år, og 10 % for akkumuleret opsparing. Kilde: Spilleregler for decentralisering, 2010 Den enkelte magistratsafdeling har ansvaret for at overholde servicerammen indenfor egne sektorer, ligesom sektorernes eventuelle forbrug af opsparede midler kræver en selvstændig byrådsbeslutning på baggrund af en tværgående prioritering i budgetlægningen. Ansvaret for kommunens overholdelse af servicerammen er i Aarhus kommunes decentraliseret til magistratsafdelingerne. I lyset af de ændrede rammebetingelser for kommunernes økonomistyring, er vedtaget følgende tilføjelser til de økonomiske spilleregler i Aarhus Kommune:

12 12 Tabel 2: Tilpasning af spillereglerne for decentralisering Tilpasning af spillereglerne for decentralisering Ansvaret for overholdelse af serviceramme er placeret hos magistratsafdelingerne Mulighederne for forbrug af opsparing fastlægges politisk i budgetdrøftelserne Der vil i budgetlægningen blive indarbejdet reservation af ledig serviceramme centralt til uforudsete merudgifter Ved anvendelsen af ledig serviceramme vil merudgifter på de ikke-styrbare områder og budgetmodeller med efterregulering blive prioriteret. Først derefter eventuelt forbrug af opsparing Hvis der ikke er ledig serviceramme til at rumme kendte afvigelser, kan der være behov for at gennemføre besparelser proportionalt overfor alle styrbare serviceområder Der rapporteres kvartalvist pr. magistratsafdeling om forbrug af serviceramme Kilde: Budget 2012 De kommunale udgifters styrbarhed I Aarhus Kommune er de kommunale udgifter opdelt i styrbare og ikke-styrbare udgifter. Princippet indebærer, at styrbare merudgifter skal finansieres inden for den enkelte magistratsafdeling via kompenserende besparelser. Udgangspunktet er, at der ikke gives merbevillinger på disse områder (undtaget er dog områder med budgetmodeller, der efterreguleres). Eksempler på styrbare områder er: administration, folkeskole, sociale institutioner mv. Samtidig har Byrådet besluttet, at en række udgiftsområder budgetmæssigt opfattes som ikke-styrbare. At et område er ikke-styrbart indebærer bl.a., at eventuelle merudgifter på disse områder ikke skal finansieres indenfor den enkelte magistratsafdelings samlede budgetramme, men via kompenserende besparelser inden for det samlede styrbare udgiftsområde i Aarhus Kommune. Ligeledes tilfalder et eventuelt mindreforbrug hele kommunen. Dette princip gælder dog ikke for de ikke-styrbare udgiftsområder, der er omfattet af den såkaldte budgetgaranti, da staten kompenserer kommunerne for udgiftsudviklingen på disse områder. Såfremt der alene er tale om et statsligt tilskud, skal eventuelle merudgifter fortsat findes indenfor det samlede styrbare område. Eksempler på ikke-styrbare områder i Aarhus Kommune er: overførselsudgifter til dagpengemodtagere, tjenestemandspensioner, sygedagpenge, fripladser og søskenderabat, aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsudgifter, arbejdsskader, revision og konsulentbistand m.fl. (jf. Analyse af budgetmodeller og ikkestyrbare udgifter i Aarhus Kommune, 2011) Aarhus Kommune har opstillet en række kriterier, der skal være opfyldt for, at et udgiftsområde kan klassificeres som ikke-styrbart: Tabel 3: Kriterier for ikke-styrbare udgifter Kriterier for ikke-styrbarhed 1) Området skal være fuldt lovbundet eller på lignende måde helt bundet af eksterne forhold. Dette indebærer, at beslutninger i Byrådet ikke kan føre til nedprioriteringer på området. 2) Området skal... a. udgøre et selvstændigt område, der er klart og tydeligt afgrænset fra ikke-lovbundne områder. Dette indebærer, at områder, hvor servicetilbud er lovbundne, men hvor der gives beslægtede eller alternative tilbud indenfor ikke-lovbundne og styrbare områder, defineres som styrbare. eller a. være udgiftstungt set i relation til de beslægtede eller alternative ikke-lovbundne områder. Der må her foretages en konkret vurdering på baggrund af risikoen for budgetafvigelser på det enkelte område og det mulige omfang af sådanne afvigelser. 3) Området skal have en vis tyngde, før det kan defineres som ikke-styrbart. 4) Udgiftsmæssigt stabile områder defineres som styrbare. Kilde: Økonomiske styringsprincipper: Opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter, december 2011 Aarhus Kommune har i de seneste år foretaget en gennemgang af de ikke-styrbare områder på baggrund af ovenstående kriterier, og på den baggrund har Byrådet besluttet, at en række områder, der tidligere har

13 13 været betragtet som ikke-styrbare, fra 2013 budgetmæssigt skal betragtes som styrbare. Det gælder f.eks. udgifter til den såkaldte BPA-ordningen (Borgerstyret Personlig Assistance) på det sociale område. For at sikre overblik over de ikke-styrbare udgifter, opsamler Borgmesterens Afdeling løbende ikkestyrbare budgetafvigelser på en reserve. Opsamlingen af ikke-styrbare budgetafvigelser på en reserve indebærer, at ikke-styrbare mindreudgifter i en magistratsafdeling ikke som udgangspunkt kan anvendes til at finansiere styrbare merudgifter i samme magistratsafdeling - eller andetsteds i kommunen. Det ikkestyrbare område betragtes under ét, således at mindreudgifter på nogle områder ses i sammenhæng med merudgifter på andre områder. Opdelingen mellem styrbare og ikke-styrbare udgifter svarer i nogen udstrækning til opdelingen mellem serviceudgifter og overførselsudgifter en opdeling, der udspringer af økonomiaftalen for 1999 mellem KL og Regeringen - idet der dog findes en række afvigelser, hvor også udgifter medregnet under kommunernes serviceramme i Aarhus Kommune er defineret som ikke-styrbare udgifter. Således er serviceudgifterne typisk defineret som styrbare udgiftsområder, mens overførsler typisk er defineret som ikke-styrbare udgiftsområder. Der findes dog en række afvigelser, hvor også serviceudgifter i Aarhus Kommune er defineret som ikke-styrbare f.eks. fripladser og søskenderabat, aktivitetsbestemt medfinansiering af sundhedsudgifter, begravelseshjælp, arbejdsskader, revision og konsulentbistand m.fl. (jf. Analyse af budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune, 2011). Tabel 4: Principper for finansiering af merudgifter på de forskellige områder i Aarhus Kommune Service Overførsel Styrbar Ikke-styrbar 1) Merudgift finansieres inden for det styrbare serviceområde (felt 1). 3) Merudgift finansieres inden for det samlede serviceområde (felt 1 og 3) - eller i budgetsituationen evt. ved ændrede forudsætninger fra indtægtsbudgettet (statstilskuddet, skatteindtægterne m.v.) 2) Merudgift finansieres inden for det samlede styrbare område (felt 1 + 2). 4) Merudgift finansieres inden for de samlede driftsudgifter (felt 1, 2, 3 og 4) - eller i budgetsituationen evt. ved ændrede forudsætninger fra indtægtsbudgettet (statstilskuddet, skatteindtægterne m.v.) Kilde: Økonomiske styringsprincipper: Opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter, december 2011 Rammer og effektmål I budgettet fastlægges det kommende års budget samt følgende tre års budgetoverslag. I Aarhus Kommune anvendes overslagsårene aktivt, idet der tages udgangspunkt i disse i budgetlægningen. Selvom budgettet formelt er etårigt, og hvert år skal godkendes politisk, er budgetlægningen tænkt og formuleret som reel flerårs-budgettering, hvor aktiviteter og indsatser også har kunnet finansieres af overslagsårenes fremtidige budgetrammer. Budgettet og budgetbemærkningerne i Aarhus Kommune er bygget op omkring de 5 magistratsafdelinger og Borgmesterens afdeling. Indenfor hver magistratsafdeling, er budgetbemærkningerne bygget op omkring områdets samlede strategi, vision og overordnede målsætninger. Målsætningerne nedbrydes i delmål, der igen nedbrydes i konkrete ydelses- og effektmål. I nedenstående boks er målhierarkiet i Socialforvaltningen eksemplificeret på baggrund af udvalgte mål mv. fra budgetbemærkningerne til budget 2012.

14 14 Figur 1: Målhierarki Målhierarki Vision: Det er Aarhus Kommunes vision at fremme social inklusion og medborgerskab for de mest udsatte borgere. Målsætning: Børn, unge og familier med særlige behov skal - ud fra en individuel vurdering - have støtte til at klare egne vanskeligheder i eget miljø. Familien/barnet skal have indflydelse på og ansvar for løsningen af egne problemer. Kilde: Budget 2012 Delmål: Flere anbringelser i familier Ydelsesmål: Andelen af anbragte i netværksfamilier skal i 2012 stige til mindst 4,4% ud af anbringelserne i 2012 Delmål: Brugerne er tilfredse (voksne med handicap) Effektmål: Andel brugere, der er tilfredse ud fra en samlet subjektiv vurdering: 79% Opstillingen af ydelses- og effektmål indeholder i mange tilfælde endvidere tidligere års opnåede resultater i forhold til det konkrete mål. Magistratsafdelingerne arbejder generelt med målsætninger, der rækker udover det konkrete budgetår f.eks.: Tabel 6: Eksempel på effektmål og opfølgning R2009 R2010 B2011 B2012 B2013 B2014 Gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder 20,4 17, Kilde: Budget 2012 Der er i budgetmaterialet ikke etableret en direkte sammenkædning mellem ydelses- eller effektmål og de økonomiske ressourcer, der er afsat til at opnå målene. Af budgettet fremgår alene hvor mange midler, der er afsat på funktioner og grupperinger (jf. Indenrigsministeriets autoriserede kontoplan), mens det af budgetbemærkningerne fremgår, hvorledes tidligere eller kommende ændringer, f.eks. som følge af ændrede befolkningsprognoser eller lovgivning, forventes at få betydning for opgaveløsningen inden for magistratsafdelingen og sektorerne. Aarhus Kommune har siden 2007 haft en fælles virksomhedsmodel, der forsøger at skabe sammenhæng mellem Ressourcer, Organisering, Ydelser og Effekt (ROYE). Modellen forsøger at skabe et fælles sprog i kommunen for arbejdet at skabe sammenhæng mellem ressourcer og mål. Modellen anvendes til strukturering af (en del af) budgetbemærkningerne, ligesom der i væsentlige rådmandsindstillinger og bevillingsansøgninger til nye projekter skal redegøres for ressourcer, organisering, ydelser og forventet effekt. Modellen bidrager efter det oplyste også til at skabe en større fokusering på effektstyring. Aarhus Kommunes arbejde med målstyring, virksomhedsmodel og den oplevede praksis vil blive beskrevet nærmere i kapitel 6. Budgetmodeller Der anvendes i Aarhus Kommune en række budgetmodeller, der regulerer tildelingen på et område på baggrund af befolkningsudviklingen. Modellerne har til formål at sikre et uændret serviceniveau, når udviklingen i behovene (demografien) ændrer sig. I kommunen anvendes to hovedtyper af budgetmodeller: 1) Rene demografiske modeller, hvor udsving skyldes udsving i antal borgere indenfor gruppen, og 2) efterspørgselsstyrede modeller, hvor udsving skyldes antallet af borgere, der efterspørger en ydelse. Modellerne anvendes i budgetlægningen til at generere et teknisk budget. Enkelte budgetmodeller anvendes endvidere til en efterregulering af områdernes tildeling på baggrund af den faktiske demografiske udvikling. Aarhus Kommune har senest i 2011 analyseret kommunens budgetmodeller, og det blev på den baggrund konkluderet, at der skønnes endvidere ikke generelt at være uhensigtsmæssige incitamenter i de eksisterende modeller. (Analyse af budgetmodeller og ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune, 2011). Budgetmodellerne blev på denne baggrund fastholdt, ligesom det blev besluttet at udarbejde en budgetmodel for det specialiserede socialområde. Områder med budgetmodeller er underlagt samme effektiviserings- og besparelseskrav som øvrige områder, ligesom der politisk kan træffes beslutning om kun delvist at kompensere for befolkningsudviklingen.

15 15 Analysen medførte en ændret præsentation af budgetmodellerne i forbindelse med udarbejdelsen af Magistratens budgetforslag, således at budgetmodellernes betydning for det samlede budget fremadrettet synliggøres. Det betyder konkret, at Magistratens budgetforslag præsenteres både med og uden indregnede konsekvenser af de forskellige budgetmodeller. Kommunens budgetmodeller behandles nærmere i afsnit DEN OPLEVEDE PRAKSIS Det politiske niveau De styringsprincipper, der er beskrevet i ovenstående, danner rammen om økonomistyringen og budgetlægningen i Aarhus Kommune. Styringsprincipperne er kendte på det politiske niveau, og eksempelvis opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter samt anvendelsen af budgetmodeller har ved flere lejligheder været forelagt og drøftet politisk. Byrådet vedtog i forbindelse med budgettet for 2012, at der ikke skulle ske grundlæggende ændringer af budgetmodellernes anvendelse i Aarhus Kommune. Den udprægede anvendelse af decentralisering og de principper, der gælder herfor er ligeledes kendte og besluttet politisk, og generelt opfattes decentraliseringen ikke alene som en økonomisk styringsmodel, men også som et styringsprincip, der tillægges selvstændig organisatorisk værdi, og som antages at medvirke til at skabe ansvarlige ledere både i forhold til den generelle opgavevaretagelse og i forhold til at overholde budgetterne. Kommunens budgetmateriale er udformet, således at der sker en opdeling i henholdsvis de økonomiske rammer for magistratsafdelingerne/sektorerne og de målsætninger, der sigtes efter. I budgetlægningsprocessen er det primære fokus efter det oplyste på fastsættelsen og fordeling af kommunens samlede budgetramme, mens målene i mindre grad indgår direkte i de politiske prioriteringer. Det politiske niveau er imidlertid opmærksomme på kommunens mål, og der opleves at være en generel bevidsthed om, at der arbejdes ret konsekvent med effektstyring i kommunen bl.a. gennem virksomhedsplaner, ROYE-modellen og fastsættelsen af effektmål i budgettet. Derudover omhandler budgetlægningen på det politiske niveau prioriteringen mellem konkrete sager og initiativer på de forskellige områder. Det politiske niveau tilkendegiver, at kommunens praksis med reel flerårsbudgettering, hvor der reelt og politisk bindende prioriteres både i det aktuelle budgetår og i budgetoverslagsårene, er(/var 2 ) medvirkende til at fremme et langsigtet perspektiv i kommunens økonomistyring. Direktørniveau Styringsprincipperne er ligeledes kendte på direktørniveau i Aarhus Kommune. De administrative topledere betragter generelt, ligesom det politiske niveau, kommunens rammer for decentralisering som centrale for økonomistyringen i Aarhus Kommune, og flere peger på, at efterlevelsen af principperne har været en af de medvirkende årsager til, at det gennem de sidste 10 år har været muligt at forbedre kommunens overordnede økonomi markant. I forhold til anvendelse af budgetmodeller til reguleringen af sektorernes basisbudgetter, synes der generelt at være anerkendelse af, at modellerne bidrager til, at de forskellige sektorer, alt andet lige, har mulighed for at opretholde et uændret serviceniveau, når aktivitetsforudsætningerne ændres. Modellerne opfattes generelt som værende gennemarbejdede og nuancerede sidstnævnte eksemplificeret ved, at flere af modellerne forudsætter stordriftsfordele og derfor indeholder faldende marginaludgifter mv. I forhold til opdelingen mellem styrbare og ikke-styrbare udgifter er holdningen blandt kommunens direktører mere blandet. Enkelte fremhæver, at opdelingen er væsentlig for fastholdelse af ansvarligheden hos de budgetansvarlige, således at lederne ikke holdes ansvarlige for budgetoverskridelser på områder, hvor udgifterne ikke vurderes at kunne påvirkes. Ligeledes påpeger enkelte direktører, at opdelingen medvirker til at understrege, at de styrbare områder også reelt forventes at være styrbare, hvorfor der også forventes streng budgetoverholdelse på de underliggende administrative niveauer. Generelt peges på, at det på det overordnede niveau er centralt, at de økonomiske styringsprincipper indeholder nogle incitamentsstrukturer, der vender rigtigt, og som tilskynder chefer og ledere på forskellige niveauer til at handle 2 De interviewede giver udtryk for, at dette i mindre grad er tilfældet efter indførelsen af sanktionslovgivningen.

16 16 hensigtsmæssigt både økonomisk og fagligt. Modsat peger enkelte af kommunens direktører på, at udgiftsudviklingen på de ikke-styrbare områder ikke følges helt så tæt som på de styrbare områder. Der peges i den forbindelse på, at det er væsentlig med jævne mellemrum at foretage et eftersyn og en vurdering af, hvilke områder, der skal være karakteriseret som ikke-styrbare. Fagchefniveau Blandt fagcheferne er opfattelsen af de forskellige styringsprincipper og deres betydning for økonomistyring mindre markant og mindre ensartet. Nogle tillægger ikke målstyringen særlig betydning, mens andre betragter målene og de vedtagne politikker som meget styrende for deres adfærd som chefer. Flere har den opfattelse, at det politiske niveau alene, eller i hvert fald primært, fokuserer på budgetoverholdelse, hvilket efter deres mening er med til at reducere betydningen af det store arbejde, som administrationen mange steder har iværksat i forhold til at formulere og følge op på de formulerede mål. Andre fagchefer opfatter målstyringsarbejdet som værende helt centralt, og nogle steder arbejdes der meget aktivt med at formulere visioner, der nedbrydes i mål og konkrete indikatorer, som der efterfølgende kan måles og følges op på. Princippet om decentralisering opfattes også på fagchefniveau som væsentligt i forhold til at skabe ansvarlighed, ligesom det flerårige perspektiv og de automatiske opsparingsmuligheder i høj grad opleves at have forhindret uhensigtsmæssig adfærd i form af benzin-afbrænding sidst på året. Flere fagchefer tilkendegiver i forlængelse heraf, at de ændrede styringsprincipper ikke er hensigtsmæssige, og at det er blevet langt vanskeligere at låne af budgetrammerne for de følgende år, med henblik på at foretage fornuftige investeringer i det enkelte år. Fagcheferne tilkendegiver samstemmende, at budgetoverholdelse, under de nye omstændigheder og spilleregler, er et centralt selvstændigt styringsmål, hvad det tidligere var i langt mindre omfang. Opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter synes i mindre grad at spille en central rolle for de interviewede fagchefers økonomistyring, idet ansvaret for de ikke-styrbare udgifter ofte er placeret på et mere centralt niveau. Institutionsniveau/decentrale afdelingslederniveau På det decentrale niveau opleves forventningen om budgetoverholdelse generelt at være et væsentligt styringsprincip. Flere tilkendegiver, at målstyringen umiddelbart opfattes at have en mindre betydning. Der følges op på målene ved regnskabsaflæggelsen, men de er ikke nødvendigvis styrende for indsatsen i løbet af året. Enkelte steder udtrykker de decentrale ledere, at sektorens politik er styrende for arbejdet. På enkelte områder arbejdes der aktivt med nedbrydning af visioner og målsætninger til delmål og målbare indikatorer. Generelt opfattes decentraliseringsprincippet som et hensigtsmæssigt princip, der giver lokalt råderum, ligesom der generelt er tillid til, at de decentrale niveauer får lov til at beholde et eventuelt mindreforbrug som opsparing de følgende år. Flere decentrale ledere peger på, at rammerne for økonomistyringen er ændret med de nye spilleregler, og det ikke altid opleves som muligt at optimere ressourceudnyttelsen i budgettet, fordi man, for at være på den sikre side i forhold til budgetoverholdelse, vælger at udskyde ansættelser, indkøb m.v. i nogle tilfælde også mere, end det viser sig nødvendigt. Opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter synes i mindre grad at spille en central rolle for de interviewede decentrale ledere, idet ansvaret for de ikke-styrbare udgifter ofte er placeret på et mere centralt niveau. 2.4 SAMMENFATNING Kortlægningen viser, at der i Aarhus Kommune ikke er vedtaget en formel økonomisk politik, der fungerer som det faste udgangspunkt for eksempelvis kommunens budgetlægning. Af kommunens budgetmateriale, økonomiske redegørelser mv. fremgår, at det er målet at den finansielle egenkapital skal ligge stabilt, og at der skal være balance i økonomien på koncernniveau, ligesom de indgåede aftaler mellem regeringen og KL skal overholdes. Aarhus Kommune har formuleret en række styringsprincipper, der er centrale for kommunens økonomistyring. Et af de væsentlige principper er decentralisering, der er rammesættende for kommunens grundlæg-

17 17 gende styringsfilosofi. Principperne for decentralisering indebærer bl.a., at bevillingsniveauet er hævet til sektorniveau, så kun omprioriteringer mellem sektorerne skal forelægges Byrådet, og principperne giver magistratsafdelingerne vide rammer for den konkrete udmøntning af budgettet og disponering indenfor rammerne. Herudover er de kommunale udgifter i Aarhus Kommune opdelt i styrbare og ikke-styrbare udgifter. Principperne indebærer, at styrbare merudgifter skal finansieres inden for den enkelte magistratsafdeling, mens merudgifter på de ikke-styrbare udgiftsområder skal finansieres inden for hele kommunen. Der er indenfor kommunens administrative topledelse forskellige holdninger til, hvorvidt opdelingen i styrbare og ikke-styrbare udgifter er hensigtsmæssig. Endvidere arbejdes i Aarhus Kommune konsekvent med en flerårig budgetlægning, hvor overslagsårene anvendes aktivt. Dels tages der udgangspunkt i tidligere års overslagsår i den konkrete budgetlægning, men økonomistyringen er herudover formuleret og praktiseret med et reelt flerårs-perspektiv, hvor der f.eks. også er mulighed for at anvise finansiering af aktiviteter og indsatser i overslagsårenes fremtidige budgetrammer. Der følges generelt op på kommunens målsætninger årligt, mens en række områder følger hyppigere op. Kommunens målsætninger opfattes i varierende omfang af kommunens budgetansvarlige ledere som værende styrende for indsatsen i løbet af året.

18 18 3 BUDGETANSVAR I dette afsnit kortlægges hvorvidt og i givet fald hvordan, der er sammenhæng mellem budgetansvar og beslutningskompetence i Aarhus Kommune. Det er bl.a. undersøgt, om hver enkelt leder har et klart og afgrænset budget, som dækker over de områder, hvor vedkommende træffer beslutninger. Ligeledes er det undersøgt, om der opleves at være sammenhæng mellem budgetansvar og ledelsesmæssige handlemuligheder. Endelig belyses, om der er tydelige ledelsesmæssige krav til de budgetansvarlige ledere, og hvilke konkrete forventninger der er til, hvordan de skal handle ved f.eks. budgetafvigelser. Afsluttende kortlægges om kommunens fastsatte regler og praksis understøtter de budgetansvarlige ledere i at disponere med henblik på at kunne udføre en effektiv opgavevaretagelse. 3.1 DE FORMELLE RAMMER FOR BUDGETANSVARET I nedenstående tabel er opstillet en delvis oversigt over budgetansvarlige i Aarhus Kommune. Tabel 7: Delvis oversigt over budgetansvarlige Borgmesterens Afdeling Sociale Forhold og Beskæftigelse Sundhed og Omsorg Teknik og Miljø Børn og Unge Kultur og Borgerservice Niveau 0 Borgmester Rådmand Rådmand Rådmand Rådmand Rådmand Niveau 1 1 stadsdirektør 1 direktør 1 direktør 1 direktør 1 direktør 1 direktør Direktørerne kan med ansvar overfor deres fagudvalg foretage omplaceringer inden for det enkelte budgetområde. Niveau 2 4 afdelingsledere, 4 stabsfunktionschefer 2 forvaltningschefer 1 økonomichef 7 forvaltningschefer, 3 adm. chefer 4 forvaltningschefer 5 forvaltningschefer, 2 administrative chefer Niveau 3 9 afdelingsledere 3 søjlechefer 9 områdechefer 26 afdelingschefer 20 områdeeller kontorchefer (ukendt) Niveau 4 (ukendt) (ukendt) Ca. 170 budgetansvarlige (ukendt) 191 budgetansvarlige (ukendt) Note: Aarhus Kommune har ikke kunne oplyse antallet af budgetansvarlige i kommunen. Ovenstående tabel er et estimat baseret på Aarhus Kommunes og de 6 magistratsafdelingers organisationsdiagrammer og beskrivelser. Der er i Aarhus Kommune et stort antal budgetansvarlige, også på niveau 4, der ikke fremgår af ovenstående tabel, da disses formelle budgetansvar og organisatoriske placering ikke har kunnet fastlægges fuldstændigt ud fra det materiale, der har været til rådighed.

19 19 I Aarhus Kommune er kommunens kasse- og regnskabsregulativ rammerne for budgetansvaret beskrevet på følgende vis: Tabel 8: Kasse- og regnskabsregulativ Aarhus Kommunes kasse- og regnskabsregulativ 6.1 Budgetansvar Det er Borgmesterens/den ansvarlige rådmands opgave at sikre, at de af Byrådet vedtagne principper for økonomisk styring - herunder forhold fastlagt af budgettets materielle forudsætninger og magistrats-, udvalgs- og byrådsbeslutninger - overholdes. Magistraten fører tilsyn med, at de af Byrådet vedtagne principper for økonomisk styring samt de ved særlig beslutning fastsatte krav ikke afviges uden byrådets samtykke. Inden for den enkelte magistratsafdeling påser forvaltningschefer og andre ansvarshavende, at de af Byrådet og Magistraten udstukne retningslinjer overholdes. [ ] 6.4 Delegation af bevillings- og budgetansvaret Borgmesteren/den ansvarlige rådmand har - inden for hver deres afdeling - ansvaret for overholdelse af rammer, bevillinger, rådighedsbeløb samt øvrige materielle forudsætninger i budgettet. Efter retningslinjer fastlagt af magistraten, kan borgmesteren/rådmændene uddelegere ansvaret herfor til forvaltningschefer /institutionschefer. Forvaltningschefer/institutionschefer kan videredelegere ansvaret til en eller flere personer med særlig indsigt jf. afsnit 7.1. Forvaltningschefer/institutionschefer har pligt til at føre kontrol med, at det videredelegerede ansvar forvaltes forsvarligt f. eks. ved stikprøvevis kontrol. Kilde: Regulativ for Århus Kommunes kasse- og regnskabsvæsen, 2003 Rammerne for varetagelse af budgetansvaret kan ses i sammenhæng med kommunens spilleregler for decentralisering (til sektorniveau), men også med den delegering af budgetansvar, der mange områder sker til ledere på det decentrale niveau. Af notatet Spilleregler for decentralisering i Århus Kommune, fremgår at kendetegnende for decentraliseringen er, at der udlægges ansvar og kompetence fra et højere til et lavere administrativt niveau. Idéen er, at beslutninger så vidt muligt bør træffes af de personer, der er i besiddelse af den største faglige viden på området. Hermed sigtes der på at opnå en bedre kvalitet og ressourceudnyttelse i arbejdet. I samme notat fastslås, at Decentraliseringen har en række positive konsekvenser. Således vil en større grad af handlefrihed give bedre mulighed for at tilpasse ydelser til ændrede omgivelser og særlige lokale omstændigheder og give øget mulighed for brugerinddragelse. Samtidig medfører den større handlefrihed et større engagement og arbejdsglæde på det decentrale niveau. Sideløbende hermed frigøres byrådspolitikkerne for at tage stilling til detailspørgsmål og kan dermed i højere grad koncentrere sig om de store linjer og den overordnede styring af kommunen. 3.2 DEN OPLEVEDE PRAKSIS Som del af kortlægningen er det gennem interviews med repræsentanter fra det politiske niveau, direktionen, fagchefer og decentrale budgetansvarlige undersøgt, hvorledes de budgetansvarlige chefer og ledere i Aarhus Kommune opfatter deres rolle som budgetansvarlig. Afsnittet er fokuseret på den budgetansvarlige uagtet dennes organisatoriske placering. På tværs af magistratsafdelinger, forvaltninger, sektorer og niveauer viser kortlægningen, at kommunens budgetansvarlige ledere generelt er meget bevidste om deres ansvar i rollen som budgetansvarlig. Hovedindtrykket er således, at de budgetansvarlige direktører, chefer og ledere er meget opmærksomme på, at rollen som budgetansvarlig kræver et stort fokus på økonomi generelt, og på budgetoverholdelse i særdeleshed.