BILAG RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Transkript

1 EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den COM(2015) 576 final ANNEX 2 BILAG Statusrapport om klimaindsatsen, herunder rapporten vedrørende situationen på kvotemarkedet og rapporten vedrørende ændring af direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid [ ] RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET (som krævet i henhold til artikel 21 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 525/2013 af 21. maj 2013 om en mekanisme til overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner og rapportering af andre oplysninger vedrørende klimaændringer på nationalt plan og EU-plan og om ophævelse af beslutning nr. 280/2004/EF, i henhold til artikel 10, stk. 5, og artikel 21, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF og i henhold til artikel 38 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid) {SWD(2015) 246 final} DA DA

2 1. INDLEDNING Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid (direktivet om opsamling og lagring af kuldioxid (CCS)) blev vedtaget som en del af klimaog energipakken fra Det fastsætter en retlig ramme for miljømæssigt forsvarlig geologisk lagring af kuldioxid (CO 2 ). Det har til formål at forebygge væsentlig risiko for udsivning af CO 2, væsentlige konsekvenser for sundhed og miljø og negative virkninger for transportnettets eller lagringslokaliteters sikkerhed og i den forbindelse tage højde for befolkningens bekymringer. Direktivet indeholder også bestemmelser om opsamlings- og transportkomponenterne ved CCS, selv om disse aktiviteter hovedsageligt er dækket af eksisterende EU-miljølovgivning, f.eks. direktivet om vurdering af virkningerne for miljøet (VVM) 1 og direktivet om industrielle emissioner 2. Kommissionen vurderer, at gennemførelsesbestemmelserne er afsluttet for alle medlemsstater med undtagelse af én, med hvilken der finder drøftelser sted. Kommissionen gør fremskridt med hensyn til at foretage kontrol af overensstemmelsen for disse foranstaltninger. Artikel 38 i CCS-direktivet fastsætter, at Kommissionen skal vurdere CCS-direktivet i en rapport, der skal sendes inden den 31. marts 2015 til Europa-Parlamentet og Rådet, og fremlægge et forslag til revision af direktivet, hvis det er relevant. Denne rapport evaluerer desuden direktivet for dets virkningsfuldhed, effektivitet, sammenhæng, relevans og EU-merværdi i henhold til Kommissionens program for målrettet og effektiv regulering (REFIT) 3. Den undersøger også omfanget af CCS-implementeringen og skitserer yderligere skridt, der skal tages med hensyn til det bredere økonomiske og politiske miljø for at fremskynde implementeringen. 2. METODER Der blev organiseret en onlineundersøgelse og høring af interessenter og eksperter for at underbygge resultaterne af denne rapport. Der blev modtaget mere end 100 svar på undersøgelsen fra industrien og forsyningssektoren, forskningsorganisationer og ikke-statslige organisationer. Disse blev suppleret af målrettede interviews, litteraturgennemgange og casestudier. Endvidere hørte Kommissionen medlemsstaterne via ekspertgruppen med henblik på udveksling af oplysninger i medfør af artikel 27, stk. 2, i direktivet. Undersøgelsen og analysen var baseret på de emner til en revision af direktivet, der er anført i artikel 38, og REFIT-kriterierne. Yderligere oplysninger findes i evalueringsrapporten 4. En begrænsning for revisionen er den kendsgerning, at antallet af CCS-anlæg (opsamling, transport og lagring), der er gennemført til dato, har været langt mindre end forventet, da direktivet blev vedtaget. Kun ét projekt ROAD-projektet i Nederlandene 5 har praktisk 1 Direktiv 2011/92/EU om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet. 2 Rådets Direktiv 2010/75/EF om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) 3 REFIT-evalueringen af CCS-direktivet er anført i Kommissionens arbejdsprogram for 2015 En ny start, COM(2014) 910 final 4 "Study to support the review of Directive 2009/31/EC on the geological storage of carbon dioxide (CCS Directive)", Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, The Rotterdam Capture and Storage Demonstration Project, 2

3 erfaring med direktivet ud over hvad angår efterforskningstilladelser og muligheden for eftermontering af udstyr til CO 2 -opsamling i store fyringsanlæg med CCS. For at kunne foretage en samlet test af direktivets indhold og en mere dybtgående vurdering af dets virkningsfuldhed og effektivitet ville det have været nødvendigt med større erfaringer med hensyn til anvendelsen af direktivet og med CCS generelt. 3. NUVÆRENDE IMPLEMENTERING AF CCS-TEKNOLOGI I juni 2008 bad Det Europæiske Råd Kommissionen om så hurtigt som muligt at foreslå en ansporende ordning for medlemsstaterne og den private sektor for at sikre opførelsen og driften af op til 12 CCS-demonstrationsanlæg inden 2015 for at bidrage til modvirkning af klimaændringer. Dette mål er ikke blevet nået, og der er kun to store CCS-anlæg i drift i Europa (begge i Norge). Kommissionens holdning til CCS er blevet bekræftet i en række politikmeddelelser 6. Med henblik på at nå dekarboniseringsmålene skal CCS implementeres fra omkring 2030 og frem i sektoren for fossilt brændsel 7. På lang sigt kan CCS i nogle tilfælde være den eneste mulighed for at reducere de direkte emissioner fra industriprocesser i stor målestok 8. Indtil nu har CCS-projektet White Rose-projektet i Det Forenede Kongerige fået tildelt 300 mio. EUR under den anden indkaldelse inden for rammerne af NER300-programmet 9. Desuden har Det Forenede Kongerige tildelt undersøgelseskontrakter til White Rose- og Peterhead-projekterne 10. Det europæiske genopretningsprogram for energiområdet (EEPR) 11 øremærkede 1 mia. EUR til CCS-demonstrationsprojekter. I øjeblikket er der to projekter i gang ROAD-projektet i Nederlandene og Don Valley i Det Forenede Kongerige. I alt befinder fire projekter sig i planlægningsfasen i EU, som vil kunne påbegyndes omkring Når de er operationelle, vil disse projekter supplere erfaringerne fra to norske kommercielle projekter Sleipner og Snøhvit med tilknytning til produktion af naturgas. Tempoet mht. fremskridt med store CCS-projekter i Europa er meget langsommere end forventet. Uden for EU er der i øjeblikket 20 store CCS-projekter i gang eller under opførelse. Disse er hovedsagelig industrielle projekter i forbindelse med forbedret olieindvinding, som giver yderligere økonomiske fordele F.eks. i Kommissionens meddelelser om "fremtiden for CO2-opsamling og -lagring i Europa", COM(2013) 180, og "køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050", COM(2011) Energikøreplanen 2050, COM(2011) Politikramme for klima- og energipolitikken i perioden , COM(2014) NER300-programmet er et af verdens største finansieringsprogrammer for innovative lavemissionsdemonstrationsprojekter og har tildelt i alt 2,1 mia. EUR til 38 vedvarende energiprojekter og et CCS-projekt. Det er oprettet i henhold til artikel 10, litra a) 8, i direktiv 2003/87/EF og finansieret af salget af 300 mio. emissionskvoter fra reserven for nytilkomne, der er fastsat for den tredje fase af EU's emissionshandelssystem. Se 10 For yderligere oplysninger om det britiske udbud vedrørende kommercialisering af CCS, se 11 Forordning (EU) nr. 1233/2010 om et program til støtte for den økonomiske genopretning i form af fællesskabsstøtte til projekter på energiområdet. 12 GCCSI, 2014, The Global Status of CCS. 3

4 Kulstofopsamling og -anvendelse (CCU) er en relativt ny udvikling, som giver mulighed for at genanvende CO 2 som råstoffer til flere forskellige anvendelser. CCU forventes at have langt mindre betydning for modvirkningen af klimaændringer end CCS, men den har en række potentielle fordele, herunder tilføjelse af økonomisk værdi til CCS-projekter. 4. REVISION AF CCS-DIREKTIVET CCS-direktivet opstiller en lovramme for behandling af miljø-, sundheds- og sikkerhedsmæssige spørgsmål vedrørende lagringen af CO 2. Det harmoniserer administrative procedurer for hele cyklussen af CO 2 -opsamling, transport og lagring på tværs af medlemsstaterne og skaber dermed den nødvendige retssikkerhed for investorer til at opføre store anlæg til CO 2 -opsamling samt transportrørledninger og udvikle CO 2 -lagringslokaliteter. Dette afsnit omhandler de specifikke spørgsmål, som Kommissionen blev bedt om at besvare i forbindelse med REFIT-processen og artikel 38 i direktivet. Virkningsfuldhed og effektivitet Antallet af opførte CCS-anlæg er langt lavere end forventet på grund af manglen på en kommerciel sag i forbindelse med teknologien, hvilket hovedsagelig skyldes den globale økonomiske krise og lave kulstofpris. Manglen på praktiske erfaringer med teknologien gør det vanskeligt at vurdere fremskridt i retning af målene såsom at skabe retssikkerhed, garantere, at anlæggene er sikre for miljøet og menneskers sundhed samt bestemmelse af effektiviteten ved vurdering af de administrative omkostninger eller den lovmæssige byrde. Manglen på praktiske erfaringer med CCS-projekter, som har været igennem den lovfæstede proces, som det er beskrevet i CCS-direktivet, gør det også umuligt at identificere data om de gennemførelsesomkostninger, som medlemsstaterne har båret, og derfor at vurdere direktivets effektivitet. Relevans Direktivet fokuserer på de vigtigste emner, der er nødvendige for en fælles tilgang til udviklingen af CCS. Behovet for foranstaltninger for at reducere emissioner er fortsat stort, og den allerseneste analyse 13 tyder på, at dette behov er blevet endnu mere presserende. Sammenhæng Bestemmelserne i CCS-direktivet er indbyrdes sammenhængende, og direktivet er afpasset med den overordnede klima- og energiramme. EU-merværdi Direktivet udgør den overordnede ramme, mens medlemsstaterne angiver, fastlægger og anvender de lokalitetsspecifikke detaljer for CCS-anlæg. Erfaringerne viser, at denne tilgang har givet tilstrækkelige minimumskrav og vejledning til at sikre en fælles tilgang samtidig med, at medlemsstaterne gives tilstrækkeligt spillerum til at tilpasse dem til deres nationale forhold. Varighed af CO 2 -lagring På grund af EU's begrænsede erfaringer med CCS er permanent indeslutning af CO2 endnu ikke påvist fuldt ud. Resultater fra lagringslokaliteter i forskningsskala og fra projekter i andre lande, navnlig fra de to store norske projekter, hvor der blev injiceret CO 2 i saltholdige 13 IPCC AR,

5 akviferer under Nordsøen (siden 1996) viser, at sikker og langsigtet lagring uden udsivning er mulig. Behov for, at Kommissionen vurderer udkast til lagringstilladelser og udkast til beslutninger om overdragelse af ansvar Indtil nu er der kun udstedt én tilladelse i henhold til direktivet - til ROAD-projektet - af den kompetente myndighed i Nederlandene. Kommissionen afgav en positiv udtalelse om udkastet til tilladelse 14. Fremsendelse af udkast til tilladelser til Kommissionen med henblik på vurdering i henhold til artikel 10 forlænger ikke i væsentlig grad den tid, der medgår for at opnå en tilladelse. Artikel 19 og 20 om finansiel sikkerhed og den finansielle mekanisme giver medlemsstaterne nok spillerum til at beslutte, hvordan operatørerne af lokaliteterne bør dokumentere deres evne til sikkert at drive og overvåge en lagringslokalitet frem til punktet for overdragelse af ansvar til den kompetente myndighed. Der er ingen praktiske erfaringer med artikel 18 om overdragelse af ansvar. Anvendelsen af denne artikel vil blive undersøgt i forbindelse med den kommende revision af direktivet. Procedurer for modtagelse af CO 2 -strømmen som fastsat i artikel 12, tredjepartsadgang og samarbejde på tværs af landegrænser Der er endnu ingen praktiske erfaringer med disse krav, hvorfor Kommissionen vurderer, at der ikke er brug for foranstaltninger på dette tidspunkt. Disse artikler vil blive undersøgt i forbindelse med den kommende revision af direktivet. Anvendelse af bestemmelserne om store fyringsanlæg Data om medlemsstaternes anvendelse af artikel 33 vedrørende muligheden for eftermontering af udstyr til CO 2 -opsamling foreligger kun for Det Forenede Kongerige, hvor operatører af store forbrændingsanlæg skal påvise, at der er reserveret tilstrækkeligt plads til CO 2 -opsamling i fremtiden 15. Nogle medlemsstater (f.eks. Tyskland, Frankrig, Ungarn, Polen, Rumænien, Slovenien og Det Forenede Kongerige) har indberettet, at de har anvendt artikel 33, da de gav tilladelse til nye fossilt fyrede kraftværker på over 300 MW 16. Udsigterne for geologisk lagring af CO 2 i tredjelande Der er ikke i øjeblikket nogen planer om at lagre CO 2 i tredjelande på grund af de høje transportomkostninger og den eksisterende adgang til oplagringsanlæg i EU. 14 Kommissionens udtalelse om udkastet til tilladelse til permanent lagring af kuldioxid i blokafsnit P18-4 af blokafsnit P18a på den hollandske kontinentalsokkel i henhold til artikel 10, stk. 1, i direktiv 2009/31/EF af om geologisk lagring af kuldioxid, C(2012) Det Forenede Kongerige har også udarbejdet en vejledning, som forklarer hvad kraftværksdesignere bør vurdere og dokumentere i deres gennemførlighedsundersøgelser af muligheden for eftermontering af udstyr til CO 2 -opsamling: Carbon Capture Readiness (CCR) - A guidance note for Section 36 Electricity Act 1989 consent applications, URN 09D/810, november 2009, _-_guidance.pdf. 16 Rapport om gennemførelsen af direktiv 2009/31/EF om geologisk lagring af kuldioxid, COM(2014) 99. 5

6 Kriterier, der er nævnt i bilag I og bilag II, vedrørende egnetheden af lagringslokaliteter og vedrørende overvågningsplaner De kriterier for karakterisering og vurdering af lagringsanlæg, der er fastsat i bilag I til direktivet, anvendes til at bestemme egnetheden af geologiske formationer som lagringslokaliteter. De er almindeligt accepteret blandt interessenterne. Nogle interessenter har rapporteret om problemer med at få geologiske data fra områder, der har været undersøgt eller anvendt af olie- og gasselskaberne. Kommissionen vurderer, at der ikke er behov for foranstaltninger vedrørende direktivet. Det ville imidlertid hjælpe nytilkomne, hvis medlemsstaterne undersøgte deres lovgivningsprocesser med henblik på at fremme lukkede olie- og gasfelter. Bilag II til direktivet fastsætter kriterierne for oprettelse og ajourføring af overvågningsplanerne for drift og efterbehandling. Disse kriterier er almindeligt accepteret som brugbare. Kommissionen mener, at det er for tidligt at ændre de eksisterende tekniske krav i betragtning af manglen på praktiske erfaringer. Incitamenter til anvendelse af CCS i anlæg, der forbrænder biomasse De udfordringer, der er forbundet med implementering af CO 2 -opsamling til biomasseanlæg, er ikke væsentligt forskellige fra dem, der er forbundet med CCS til kulkraftværker. Der er ikke i øjeblikket nogen særlige incitamenter i Europa til at anvende CCS i anlæg, der forbrænder biomasse. Miljømæssige risici ved CO 2 -transport Kommissionen vurderer, at der ikke på nuværende tidspunkt er brug for yderligere regulering af CO 2 -transport. De risici, som transport af CO 2 indebærer, er ikke større end dem, der er forbundet med transport af naturgas eller olie, og der har ikke været hændelser eller andre forhold, som antyder, at det er berettiget at ændre de nuværende bestemmelser. Behov for fastsættelse af emissionsstandarder (EPS) for nye elproducerende store fyringsanlæg I 2011 undersøgte Kommissionen de potentielle virkninger af emissionsstandarder for nyligt opførte kraftværker og samspillet med ETS 17. Undersøgelsen konkluderede, at selv på grundlag af konservative skøn over udviklingen i EU ETS vil gennemførelsen af EPS fra 2020 ikke give yderligere incitamenter til CCS-implementering. Med 2030-rammen for klima- og energipolitikken, herunder målet om at reducere drivhusgasemissioner med mindst 40 % inden 2030 i forhold til 1990-niveauerne, støttet af Det Europæiske Råd i oktober 2014, vurderer Kommissionen ikke, at det er nødvendigt eller gennemførligt i praksis at fastsætte et obligatorisk krav til emissionsstandarderne for nyligt opførte kraftværker. Den løbende reform af EU ETS med den foreslåede oprettelse af en markedsstabilitetsreserve og de større ambitioner med hensyn til EU ETS ud over 2020 med målet om at reducere emissionerne med 43 % inden 2030 sammenlignet med 2005 forventes at forbedre investeringsklimaet væsentligt for lavemissionsteknologier over tid. 17 Bloomberg New Energy Finance, 2011, Emission performance standards: Impacts of power plant CO 2 emission performance standards in the context of the European carbon market, 6

7 5. KONKLUSION 5.1. CCS-direktivet På baggrund af evalueringsundersøgelsen mener Kommissionen, at CCS-direktivet er klart til brug. Generelt og til trods for de begrænsede oplysninger, der er tilgængelige om den praktiske anvendelse heraf, mener interessenterne, at direktivet fastsætter den nødvendige lovramme for at sikre en sikker opsamling, transport og lagring af CO 2 samtidig med, at det giver medlemsstaterne den nødvendige fleksibilitet. Manglen på praktiske erfaringer med projekter, som har været igennem den lovfæstede proces, udelukker en solid vurdering af direktivets effekt. Der er en tydelig bekymring blandt interessenter for, at en genåbning af direktivet nu vil kunne virke mod hensigten, idet dette ville betyde en periode med usikkerhed for CCS, hvilket ikke ville være et positivt bidrag i en sektor, hvor investortilliden allerede er lav. For så vidt angår REFIT-evalueringen, konkluderer Kommissionen, at der er utilstrækkelig dokumentation på dette tidspunkt til fuldt ud at kunne bedømme direktivets virkningsfuldhed, at foretage en effektivitetsanalyse af den administrative og lovgivningsmæssige byrde og se på forhold, der vedrører forenkling. Interessenter og medlemsstater anser direktivet for nødvendigt for sikkerheden i forbindelse med geologisk lagring og for at skabe retssikkerhed for investorer. Direktivet er sammenhængende inden for dets egne bestemmelser og med anden relateret lovgivning. For så vidt angår EU's merværdi, anses direktivet generelt for at tilvejebringe en god balance mellem fastlæggelse af en rammetilgang på EU-niveau og medlemsstaternes udvikling af deres egen detaljerede og sagsspecifikke fortolkning. Den kommende revision af CCS-direktivet vil blive gennemført, når der er indhøstet flere praktiske erfaringer med CCS i EU Understøttende politik Det er vigtigt at bevare støtten til demonstrationsprojekter i kommerciel skala i både el- og industrisektoren, da dette er afgørende for at samle erfaringer, nedbringe omkostninger og dokumentere sikker og pålidelig underjordisk lagring af CO 2. På EU-niveau bør innovationsfonden, som bør tilføres 450 mio. kvoter under EU ETS, støtte CCS ud over innovativ vedvarende energi og energiintensive erhvervssektorer 18. Det er essentielt for vellykkede demonstrationsprojekter, at medlemsstaterne matcher EU's finansielle støtte, og at den private sektor involveres. Elproduktion og andre industrielle projekter har lange investeringscyklusser, så det er vigtigt, at medlemsstaterne betragter CCS som en del af deres langsigtede planlægning (ideelt set frem til 2050), der skal udvikles under den fremtidige forvaltning af energiunionen. Med sigte på fremtidig CCS-udvikling er det vigtigt at planlægge tilstrækkelig CO 2 -transport og lagringsinfrastruktur og overveje at dele infrastruktur for at reducere omkostningerne. Udvikling af viden om CO 2 -lagringskapacitet og kortlægning af placeringen af vigtige lagringslokaliteter og klynger af CO 2 -kilder ville bidrage til planlægningen af det fremtidige 18 Forslag om ændring af direktiv 2003/87/EF for yderligere at fremme omkostningseffektive emissionsreduktioner og lavemissionsinvesteringer, COM(2015)

8 transport- og lagringsnetværk. Connecting Europe-faciliteten kan spille en rolle i at støtte grænseoverskridende transportnetværk og regionalt samarbejde på dette område. Øget indsats inden for forsknings- og innovationsaktiviteter på dette område er en ud af ti identificerede foranstaltninger i den nye strategiske energiteknologiplan for at fremskynde omlægningen af energisystemet og skabe jobs og vækst 19. Støtten vil også fortsætte via EU's rammeprogram for forskning og innovation (Horisont 2020) Kommissionens meddelelse Towards an Integrated Strategic Energy Technology (SET) Plan: Accelerating the European Energy System Transformation, C(2015)6317 final. 20 Forordning (EU) nr. 1291/2013 om Horisont rammeprogram for forskning og innovation ( ). 8