Øje på arbejdsmiljøet

Transkript

1 Øje på arbejdsmiljøet En analyse af virkemidler i arbejdsmiljøreguleringen Øje på arbejdsmiljøet, december 2003 Udgivet af Landsorganisationen i Danmark Islands Brygge 32D Postboks København S lo@lo.dk Tlf.: Fax: Web: ISBN: LO-varenummer: 4443

2 )RURUG Beskæftigelsesministeren fremlagde i begyndelsen af juni 2003 regeringens udspil til en arbejdsmiljøreform. Udspillet har to helt centrale elementer. Det ene er afskaffelsen af BST-pligten, det andet er, at Arbejdstilsynet skal screene arbejdsmiljøet i samtlige danske virksomheder i Danmark, med henblik på at finde de virksomheder, der har et dårligt arbejdsmiljø. Virksomheder med orden i arbejdsmiljøet slipper for tilsyn og rådgivningspligt, mens virksomheder med et dårligt arbejdsmiljø kan påbydes rådgivningspligt. LO har meget tidligt taget afstand fra reformudspillet, da det ikke vil føre til en forbedring af arbejdsmiljøet for lønmodtagerne. Vi har især været kritiske i forhold til forslaget om at afskaffe BST-pligten, idet det uvilkårligt vil føre til en forringelse af den forebyggende indsats samt de forebyggende aktiviteter i virksomhederne. I forhold til forslaget om screening har LO tidligt bakket op om forslaget, men samtidig gjort det klart, at det i sin nuværende form ikke er acceptabelt. Regeringens reformudspil er nu i politisk proces på Christiansborg. LO ønsker imidlertid at bidrage til processen gennem tilvejebringelsen af et så godt beslutningsgrundlag som overhovedet muligt. Vi har derfor anmodet arbejdsmiljøforskere på Danmarks Tekniske Universitet og Roskilde Universitetscenter om at give deres bud på, i hvilket omfang regeringens reformudspil kan forventes at understøtte en positiv arbejdsmiljøudvikling i virksomhederne. Deres analyse udgives i dette nummer af Øje på Arbejdsmiljø. Som det ses af analysen er forskerne ganske kritiske i deres vurdering af reformudspillets muligheder for at styrke arbejdsmiljøarbejdet i de danske virksomheder. Analysens resultater ligger grundlæggende helt på linie med de kritikpunkter som LO tidligt i forløbet har påpeget. Med disse få bemærkninger vil jeg ønske alle god læselyst. Med venlig hilsen Marie-Louise Knuppert

3 (QDQDO\VHDIYLUNHPLGOHUL DUEHMGVPLOM UHJXOHULQJHQ Peter Hasle Klaus T. Nielsen Per Langaa Jensen Stine Pedersen 1RYHPEHU Institut for Produktion og Ledelse Danmarks Tekniske Universitet Institut for Miljø, Teknologi og Samfund Roskilde Universitetscenter

4 ,QGKROGVIRUWHJQHOVH 1. Indledning Udviklingen af arbejdsmiljø og regulering Nye udfordringer Konsekvenser for arbejdsmiljøreguleringen Virksomhedernes egenindsats Motiver til virksomhedernes arbejdsmiljøindsats Tendenser i virksomhedernes egenindsats Myndighedsregulering af arbejdsmiljøet gennem tilsyn Arbejdstilsynet Certificering og screening Andre aktørers bidrag til virksomhedernes egenindsats BST Aftaler Afsluttende diskussion og konklusion Diskussion af reformen Konklusion...38 Referencer

5 ,QGOHGQLQJ I 1975 vedtog Folketinget med et bredt flertal den gældende arbejdsmiljølov. Der var de første år efter vedtagelsen en udbredt enighed mellem de politiske partier og arbejdsmarkedets parter om at støtte implementeringen af loven. I løbet af 80 erne opstod der efterhånden større og større uenighed om fortolkning og udmøntning af lovens intentioner. Bortset fra en kort periode tidligt i 90 erne, hvor både politikere og parter stod bag EGA-indsatsen, er arbejdsmiljøområdet i stigende omfang præget af konflikter mellem de involverede parter. Det ses ikke mindst i Folketinget, hvor venstrefløjen i 1997 og 2000 gennemførte væsentlige lovændringer uden støtte fra de borgerlige og fra arbejdsgiverne, mens den nuværende borgerlige regering har fremsat forslag om en reform af arbejdsmiljøsystemet som tilsyneladende kun kan vedtages med støtte fra højrefløjen og arbejdsgiverne og med protester fra fagbevægelsen. Denne situation er bemærkelsesværdig, fordi udviklingen på arbejdspladserne er gået den modsatte vej. Mens der i 70 erne og begyndelsen af 80 erne var mange arbejdsmiljørelaterede konflikter er samarbejdet i begyndelsen af det nye årtusind i langt højere grad dominerende. En forklaring på denne udvikling kan være at arbejdsmiljøet er blevet meget mere kompliceret. Det betyder på det politiske plan at det er blevet sværere at gennemskue hvordan samfundet kan forebygge arbejdsmiljøskader på en effektiv måde, og politikernes forslag peger derfor i mange forskellige retninger. På arbejdspladserne er det derimod blevet sværere at formulere simple krav som kan danne grundlag for en konflikt. I stedet indser begge parter lokalt at det er nødvendigt at samarbejde for at sikre fremdrift i arbejdsmiljøet og løse de komplicerede problemer som det imidlertid også på det lokale plan er vanskeligt at arbejde med. Det synes således klart at der er behov for en bedre forståelse af hvilke virkemidler samfundet kan anvende for at regulere arbejdsmiljøet og forebygge arbejdsskader i virksomhederne. Vi er i den forbindelse enige med regeringen i at der er behov for en reform af arbejdsmiljøsystemet. Teknologi, arbejdsorganisering og arbejdsmarked udvikler sig i disse år meget hurtigt, og denne udvikling må stille nye krav til et system som grundlæggende er udtænkt i begyndelsen af 70 erne. Beskæftigelsesministerens reformforslag (Regeringen 2003) går i korthed ud på at alle danske virksomheder skal screenes af Arbejdstilsynet inden for en 11-årig periode. Screeningen skal foretages ved et kortvarigt besøg af gennemsnitligt 1,5 times varighed. Hvis Arbejdstilsynet ikke har bemærkninger, vil virksomheden kun blive besøgt igen af tilsynet, hvis der foreligger anmeldelser eller alvorlige ulykker. Desuden fritages virksomheden for at tilmelde sig en bedriftssundhedstjeneste (BST). Hvis Arbejdstilsynet har bemærkninger, gennemføres et tilpasset tilsyn som munder ud i en række påbud med krav om forbedringer, der både kan rette sig mod arbejdsmiljøsystemet og mod materielle krav. Desuden forventes påbud om at anvende rådgivning fra BST eller en anden certificeret rådgivningsvirksomhed. I forlængelse heraf ophæves den generelle forpligtelse til at tilmelde sig BST som nu påhviler en række brancher. Desuden lægges der op til at åbne for en mere omfattende brug af 2

6 partsaftaler som kan overtage implementering og kontrol af større eller mindre dele af lovgivningen. Inden det kan ske, skal de juridiske problemer i den forbindelse først udredes. Denne rapport forsøger at give et bidrag til forståelse af de virkemidler samfundet har til at påvirke arbejdsmiljøet i virksomhederne. Når der tænkes i arbejdsmiljøsystem og reform af dette er det nærliggende at se opgaven fra systemets side og forsøge at effektivisere systemet mest muligt. Det er i høj grad en sådan oppefra og nedtankegang der ligger til grund for Beskæftigelsesministerens forslag. For at forstå hvordan systemet virker er det imidlertid vigtigt at se det nedefra og op, idet det er i virksomhederne at den egentlige forebyggende indsats foregår (figur 1). Lovgivning Udformning af systemet Regulerende instanser Analyse af systemet Virksomhed )LJXU*UXQGVWUXNWXUHQLDUEHMGVPLOM UHJXOHULQJHQ Udgangspunktet for analysen er derfor virksomhedernes motiver til at gennemføre en egenindsats for at forbedre arbejdsmiljøet og en analyse af hvorledes denne egenindsats har udviklet sig. Arbejdsmiljøreguleringen udgør samfundets forsøg på at påvirke egenindsatsen udefra, og reguleringen er derfor udgangspunktet for at analysere regeringens forslag til en arbejdsmiljøreform, hvor hovedspørgsmålet er hvorledes arbejdsmiljøreformen vil påvirke virksomhedernes indsats. Udviklingen af marked, produktion og arbejdsmarked udgør afgørende rammebetingelser for virksomhedernes muligheder for at gennemføre arbejdsmiljøindsatser. Rapporten starter derfor med en sammenfatning af disse udviklingstendenser. Det er samtidig tendenser som udgør vanskelige udfordringer for arbejdsmiljøreguleringen, fordi markedsmæssige udviklinger nu har en ny og mere direkte indflydelse på arbejdsmiljøet som vanskeligt kan reguleres af lovgivning og myndigheder. 3

7 8GYLNOLQJHQDIDUEHMGVPLOM RJUHJXOHULQJ Arbejdsmiljøet afhænger af formålet med et bestemt stykke arbejde og den teknologi som står til rådighed. Arbejdsmiljøet bliver således præget af den teknologi som typisk anvendes til det givne arbejde på det pågældende tidspunkt. I det middelalderlige landbrug var arbejdet præget af fysisk hårdt arbejde som samtidig var meget varieret både over dagen og året. Med industrialiseringen førte den nye teknologi til andre typer af arbejdsmiljø og nye problemer. Koncentrationen af arbejdskraft og energi førte i den tidlige industrialisering til mange problemer med bl.a. med kedeleksplosioner og ubeskyttede drivremme, og da disse problemer fik et markant omfang trådte samfundet til med regulering; en regulering som siden er blevet til arbejdsmiljølovgivningen. Efterhånden som flere risici blev kendt eller opstod som følge af udviklingen, blev lovgivningen udvidet til at omfatte disse. Det gjaldt fx sundhedsfarlige kemikalier og støj. Forudsætningen for denne regulering var en klar sammenhæng mellem årsag og virkning en sammenhæng der relativt enkelt kunne konstateres og beskrives. Dermed var det også muligt at formulere lovgivningskrav, hvis overholdelse efterfølgende kunne afprøves. Både ergonomiske og psykosociale belastninger fandtes naturligvis også i den tidlige industrialisme, men de var i højere grad anerkendt som vilkår i arbejdet, og arbejdet var næppe så intensivt som i dag. Desuden fandtes der stort set ingen videnskabelige beskrivelser af disse belastninger som kunne danne udgangspunkt for en regulering. Indtil arbejdsmiljøloven i 1975 var der derfor tale om en teknisk specifik regulering, hvor bestemte standarder fastsat af myndighederne indeholdt de krav som virksomheder skulle overholde. Gennem tilsynsvirksomhed blev overholdelsen af standarderne kontrolleret. Efterhånden som teknologi og arbejdsorganisation udviklede sig, blev denne reguleringsmåde uhensigtsmæssig. Det tog for lang tid at få vedtaget en teknisk standard, og den kunne let være forældet ved ikrafttrædelsen og dermed udgøre en unødvendig hæmsko for udviklingen. Samtidig var områder uden standarder uregulerede, selvom der kunne optræde alvorlige sundhedsfarer. Med inspiration fra den britiske Robens-rapport (Robens, 1972) og den danske Arbejdsmiljøgruppe af 1972 (AMG, 1974) indeholder Arbejdsmiljøloven i 1975 derfor en række refleksive elementer, hvor lovens formål ikke søges indfriet gennem klare regler for hvordan arbejdsmiljøet skal være men gennem etableringen af organer (sikkerhedsorganisationen og BST) og procedurer (fx valg af sikkerhedsrepræsentanter) (Koch & Nielsen, 1998). Loven slår således fast at arbejdsgiveren har ansvaret for at sikre sunde arbejdspladser og for at vurdere potentielle sundhedsrisici samt i nødvendigt omfang at kontrollere disse. Dette ansvar gælder uanset om der foreligger særlige regler på området. Brede rammebestemmelser i loven giver samtidig myndighederne muligheder for med deltagelse af arbejdsmarkedets parter at fastsætte mere detaljerede regler. Det er dog stadig en nødvendig forudsætning for myndighedernes kontrol at overtrædelser af reglerne kan konstateres objektivt på en rimeligt simpel måde. 4

8 Efter vedtagelsen af den bredere og mere refleksive arbejdsmiljølov blev arbejdsmiljøbegrebet udvidet ganske væsentlig, og specielt en række nye kemiske og ergonomiske risici blev inddraget i arbejdsmiljøreguleringen i 70 erne og 80 erne. Det skyldes både den teknologiske udvikling og ny videnskabelig viden som afslørede langt flere og større effekter af arbejdsmiljøet end tidligere antaget. Der viste sig imidlertid også vanskeligheder med at finde klare årsagssammenhænge. Mange helbredssymptomer var uspecifikke og kunne stamme fra en eksponering i arbejdsmiljøet, men andre årsager kunne også spille ind. Det gjaldt fx hele diskussionen af hjerneskader fremkaldt af organiske opløsningsmidler i 70 erne og 80 erne. Så længe der var tale om fysiske og kemiske påvirkninger var der dog stadig grundlag for en relativt enkel og entydig forebyggelsesstrategi. Den kunne både basere sig på at det var muligt at finde frem til normer, hvis overholdelse ville beskytte mod skadelige effekter, og på et princip om at jo mindre påvirkning, fx fra organiske opløsningsmidler, jo bedre. I de seneste år er psykisk arbejdsmiljø og ergonomi i højere grad kommet på dagsordenen, og både praktiske erfaringer og mange undersøgelser viser at der er store problemer på disse områder. Det er imidlertid vanskeligt at påvise om der er tale om øget opmærksomhed, eller om belastningerne faktisk er blevet flere og større. Under alle omstændigheder udfordrer disse faglige områder den hidtidige forståelse af arbejdsmiljøet. Der er ikke længere en traditionel dosis-respons sammenhæng, idet både for lidt og for meget kan være et problem. Både for meget stillesiddende arbejde og for tungt arbejde kan give problemer med bevægeapparatet, ligesom for små krav og for store krav kan medføre psykiske belastninger. Der er desuden store individuelle forskelle: Det der for den ene kan være et problem, kan for den anden være en positiv udfordring. Det er samtidig blevet vanskeligere at skille privatsfæren og arbejdslivet ad. Stress og hjertekarsygdom hænger fx sammen med både arbejdet, livssituationen og livsstilen (Kristensen 1989). Der er samtidig områder som griber meget direkte ind i arbejdsgivernes centrale ret til at lede og fordele arbejde. Ensidigt gentaget arbejde (EGA) er et centralt element i produktionsformen på slagterier som ikke bare kan fjernes fordi denne type arbejde er sundhedsfarligt. På samme måde hænger det psykiske arbejdsmiljø tæt sammen med krav og ansvar i arbejdet og forholdet til ledelsen. Disse områder af arbejdsmiljøet vanskeliggør derfor den traditionelle regulering af arbejdsmiljøet, både fordi det bliver langt sværere for myndigheden at formulere objektive og målbare krav til virksomhederne, og fordi det betyder indgreb i arbejdsgiverens ledelsesret. Det er faktisk vanskeligt at gøre op hvordan arbejdsmiljøet har udviklet sig siden arbejdsmiljøloven blev vedtaget. Set i et langt perspektiv tegner statistikker over arbejdsulykker og erhvervssygdomme ikke et klart billede af forbedringer (Hasle et al. 2000). Selvom der de seneste år er tegn på en vis nedgang i antallet af ulykker og sygdomme (Arbejdstilsynet 2003), er det endnu for få år til at kunne vurdere, om der er tale om en mere vedvarende tendens. Det er imidlertid velkendt at der altid har været en betydelig underrapportering af ulykker og erhvervssygdomme, og ændringer i anmeldefrekvensen kan derfor have stor indflydelse på udviklingen i statistikken. Undersøgelsen af lønmodtagernes arbejdsmiljø giver ligeledes et uklart billede af udviklingen (Burr et al. 2003). Her findes fra 1990 til 2000 tegn på forbedringer af visse forhold og forværringer af enkelte andre, men det viser sig at nogle ændringer, 5

9 specielt forbedringer, ikke kan forklares ved ændringer i arbejdsmiljøet men med en forandret branchemæssig og jobmæssige sammensætning af arbejdsstyrken, hvor der er blevet færre lønmodtagere i de mest belastede brancher og jobs. En manglende forbedring siden vedtagelsen af arbejdsmiljøloven i 1975 behøver imidlertid ikke at betyde at loven ikke har virket. Der er sket en ganske betydelig udvikling af samfund, teknologi og arbejdsmarked som har forårsaget nye problemer som ikke var kendt ved vedtagelsen af loven. På det tidspunkt blev der fx kun i begrænset omfang anvendt computere som nu har bredt sig til en meget stor andel af alle job. Det kan derfor være rimeligt at antage at indsatsen over for en række gammelkendte problemer faktisk har virket, mens de nye problemer har været vanskeligere at kontrollere. Det ser samtidig ud til at udviklingen af samfund, teknologi og arbejdsmarked forsætter med et forøget tempo. En udvikling som vil rejse flere vanskelige udfordringer til arbejdsmiljøreguleringen. 1\HXGIRUGULQJHU En væsentlig del af de primære karaktertræk i samfundets udvikling tilskrives i disse år globaliseringen (Hirst & Thompson 1996, Castells 2003). Andre betydningsfulde træk hænger sammen med ændringer i den demografiske sammensætning, et øget velstandsniveau og nye tekniske muligheder. Det er træk som også har betydning for arbejdsmiljøet og mulighederne for en samfundsmæssig regulering heraf. I det følgende vil vi fremhæve nogle få væsentlige tendenser som har eller er ved at få væsentlig betydning for arbejdsmiljøet. )RUVW UNHWNRQNXUUHQFH Der er bred enighed blandt de fleste forskere om at de industrialiserede lande er præget af en forstærket konkurrence. Årsagerne hertil tilskrives ofte globaliseringen som et samlebegreb for bl.a. den frie bevægelse af kapital, den øgede anvendelse af IT, mulighederne for at flytte produktion på tværs af landegrænserne og stigningen i verdenshandlen (Castells 2003). For virksomhederne betyder øget konkurrence et forstærket pres for rationalisering og vækst i produktiviteten samt et pres på at holde samfundets omkostningsniveau ikke mindst inden for den offentlige sektor nede. Der bliver desuden stillet krav om stadig hurtigere udvikling og fornyelse af produkter og serviceydelser. For lønmodtagerne giver denne udvikling en stigende intensivering af arbejdet og konstante forandringer i arbejdet. JHWIRNXVSnGHPHQQHVNHOLJHUHVVRXUFHU Som et afgørende middel til rationalisering og vækst i produktiviteten satser både private og offentlige virksomheder på en bedre udnyttelse af de menneskelige ressourcer (fx Storey 1995). Det nye er først og fremmest en udvikling af ansvarlighed, kreativitet, social kompetence, motivation og engagement, således at den enkelte lønmodtager selv aktivt arbejder for at løse problemer og få produktionen til at glide så effektivt som muligt frem for at afvente ledelsens indgriben. Denne udvikling har præget vidensintensive jobs blandt akademikere i mange år, men i stadig større udstrækning omfattes også timelønnede lønmodtagere af sådanne krav til arbejdet. Konsekvenserne for lønmodtagerne har to sider. På den ene sider giver udviklingen mange mennesker mulighed for mere spændende og interessante jobs, på den anden 6

10 side og samtidig medfører den potentielt psykosociale belastninger, fordi den enkelte nu skal kaste både krop, hoved og følelser ind i arbejdet, og ikke alle er i stand til at leve op til disse krav (Hvid & Hasle 2003). 8GOLFLWHULQJRJRXWVRXUFLQJ I hele den industrialiserede verden målretter både private og offentlige virksomheder deres organisation mod kerneydelser, mens mange af de øvrige aktiviteter søges lagt uden for virksomheden. Det betyder udlicitering, som det kaldes i det offentlige, og outsourcing i det private. Konsekvensen heraf er at flere opgaver i modervirksomhedens lokaler udføres af medarbejdere som er ansat af andre arbejdsgivere. Det gælder fx rengørings- og vagtopgaver. Derudover flyttes stadig flere opgaver fysisk ud af modervirksomheden. Det betyder brug af en lang række underleverandører fx til store industrivirksomheder hvor der typisk er langt flere beskæftigede end i moderselskabet. Inden for det offentlige gælder det fx busdrift, brand og redning og IT-funktioner. For arbejdsmiljøet betyder det at den enkelte arbejdsgiver har mindre kontrol over arbejdet end tidligere. Busentreprenøren er således afhængig af busselskabet for at kunne løse mange arbejdsmiljøproblemer. Og spillerummet for at lave brede jobfunktioner inden for fx rengøring eller elektronikmontage er begrænset, når arbejdet er udliciteret/outsourcet. Derfor kommer bestilleren som en tredjepart på banen med et medansvar for arbejdsmiljøet. På en række punkter er der derfor tre parter som skal inddrages. Det er ikke tilstrækkeligt blot at inddrage arbejdsgiver og lønmodtagere. 1\HDQV WWHOVHVIRUPHU I de fleste industrialiserede lande har midlertidige ansættelsesformer i mange forskellige former haft en meget stor vækst gennem de sidste par årtier. Det gælder oversøisk i USA og Australien og i Europa særligt i England og Holland (Castells 2003). Disse ansættelsesformer findes i mange forskellige variationer fra midlertidige kontrakter, over vikarbureau (labour hire only) til de såkaldte frie agenter med selvstændige en-mandsfirmaer. I Danmark har ansættelsesformerne været relativt stabile sammenlignet med mange andre europæiske lande. Selvom denne udvikling hidtil er gået langsomt i Danmark må vi også her forvente at der kommer flere af den slags ansættelsesformer. De er bl.a. set i tilfælde hvor bygningsarbejdere er hyret som enmandsfirmaer, vikarbureauerne vokser, og der sker også en vækst i de frie agenter, specielt inden for videnintensive jobs. For arbejdsmiljøet medfører sådanne ansættelsesformer en nedbrydning af arbejdsgiverbegrebet. Hvem er arbejdsgiveren? Og hvem har ansvaret for arbejdsmiljøet? Det bliver derfor mere vanskeligt at organisere et effektivt arbejdsmiljøarbejde på en virksomhed. )UDPDQXHOWSURGXNWLRQVDUEHMGHWLOVHUYLFHDUEHMGH Den overordnede tendens i udviklingen af beskæftigelsen af lønmodtagerne er færre ansatte inden for både de primære erhverv (landbrug og fiskeri) og inden for de sekundære erhverv i industrien, mens servicesektoren vokser. Denne tendens gælder først og fremmest jobs som kræver uddannelse, enten mellemlang såsom sygeplejerske og lærer eller længere akademisk uddannelse. Der bliver også flere servicejobs med ingen eller kort uddannelse. Væksten her er dog langsommere end for jobs til de længere uddannede (Castells 2003). For arbejdsmiljøet betyder det både mindre manuelt arbejde, selvom det vil fortsætte for mange lønmodtagere i en meget lang fremtid, og mere stillesiddende arbejde som stiller større krav til den intellektuelle og 7

11 følelsesmæssige kapacitet og engagement. Det giver mulighed for nogle gode interessante job men også for overbelastning i form af det grænseløse arbejde. Dermed flyttes en væsentlig del af arbejdsmiljøproblemerne fra fysisk-kemiske faktorer til det psykosociale arbejdsmiljø..rqvhnyhqvhuiruduehmgvplom UHJXOHULQJHQ Der kommer altså en stadig intensivering af et arbejde som bliver mere stillesiddende og med stadig større mentale og følelsesmæssige krav til den enkelte der kommer mere pres på det psykosociale arbejdsmiljø. Dette arbejdsmiljø er i sig selv vanskeligt at regulere, og reguleringen bliver yderligere vanskeliggjort af et mere udflydende arbejdsgiverbegreb og et snævrere spillerum fremkaldt af den øgede konkurrence. Der er derfor et betydeligt behov for at finde nye veje for arbejdsmiljøreguleringen. De fleste industrialiserede lande har erkendt dette behov og søger efter de mulige løsninger, uden der endnu tegner sig klare løsninger. Nogle eksempler kan illustrere de forskellige tendenser i udviklingen: EU blev fra midten af 80 erne en vigtig aktør på arbejdsmiljøområdet. I forbindelse med etableringen af det frie marked blev der taget en række initiativer for at sikre et fælles minimumsgrundlag i EU-landene på arbejdsmiljøområdet (Walters et al. 2002). Langt det vigtigste initiativ var rammedirektivet om arbejdsmiljø (EEC 1989) som gjorde den refleksive reguleringsform til en del af grundlaget i hele EU bl.a. med kravet om risikovurdering. Risikovurderingskravet blev i Danmark omsat til kravet om arbejdspladsvurdering (APV). I 90 erne stilnede indsatsen af, og først efter årtusindskiftet synes EU-kommissionen nu igen at prioritere arbejdsmiljøet. Resultatet er foreløbigt en ny arbejdsmiljøstrategi (Commission 2002). Her søger kommissionen tydeligvis også efter nye veje hvor vigtigheden af integration med andre områder bl.a. i sammenhæng med indsatsen for at styrke virksomhedsudvikling og jobskabelse fremhæves. Det samme gør forebyggelse som det afgørende grundlag for EUreguleringen. På det reguleringsmæssige område fremhæves særligt et udvidet partssamarbejde. Også forebyggende bedriftssundhedstjeneste og inddragelse af arbejdsmiljøhensyn i offentlige kontrakter udpeges som vigtige redskaber. Desuden peges på behovet for at regulere i forhold til ergonomiske belastninger og stress som ikke er omfattet af de hidtidige EU-regler. I Norge er man ved at lægge sidste hånd på en ny lov, hvor en reform af arbejdsmiljøloven erstattes af en arbejdslivslov. Derved udbredes lovgivningen til en række af de grænseområder som i dag typisk er uregulerede. Desuden diskuteres i tilknytning til loven en udvidelse af BST-pligten. Et kraftigt stigende sygefravær har ført til et styrket trepartssamarbejde mellem arbejdsmarkedets parter og staten om en bred indsats for et bedre arbejdsliv, sundhedsfremme og arbejdsfastholdelse. En tilsvarende indsats ses i Sverige, hvor den svenske BST (Företagshälsovård) er tænkt som et centralt element og der planlægges også her en udvidelse af BST. Desuden arbejdes ihærdigt med at få et omfattende regelsæt fra 2001 om systematisk arbejdsmiljøarbejde implementeret. Det vedrører et arbejdsmiljøledelsessystem som alle virksomheder skal indføre. 8

12 I Finland blev der vedtaget en ny arbejdsmiljølov i 2002 som nu er ved at blive implementeret bl.a. med detailregler. Der er desuden indført en BST-pligt som dækker hele arbejdsmarkedet. Senest har man startet et stort program (VETO), hvor man i samarbejde med arbejdsmarkedets parter iværksætter en meget bred indsats med målbare mål for bl.a. mindskelse af sygefravær og arbejdsulykker samt arbejdsfastholdelse. I Australien er der taget hul på et større analysearbejde som skal lede frem til en reform af arbejdsmiljøreguleringen. Et afgørende punkt i dette arbejde er problemstillingerne i forhold til midlertidige ansættelser og outsourcing som medfører en uklarhed om arbejdsgiverbegrebet. I England gennemfører man i øjeblikket forsøg med en standard for stress, hvor virksomheder ved hjælp af spørgeskemaer skal måle stressniveauet der højst må udgøre en vis procentdel. En særlig interessant tilgang anvender man i Holland. Her udvikles arbejdsmiljøreguleringen baseret på brancherettede trepartsaftaler. I de seneste år har man indgået en række aftaler (de såkaldte covenants) mellem myndighederne og brancheorganisationer inden for et område (Beune & Schoenmaker 2002; Limborg 2002). Disse aftaler løber over en kortere årrække og indeholder en række konkrete mål for arbejdsmiljøforbedringer på prioriterede områder. Både staten og organisationerne forpligter sig til at bidrage med ressourcer til gennemførelse af aftalen, og en efterfølgende evaluering er også en del af aftalen. Hvis målene ikke nås inden for den aftalte periode, kan myndighederne ophøje aftalens krav til en bekendtgørelse som efterfølgende håndhæves gennem tilsynsvirksomheden. Selvom covenants har været anvendt nogle år foreligger der endnu ingen evalueringer af effekten af systemet. Det kan alt i alt konkluderes at den samfundsmæssige udvikling skaber nye arbejdsmiljøproblemer som bliver stadig mere komplekse at løse. Den hidtidige arbejdsmiljøregulering har vanskeligt ved at forholde sig til de nye problemer, fordi der ikke som ved de gammelkendte problemer kan opstilles klare objektive krav til virksomhederne. Der er derfor behov for en reform af systemet. Det har man indset i mange lande, hvor man forsøger med at udvikle nye modeller, men der tegner sig endnu ikke et klart billede af hvorledes der bedst kan svares på disse udfordringer. Der er derfor stadig et behov for at prøve at finde nye veje. Det gælder også i Danmark. Udgangspunktet for denne udvikling må være en forståelse af drivkræfterne i virksomheden hvor medarbejdernes arbejdsmiljø påvirkes, og hvor sundhedsfarer skal kontrolleres. Den indsats, der i den forbindelse udøves i virksomhederne, betegnes virksomhedernes egenindsats. Det er centralt at få denne indsats udviklet og stimuleret, og det er denne egenindsats der er temaet for næste kapitel. 9

13 9LUNVRPKHGHUQHVHJHQLQGVDWV Egenindsatsen består af de bevidste beslutninger og handlinger i virksomhederne som har til hensigt at forbedre arbejdsmiljøet. Der vil være mange andre beslutninger og handlinger som har betydning for arbejdsmiljøet, men uden dette har spillet en eksplicit rolle. Spørgsmålet bliver så hvilke motiver virksomheder har til at gennemføre en egenindsats. Det er nødvendigt at kende og forstå disse motiver for at kunne påvirke virksomheden gennem ekstern regulering. Egenindsatsen udvikles som en reaktion fra virksomheden på bl.a. den ekstern påvirkning som transformeres til mål som virksomheden sætter for sin egenindsats. 0RWLYHUWLOYLUNVRPKHGHUQHVDUEHMGVPLOM LQGVDWV Principielt har virksomheder (både private og offentlige) to overordnede motiver til at handle: Et NRQRPLVNPRWLY, hvor det gælder om at sikre sig de nødvendige finansielle ressourcer til virksomhedens overlevelse og udvikling. Et OHJLWLPLWHWVPRWLY, hvor virksomheden er afhængig af at fremstå legitim over for sin omverden for at kunne løse sine opgaver. Det gælder i forhold til kunder, borgere, leverandører, myndigheder og potentiel arbejdskraft. Der skal samtidig også være tilstrækkelig intern legitimitet til at sikre produktionens gennemførelse. Staten kan derudover tilføre et yderligere WYDQJVPRWLY, hvor virksomhederne gennem lovgivning med strafsanktionering tvinges til at gennemføre bestemte handlinger. Disse tre motiver har alle betydning for hvorledes egenindsatsen på arbejdsmiljøområdet gennemføres, og det er gennem disse motiver den eksterne regulering slår igennem til konkrete indsatser i virksomhederne. Vi diskuterer derfor i det følgende hvordan arbejdsmiljøreguleringen fungerer som legalt virkemiddel, som økonomisk virkemiddel og som legitimitetsdannende virkemiddel. /HJDOHYLUNHPLGOHU Det legale system på arbejdsmiljøområdet er sammensat af tre-fire niveauer. På EUniveau findes en række direktiver, først og fremmest EU's rammedirektiv (EEC/89/391). Disse er ikke gældende lov i Danmark men virker i kraft af at de er implementerede i den danske lovgivning. Lovgivningen består af to niveauer: Love og bekendtgørelser, hvor lovene i praksis er begrænset til Arbejdsmiljøloven. Opdelingen i de to niveauer betyder at der kan etableres en mere dynamisk vedligeholdelse af lovgivningen på området. Bekendtgørelserne er lettere at revidere, fordi de ikke skal vedtages i Folketinget. Men det mest dynamiske niveau i det legale system er ikke bekendtgørelserne det er Arbejdstilsynets tilsynspraksis. Når en tilsynsførende iagttager et konkret forhold som efter hendes vurdering strider mod den overliggende lovgivning, afgiver hun et påbud. Påbuddet skal selvfølgelig være hjemlet i bekendtgørelserne eller loven, men påbuddet er en fortolkning af lovgivningen og dermed et bidrag til hvad der kan betragtes som gældende ret. Påbuddet kan så ankes, 10

14 og ankeproceduren er således en konsolidering hvad enten anken bliver afvist eller fulgt af hvad der er gældende ret på området. I princippet virker tilsynspraksissen tilbage på bekendtgørelser og love således at disse bl.a. opdateres på grundlag af erfaringerne fra tilsynet, ankeinstansen og arbejdsmarkedets parter. Hvorfor følger virksomhederne så lovgivningen? Det er ikke i snæver forstand straffen for at overtræde lovgivningen der har den ønskede adfærdsregulerende effekt. Selvom der er tilfælde med bøder på femcifrede beløb, er størrelsen af bøder så begrænset at de ikke har nogen reel betydning som et økonomisk tvangsmiddel for langt de fleste virksomheder. Samtidig er risikoen for opdagelse for den enkelte virksomhed også overordentlig begrænset. Det er med andre ord ikke reglerne og de legale sanktioner i sig selv der får virksomhederne til at overholde loven. NRQRPLVNHYLUNHPLGOHU En anden mulighed er, at virksomhederne overholder loven fordi det kan betale sig at gøre noget ved arbejdsmiljøet. Bøder er som nævnt ovenfor en slags økonomisk incitament, men ganske utilstrækkeligt til at være en væsentlig økonomisk drivkraft. Det er i stedet relevant at undersøge om der kan være andre økonomiske drivkræfter bag arbejdsmiljøindsatsen. Denne indsats har arbejdsgiverne traditionelt udelukkende anset som en kilde til udgifter. Det gjaldt specielt før arbejdsmiljøloven af 1975 hvor indsatsen netop blev kaldt arbejderbeskyttelse som en indikation af ekstra udgifter til skulle til for at beskytte arbejderne. At løsningen af arbejdsmiljøproblemer ikke kun er et spørgsmål om udgifter for virksomheden blev tydeligere i og med den stigende interesse for spørgsmål om trivsel i 70 erne. I dag opfattes arbejdsmiljøudgifter langt mere som en investering i medarbejderne. Eller som Claus Hjorth Frederiksen selv formulerer det i det allerførste afsnit i regeringsoplægget: Et godt arbejdsmiljø kommer både virksomheder og medarbejdere til gode. Og et godt arbejdsmiljø giver mere produktive medarbejdere. (Regeringen, 2003). Men det er ikke tilstrækkeligt at overlade arbejdsmiljøet til virksomhedernes økonomiske kalkuler. Det er der flere grunde til. For det første er det ikke i sig selv tilstrækkeligt at en investering i at forbedre arbejdsmiljøet giver overskud. Det skal være en bedre investering end andre mulige investeringer (grænsenytteværdien af investeringen). For det andet skal investeringen tematiseres. Nogen skal pege på at en forbedring af arbejdsmiljøet er nødvendig eller mulig, og de centrale beslutningstagere skal blive opmærksomme på den positive investeringsmulighed. Og for det tredje er der store vanskeligheder med at regne på effekten af forbedringer i arbejdsmiljøet. Det er kun de færreste arbejdsmiljøinvesteringer der direkte kan sættes tal på. Det betyder at der let tabes til andre områder hvor gevinsten mere præcist kan beregnes. Et eksempel på disse vanskeligheder kan man fx finde i rapporten Virksomhedens ulykkesomkostninger (Rikhardsson et al., 2002) Her er de såkaldte skjulte omkostninger i forbindelse med ulykker forbløffende små set i lyset af at det i mange år har været god latin at påpege at de største omkostninger ved ulykker skulle være de skjulte omkostninger. 11

15 Et andet eksempel er at de væsentligste positive effekter af arbejdsmiljøinvesteringer knytter sig til at en mere motiveret arbejdsstyrke som forventes at være mere effektiv, fleksibel, kvalitetsbevidst, omstillingsparat og loyal. Men hvor meget? Hvordan skal forholdet mellem indsats og udbytte kalkuleres i den enkelte virksomhed? Når de projekter der blev støttet af puljen til fremme af bedre arbejdsliv og øget vækst skal evalueres hedder det fx at resultaterne af de enkelte støttede projekter tager udgangspunkt i de involveredes subjektive oplevelse af projektet og resultaterne heraf. (Evaluering 2001, s 23). Selv i sådanne formelle evalueringer opgiver man at kvantificere effekterne af projekter hvor der er investeret i arbejdsmiljø og personalepolitik. Der er således ikke etableret modeller der rutinemæssigt kan regne på de økonomiske effekter af investeringer i arbejdsmiljø. Det hænger måske sammen med den trods alt relativt lave status arbejdsmiljøet har i mange virksomheder, men det hænger også sammen med at det er vanskeligt at foretage de nødvendige økonomiske skøn af afkastet. Her er det igen værd at påpege at selvom arbejdsmiljøinvesteringer er svære at regne på, betyder det ikke at økonomiske incitamenter ikke har nogen betydning. Og der er da også udbredt forståelse for at arbejdsmiljøinvesteringer ofte er lønsomme. Man kan bare dårligt kalkulere effekten hvilket gør det vanskeligt at vinde kampen med andre potentielle investeringer. Alt i alt er det økonomiske afkast i sig selv et ret svagt motiv til egenindsatsen på arbejdsmiljøområdet. Det tjener snarere som et ekstra argument for en indsats som virksomheden måske først og fremmest foretager af andre årsager. 1RUPGDQQHQGHYLUNHPLGOHURJOHJLWLPLWHW Det er heldigvis ikke sådan at arbejdsmiljøet er et stærkt forsømt område på alle virksomheder. Virksomhederne reagerer altså på arbejdsmiljølovene og gør noget ved arbejdsmiljøet, selvom det ikke udelukkende kan tilskrives hverken almindelig lovlydighed eller økonomiske betragtninger. Hvad skyldes det så? Ja, de reagerer jo på hvad der er ret og rimeligt. Eller med lidt andre ord: Hvad der sikrer virksomheden en grundlæggende intern og ekstern legitimitet. Der gennemføres en arbejdsmiljøindsats fordi normer fortæller at det ikke er legitimt at forholde sig passivt hvis der er kendte risici i arbejdsmiljøet. Og med normer mener vi fælles forventninger til, hvad der er rigtigt og forkert i en given sammenhæng, og som fungerer som retningslinier for aktørernes adfærd. Lovgivningen udgør det væsentligste bidrag til etableringen af de normer som fortæller virksomheder og enkeltpersoner hvad der er legitimt og ikke-legitimt, og som de derfor prøver at efterleve i deres daglige praksis. Men det er som nævnt ikke frygten for bøden i sig selv der danner normer. Det er risikoen for at fremstå illegitim. Styrken af den legale normdannelse er påvirket af sanktioneringen af loven. Regler der systematisk ikke bliver sanktioneret tillægges ikke samme betydning som regler der bliver sanktioneret, og tilsvarende er sanktionens styrke også af betydning. Derved sker der en slags symbolsk markering af, hvor alvorligt samfundet egentligt tager de forskellige legale normer. Det er ikke sådan at lovgivningens krav automatisk 12

16 omsættes til en accepteret norm. Det sker i et samspil med de andre krav som virksomheden står overfor, og hvis de er tilstrækkeligt stærke flyttes normerne måske til eller ud over kanten af gældende lov. Det kan fx være en branche hvor man med henvisning til konkurrenceforholdene og de tekniske muligheder ikke lever op til de gældende støjregler eller accepterer omfattende brug af ensidigt gentaget arbejde. Virksomhederne i en sådan branche lider ikke nødvendigvis noget væsentligt tab af legitimitet ved i sådanne tilfælde at overse de gældende regler. Ud over de legale normer etableres der i samfundsmæssige sammenhænge et netværk af normer som virksomheder og personer i virksomhederne forholder sig til. Nogle af disse udspringer af andre normdannende elementer som bl.a. de arbejdsmiljøprofessionelle i BST, de faglige organisationer, arbejdsmedicinske klinikker, videnskabelige undersøgelser og medieomtale. Op på det generelle plan spiller også institutioner som branchearbejdsmiljørådene (BAR) og Arbejdsmiljørådets Servicecenter med fx tidsskriftet Arbejdsmiljø og ABF-abonnementet med nye regler og anden arbejdsmiljøinformation en væsentlig rolle. Normer udvikler sig over lang tid, og nogle bliver så almene at vi dårligt er i stand til at få øje på dem de forekommer os så indlysende at vi ikke kan gøre dem til genstand for iagttagelse andre er meget specifikke. På arbejdsmiljøområdet er ordentlig varme og godt lys på kontorarbejdspladser så indlysende at vi kun får øje på det, når det mangler. Normer er ikke et konsistent sæt af retningslinier. Når man lever op til et sæt af normer, kan det være årsagen til at man overtræder et andet sæt af normer. Men alle mennesker og virksomheder fungerer i et felt af normer, og ingen kan fungere uden at respektere de forskellige normer i et vist omfang. Det der er på spil, er legitimitet. Når virksomhederne agerer i forhold til arbejdsmiljø, handler det mere om legitimitet end legalitet og økonomi. Legitimitet er en mere heterogent begreb end ret og penge, og det er mere diffust. Både ret og penge fungerer langt hen ad vejen som om virksomheden er én aktør en juridisk person eller en økonomisk enhed. Det er virksomheden der får et godt eller dårligt regnskab, det er virksomheden, godt nok repræsenteret ved den formelle leder, der overholder eller bryder loven. Legitimitet derimod etableres i et væv af sociale relationer omkring og i virksomheden, og virksomheden er derfor ikke én aktør den er et mangehovedet væsen, en koalition af forskellige indbyrdes påvirkelige normsæt. Legitimiteten kan endnu mindre end legaliteten og økonomien styres fra ét punkt i organisationen. Men det har Arbejdsmiljøloven hele tiden været tilpasset gennem etableringen af lokal aktivitet sikkerhedsorganisationen som med repræsentanter for forskellige aktører dynamisk kunne indoptage det omkringliggende samfunds normer og transformerede dem til egne lokale normer. Arbejdsmiljøloven har etableret et netværk i omgivelserne som på forskellig vis bidrager til etableringen af lokale normer. Nogle bidrag til normdannelsen er specifikke, andre generelle, men den primære virkningskanal som alle reguleringsinstanserne (Arbejdstilsyn, BST, BAR og Arbejdsmedicinske klinikker) virker igennem er legitimitet. Legaliteten og økonomien er sekundære virkningskanaler. 13

17 'HQORNDOHDNWLYLWHW±IUDQRUPHUWLOKDQGOLQJ Selvom legitimitet er et heterogent medium, selvom den er inkonsistent, og selvom den fungerer som om virksomheden mere er en koalition end en enhed, er det i sidste ende virksomhedens gode ry og rygte der står på spil. Det er en væsentlig drivkraft til handling, men omvendt behøver man i princippet kun at foretage de handlinger som er tilstrækkelig til at sikre legitimiteten. Det medfører en tendens til at søge at overholde de formelle spilleregler i form af det rette antal møder i sikkerhedsorganisationen, en lovpligtig APV og måske oven i købet at arbejdsmiljøcertificere virksomheden. At der efterfølgende ikke er tilstrækkelige ressourcer når planerne skal gøre til virkelighed medfører ikke nødvendigvis et legitimitetstab. Man er jo i gang, og alle kan forstå at der er mange andre legitime hensyn i dagligdagen. Der er besparelser, pludseligt opstået merarbejde, en igangværende omorganisering eller lignende. Derfor risikerer arbejdsmiljøarbejdet i højere grad at blive til et spørgsmål om end symbolsk manifestation end om at gøre noget ved problemerne. Det gælder i særlig grad hvis der ikke er et konstant pres på for at hæve normerne til et niveau, hvor det er nødvendigt at fremvise reelle resultater for at fremstå legitim. Traditionelt har det demokratiske element i sikkerhedsorganisationen sikkerhedsrepræsentanterne er medarbejdernes valgte repræsentanter været tænkt som en måde at forpligte virksomheden på arbejdsmiljøarbejdet. Det har derfor også kunnet være en garant for at arbejdsmiljøarbejdet ikke udartede sig til tomme symboler. Selv den bedste fungerende sikkerhedsorganisation kan imidlertid ikke løfte sin opgave uden eksistensen af et samlet kvalificeret modspil fra omgivelserne først og fremmest myndighederne og BST som kan holde virksomhederne til ilden med deres egenindsats. I forhold til Arbejdstilsynet er effekten langt hen ad vejen af indirekte karakter. Arbejdstilsynet har ikke en effekt fordi de faktisk kontrollerer virksomhederne, men fordi de medtænkes under formen: Hvad vil Arbejdstilsynet sige hvis de kommer på tilsyn? Vi må hellere være forberedte på, at de kommer vi ved jo aldrig, hvornår de kommer. Virksomhedens relation til BST har derimod været baseret på tillid i betydningen at der var tale om en længerevarende relation uden en myndighedsforpligtelse. Sammenfattende gælder at der er tre typer af virkemidler som påvirker virksomhederne til at arbejde aktivt med at forbedre deres arbejdsmiljø: Legale virkemidler, økonomiske virkemidler og normdannende virkemidler. De legale virkemidler er vigtige, og de økonomiske virkemidler er ikke uden betydning, men begge sæt af virkemidlers primære funktion er at understøtte de normdannende virkemidler. Disse tre virkemidler er primært effektive måder at etablere samfundsmæssige normer på arbejdsmiljøområdet. Det som er af betydning for virksomhederne, når de fastlægger deres ambitioner på arbejdsmiljøområdet, er de normer som de oplever de er nødt til at leve op til, hvis ikke de skal miste den nødvendige legitimitet i forhold til det omgivende samfund. Det er derfor normdannelsen der må være i fokus, når det gælder at understøtte virksomhedernes egenindsats. Men normdannelse sikrer ikke arbejdsmiljøarbejdet alene. Normer kan udarte sig til noget man kun tilsyneladende tager alvorligt, noget man måske kun tager alvorligt når man er til eksamen. Virksomhedernes egenindsats er fortsat den eneste reelle mulig- 14

18 hed for at vedligeholde og forbedre arbejdsmiljøet på de danske arbejdspladser. Derfor må det samlede sæt af virkemidler der tages i anvendelse sikre at virksomhederne påvirkes til at gøre et kvalificeret, seriøst og vedvarende arbejdsmiljøarbejde på arbejdspladserne. 7HQGHQVHULYLUNVRPKHGHUQHVHJHQLQGVDWV Med denne forståelse af den eksterne påvirkning af virksomhederne som baggrund er det relevant at undersøge hvordan egenindsatsen faktisk har udviklet sig. Udgangspunktet er sikkerhedsorganisationen som det væsentligste redskab loven har skabt til at drive på arbejdsmiljøarbejdet. I 90'erne er arbejdspladsvurdering (APV) kommet til som et afgørende element i arbejdsmiljøarbejdet, og nu er arbejdsmiljøledelse med en eventuel certificering en ny tendens i egenindsatsen. 6LNNHUKHGVRUJDQLVDWLRQHQ Allerede med arbejderbeskyttelseslovene i 50 erne blev grunden til sikkerhedsorganisationen og valg af sikkerhedsrepræsentanter lagt, og i begyndelsen af 70 erne blev den model for sikkerhedsorganisationen, vi kender næsten uforandret til i dag, fastlagt i en bekendtgørelse. Denne bekendtgørelse blev siden generaliseret til at omfatte hele arbejdsmarkedet i forbindelse med vedtagelse af Arbejdsmiljøloven i Generelt præciserer arbejdsmiljøloven de forskellige aktørers roller og ansvar i arbejdsmiljøarbejdet. Det drejer sig om først og fremmest om arbejdsgiveren, men også om arbejdslederne og de ansatte. Dertil kommer kravet om etablering af en sikkerhedsorganisation som loven pålægger en række konkrete opgaver. Det betyder i praksis også at en væsentlig del af ansvaret i mange virksomheder i realiteten glider over på sikkerhedsorganisationen, selvom det formelt klart er arbejdsgiveren som har det fulde ansvaret for at arbejdsmiljøloven bliver overholdt. De fleste større virksomheder lever i dag op til de fleste af lovens formelle krav. Der er etableret en sikkerhedsorganisation som holder det pligtige antal møder, og medlemmerne har fået den krævede uddannelse (Bach et al.2003 og Arbejdstilsynet 2003). Der er dog stadig problemer med den formelle overholdelse af regler for små virksomheder og visse brancher, bl.a. bygge og anlæg og servicesektoren. Men som helhed er sikkerhedsorganisationen som formel institution slået stærkt igennem. Flere undersøgelser har op igennem 90'erne imidlertid vist at sikkerhedsorganisationen har vanskeligt ved at få den betydning som er tiltænkt i lovgivningen (se bl.a. Hasle 2001 og Arbejdsmiljørådet 1994). Den beskrives ofte som et appendiks eller en sidevogn til virksomhedernes centrale linieorganisation, der lever sit eget liv uden væsentlig indflydelse på de beslutninger i virksomhederne som får afgørende betydning for arbejdsmiljøet. Det kan ofte være svært at få valgt sikkerhedsrepræsentanter, formanden for sikkerhedsudvalget har ikke tilstrækkelig kompetence til at træffe beslutninger, og møder bliver præget af ad hoc-beslutninger om småproblemer (Bottrup et al. 2002). 15

19 En af årsagerne til disse problemer har været tilskrevet den meget faste struktur for sikkerhedsorganisationen som er formuleret i arbejdsmiljøloven. Der er derfor gennemført flere tiltag for at opbløde denne struktur. De startede med forsøg med sammenlægning af sikkerhedsudvalget og samarbejdsudvalget (SU) i kommunerne tidligt i 90'erne (Due et al.1994) som fortsatte inden for staten (Mathiessen og Hvenegaard 2001). I starten skulle Arbejdstilsynet i hvert enkelt tilfælde give dispensation, men med en lovændring i 1997 blev der åbnet mulighed for at alle virksomheder kunne skræddersy sikkerhedsorganisationen efter eget behov, hvis der forelå en rammeaftale herom mellem organisationerne på området, og med en sikkerhed for at funktionskravene til sikkerhedsorganisationen stadig blev opfyldt. Siden har alternative organiseringer bredt sig inden for det offentlige område, og en række rammeaftaler har åbnet mulighed for at denne udvikling også kommer i gang i de private virksomheder (Hasle & Jensen 2003). Samlet set har etableringen af sikkerhedsorganisationen betydet at arbejdsmiljøarbejdet har fået fast etablerede organisatoriske rammer på virksomhederne. Det betyder at arbejdsmiljøet har fået en arena at udspille sig på. Der har været og er kritik af at arbejdsmiljøindsatsen på den måde bliver isoleret fra de øvrige organisatoriske processer på virksomhederne. Men for at sikre at arbejdsmiljøindsatsen bliver fastholdt på dagsordenen i virksomhederne har sikkerhedsorganisationen spillet en væsentlig rolle. Sikkerhedsorganisationen som mødeforum tilfører også virksomhederne et refleksivt element, hvor eksterne krav kan diskuteres og omsættes til interne normer for arbejdsmiljøet. Bagsiden af medaljen er at formel overholdelse af reglerne uden væsentlig betydning for arbejdsmiljøet for mange virksomheder ser ud til at være tilstrækkeligt til at sikre en vis legitimitet. $UEHMGVSODGVYXUGHULQJ Med EU s arbejdsmiljørammedirektiv af 1989 og den danske implementering heraf blev virksomhederne pålagt at gennemføre APV. Arbejdspladsvurdering er således den danske oversættelse af rammedirektivets krav om risikovurdering. Den danske implementering lægger vægt på metodefrihed og en lokalt forankret fremgangsmåde med involvering af både ledelse og ansatte. Det grundlæggende krav er at en APV skal indeholde kortlægning og identifikation af arbejdsmiljøproblemerne, beskrivelse og vurdering af problemerne, prioritering og handlingsplan og opfølgning på planen. Efter indledende diskussioner blev APV indføjet i arbejdsmiljøloven i 1997, og det blev slået fast at alle virksomheder også de helt små skal gennemføre en skriftlig APV (Riis & Jensen 2002). APV er efterhånden slået godt igennem på størstedelen af arbejdsmarkedet. De fleste større virksomheder gennemfører en APV som lever op til lovens krav. Små virksomheder og visse brancher fx bygge og anlæg har dog stadig betydelige problemer med at få gennemført en APV (Arbejdstilsynet 2003, Bach et al.2003, LO 2003). De fleste virksomheder anser tilsyneladende APV som et vigtigt og positivt instrument for arbejdsmiljøet. Selv de fleste små virksomheder ser ifølge den seneste LO-undersøgelse ud til at have positive erfaringer med APV. Spørgsmålet er imidlertid hvordan APV virker i praksis. Har det faktisk fået den forebyggende betydning for arbejdsmiljøet som reglerne lægger op til? En række forskellige undersøgelser har belyst forskellige aspekter heraf (Riis & Jensen 2002, 16

20 Jensen 2001, Jensen et al.2001, Hasle et al.1999). Der peges således på at APV har medvirket til at give sikkerhedsorganisationen et løft af både engagement og aktivitetsniveau. Det skyldes i høj grad at det er en konkret opgave som hele virksomheden har interesse i bliver løst. APV-kravet er efterhånden så offentligt kendt og en så grundlæggende del af et tilsynsbesøg fra Arbejdstilsynet at det er illegitimt ikke at have APV i orden. Det er nærmest lidt dumt. Samtidig har APV vist sig at være et godt værktøj til at få løst mange mindre problemer som der før har manglet systematik til at styr på. I nogle tilfælde bliver APV også anledning til at tage hul på større problemer med fx psykisk arbejdsmiljø og ensidigt gentaget arbejde. Men APV kan ikke i sig selv løse sådanne komplicerede problemer. De kræver et mere langsigtet arbejde. Der er imidlertid også mange virksomheder som slet ikke får rejst den slags spørgsmål igennem APV, fordi problemerne på forhånd virker for vanskelige at løse, og den simple problemløsningsmodel i APV ikke virker egnet til at behandle den slags problemer. Det er derfor et åbent spørgsmål i hvilken udstrækning APV i sin nuværende udformning reelt får gjort noget ved de vanskeligste arbejdsmiljøproblemer som der ikke umiddelbart er kendte løsninger på. Det er desuden spørgsmålet om interessen for APV kan fastholdes hen over en længere årrække. Der vil uundgåeligt være en tendens til at processen bliver mere og mere rutinepræget. Man har prøvet det så mange gange før og synes måske ikke der kommer noget særligt ud af det men gennemfører alligevel øvelsen fordi det er krævet af myndighederne. $UEHMGVPLOM OHGHOVHRJFHUWLILFHULQJ Den danske implementering af rammedirektivets krav om risikovurdering via APV foregik parallelt med fx den norske og svenske etablering af intern kontrol. Men den norske og svenske diskussion havde ligesom i en række andre lande et perspektivet der var arbejdsmiljøohghovh(frick et al 2000). Denne arbejdsmiljøledelsesdiskussion er efterhånden også kommet til Danmark. Den har først og fremmest haft udgangspunkt i en række større virksomheder der i forvejen havde en høj profil på arbejdsmiljø, med Novo Nordisk A/S som et typisk eksempel. Efterhånden har tankegangen bredt sig til flere virksomheder, og med ændringen af arbejdsmiljøloven i 2000 er der også blevet indført et dansk arbejdsmiljøcertifikat. Arbejdsmiljøledelsestænkningen kan føres tilbage til begyndelsen af 1900-tallet (Heinrich 1931), men skal også ses i sammenhæng med kvalitetsstyringsbevægelsen med Total Quality Management (TQM) og ISO 9000 (og ISO på miljøområdet) og med de norske off shore-erfaringer. Denne udvikling kan ses i lyset af at når parterne på arbejdspladsen tilsyneladende har så svært ved at få deltagelse til at virke, og når sikkerheden (og måske også sundheden) ikke bare er vigtig i sig selv, men også er en indikator for hele produktionsprocessens effektivitet, tvinges ledelsen til at påtage sig ansvaret for at sikkerheden er i orden (Nielsen 2000). Med først det britiske arbejdsmiljøcertifikat OSHAS og siden det selvstændige danske certifikat er det specielt certificeringen som er kommet til at præget debatten. Det gælder ikke mindst på grund af Beskæftigelsesministerens reformforslag som giver arbejdsmiljøcertifikatet en central placering. Vi vil derfor se nærmere på de internationale erfaringer med certificerede arbejdsmiljøledelsessystemer. 17