Kapitel 12 Samlede effekter

Transkript

1 Kapitel 12 Samlede effekter 12.1 Introduktion De økonomiske konsekvenser af den samlede forslagspakke vurderes i dette kapitel. Kapitlet indledes med en identifikation af finansieringsproblemet knyttet til at opretholde den aktuelle indretning af velfærdssystemerne givet de foranstående demografiske forandringer. Der opstilles et grundforløb for udviklingen, som er baseret på en nærmere vurdering af faktorer af betydning for udviklingen i de offentlige finanser i de kommende år, jfr. afsnit Dette grundforløb ligger til grund for det finansieringsproblem den samlede forslagspakke skal adressere samtidig med at der skabes grundlag for forbedring på en række andre områder, herunder især det sociale og det uddannelsesmæssige, jfr. kapitel 1. I vurderingen af den fremtidige udvikling er der foretaget en række følsomhedsanalyser, og disse er nærmere beskrevet og diskuteret i afsnit I afsnit 12.4 beskrives den passive strategi som løsning af finansieringsklemmen. Effekterne af Skatte og Velfærdskommissionens forslagspakke på de offentlige finanser præsenteres i afsnit Effekterne af forslagspakken på indkomstfordelingen på både kort (statisk) og langt (dynamisk) sigt vurderes i afsnit Finansieringsproblemet Skatte og Velfærdskommissionens analyser af den fremtidige udvikling i de offentlige finanser tager udgangspunkt i et grundforløb baseret på en vurdering af den fremtidige økonomiske udvikling. Udgangspunktet er en fremskrivning af offentlige udgifter og indtægter under hensyntagen til de demografiske forandringer (primært aldring), betydningen af bloktilskuddet og øvrige antagelser om den makroøkonomiske udvikling. Vurderingen tager udgangspunkt i de aktuelle velfærdstilbud, dvs. velfærdsydelser som undervisning, sundhedsvæsen, børnepasning og ældrepleje samt det sociale sikkerhedsnet. Desuden lægges det aktuelle skatte og afgiftssystem til grund. Perspektivet er således at vurdere udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter under en forudsætning om uændret politik. Der er ikke tale om en prognose, men en budgetfremskrivning for at vurdere om effekterne af den aktuelle politik giver behov for tilpasninger af velfærdsordninger og skattesystemet for at sikre en fortsat robust finansiering af velfærdssamfundet. Grundforløbet identificerer et finansieringsproblem, og den samlede pakke af forslag fra kommissionen indeholder forslag der løser dette problem, samtidig med der skabes grundlag for at adressere problemer knyttet til sociale forhold, uddannelse m.m., jfr. afsnit Finansieringsproblemet knyttet til at opretholde den aktuelle indretning af velfærdssamfundet er tidligere diskuteret i Skatte og Velfærdskommissionens diskussionsoplæg og baggrundsrapport (Skatte og Velfærdskommissionen 2010 a,b). Desuden har Økonomisk Råd (Økonomisk Råd, 1

2 2010) fremlagt en grundig analyse af problemstillingen, og det følgende tager udgangspunkt i dette arbejde og det anvendte modelapparat Centrale antagelser Ved en fremskrivning af de offentlige indtægter og udgifter er det nødvendigt at gøre en række antagelser. Væsentlige forudsætninger for grundforløbet er: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) Vækstraten i produktiviteten i Grønland antages at være 1 %. Dette svarer til det historiske gennemsnit over perioden Alle sociale ydelser antages at blive reguleret årligt i forhold til prisudviklingen, således at købekraften er uændret. Inflationsraten antages at være 1,75 %, hvilket svarer til den forventede langsigtede inflationsudvikling i Euro området. Bloktilskuddet fra staten antages årligt at blive opreguleret med 2,6 %. Ifølge Selvstyreaftalen sker reguleringen i forhold til pris og lønudviklingen i Danmark (PL regulering). Antagelsen svarer til forudsætningerne anvendt af Finansministeriet i Danmark ved fremskrivninger af den forventede udvikling i bloktilskuddet. Det initiale niveau for de offentlige udgifter er fastsat med udgangspunkt i de seneste års stigninger i de offentlige udgifter. Dette indebærer et udgiftsniveau, der i 2010 er ca. 150 mio. kr. højere end niveauet i modellen baseret på 2008 data. Der er antaget sund aldring. Det indebærer, at det aldersbetingede træk på sundhedsydelser og ældrepleje forskydes fremad i takt med at levetiden stiger. Hvis restlevetiden f.eks. stiger med 2 år fra 2010 til 2030 indebærer denne antagelse, at en person på 72 år i 2030 har et forbrug af sundhedsydelser og ældrepleje svarende til det en 70 årig havde i I afsnit 12.3 diskuteres grundforløbets afhængighed af variationer i de 4 første af ovenstående antagelser. Fremskrivningerne er baseret på modelapparatet udviklet af Økonomisk Råd. Modellen muliggør en fremskrivning af de offentlige udgifter under hensyntagen til ændringer i befolkningssammensætningen. Forskellige aldersgrupper har forskellige træk på velfærdstilbuddene, og derfor ændres de offentlige udgifter i takt med ændringer i alderssammensætningen. Der findes imidlertid ikke data for de aldersbetingede træk på velfærdsydelser i Grønland. Aldersopdelingen er derfor baseret på de aldersbetingende træk i Danmark, men udgiftsniveauet er fastlagt ud fra grønlandske forhold. Givet ligheden i indretningen af velfærdssystemerne i Grønland og Danmark vurderes dette at give en rimelig tilnærmelse til det aldersbetingede træk. Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb afviger fra forløbet fremlagt af Økonomisk Råd på to væsentlige punkter. For det første antager Økonomisk Råd at overførsler til personer (eksempelvis alderspensioner) reguleres i forhold til lønningerne og ikke prisudviklingen. I Skatte 2

3 og Velfærdskommissionens grundforløb er der regnet med regulering efter pristallet, da det fastholder den reale værdi af overførslerne over tid. Da lønningerne stiger mere end priserne på sigt som følge af produktivitetsstigninger indebærer denne antagelse, at lønningerne stiger mere end de sociale overførsler. En eventuel anden regulering må bero på en politisk prioritering afhængig af det økonomiske råderum. Endvidere antager Økonomisk Råd en årlig regulering af bloktilskuddet med 1,75 %, hvilket er lavere end den forventede stigning, der er lagt til grund for fremskrivninger i Danmark. Skatte og Velfærdskommissionen antager, at en årlig regulering på 2,6 %, svarende til Finansministeriets forudsætninger om pris og lønreguleringen, er en mere realistisk forventning til reguleringen, men stadig til den forsigtige side. Antagelserne om regulering af overførsler til personer og regulering af bloktilskuddet har stor betydning for beregningsresultaterne. For at illustrere betydningen så var finansindikatoren i forløbet fremlagt af Økonomisk Råd opgjort til 7,9 % af bruttonationalproduktet (BNP) for perioden Finansindikatoren viser det permanente krav til forbedring i de offentlige finanser over perioden for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Det vil således være et permanent krav over perioden frem til 2040 om en forbedring af de offentlige finanser med 7,9 % af BNP for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Med Skatte og Velfærdskommissionens forudsætninger kan finansindikatoren opgøres til 2,2 % af BNP frem mod år Forskellen i antagelser omkring bloktilskuddets udvikling har derfor afgørende betydning for vurderingen af finansieringsproblemets omfang, jfr. også nedenfor. For Skatte og Velfærdskommissionens analyser er der valgt en horisont frem til Usikkerheden er selvsagt større desto længere horisonten er, og horisonten er valgt i en afvejning mellem hensynet til at klarlægge underliggende trends i den økonomiske udvikling, og en realistisk horisont for den økonomisk politiske diskussion Finansieringsklemmen Grundforløbets fremskrivning af de samlede offentlige udgifter og indtægter fremgår af figur Der er et systematisk finansieringsproblem, da udgifterne overstiger indtægterne. Fremadrettet vil problemet blive større. Det skal understreges, at et sådant stigende gab mellem indtægter og udgifter ikke er et muligt forløb, da dette ville medføre en stigende låntagning og opbygning af en gæld. Selvom en sådan låntagning skulle være mulig i en kort årrække, så fører det til stigende renteudgifter på lånene, hvilket ikke indgår i beregningerne. Endvidere må det antages, at renteniveauet vil stige i takt med låneomfanget og dermed yderligere forstærke finansieringsproblemet. Dette vil føre til en gældsspiral og det vil derfor ikke være muligt at gennemføre en sådan låntagning. Selvstyret skal sikre sin økonomiske handlefrihed ved at eliminere spændet mellem indtægter og udgifter. Spændet mellem indtægter og udgifter vist i figur 12.1 er derfor primært en illustration af reformbehovet for at sikre en robust finansiering af velfærdssamfundet. 3

4 Den væsentligste årsag til at udgifterne stiger er, at antallet af ældre stiger. Antallet af personer der er over pensionsalderen vil fordobles i 2030 i forhold til Det medfører en stigning i pensionsudbetalingerne og et større træk på de offentlige velfærdstilbud 1. Figur Udvikling i indtægter og udgifter i Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb Mio. kr., 2010-priser % af BNP % Udgifter, 2010-priser Indtægter, 2010-priser 86% 84% Udgifter, % af BNP Indtægter, % af BNP % % % % Forskellen mellem indtægter og udgifter er lig med det offentliges underskud (primære saldo), som er vist i figur I 2030 vil underskuddet i grundforløbet være godt 950 mio. kr. i dagens prisniveau eller 6,5 % af BNP. Figur Udvikling i primær saldo i Skatte og Velfærdskommissionens grundforløb % % -2% % Budgetsaldo, mio. kr., 2010-priser -4% -5% Budgetsaldo, % af BNP % % 1 Økonomisk Råd, 2010 og Finansministeriets Budgetredegørelse,

5 Udgiftsstigningerne er dekomponeret på forskellige aktivitetsområder i figur Der vil især komme et stigende udgiftskrav til sundhed og pensioner som konsekvens af det stigende antal ældre. Til gengæld vil der være et mindre træk på udgifter til familier, børn og undervisning, da der omvendt forventes at blive lidt færre børn og unge. Figur Udvikling i de offentlige udgifter fordelt på områder Mio. kr., 2010-priser % af BNP 19% Sundhed og pensioner Familier, børn og undervisning 18% 17% Sundhed og pensioner Familier, børn og undervisning % % % En løsning af finansieringsproblemet er en forudsætning for at disse velfærdstilbud også i fremtiden kan stilles til rådighed for befolkningen. En løsning af finansieringsproblemet i form af kommissionens forslagspakke vil medføre, at der bliver en omfordeling af de offentlige ressourcer, hvor nogle områder vil få flere ressourcer og andre færre. Der er i beregningerne ikke taget hensyn til at en sådan omfordeling kan være forbundet med tilpasningsomkostninger. Det er endvidere forudsat, at arbejdskraft med de krævede kvalifikationer er tilgængelig. Er dette ikke tilfældet, vil det medføre øgede lønudgifter for at rekruttere den nødvendige arbejdskraft til f.eks. sundhedsområdet. Beregningerne tager udgangspunkt i at tilbyde de niveauer og standard for velfærdsservice og overførselsindkomster, som kendes i dag. Ønskes forbedrede standarder eller nye initiativer, skal de finansieres ud over de udgifter, der indgår i grundforløbet Alternative forudsætninger I dette afsnit præsenteres en række følsomhedsanalyser for at klarlægge hvorledes finansproblemets størrelse afhænger af de gjorte forudsætninger Produktivitetsvækst Væksten i produktiviteten er antaget at være 1 %. Det svarer til det niveau, som Økonomisk Råd har lagt til grund for sine beregninger og svarer til den historiske udvikling i væksten. En øget produktivitetsvækst vil give øgede indkomster og velstand. Det er derfor interessant at vurdere, hvilken effekt en øget produktivitetsvækst vil have på de offentlige finanser. 5

6 Udviklingen i den primære budgetsaldo ved en produktivitetsvækst på 2 % sammenlignes i figur 12.4 med den anvendte antagelse om en produktivitetsvækst på 1 %. En højere produktivitetsvækst vil forværre underskuddet i den offentlige budgetsaldo betydeligt frem mod 2030 i både mio. kr. og som % af BNP. Figur 12.4 Udvikling i den primære budgetsaldo ved produktivitetsvækst på 1 og 2 % Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % % -6% Budgetsaldo, 1 % produktivitetsvækst Budgetsaldo, 2 % produktivitetsvækst -8% -10% Budgetsaldo, 1 % produktivitetsvækst Budgetsaldo, 2 % produktivitetsvækst % En øget produktivitetsvækst vil normalt forbedre de offentlige finanser. Forværringen her fremkommer som følge af bloktilskuddet fra staten og den offentlige sektors meget store andel af økonomien i Grønland. Ved en høj vækst i produktiviteten stiger den samlede produktion i samfundet mærkbart. Men værdien af bloktilskuddet vil være uændret og udgøre en mindre andel af BNP. Samtidig forventes lønningerne i den offentlige sektor at følge stigningstakten i produktivitetsvæksten på 2 %. Selvom en øget produktivitet kan forventes at medføre en forværring i den primære budgetsaldo, så er der væsentlige gunstige effekter af en højere produktivitetsvækst, da det vil betyde en velstandsstigning og dermed muliggøre forbedringer i levestandarden. Men en sådan forbedring i velstand løser ikke den offentlige sektors finansieringsproblemer Inflation I grundscenariet antages inflationen i Grønland at være 1,75 %, hvilket er udtryk for det forventede langsigtede niveau i Euro området. Antagelsen er en konsekvens af et fælles valutaområde med Danmark og det faktum, at Danmark fører en fastkurspolitik til Euro området. Imidlertid kan inflationen af flere årsager være påvirket af den hjemlige økonomiske udvikling og derfor afvige fra den gennemsnitlige inflation i Euro området. I dette afsnit analyseres virkningerne af en ændring i inflationen i Grønland fra 1,75 % til 2,75 %. Virkningerne for den offentlige budgetsaldo er vist i figur

7 Figur 12.5 Udvikling i den primære budgetsaldo ved inflation på 1,75 % og 2,75 % Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % -4% % Budgetsaldo, inflation på 1,75 % Budgetsaldo, inflation på 2,75 % -8% -10% -12% Budgetsaldo, inflation på 1,75 % Budgetsaldo, inflation på 2,75 % % En højere inflationsrate vil over tid medføre en drastisk forværring af underskuddet i den offentlige budgetsaldo i både mio. kr. og som % af BNP. Årsagen til forværringen er bloktilskuddet, der reguleres efter pris og lønudviklingen i Danmark. Desto højere inflation er i Grønland, desto mere udhules værdien af bloktilskuddet, og dermed forværres finansieringsproblemet frem mod Regulering af overførselsindkomster De sociale overførsler bliver i grundscenariet reguleret med udviklingen i inflationen, som udgør 1,75 % årligt. Lønningerne vurderes derimod at stige med 2,75 % årligt, nemlig summen af inflationen på 1,75 % og produktivitetsvæksten på 1 %. Hvordan de sociale ydelser skal reguleres er et politisk valg. Et alternativ til antagelserne i grundscenariet er at regulere overførselsindkomsterne med lønudviklingen. Dermed ændres indkomstfordelingen mellem erhvervsaktive og modtagere af overførselsindkomster ikke over tid. Udviklingen i den primære budgetsaldo ved en regulering af overførselsindkomsterne med lønudviklingen på 2,75 % sammenlignes i figur 12.6 med en regulering af overførselsindkomsterne efter inflationen på 1,75 %. 7

8 Figur 12.6 Udvikling i den primære budgetsaldo ved regulering af overførselsindkomster efter inflation og lønudvikling Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % -2% -3% -4% % Budgetsaldo, overførselsindkomster følger inflation Budgetsaldo, overførselsindkomster følger lønudvikling -6% -7% -8% Budgetsaldo, overførselsindkomster følger inflation Budgetsaldo, overførselsindkomster følger lønudvikling % En regulering af overførselsindkomsterne efter lønudviklingen vil medføre en forværring af den offentlige budgetsaldo frem mod 2030, hvor forværringen i 2030 vil udgøre godt 300 mio. kr. i 2010 priser, jfr. figur Bloktilskuddet Bloktilskuddet udgør en stor del af indtægtsgrundlaget for den offentlige sektor. Som nævnt reguleres bloktilskuddet med pris og lønreguleringen i Danmark, og derfor er denne regulering selvsagt af stor betydning for Grønland. Pris og lønreguleringen af bloktilskuddet afhænger af udviklingen i dansk økonomi, og derfor vil der være usikkerhed omkring den præcise værdi af bloktilskuddet i fremtiden. Skatte og Velfærdskommissionen har lagt til grund, at bloktilskuddet reguleres med 2,6 % om året i grundscenariet. Det er baseret på det danske finansministeriums forventninger til, hvordan statens udgifter til bloktilskuddet vil udvikle sig. Hvis bloktilskuddet i stedet reguleres med 1,75 % om året som forudsat af i Økonomisk Råds analyse 2 vil der ske en stor forværring som vist i figur Den lavere årlige regulering af bloktilskuddet vil medføre en forværring af den offentlige budgetsaldo frem mod 2030 med op til 900 mio. kr. i 2010 priser. Den økonomiske udvikling i Danmark er med andre ord afgørende for udviklingen i bloktilskuddet. Et højt niveau for pris og lønstigninger i Danmark fører til et større bloktilskud til Grønland. Reelt er forskellen i pris og lønstigningstakt mellem Danmark og Grønland afgørende. Desto større pris og lønstigningstakten er i Danmark i forhold til Grønland, desto større real betydning har bloktilskuddet for Grønland, og omvendt. 2 Økonomisk Råd,

9 Figur 12.7 Udvikling i den primære budgetsaldo ved regulering af bloktilskud med 2,6 % og 1,75 % Mio. kr., 2010-priser % af BNP 0% % % -6% % Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 2,6 % Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 1,75 % -10% Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 2,6 % -12% Budgetsaldo, bloktilskuddet reguleres med 1,75 % % Sammenfatning Følsomhedsanalyserne i de foregående afsnit viser, at det offentliges budgetsaldo bliver forværret markant, hvis produktiviteten, inflationen og reguleringen af overførselsindkomster forøges eller hvis pris og lønreguleringen baseret på udviklingen i Danmark af bloktilskuddet falder. Følsomhedsanalyserne er gennemført for at identificere hvilke faktorer, der især er af betydning for udviklingen i de offentlige finanser. Øget inflation eller vækst vil tendere at forstærke finansieringsproblemet, da det øger udgifterne mens indtægterne ikke i samme grad følger med. Årsagen er at bloktilskuddet er bestemt af den økonomiske udvikling i Danmark, og derfor i disse situationer kommer til at give et mindre realt finansieringsbidrag. Følsomhedsanalyserne viser, at de offentlige finanser kan påvirkes ganske betydeligt af den økonomiske udvikling både i Grønland og Danmark. Der er derfor en betydelig usikkerhed knyttet til den fremtidige udvikling i de offentlige finanser. Trods dette bemærkes det, at i alle de alternative forløb, vil der opstå et finansieringsproblem. Det er således en robust konklusion, at der vil være et finansieringsproblem. Samtidig bør usikkerheden tages alvorligt, og derfor er der i kapitel 11 foreslået en række pejlemærker for den økonomiske politik. Endelig bør det bemærkes, at grundforløbet alene er baseret på dagens tilbud og standarder, og derfor ikke indeholder muligheder for forbedringer. Et råderum til sådanne forbedringer skal skabes gennem reformer og tiltag til sikring af en finansiering heraf. Det gælder både i forhold til offentlige velfærdsservice og det sociale sikkerhedsnet. 9

10 12.4 Krav til løsning af finansieringsklemmen den passive strategi En passiv strategi i forhold til finansieringsproblemet vil være at foretage løbende besparelser eller skattestigninger, så indtægter præcist kan dække udgifterne, jfr. kapitel 1. Med den passive strategi er der ikke er plads til forbedringer af den offentlige service eller en særlig indsats i forhold til problemområder. Hvis man vælger at reducere udgifterne for at lukke finansieringsunderskuddet, skal de offentlige udgifter reduceres med 950 mio. kr. i 2030 opgjort i 2010 prisniveau, jfr. bl.a. figur Det er ikke muligt at gennemføre så massive besparelser uden et stort fald i den offentlige service. Den anden mulighed er, at øge indtægterne ved at hæve skatterne. I det tilfælde vil det kræve markante stigninger i skattesatserne. Til illustration er det beregnet hvor meget personbeskatningen og selskabsbeskatningen skal øges med for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Det er beregningsteknisk antaget, at begge satser øges proportionalt. Den væsentligt øgede beskatning af personbeskatningen vil have markante negative incitamentseffekter på den enkeltes arbejdsudbud. Disse effekter kan vise sig på tre måder: i) arbejdstid for beskæftigede kan blive påvirket, ii) incitamentet til arbejdsmarkedsdeltagelse kan blive reduceret og iii) mobiliteten ind og ud af landet kan blive påvirket negativt. Figur 12.8 Skattesatser til sikring af balance mellem indtægter og udgifter ved passiv strategi Skatteprocent 60% 55% Personskat Selskabskat 50% 45% 40% 35% 30% Hvor meget satserne for personbeskatningen og selskabsbeskatningen skal udgøre over de kommende år for at sikre balance mellem indtægter og udgifter er illustreret i figur

11 Personskatten skal frem mod 2030 sættes op til omkring 58 %, og selskabsskatten skal tilsvarende sættes op til 41 %, for at få balance mellem indtægter og udgifter. I beregningerne for personbeskatningen i figur 12.8 er det antaget, at elasticiteten for arbejdsudbuddet udgør 0,10 3. Der er udelukkende regnet på timeeffekterne, og ikke på deltagelseseffekterne. Der er ikke en tilsvarende elasticitet, der umiddelbart kan anvendes for selskabsskatten, hvorfor der er antaget en elasticitet på 0 for denne. Finansieringsproblemet kan alternativt illustreres ved krav til beskæftigelsesstigninger. Det er gjort i figur 12.9, som viser det antal personer der skal rykkes fra arbejdsløshed til beskæftigelse i de enkelte år for at løse finansieringsklemmen. Det er antaget, at de offentlige finanser i gennemsnit forbedres med kr. ved at få en person rykket fra arbejdsløshed til beskæftigelse. Dermed vil der skulle flyttes godt personer fra arbejdsløshed til beskæftigelse for at løse finansieringsproblemet i f.eks. år 2022, jfr. figur Dette forløb skal tolkes med stor varsomhed af to grunde. For det første er det ikke anvist, hvad der skal skabe grundlaget for sådanne beskæftigelsesstigninger. For det andet er kravet til beskæftigelsesstigninger langt større end antallet af arbejdsløse, hvorfor et sådant scenarie ikke umiddelbart er muligt. Men scenariet understreger, at der er tale om et betydeligt tilpasningsproblem for at fjerne finansieringsunderskuddet. Figur 12.9 Øget beskæftigelse for at løse finansieringsklemmen Antal personer En elasticitet for arbejdsudbuddet på 0,10 betyder, at en person der oplever en lønstigning på 5 % i gennemsnit vil øge sit arbejdsudbud med 0,5 %. 11

12 Den passive strategi er en mulig løsning af finansieringsproblemet frem mod Men det kan ikke betragtes som en hensigtsmæssig løsning, da det vil medføre enten store besparelser og dermed forringelser af velfærdstilbuddene eller store skattestigninger. Den passive strategi vil derfor medføre en betydelig forringelse af levevilkårene, og det i særdeleshed for dem der er uden for arbejdsmarkedet. Personer på arbejdsmarkedet vil opleve, at deres levestandard ikke vil kunne følge med udviklingen i udlandet. På den måde risikerer man at skabe en ond cirkel, hvor de ressourcestærke fravælger Grønland Effekter af forslagspakken for de offentlige finanser Skatte og Velfærdskommissionen foreslår, at der satses på en aktiv strategi for at løse finansieringsproblemet. Den aktive strategi stiller store krav til alle i samfundet, men de mulige gevinster er også desto meget større. En succesfuld aktiv strategi vil løse finansieringsproblemet og samtidig medvirke til at mindske sociale problemer og forbedre uddannelsesniveauet. Den aktive strategi er baseret på reformer og tiltag, der på samme tid virker i forhold til de sociale, uddannelses og fordelingsmæssige problemer, og sikrer finansieringen af den offentlige sektor. Det er ikke en strategi uden problemer eller risici, men den adresserer de underliggende problemer, og skaber grundlag for bedre levevilkår og levestandard i fremtiden. Centralt for den aktive strategi er at øge beskæftigelsen både kvantitativt og kvalitativt. Den kvantitative dimension går på at sikre, at så stor en del af befolkningen som muligt er i beskæftigelse. Dette giver flere mulighed for at være selvforsørgende og mere i kontrol med sin egen livssituation. Dette vil også medvirke til at mindske fattigdomsproblemer. Samtidigt vil det også have en stor effekt på de offentlige finanser. Flere i beskæftigelse fører til flere skatteindtægter og lavere sociale udgifter. Det forudsætter, at beskæftigelsesstigningen sker i den private sektor, og afhænger dermed af mulighederne for at fremskynde en erhvervsudvikling. Den kvalitative dimension er knyttet til uddannelse, erfaring og viden, og dermed mulighederne for at have gode og vellønnede jobs. En kvalificeret arbejdsstyrke er en nødvendig forudsætning for en økonomisk udvikling. De store erhvervsprojekter vil f.eks. kun kunne omsættes i beskæftigelse for befolkningen, hvis de uddannelses og kvalifikationsmæssige forudsætninger er til stede. Dette er en forudsætning for at kunne mindske afstanden i levevilkår og levestandard til andre lande. I det følgende beskrives kort det konkrete indhold i den aktive strategi, som Skatte og Velfærdskommissionen foreslår. De nærmere detaljer omkring forslagene er beskrevet i de forudgående kapitler. Den aktive strategi indebærer, at der tilføres flere midler til områderne for børn og unge, uddannelse, sociale ydelser og sårbare grupper. Størrelsen af midlerne der tilføres de enkelte områder fremgår af tabel

13 Over halvdelen af de afsatte midler til børne og ungeområdet foreslås anvendt til handlemuligheder i den tidlige indsats, hvor midlerne bl.a. foreslås anvendt til at ansætte flere jordemødre og sundhedsplejersker. Desuden vil midlerne søges anvendt til at ansætte familievejledere i alle familiecentre, til en styrkelse af den pædagogiske, psykologiske rådgivning (PPR) og forbedringer af forholdene for plejefamilier, herunder flere professionelle plejefamilier. De resterende midler til børne og ungeområdet foreslås anvendt til forbedring af arbejdsvilkårene for det socialfaglige personale, herunder pædagoger og socialrådgivere. Dette med henblik på opkvalificering og forbedring af rekrutterings og fastholdelsesvilkår for det socialfaglige personale. Endelig foreslås midlerne anvendt til oprettelse af rejsehold og en øget opbygning af viden for børne og ungeområdet. Nedgangen i udgifterne til børne og ungeområdet fra 2021 i tabel 12.1 udtrykker en forventning om færre udgifter til anbringelser af børn og unge, når effekten af den tidlige indsats og familiecentre slår igennem på længere sigt. Der foreslås afsat 2 mio. kr. fra 2013 til sociale ydelser til ændring af hvorledes børnetilskuddet aftrappes. Desuden foreslås der afsat 2 mio. kr. i 2012 stigende til 9 10 mio. kr. fra 2015 til en styrkelse og udvidelse af området for misbrugsbehandling for sårbare grupper. For uddannelsesområdet foreslås langt hovedparten af de afsatte midler i tabel 12.1 anvendt til en generel øgning af kapaciteten på uddannelsesområdet. Det sker for at sikre mulighed for, at en større andel af de unge kan opnå en kompetencegivende uddannelse. Og for at sikre at de allerfleste af de 16 til 18 årige kommer i uddannelse. Endvidere foreslås de afsatte midler anvendt til en styrkelse af specialundervisning og anvendelse af IT i undervisningen samt oprettelse af flere praktikpladser. Den overordnede hensigt med de foreslåede nye udgifter til børn, unge og uddannelse er at mindske de sociale problemer og skabe grundlag for at øge uddannelsesniveauet i befolkningen. I det følgende er der ikke medregnet direkte økonomiske gevinster ved en mindskelse af sociale problemer, udover de forventede færre udgifter til anbringelse af børn og unge på sigt. Men færre sociale problemer er en forudsætning for at øge uddannelsesniveauet betydeligt. Derfor er den økonomiske gevinst ved mindskelse af de sociale problemer indirekte medregnet i det følgende under effekten af et højere uddannelsesniveau. Samlet set udgør de foreslåede merudgifter lidt over 100 mio. kr. i 2012 stigende til godt 225 mio. kr. fra Det er ikke nødvendigvis hensigtsmæssigt at indarbejde alle merudgifterne på lidt over 100 mio. kr. i finanslovsforslaget for Tiltagene forudsætter, at de nødvendige personaleressourcer mv. er til stede for at sikre et tilstrækkeligt udbytte af initiativerne, jfr. kapitel 11. Men det foreslås, at man fremadrettet arbejder mod at implementere disse merudgifter i det omfang de personalemæssige ressourcer er til stede. I forslagspakken indgår der nye indtægter og besparelser for boliger, pensioner, naturressourcer samt skatter og afgifter. For boliger indebærer det, at kapitalafkastet i de offentlige lejeboliger foreslås øget fra de nuværende 1,5 til 4,5 %. Det øgede kapitalafkast foreslås indfaset over en 6 årig periode, hvor kapitalafkastet øges med 0,5 procentpoint årligt, så det udgør 4,5 % fra Det forventes at indbringe et årligt provenu på lidt over 200 mio. kr. fra Samtidig med indførslen af det øgede kapitalafkast øges udgifterne til boligsikring, så lejere med lave 13

14 indkomster kompenseres for huslejestigningen. Det vil medføre årlige merudgifter til boligsikring på omkring 87 mio. kr. fra Desuden gælder det for boligområdet, at de offentlige lån til ejerboliger foreslås ændret fra de nuværende lån med rente og afdragsfrihed til lån der udstedes med rente og afdragsvilkår svarende til markedsvilkår. For pensioner foreslås afskaffelse af de løbende personlige tillæg (rådighedsbeløb) til alders og førtidspensionister, og at hjælp til engangsudgifter kun kan ydes med tilbagebetalingspligt. Desuden foreslås en afskaffelse af forsørgertillægget til alderspensionister. Men samtidig hermed vil alders og førtidspensionister i lejeboliger som hovedregel få forøget deres disponible indkomster som følge af de samlede forslag for beskatning af personindkomst, husleje, boligsikring og børnetilskud. Begrænsningen af de personlige tillæg antages at medføre en besparelse på 6 mio. kr. årligt vedrørende alderspensionister og tilsvarende 7 mio. kr. for førtidspensionister fra Besparelsen er større over tid som følge af det stigende antal alderspensionister. For naturressourcer foreslås det, at der gradvis frem mod 2020 indføres nye ressourceafgifter på fiskeri, ophævelse af landingspligten og andre strukturforbedringer. En afledt konsekvens af dette er et fald i udgifterne til fiskeindustritariffer for el og vand. Disse tiltag antages efter en indfasningsperiode at give en budgetforbedring på 100 mio. kr. fra Kommissionen foreslår en omfattende omlægning af skatter og afgifter. De væsentligste elementer er, at skatten på arbejdsindkomst reduceres fra 42 og 45 % til 37 %, men samtidig afskaffes en række fradragsmuligheder, herunder fradrag for renter, underholdsbidrag, fagforeningskontingenter og pensionsindbetalinger. Endvidere foreslås skattebasen udvidet, så alle former for indkomster kommer til beskatning, herunder foreslås en skat på kapitalafkast på 27 % På selskabsområdet foreslås blandt andet begrænsninger i afskrivningsmulighederne, og forhøjelse af selskabsskatten til 37 %, samt afskaffelse af udbyttebeskatningen og fradraget for udbytter i selskabsindkomsten. For arbejdsmarkedspensioner foreslås at pensionsbidrag beskattes ved indbetaling, mens udbetalinger gøres skattefri. I tabel 12.1 indgår beskatning fra kommende pensionsindbetalinger. Beskatning af den nuværende pensionsformue er ikke indregnet. Det forventes, at beskatning af den nuværende pensionsformue vil indbringe et engangsprovenu på 435 mio. kr. Dette provenu er ikke medregnet i tabel 12.1, da det er en fremrykningseffekt, og derfor har en anden karakter end de øvrige indtægter. En sådan engangsindtægt bør ikke anvendes til finansiering af almindelige driftsudgifter, men bør anvendes til investering i forbedringer til gavn for fremtiden. Kommissionen foreslår konkret, at de anførte 435 mio. kr. båndlægges til anlægsformål på uddannelsesområdet, og at der hurtigst muligt anvendes 330 mio. kr. til kollegiebyggerier og 105 mio. kr. til undervisningslokaler specielt for de 16 til 18 årige for at mindske flaskehalsproblemer i uddannelsessystemet. 14

15 Desuden forventes indførslen af Kiffaq systemet at medføre både administrative forenklinger, besparelser og en stor reduktion i det offentliges tab på fordringer og restancer. Samlet set forventes ændringerne for skatter og afgifter at medføre en forbedring af de offentlige finanser med samlet omkring 200 mio. kr. årligt fra Samlet set medfører de foreslåede nye indtægter og besparelser for boliger, pensioner, naturressourcer samt skatter og afgifter en forbedring af de offentlige finanser med 278 mio. kr. i 2013 stigende til 480 mio. kr. frem mod Udover de ovenfor anførte merudgifter, nye indtægter og besparelser indgår der i forslagspakken budgetforbedringer som følge af strukturændringer og kommissionens reformforslag. Et af disse reformforslag er levetidsindeksering af alderspensionen, hvor det jfr. kapitel 8 om pensioner foreslås, at pensionsalderen øges i takt med stigninger i middellevetiden. I beregningerne er det antaget, at pensionsalderen reguleres så den forventede pensionsperiode bliver 13 år i gennemsnit som i dag. På baggrund af antagelserne om levetiden i befolkningsprognosen fra Grønlands Statistik medfører det, at pensionsalderen stiger fra de nuværende 65 til 66 år fra 2016 og til 67 år fra Dette medfører flere udgifter til førtidspension og understøttelse, men væsentligt større besparelser på alderspension. Den højere pensionsalder fører til en større arbejdsstyrke, hvilket giver et positivt bidrag til væksten i BNP og dermed skatteindtægterne. Samlet set forbedres de offentlige finanser med godt 75 mio. kr. årligt fra 2017, når pensionsalderen på 66 år er helt indfaset. Med en fuldt indfaset pensionsalder på 67 år i 2030 er forbedringen af de offentlige finanser opgjort til lidt over 250 mio. kr. i I omlægningen af skatter og afgifter foreslås skatten på arbejdsindkomst reduceret fra nu 42 og 45 %, afhængigt af bopælskommune, til 37 %. Nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst gør det mere attraktivt at arbejde, hvilket får nogle af arbejdstagerne til at øge deres arbejdsudbud. Dette vurderes at øge skatteindtægterne med 35 mio. kr. og forøge afgiftsprovenuet med 10 mio. kr. Der er omvendt ikke antaget nogen tilsvarende negative adfærdseffekter på de offentlige finanser på områder, hvor skatten foreslås hævet eller fradragsmuligheden afskaffet. Merudgifterne til uddannelse i forslagspakken forventes at føre til en forbedring af de offentlige finanser, da effekten vil være, at flere unge får en kompetencegivende uddannelse. Højere uddannelsesniveau vil øge indkomsterne og resultere i færre udgifter til boligsikring og understøttelse. Den samlede effekt af uddannelsespakken forventes at blive en forbedring af de offentlige finanser, som er jævnt stigende. I 2030 forventes forbedringen at udgøre godt 100 mio. kr., og stigningen vil også fortsætte efter Endelig er det i forslagspakken antaget, at der opnås budgetforbedringer som følge af forventede ændringer i erhvervsstrukturen. Det omfatter udviklingen af nye erhvervsprojekter indenfor f.eks. aluminium eller råstofsektoren. Disse projekter betyder nye muligheder for beskatning, men også øgede indkomster for arbejdstagere, som skifter over i de nye erhverv med en højere produktivitet. Sådanne ændringer i erhvervsstrukturen antages at medføre en forbedring af de offentlige finanser med 8 mio. kr. i 2012 og stigende over de følgende år, så forbedringen udgør 15

16 180 mio. kr. i Forbedringer som følge af forventede ændringer i erhvervsstrukturen er naturligvis behæftet med stor usikkerhed. De samlede effekter af forventede strukturændringer og kommissionens reformforslag har en klart stigende profil over tid. Forbedringen af de offentlige finanser for denne del udgør 60 mio. kr. i 2013 stigende til 585 mio. kr. i 2030, jfr. tabel Strukturændringer og reformer, hvor budgetforbedringen kommer over tid, er en hensigtsmæssig metode til at imødegå underskuddene i grundscenariet som følge af det stigende antal ældre. De foreslåede udgifter, indtægter, besparelser, reformforslag og forventede strukturændringer vil sikre en balance for de offentlige finanser frem mod Dette er vist i tabel 12.1, hvor der betragtet for hele perioden frem mod 2030 er balance mellem indtægter og udgifter. Det skal pointeres, at tallene i denne vurdering er skøn, og at der på en række områder er en usikkerhed både i de direkte provenueffekter og de afledte provenueffekter. Endvidere vil den fremtidige udvikling byde på hændelser og situationer, der ikke kan forudsiges i dag. På det foreliggende grundlag giver forslagspakken et grundlag for styring af den økonomiske politik i forhold til både at håndtere finansieringsproblemet og at skabe grundlag for forbedringer på det sociale område, det uddannelsesmæssige område osv. For at håndtere usikkerheden skal forslagspakken ses i sammenhæng med pejlemærkerne for den økonomiske politik foreslået i kapitel

17 Tabel 12.1 Effekter af forslagspakken for de offentlige finanser mio. kr., 2010 priser Indtægter Udgifter Saldo, finansieringskrav, grundscenarie Nye udgifter som følge af kommissionens anbefalinger Børn og Unge Uddannelse Sociale Ydelser Sårbare grupper Nye udgifter i alt Nye indtægter og besparelser som følge af kommissionens anbefalinger Pensioner Skatter og afgifter Naturressourcer Boliger Nye indtægter og besparelser i alt Økonomisk effekt af forventede strukturændringer og kommissionens reformforslag Levetidsindeksering Effekt af højere uddannelsesniveau Adfærdseffekter som følge af skattesænkning Effekt på indirekte skatter af skattesænkning Øget indkomst/struktur Erhvervsprojekter Effekter af reformer og strukturændringer i alt Ny saldo

18 fortsat Tabel 12.1 Effekter af forslagspakken for de offentlige finanser mio. kr., 2010 priser Indtægter Udgifter Saldo, finansieringskrav, grundscenarie Nye udgifter som følge af kommissionens anbefalinger Børn og Unge Uddannelse Sociale Ydelser Sårbare grupper Nye udgifter i alt Nye indtægter og besparelser som følge af kommissionens anbefalinger Pensioner Skatter og afgifter Naturressourcer Boliger Nye indtægter og besparelser i alt Økonomisk effekt af forventede strukturændringer og kommissionens reformforslag Levetidsindeksering Effekt af højere uddannelsesniveau Adfærdseffekter som følge af skattesænkning Effekt på indirekte skatter af skattesænkning Øget indkomst/struktur Erhvervsprojekter Effekter af reformer og strukturændringer i alt Ny saldo

19 12.6 Effekter af forslagspakken for fordeling Kommissionen er blevet anmodet om at komme med forslag til sikring af, at flest muligt kan forsørge sig selv og dermed bidrage til samfundets udvikling. Forslagene skal bidrage til generelle stigninger i levestandarden, og især levevilkårene for grupper med lav indkomst. For at vurdere fordelingseffekterne af kommissionens forslag er man nødt til at anlægge en dynamisk betragtning. Kommissionens forslag vil sætte en udvikling og proces i gang, og virkningerne vil først vise sig efter nogen tid. For nogle af de centrale forslag som f.eks. på børneområdet og for folkeskolen er den relevante horisont meget lang. Det er imidlertid vigtigt at vurdere de langsigtede effekter, da dette er afgørende for fremtidens velstand og velfærd. I afsnit præsenteres en analyse af de dynamiske fordelingseffekter af forslagspakken. I den politiske debat er der ofte fokus på her og nu effekterne af forslagene. Dette er en statisk betragtning med hovedvægten på hvorledes forskellige grupper og familietyper påvirkes af forslagene og med uændret situation og adfærd. Sådanne analyser skal tages med et vist forbehold, da det netop er sigtet med forslagene at ændre situationen og adfærd. På sigt er en uændret situation heller ikke en mulighed. Analysen af de statiske fordelingseffekter præsenteres i afsnit Dynamiske fordelingseffekter effekter af uddannelse De dynamiske fordelingseffekter af den samlede forslagspakke er knyttet til forbedring i kvalifikationer og muligheder for beskæftigelse. Hovedsigtet gennem en lang række forslag er at forbedre mulighederne for og kvalitet af uddannelse for flere børn og unge. Øgede kvalifikationer er af stor betydning for beskæftigelses og indkomstmuligheder. Den aktive socialpolitik med fokus på en balance mellem social sikring og selvforøgelse bidrager også gennem en række forslag til at mindske barrierer for beskæftigelse. Endvidere betyder forslagene omkring udmåling af de sociale ydelser og ændringer i skattesystemet, at incitamenterne til beskæftigelse øges. Kommissionen foreslår en styrket tidlig uddannelsesindsats. Hensigten med indsatsen er dels at få en stor del af de 16 til 18 årige i uddannelse så hurtigt som muligt efter endt skolegang i folkeskolen, men også at etablere flere uddannelsespladser til korte uddannelser på områder med nuværende eller forventet fremtidig mangel på uddannet arbejdskraft, eksempelvis som socialhjælpere eller minearbejdere. At indsatsen er tidlig indebærer, at omkring 320 flere 16 til 18 årige hvert år påbegynder en uddannelse. Dette for at undgå at for mange tabes i overgangen fra grundskolen og videre i uddannelsessystemet. Grønlands Statistik opdeler de forskellige uddannelser i tre kategorier, en faglig grunduddannelse og en kort og en lang videregående uddannelse. Jfr. kapitel 3, tager denne opdeling ikke hensyn til, at mange fremtidige jobs vil kunne udføres af personer med forholdsvis korte uddannelsesforløb på f.eks. 1 eller 1½ år, som eksempelvis minearbejdere og socialhjælpere. Personer med sådanne korte uddannelser kan bruges både i væksterhverv og i den offentlige sektor, og vil bidrage med at løfte det samlede uddannelsesniveau. Derfor er der i kapitel 3 foreslået oprettelse af flere uddannelsespladser inden for sådanne områder. 19

20 Styrkelsen af uddannelsesindsatsen forventes at føre til at yderligere 210 personer årligt vil stå til rådighed for arbejdsmarkedet med en kompetencegivende uddannelse, når indsatsen om 10 år er fuldt indfaset. Forslaget vil muliggøre, at 2/3 af arbejdsstyrken på langt sigt har en kompetencegivende uddannelse. I beregningerne i det følgende forudsættes, at yderligere 320 unge hvert år fra 2012 påbegynder en kompetencegivende uddannelse. Fordeling på de enkelte uddannelser samt en antagelse om, hvor lang tid det tager at uddanne en person inden for hver enkelt uddannelse, er angivet i tabel For hhv. korte og lange videregående uddannelser er der ud over en 3 års gymnasialuddannelse taget højde for, at den faktiske studielængde i gennemsnit er længere end den normerede. Tabel 12.2: Styrket uddannelsesindsats Uddannelsesniveau Ekstra antal færdiguddannede pr. år Forventet antal år under uddannelse Specialarbejder uddannelse mm Faglig grunduddannelse 60 4 Kort videregående uddannelse 20 8 Lang videregående uddannelse Uddannelse tager tid, og derfor vil effekten på uddannelsesniveauet af at iværksætte en styrket uddannelsesindsat først slå igennem efter en årrække jfr. figur Da det tager omkring 10 år at færdiggøre en lang videregående uddannelse fra begyndelse på GU, vil den styrkede uddannelsesindsats først være fuldt indfaset i uddannelsessystemet i år

21 Figur 12.10: Skønnet effekt af styrket uddannelsesindsats øget antal uddannede Specialarbejder uddannelse mm. Kort videregående uddannelse Faglig grunduddannelse Lang videregående uddannelse Privatøkonomiske effekter af uddannelsesindsats For den enkelte er øget uddannelse forbundet med bedre beskæftigelsesmuligheder og højere indkomster efter endt uddannelse. Den enkelte må dog nøjes med en lavere indkomst under uddannelsen. Beregning af de privatøkonomiske effekter af at tage en uddannelse er baseret på en række antagelser om de studerendes økonomiske forhold. Tabel 12.3 angiver de benyttede beregningsforudsætninger. Tabel 12.3: Gennemsnitlige indkomstforhold for studerende 18 år eller derover år A & B indkomst herunder skattepligtig uddannelsesstøtte Ligningsmæssige fradrag Slutskat Værdi af frirejser, børnetillæg osv Disponibel indkomst Anm.: Disponibel indkomst = A & B indkomst ligningsmæs. fradrag slutskat + værdi af frirejser, børnetillæg osv. pba. ligningsdata for 2009 og Finanslov

22 Den skattepligtige uddannelsesstøtte fra tabel 12.3 på hhv og kr. for studerende over 18 år og 16 til 17 årige undervurderer det beløb, man reelt modtager i støtte fra det offentlige som studerende. Børnetilskud, rejseudgifter, særydelser mm. er alle skattefrie ydelser og indgår derfor ikke i den skattepligtige opgørelse. På baggrund af de faktiske budgetterede udgifter til stipendier, børnetillæg, særydelser, rejseudgifter samt øvrige udgifter i forbindelse med elevindkvartering og uddannelsesstøtte, er værdien af disse ydelser anslået til kr. for studerende over 18 år og kr. for studerende under 18 år. Der er således stor forskel på størrelsen af de disponible indkomster for studerende alt efter, om de er over eller under 18 år, jfr. tabel Alternativet til at påbegynde en uddannelse er, at træde direkte ind på arbejdsmarkedet efter endt grundskole. Lønniveauet for forskellige uddannelsesgrupper over 18 år blev estimeret i Økonomiske Råds rapport fra For 16 til 17 årige, der ikke får uddannelsesstøtte er bruttoindkomsterne estimeret på grundlag af ligningsdata fra Tabel 12.4: Indkomstforhold for forskellige uddannelsesniveauer Uddannelsesniveau Bruttoindkomst Slutskat Boligsikring Disponibel indkomst Grundskole 17 årige Grundskole Specialarbejder uddannelse mm Faglig grunduddannelse Kort videregående uddannelse Lang videregående uddannelse Anm.: Grundskole 18+, faglig gunduddannelse, kort og lang videregående uddannelse bruttoindkomst er fremskrevet fra Økonomisk Råd Grundskole 17 årige er fremskrevet ligningsdata fra Specialarbejderuddannelse mm. er et skøn. Øvrige antagelser: Enlig med personfradrag kr., standardfradrag kr., skattesats 37 pct. og husleje kr. På grundlag af de gennemsnitlige disponible indkomster for forskellige uddannelsesniveauer og studerende er den privatøkonomiske effekt af uddannelsesindsatsen i form af ændring i disponibel indkomst ved forskellige uddannelsesniveauer illustreret i figur til 17 årige studerende har under det første uddannelsesår en højere disponibel indkomst, end hvis de ikke havde begyndt en uddannelse. I de efterfølgende studieår, vil den disponible indkomst som studerende være godt kr. mindre årligt, end hvis de ikke havde begyndt en uddannelse. 22