Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsmodeller

Transkript

1 Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt Styringsmodeller Sorø Kommune Portræt af Sorø Kommune Indhold Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg...2 Overordnet beskrivelse af Sorø Kommunes styringsmodel...3 Kommunalbestyrelsens rolle i Sorø Kommune...7 Økonomistyring...9 Forankring af kommunens styringstænkning Styring og udvikling af kvalitet og effektivitet Opfølgning, dokumentation og evaluering... 12

2 Væsentlige rammevilkår, hovedhensyn og grundlæggende styringsmæssige valg Sorø Kommune havde pr. 1. januar indbyggere. Sorø Kommune er sammenlagt af de tidligere Stenlille, Dianalund og Sorø kommuner. Der henvises vedrørende de grundlæggende fakta om kommunen til Sorø Kommune er organiseret med en direktion samt en række fagcentre: Børn og Unge, Kultur og Fritid, Familierådgivningen, Sundhed, Ældre, Handicap og Socialpsykiatri, Jobcenter, Teknik og Forsyning, Plan og Miljø, Ejendomscenter samt Borgerservice. Hertil kommer et antal tværgående stabscentre til støtte for den øvrige organisation, bl. a. Økonomi og Personale og Byrådscenter. Sorø Kommunes styringsmodel er mål- og rammestyring med strategisk aftalestyring som hovedværktøj. Der er i organisationen generelt tilfredshed med styringsmodellen og en oplevelse af, at modellen skaber sammenhæng til kommunens vision, politikker og strategier, decentraliseringstænkning og værdisæt. Den politiske ledelse oplever, at byrådets vilkår er stærkt præget af stramme økonomiske rammer og af krydspres mellem disse og forventningerne til den kommunale service. Denne oplevelse præger byrådets syn på de styringsmæssige muligheder. Samtidig er det oplevelsen, at kommunesammenlægningen, nye kulturer og ændrede arbejdsformer stadig fylder meget. Ikke mindst betydningen af, at kommunen og dermed også den kommunale organisation er blevet større og mere kompleks, og de konsekvenser dette har for de politiske arbejdsformer og for samspillene med såvel borgerne som de kommunale institutioner. Sorø Kommune er i år 2 kommet langt i opbygningen af den nye kommunale organisation. Rigtig meget opleves at være på plads og endnu mere er godt på vej. Med vedtagelsen af budget 2009 og aftaleindgåelserne i konsekvens heraf, vil Sorø Kommunes styringsmodel, være tæt på fuldt implementeret. Der arbejdes nu særligt på at sætte strøm til rapporteringerne. Styringsmodellen består af et hierarki af aftaler mellem det politiske niveau og direktionen (niveau 1) mellem direktionen og fag/stabscentre (niveau 2) og mellem stabscentret og institutionen/enheden (niveau 3). Aftalehierarkiet udmønter de politiske mål, der i Sorø Kommune formuleres enten i form af politikker eller som en del af budgettet. 2

3 Overordnet beskrivelse af Sorø Kommunes styringsmodel Sorø Kommune arbejder med Strategisk Aftalestyring, hvilket er en videreudvikling af den dialogbaserede aftalestyring, der har været anvendt siden 1. januar Grundtankerne bag modellen er bl.a., at den skal bidrage til at styrke decentraliseringen, således vi som kommune kan agere proaktivt samt sikre helhed i opgaveløsningen med Borgeren i centrum. Modellen lægger vægt på: Styrket fokus på strategisk dialog om indsatsområder Styring på få men relevante indsatsområder og mål Forenkling af skabeloner med henblik på bedre kommunikation Etablering af kobling mellem digital ledelsesinformation og aftalestyring med det formål at styrke opfølgningen Strategisk betyder styring på udviklingsmål og strategiske indsatsområder, mens den løbende drift rapporteres gennem ledelsesinformationsværktøjer og styringen heraf betragtes som en naturlig del af jobbet ikke et kontraktanliggende. Samtidig er det en vigtig del af tænkningen, at Strategisk aftalestyring og ledelsesinformation ikke kun er noget med tal i kolonner og et snævert præstationsværktøj. Det er meget mere, nemlig noget med kultur og værdier, kvalitet og tilfredshed, effekt og effektivitet samt evaluering, læring og udvikling. Se hertil Styringsfilosofi for Sorø Kommune. 3

4 Niveau 1 Byråd, Dialog Økonomi- og aftale og Fagudvalg Dialog og aftale Direktion Dialog og aftale Niveau 2 Fag-/stabscenter Niveau 3 Institution/Enhed Styringsmodellen er designet til at understøtte decentraliseringen som bærende værdi og styringsprincip, men sådan at de fælles målsætninger tilgodeses. Dette afspejles tydeligt i maskestørrelsen i institutionsaftalerne, der giver institutionerne stor frihed. De politiske udvalg varetager via direktionen og fagcenterchefen rollen som bestiller, med virksomhederne i udførerrollen. Styringsmodellen trækker på erfaringer også fra de gamle kommuner, hvor man fle- 4

5 re steder arbejdet med lignende elementer, men med modellen etableres et fælles sprog omkring styringen af kommunen. Styringsprocessen løber i nedenstående årshjul, men med mulighed for, at der kan arbejdes med flerårige mål og opfølgning tilpasset den pågældende proces. Byrådet indgår samlet aftale med direktionen for det nye aftaleår Målrealisering Dialog om udmøntning af indsatsområder i aftaler 4. kvartal Drøftelse af rammer, indsatser og mål i fagudvalg og økonomiudvalg Vedtagelse af mål (budget) 3. kvartal Aftaledialog mellem fagudvalg, direktion og institutioner 2. kvartal Målformulering/ måljustering 1. kvartal Målopfølgning (regnskab) Dialog vedr. opfølgning på gamle aftaler og input til nye Centerchefer og ledere har ansvar for medarbejderinddragelsen Arbejdet med Sorø Kommunes Sundhedspolitik kan på en fin måde beskrive sammenhængen i styringskæden. Sorø Byråd har vedtaget en Sundhedspolitik for Sorø Kommune Udviklingen af sundhedspolitikken skete i overensstemmelse med tankerne i kommunens Demokratistrategi - i en proces med stor grad af borgerinvolvering og direkte dialog mellem interesserede borgere og medlemmer af Sundhedsudvalget/byrådet, hvilket har givet stort 5

6 ejerskab. Sundhedspolitikken omsættes nu gennem budgettet og derefter via aftalehierarkiet ud på den enkelte institution. I budgettet formuleres dette således: Indsatsområder Opgaver Sundhed Sundhedspolitik for Sorø Kommune Vision Sorø Kommune skaber attraktive rammer, som giver dig (borgeren) lyst til at leve et sundt og aktivt liv. Motivation De strukturelle og formelle ændringer, samt den demografiske udvikling og det øgede fokus på sundhed og forebyggelse betyder, at Sorø Kommune fremover må arbejde mere systematisk med forebyggelse og sundhedsfremme. Mål, indikator, tidsfrister Alle områder og institutioner arbejder aktivt med holdninger og tilbud der fremmer sundheden således, at alle aktiviteter inden for det enkelte område vurderes i forhold til sundhedsfremmende og forebyggende aspekter. Decentrale enheder har mindst én aktivitet rettet mod hver af følgende målgrupper: 1. Medarbejdere 2. Borgere/brugere. Indikator Sundhed indgår som aspekt i alle aftaler, dels medarbejderrettet dels borger/brugerrettet. På institutionsniveauet omsættes dette mål således i Pedersborg Børnehus: Mål At udarbejde en Sundhedspolitik, der tager højde for Sukkerforbrug Sund kost Motion hygiejne Sociale aspekt i personale-gruppen Personalet går forrest Succeskriterier At der udarbejdes en Sundhedspolitik i Børnehuset Pedersborg, indeholdende de 6 punkter under mål At Forældre Bestyrelsen er med til at udarbejde en sundhedspolitik for Børnehuset Pedersborg. At 90 % af forældrene støtter op om vores sundhedspolitik 6

7 De tre aftaleniveauer i Sorø Kommunes model indebærer bl.a., at der er gode muligheder for at skabe tid og rum for dialog mellem fagcenterchef og institutionsledere i forbindelse med såvel indgåelse af som opfølgning på aftalerne. Samtidig stiller modellen ganske store krav til fagcenterchefens evne til at fungere som oversætter af de politiske og organisatoriske mål. I Sorø Kommune støttes fagcenterchefen i denne opgave dels gennem dialogen med egen direktør, dels ved en tæt kontakt til fagudvalget på området. Styringsmodellen og tænkningen bag den opleves særdeles velbeskrevet uden at model eller værktøjer opleves tunge. Der er - og vil i en periode givetvis fortsat være behov for at udvikle og tilpasse model og værktøjer herunder ikke mindst balance og samspil mellem aftalens strategiske indsatser og mål på den ene side, og opfølgningen på den løbende drift på den anden. Ikke alle områder evner endnu at navigere hensigtsmæssigt i model og værktøjer. Kommunalbestyrelsens rolle i Sorø Kommune Sorø Byråd har besluttet en vision samt en række centrale strategier og politikker, f.eks. omkring demokrati, service og digitalisering, men også politikker for sundhed, en sammenhængende børnepolitik, mv. Arbejdet med disse politikker, såvel gennem dialog med borgere, brugere og fagfolk, som i byrådet selv, ses som en helt central byrådsopgave. Samtidig oplever politiske ledelse imidlertid, at byrådets vilkår er stærkt præget af stramme økonomiske rammer og af krydspres mellem disse og forventningerne til den kommunale service. Denne oplevelse præger byrådets syn på de styringsmæssige muligheder. Den politiske styring sker i Sorø primært gennem budgetlægningen, hvor politikerne oplever at være tvunget til styre på økonomi og rammer i højere grad end på indhold. Der opleves et alvorligt krydspres mellem borger- og institutionsønskerne til serviceniveauet og de økonomiske realiteter. Den stramme økonomiske situation sætter derfor også stort politisk fokus på budgetoverholdelse, og samtidig på udvikle hensigtsmæssige rapporteringer, gerne i en form, der bygger på et princip om rapportering på afvigelser. Samtidig er der stort fokus på at udvikle arbejdet med politiske målformuleringer i budgettet. I budgetprocessen for 2009 indarbejdes således en systematisk sammenhæng mellem ramme og politiske mål på politikområderne. Samtidig sikres en tydelig forankring i kommunens vision, vedtagne politikker eller strategier. Et eksempel på et sådant politisk mål er her hentet fra politikområde Administration: 7

8 Vision Sorø Kommune ønsker at realisere de muligheder, som ligger i digital forvaltning. Ikke for digitaliseringens skyld, men fordi vi ser det som en mulighed for effektiviseringer og kvalitetsforbedringer i kommunen gennem IT. Mål En del af effektiviseringen på det administrative område skal bl.a. findes via øget brugeranvendelse af de til rådighed værende digitale løsninger, ligesom der skal sættes fokus på anvendelsen af borgerserviceløsninger. Indikator Arbejdet gennemføres indenfor rammerne af den vedtagne digitaliseringsstrategi samt den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi og partnerskabsaftalen med KMD. I 2009 sættes særligt fokus på Strategisk aftalestyring Opus Administrativ styring Ledelsesinformation Borgerservice Byrådet er optaget af udfordringerne omkring at køre tre mindre kommuner sammen til en større, og det er oplevelsen, at kommunesammenlægningen, nye kulturer og ændrede arbejdsformer stadig fylder meget. Ikke mindst betydningen af, at kommunen og dermed også den kommunale organisation er blevet større og mere kompleks, og de konsekvenser dette har for de politiske arbejdsformer og for samspillet med såvel borgerne som de kommunale institutioner. Byrådet er meget bevidst om, at der er blevet længere fra politikerne til det udførende led. Derfor skal de politiske dialogmøder finde nye former den større organisatoriske volumen giver behov for at arbejde med nye kommunikations og informationsgange og nye platforme for politisk dialog med organisationen. Det gælder f.eks. i dialogen mellem udvalg og institutioner, hvor der bør eksperimenteres med supplementer til de store fællesmøder mellem institutioner og fagudvalg. Et fint eksempel herpå er den store værdiproces, som er igangsat og hvor såvel medarbejdere som byråd har været involveret fra starten. Værdiarbejdet fremhæves fra politisk hold at flere grunde: Dels som eksempel på et forløb, der bidrager til at skabe sammenhæng og fællesskab, men også fordi arbejdet med værdier og holdninger til den gode service, det gode arbejde og den gode ledelse i Sorø Kommune er udtryk for styring, blot med andre værktøjer, 8

9 og dermed både en del af og en væsentlig rammesætning omkring kommunens styringstænkning. Som det formuleres af en byrådspolitiker: Det er den ledelsesmæssige indsats, der skal give styringen liv. Den strategiske aftalestyring, der i dag primært er forankret i den kommunale organisation, opleves principielt som et nyttigt politisk redskab. Foreløbig fordi aftalestyringen giver et greb i embedsværket, men også med det perspektiv, at den strategiske aftalestyring vil blive den nye informations- dialog- og styringskanal i samspillet mellem byrådet og organisationen Sorø Kommune. Byrådet i Sorø er opmærksom på, at man her politisk har et medansvar for at udvikle styringsværktøjet så det også får politisk prægning og ejerskab. Økonomistyring Sorø Kommunes budget er opdelt i politikområder. I budgettet fastlægger byrådet mål, serviceniveau, særlige resultatkrav og indsatsområder samt økonomiske rammer pr. politikområde. Driftsbevilling ydes på fagudvalgsniveau, hvilket indebærer, at udvalget frit kan flytte mellem politikområder indenfor udvalgets område. Overfor centre og institutioner anvendes et rammestyringsprincip, der indebærer en pose penge til opfyldelse af de fastsatte mål og opgaver. Kun ejendomsrelaterede udgifter holdes samlet centralt. Der arbejdes i øvrigt ikke med centrale puljer. Der er fuld overførselsadgang mellem årene. Opfølgningen på budgettet sker månedsvis til økonomiudvalget og 3 gange årligt til byrådet. Endvidere gennemføres samlet budgetrevision pr. 30. april med opsamling på økonomi, mål, serviceniveau, resultatkrav og indsatsområder. Budgetrevisionen behandles i fagudvalg, økonomiudvalg og byråd. Byrådet oplever, at kommunen har opbygget en god økonomistyring og gode økonomirapporteringer - der er tilfredshed med materialet, men også et betydeligt fokus på at udvikle endnu bedre opfølgning og rapporteringsværktøjer på det økonomiske område. På institutionsniveauet er der stor tilfredshed med den økonomiske rammestyring, som langt ad vejen giver en fornemmelse af, at det er en rigtig virksomhed, man styrer. Samtidig opleves der at være god sammenhæng mellem grundprincipperne bag økonomistyring og strategisk aftalestyring. I forhold til overførselsreglerne er det lykkedes at opbygge solidariske ordninger indenfor de enkelte områder. 9

10 Forankring af kommunens styringstænkning Initiativet og udformning af Sorø Kommunes model for aftalestyring er forankret i Direktionen, der herefter har formidlet tænkning og model videre til byrådets godkendelse. Denne proces har indebåret, at Sorø i dag er relativt langt med udvikling og implementering af styringsmodellen og opfølgningsværktøjerne hertil. Samtidig har det dog betydet, at byrådets rolle som aktiv deltager i udviklingen har været begrænset, og at der derfor nu består en opgave i at videreudvikle og tydeliggøre modellens politiske anvendelsesmuligheder. Der skal sættes flere politiske markeringer og fingeraftryk på styringstænkning og værktøjer, såvel i forhold til målformulering og kontraktindgåelse, som i forhold til den løbende opfølgning og mulighederne for - og forpligtelserne til - politisk at agere herpå. Samtidig er vigtigt at håndtere, at byrådets medlemmer i den større kommune kan opleve ikke at få de relevante informationer for at kunne varetage politikerrollen i forhold til borgerne som man tidligere har gjort det. Og derfor oplever af og til taget på sengen af uheldige sager. Her mødes, brydes og udvikles nye vilkår og nye politikerroller - og kun noget af det kan opfanges af styringsmodellen. På institutionsniveauet er man i færd med at tage styringsmodellen og tænkningen til sig og at udvikle på dens muligheder. I denne forbindelse er det ikke uden betydning for forankringen af modellen, at der er stor mulighed for at præge model og arbejdsform sådan som det også udtrykkes i formuleringen af, hvordan strategisk aftalestyring bliver en succes: At det er et redskab vi bruger på grundlag af de vilkår, der nu gælder for vores hverdag og for den del af organisationen vi hver især indgår i, og at fastsættelse af indsatsområder og mål er sket i dialog mellem ledere og medarbejdere på alle niveauer i vores organisation. I samspillet mellem Fagcenterchefen for børn og Unge og institutionslederne arbejdes engageret med at tilpasse modellen til de vilkår, der gør sig gældende på området, herunder f.eks. at finde en form, der sikrer en fornuftig balance over til centrale krav, f.eks. i form af kvalitetsrapporter og pædagogiske læreplaner, men også at udvikle balancen mellem de fælles og de centrale mål. Oplevelsen er, at aftalerne giver fokusering og ro på og samtidig er et velegnet grundlag for en ledelsesmæssig dialog mellem fagcenterchef og institutionsleder, ligesom de bidrager til at sikre opmærksomhed på opfølgning og læring. 10

11 På institutionerne arbejdes i varierende grad med at inddrage dele af eller hele medarbejdergruppen i arbejdet med udmøntning af de centrale mål og/eller decentrale do. Erfaringerne er, at engagementet har tæt sammenhæng til, i hvilket omfang målene opleves nærvende og praksisrelevante, ligesom det har stor positiv betydning at metoder og arbejdsformer kan tilrettelægges lokalt. Styring og udvikling af kvalitet og effektivitet Sorø Kommune har gennemført en række ganske store effektiviseringer, hvilket var nødvendigt for at realisere de besparelser, der skulle gennemføres i forbindelse med kommunesammenlægningen. Der er indeholdt effektiviseringsmålsætninger i de overordnede strategier vedr. digitalisering og outsourcing, ligesom der er truffet beslutning om gennemførelse af arbejdsgangsanalyser. Der arbejdes imidlertid ikke med et systematisk og sammenhængende fokus på effektiviseringer, hvilket vil være nødvendigt for at sikre mulighed for løbende serviceforbedringer. Samtidig giver et mere systematisk fokus på effektivitet og arbejdstilrettelæggelse erfaringsmæssigt et godt afsæt for tillige at arbejde med styring og udvikling af kvalitet, ikke mindst på de administrative områder. Sorø Kommunes arbejde med styring og udvikling af ydelsernes kvalitet sker af flere spor. Det er karakteristisk for den meget decentrale tænkning, at styring og udvikling af kvalitet er en opgave, der skal løftes decentralt, indenfor den fælles ramme af overordnede mål og værdier. Denne grundtænkning giver mulighed for at fokusere arbejdet der, hvor det lokalt opleves mest relevant, men giver samtidig udfordringer i forhold til at sikre en systematisk videndeling og fælles opfølgning på indhentede erfaringer. En vis central styring af kvalitetsudviklingen på de mere bløde områder foregår f.eks. ved, at Direktion eller fagcenterchef stiller ressourcer til rådighed med pligt for institutionerne til at trække på disse. Eksemplerne herpå kan være læsevejledere, tosprogskonsulenter, motorik-vejledere, mv. En anden central rammesætning omkring kvalitetsarbejdet er f.eks. deltagelse i tværkommunale partnerskaber. Således er Sorø Kommune sammen med 33 andre kommuner med i KL s partnerskab omkring udvikling af folkeskolen. I Sorø Kommune bearbejdes partnerskabets 3 hovedtemaer om ledelse, evaluering samt faglighed og inklusion gennem tværgående arbejdsgrupper, og herefter på den enkelte skole gennem pædagogiske råd mv. 11

12 Opfølgning, dokumentation og evaluering I Sorø Kommune er der fokus på, at styringsindsatsen skal bygge på og lære af tidligere resultater og erfaringer. Samtidig skal er der såvel indadtil som udadtil et stigende behov for dokumentation. Dette sætter spot på opfølgning og udvikling af værktøjer til effektiv styrings- og ledelsesinformation. Udviklingen af strategisk aftalestyring sker derfor koordineret med udvikling af digitale ledelsesinformationssystemer, tilpasset styringsmodellen. Sorø Kommune gennemfører et stort udviklingsprojekt, hvis formål er at udvikle kommunens kompetence til at effektivt at udnytte og anvende digital ledelsesinformation på såvel sektor/center som direktionsniveau, og hermed tillige gennem målrettet rapportering frigøre tid fra administration til ledelse. Ledelsesinformationssystemet skal sikre et digitaliseret grundlag for opfølgning på de indgåede aftaler og den løbende drift. Samtidig skal ledelsesinformationen tilpasses, så den i strammest mulig form kan understøtte sammenhæng mellem byrådets politik og de udførende enheders faktiske handlinger og medvirke til helhed i opgaveløsningen, eller med andre ord styrke dialogen mellem det politiske niveau, direktion og øvrige aftaleholdere, og skabe sammenhæng mellem mål, resultatkrav, ressourcer og serviceniveau gennem løbende målinger og rapportering. Der er samtidig fokus på at udvikle målinger på kvalitative data som en del af ledelsesinformationssystemet. På institutionsområderne anvendes i vidt omfang flerårige mål, hvilket sammen med fokus på, at der skal være tid til opfølgning, er med til at understøtte og udvikle arbejdet med mål det giver ro til gode udviklingsforløb, der kan give læring, og opleves samtidig respektfuldt i forhold til vilkårene på institutionerne. På skole- og dagpasningsområdet arbejdes der med opfølgning på mange niveauer: Fra den daglige dialog som via bestyrelses- og forældremøder til mere formaliseret opfølgning i forhold til projekter og aftaler. Samtidig udgør ikke mindst de pædagogiske områder en betydelig udfordring i forhold til at udvikle gode metoder til opfølgning og evaluering af de bløde, f.eks. pædagogiske, mål. På skoleområdet opsamles erfaringerne med kvalitetsudviklingen gennem den pædagogiske dialog på og mellem skolerne, samt via de lovpligtige rapporteringer (kvalitetsrapporten). Fagudvalgets involvering er, bortset fra egentlige klagesager, fokuseret omkring rapporteringerne på kvalitetsrapporten. Samtidig fungerer skolebestyrelser, forældreråd og brugere som engagerede eksterne observatører og vogtere på kvaliteten. 12