Bilag. kommunale vejområde

Transkript

1 Bilag analyse AF Effekterne af konkurrence på det kommunale vejområde 2012

2 Bilagsrapport til Analyse af effekterne af konkurrence på vejområdet Bilag 1: Metode Bilag 2: Belægningscases Bilag 3: Vejservicecases Side 1

3 Bilag 1: Metode Indholdsfortegnelse 1. Analysedesign og datagrundlag 1.1 Analysedesign 1.2 Typer af effekt 1.3 Datagrundlag 2. Effektanalysens gennemførelse 2.1 Operationalisering af effekt 2.2 Valg af cases 2.3 Dataindsamling 2.4 Bearbejdning af data og afrapportering 3. Beregning af skadespoint Figurer Figur 1 - Illustration af analysetilgang... 3 Figur 2 Effektanalysens fire effekttyper... 5 Figur 3 Information om de udvalgte cases...22 Figur 4 - Proces for udvælgelse af cases...22 Figur 5 Udvælgelsesparametre for cases til effektanalysen...25 Figur 6 Før-situation og efter-situation i effektanalysen...26 Figur 7 - Geografisk spredning...27 Tabeller Tabel 1 Vægtfaktorer til beregning af skadespoint...32 Tabel 2 Eksempel på skadespointberegning...34 Side 2

4 1. Analysedesign og datagrundlag Effektanalysen bygger overordnet på en komparativ case-analysemetode, som baserer sig på interviews, indsamling af kvantitative data (regnskabs- og budgettal) samt relevante kvalitative data, herunder fx udbudsmateriale og aftalegrundlag. Effektanalysen er baseret på et traditionelt før- og efterstudie, hvor situationen forud for konkurrenceudsættelse sammenlignes med situationen efterfølgende dette er illustreret i nedenstående figur. Gennem en før- og efter analyse vurderes det, hvorvidt eventuelle effekter (forskelle) skyldes konkurrenceudsættelsen og/eller andre forhold. Figur 1 - Illustration af analysetilgang Inden udbud Efter udbud Udbud Før udbud Operationalisering af specifikke indikatorer for bl.a. økonomi, kvalitet, arbejdstagers organisation og innovation m.m. Etablering af baseline for de specifikke indikatorer med henblik på muliggøre sammenligning efter konkurrenceudsættelse Efter udbud Måling af resultater Evaluering af effekter Konklusioner vedrørende effekter Effektanalysen er todelt, hvor der skelnes mellem områderne belægning og vejservice. De to områder omfatter både væsentligt forskellige opgavetyper og er kendetegnet ved forskellige former og traditioner for konkurrenceudsættelse, hvorfor der er lavet en særskilt analyse for hvert af de to områder. På belægningsområdet er formålet med analysen at belyse effekterne ved en ændret organisering af opgaveløsningen, herunder effekterne ved overgangen fra indkøb via 1-årige licitationer til funktionsudbud. Belægningsområdet har gennem længere tid været kendetegnet ved et omfattende omfang af privat opgavevaretagelse, hvor kommunerne løbende indkøber ydelser efter behov og ønsker til tilstandsniveau. Analysen fokuserer på at afdække, hvilke effekter kan opnås ved at overgå fra en ad hoc indkøbspraksis til en længerevarende samarbejdsform i form af funktionsudbud. Formålet med delanalysen på vejserviceområdet er at afdække, hvilke effekter konkurrenceudsættelsen har sammenlignet med offentlig opgavevaretagelse dvs. en analyse af effekterne ved overgangen fra offentlig til privat opgavevaretagelse. 1 1 Se hertil rapportens Kapitel 3 for en detaljeret beskrivelse af henholdsvis belægningsområdet og vejserviceområdet. Side 3

5 Metodebilaget er struktureret således, først beskrives effektanalysens overordnede analysedesign og datagrundlag, og dernæst gøres der rede for, hvordan selve gennemførelsen af effektanalysen er tilrettelagt. Bilaget indeholder dermed følgende hovedelementer: Overordnet analysedesign og datagrundlag Effektanalysens gennemførelse, herunder: 1. Operationalisering af effekt (udarbejdelse af effektanalysens måleparametre) 2. Udvælgelse af kommunale cases 3. Dataindsamling 4. Bearbejdning af data og afrapportering 1.1 Analysedesign Det overordnede analysedesign består af to dele: En kvantitativ analyse og En kvalitativ analyse Den kvantitative del handler om at måle effekter, mens den kvalitative del handler om at forstå og forklare, hvorfor identificerede effekter er opstået. De to analyser er sammenflettede og finder sted sideløbende. I forbindelse med dataindsamlingen til den kvantitative del af analysen er der således foregået en løbende kvalitativ vurdering af årsagssammenhængene, herunder hvorfor og hvordan de identificerede effekter opstår. Hermed er det forsøgt at afdække og klarlægge årsagerne til de identificerede forskelle, fx at en overordnet økonomisk besparelse skyldes en mere effektiv opgaveløsning og mindre forbrug af arbejdskraft. Analysen af effekterne er operationaliseret igennem en række effektmål ( måleparametre ), som beskrives nedenfor i afsnit 2.1. Udformningen af de endelige effektmål er kvalitetssikret af Vejdirektoratet, Vejteknisk område (tidligere Vejteknisk Institut), som har et unikt teknisk sektorkendskab, herunder erfaring med kvalitetskontrol, dataindhentning om vejenes tilstand samt udvikling af ny viden om materialer og metoder på vejområdet. Desuden er ekspertviden inddraget igennem konsultation med udvalgte professionelle aktører på vejområdet (inden for både belægnings- og vejserviceområdet). Side 4

6 1.2 Typer af effekt Der skelnes imellem fire forskellige effekter - de fire effekter er både af kvantitativ og kvalitativ karakter (jf. Figur 2): Figur 2 Effektanalysens fire effekttyper Økonomi Arbejdstagers organisation Arbejdstagers tilfredshed Arbejdstagers forhold Økonomisk Bruttoeffekt Økonomisk Nettoeffekt Operationalisering Innovation Videndeling Ydelsens standard Brugertilfredshed Kvalitet Udvikling og samarbejde De grå bokse under hver effekt illustrerer de overordnede måleelementer, der er anvendt for at vurdere effekterne af konkurrenceudsættelsen. Hvert element består af en række konkrete måleparametre, som videre er operationaliseret i en række konkrete måleindikatorer. Der måles overordnet på de samme fire hovedtyper af effekter i de to delanalyser for henholdsvis vejserviceog belægningsområdet. De to delanalyser differentierer sig dog fra hinanden ved operationaliseringen af effekttyperne, hvor forskellige måleparametre og indikatorer for de to områder har fundet anvendelse. Dette skyldes den store forskel mellem arbejdsopgavernes karakter for henholdsvis vejservice og belægningsopgaver, som beskrevet i rapportens sammenfatning samt i Kapitel 2. De anvendte måleparametre og -indikatorer inden for vejservice- og belægningsområdet er beskrevet nedenfor under afsnit 2. Side 5

7 1.3 Datagrundlag Følgende datakilder er anvendt i effektanalysen: Datakilde Kommunale regnskabstal Kommunale oplysninger om udbud Kommunale vurderinger Leverandørens vurderinger Leverandørens udgifter Leverandørens oplysninger om opgavevaretagelse SAMKOM s vejbelægningsdata Økonomiske nøgletal fra Danmarks Statistik Prisindeks fra Danmarks Statistik Indhentede data Indhentet er kommunale regnskabstal i forbindelse med klarlægning af økonomiske effekter. Indhentet er (så vidt muligt) udbudsmateriale, timeforbrug i forbindelse med udbud, udførte vurderingsanalyser og andre relevante oplysninger. Der er gennemført interviews med kommunale medarbejdere, som har været opgaveansvarlige for udbuddet (alternativt medarbejdere, der er ansvarlige for arbejdsområdet i dag). Der er gennemført interviews med de relevante medarbejdere, der er opgaveansvarlige for kontrakten. Følgende leverandører har deltaget i effektanalysen: NCC Roads A/S HedeDanmark A/S (samt Skælskør Anlægsgartnere) Arkil A/S Munck Asfalt A/S Lemminkäinen A/S Pankas A/S Colas Danmark Vejbelægning: Indhentet er økonomiske udgifter afholdt til følgearbejder samt udgifter til slidlag og reparationsarbejder, Vejservice: Indhentet er størrelsen (pris) af eventuelt overtaget driftsmateriel i tilfælde, hvor der er sket virksomhedsoverdragelse af de tidligere kommunale aktiviteter. Vejservice: Indhentet er oplysninger om antallet af medarbejdere, der indgår i opgavevaretagelsen, antal ansatte på særlige vilkår, antal sygedage, mv. Datagrundlaget til vurdering af vejbelægningens kvalitet er indhentet fra SAMKOM med kommunernes tilladelse. Hvis SAMKOM-databasen ikke har vist sig tilstrækkelig, er data indhentet direkte fra kommunen via de kommunale planlægningssystemer (RoSy eller Vejman.dk). Til opgørelse af kommunale udgifter forbundet med udarbejdelsen af udbuddet (udbudsomkostninger) er lønbegrebet fra Danmarks Statistik anvendt ( LON42X ), hvor fire medarbejdertyper er udvalgt (1 Ledelsesarbejde, 2 Arbejde, der forudsætter viden på højeste niveau inden for pågældende område, 3 Arbejde, der forudsætter viden på mellemniveau, 4 Almindeligt kontor- og kundeservicearbejde). Kommunerne er blevet bedt om at estimere deres interne timeforbrug i forbindelse med udbuddet for de fire medarbejderprofiler, og den samlede udgift er beregnet. Til at kvalitetssikre de oplyste økonomiske data fra kommunerne har vi anvendt kommunernes regnskaber ( REGK31 ) for at få indblik i de samlede afholdte udgifter for vejbelægningsområdet i de konkrete cases. Alle udgifter indhentet til opgørelse af de økonomiske effekter er korrigeret for den faktiske prisudvikling for at skabe sammenlignelighed på tværs af år. De økonomiske effekter opgøres derfor i nutidsværdi (dvs. udgift i dag). Til indeksering af udgifter er anvendt de gængse indeks, som generelt benyttes i Side 6

8 kommunale funktionsudbud til regulering af den løbende betaling til leverandøren for henholdsvis vejservice- og vejbelægningsopgaver. Indeksering af vejservicekontrakter: Til at indeksere de indhentede udgifter anvendes et vægtet gennemsnit af prisindekserne: Lastvognskørsel ( BYG6 ) 15 %, Materiel og maskiner ( BYG6 ) 12 %, Diesel og motorolie ( PRIS6 ) 3 % og Vandforsyning og renovation ( ILON5 ) 70 % fra Danmarks Statistik. Det giver fx følgende indeksering med udgangspunkt i år 2008: 2008: : : 106 Indeksering af belægningskontrakter: Til at indeksere de indhentede udgifter anvendes Asfaltarbejde ( BYG6 ) fra Danmarks Statistik. Det giver fx følgende indeksering med udgangspunkt i år 2008: 2008: : : 115 Side 7

9 2. Effektanalysens gennemførelse I det følgende beskrives, hvordan effektanalysen er gennemført: 1. Operationalisering af effekt (uddybning af effektanalysens måleparametre) 2. Udvælgelse af kommunale cases 3. Dataindsamling 4. Bearbejdning af data og afrapportering Beskrivelsen af punkt 1 og punkt 2 i boksen ovenfor er opdelt i to separate dele for henholdsvis vejbelægning og vejservice. Derimod vil punkt 3 og 4 blive beskrevet samlet for de to områder, da der ikke har været væsentlige forskelle i anvendt metode i forhold til disse punkter. 2.1 Operationalisering af effekt Der skelnes, som tidligere nævnt, imellem fire effekter: Økonomi Kvalitet Arbejdstagers organisation Udvikling & samarbejde Måleparametre og operationaliseringen af disse er baseret på en ideel forestilling om, hvad der metodemæssigt ville være optimalt at basere effektvurderingen på. I praksis varierer datagrundlaget fra case til case pga. kontekstspecifikke forhold såsom medarbejderudskiftning og kommunernes økonomistyringssystemer. I gennemførelsen af case-analyserne har de deltagende kommuner således ikke altid kunnet levere samtlige efterspurgte data. Desuden har omfanget af data, som kommunerne har været i stand til at levere varieret betydeligt. Det fremgår af den enkelte case-beskrivelse, hvilke data har været tilgængelige for analysen. Det skal bemærkes, at der ikke er foretaget bilagskontrol i forbindelse med de økonomiske oplysninger, der er modtaget fra kommunerne, da det ikke har været muligt indenfor opgavens rammer. Der er i stedet udarbejdet en ensartet tilgang, som kommunerne er blevet bedt om at anvende til opgørelsen af de efterspurgte økonomiske data, hvilket bidrager til sammenlignelighed og solid datakvalitet. Endelig er en række af de økonomiske måleparametre kvalitetssikret af Vejdirektoratet, Vejteknisk område (tidligere Vejteknisk Institut), på baggrund af deres brancheindsigt og ekspertviden. Kvalificeringen og kvalitetssikringen af datagrundlaget forklares yderligere nedenfor, jf. afsnit Der vil i det følgende blive givet en kort forklaring af den anvendte metode til datatilvejebringelse af økonomiske udgifter samt en kort begrundelse for valg af datagrundlag til opgørelse af effekten kvalitet, inden selve operationaliseringenbeskrives. Side 8

10 2.1.1 Tilvejebringelse af økonomiske data Udfordringen ved tilvejebringelse af de økonomiske data er at sikre en ensartet opgørelse af de efterspurgte kommunale udgifter på tværs af de omfattede cases. En måde til at imødekomme denne udfordring er at anvende regnskabsdata og indhente de kommunale udgifter hos Danmark Statistik gennem datatabellerne for kommuner og regioners regnskaber. Denne metode er dog behæftet med betydelig usikkerhed, som primært skyldes, at kommunernes anvendelse af kontoplanerne kan variere i praksis. Et eksempel er konto ( Vejvedligeholdelse mv.), der har en meget bred anvendelse, og hvorpå kommunerne kan registrere udgifter og indtægter i forbindelse med drift og vedligeholdelse af færdselsarealer i bred forstand. 2 Set i lyset af at de analyserede cases ofte kun omfatter en andel af kommunens vejservice- eller vejbelægningsopgaver, er der betydelig usikkerhed ved at anvende denne tilgang. Nærværende analyse bygger derfor i stedet på kommunernes egne opgørelser og skøn over afholdte udgifter. Hertil er det igennem de gennemførte interviews søgt at sikre et ensartet grundlag for opgørelsen af det økonomiske datagrundlag for analysen. Grundet de væsentlige forskelle i strukturering af opgaveløsningen for henholdsvis vejservice- og vejbelægningsområdet har det været nødvendigt at 3 udarbejde forskellige tilgange til indhentningen af datagrundlaget for de to områder. Vejservice: Til at sikre et ensartet og retvisende datagrundlag for de økonomiske data er følgende bruttoliste udarbejdet, der ligger til grund for beregningen af de totale kommunale udgifter i før og efter udbud: Direkte kommunale udgifter relateret til udførelse af vejservice: Direkte udgifter omfatter: Bruttoløn til udførende medarbejdere af vejserviceopgaver (opgøres kun, hvis opgaven i situationen forud for udbud har været varetaget af kommunens egne medarbejdere). Bruttoløn skal forstås som løn, inkl. grundløn, pension, ferie og tillæg mm. Bruttoløn til medarbejdere, der foretager tilsyn, administration, afregning og opfølgning i forhold til vejserviceopgaver. Bruttoløn skal forstås som løn, inkl. grundløn, pension, ferie og tillæg mm. Befordring Forsikringer Andre direkte omkostninger relateret til den kommunale opgavevaretagelse Indirekte kommunale udgifter relateret til udførsel af vejservice: Indirekte udgifter omfatter (ikke-udtømmende liste): Andel af udgifter til husleje Andel af fælles administration (ledelse) Andel af fællesomkostninger til løn og personale (HR) Andel af bogholderi Andel af udgifter til centralt IT Andel af udgifter til fælles forsikringer Andel af udgifter til telefonomstilling mv. 2 Se hertil Indenrigs- og Sundhedsministeriets hjemmeside (BUDGET- OG REGNSKABSSYSTEM FOR KOMMUNER) under konteringsregler for transport og infrastruktur ( 33 Dette skyldes primært, at vejserviceopgaverne i flere cases har været udført i kommunalt regi af egne medarbejdere Side 9

11 Som nævnt er ovenstående kun en bruttoliste, der er anvendt i tilgangen til de gennemførte interviews, således at det sikres, at de oplyste totale kommunale udgifter indeholder de nævnte udgiftsposter. Belægning På belægningsområdet opgøres de årlige totale kommunale udgifter afholdt til private anlægskontrakter for udført belægningsarbejde før og efter udbud Tilvejebringelse af data til opgørelse af kvalitet Datagrundlaget, der er tilvejebragt for at belyse effekten kvalitet, varierer betydeligt på de to områder / delanalyser. I forhold til belægningsområdet rapporterer kommunerne løbende de kommunale vejes stand i et vejforvaltningssystem (enten RoSy eller Vejman.dk). Der findes således en forholdsvis god dokumentation af kvalitetsstandarden på området. På vejserviceområdet findes der ikke tilsvarende planlægningssystemer og historiske data om ydelsens kvalitet, hvorfor datagrundlaget til analyse af effekten kvalitet er tilvejebragt gennem større grad af kvalitative vurderinger, som beskrevet i Afsnit Vurderingen af vejbelægningens kvalitet er udarbejdet på baggrund af data fra Vejman.dk og SAMKOM. Vejman.dk udarbejder et såkaldt skadespoint, der er udtryk for vejbelægningens kvalitet. Hvis den pågældende case-kommune anvender Vejman.dk, er Vejman.dk s skadespoint anvendt som vurderingsparameter i analysen, da skadespoint opgøres for specifikke veje og ikke kun det samlede vejnet i kommunen. Hvis en kommune anvender vejforvaltningssystemet RoSy, er SAMKOMs belægningsindeks anvendt som opgørelse af belægningens tilstand. SAMKOM er et landsdækkende samarbejdsforum mellem Kommunalteknisk Chefforening (KTC) og Vejdirektoratet, der indsamler løbende data fra udvalgte kommuner til deres belægningsindeks. Belægningsindekset har til formål at skabe et overblik over belægningstilstanden på de kommunale veje, hvor både kommuner, der anvender Vejman.dk, og kommuner, der anvender RoSy, deltager. Belægningsindekset tildeler de kommunale vejnet en score, der er udtryk for vejbelægningens kvalitet. Side 10

12 2.1.3 Måleparametre - belægning Nedenstående operationalisering er anvendt for delanalysen på vejbelægningsområdet. Både udgangspunktet for operationaliseringen og eventuelle alternative tilgange er beskrevet under hver indikator. Økonomi Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Økonomisk bruttoeffekt: Opgjort som differencen i den årlige pris for ydelsen før udbuddet og den årlige pris for ydelsen efter udbud for det vindende tilbud. Økonomisk bruttoeffekt Den økonomiske før-pris er opgjort ved: De årlige totale kommunale udgifter for udført belægningsarbejde på de af udbuddet omfattede vejstrækninger er efterspurgt for de seneste fem år før udbudsstart. Det er tilstræbt, at før -prisen skal udgøre et normalår, dvs. et gennemsnitsår, og derfor er der efterspurgt en historik (så vidt muligt). Alternativ: Hvis kommunen ikke har været i stand til at give et præcist indblik i førprisen, har kommunen opgjort de årlige udgifter for anlægsarbejder omfattet af kontrakten ved at indhente de totale årlige udgifter for belægningsområdet og fordele disse proportionalt, fx: hvis det udbudte vejnet udgør 50% af kommunens totale vejnet, fordeles 50% af de totale udgifter til kontrakten. Den økonomiske efter-pris er opgjort ved: Indsamlet er de totale kommunale udgifter som fastsat i udbudskontrakten. Det er tilstræbt, at efter -prisen skal udgøre et normalår, dvs. et gennemsnitsår, og derfor er den samlede udgift i hht. kontrakten efterspurgt. Denne udgift fordeles over kontraktperiodens længde, så den årlige udgift estimeres. Den økonomiske bruttoeffekt er udtryk for forskellen i den årlige kommunale udgift før og efter udbud for følgearbejder samt slidlag og reparationsarbejder på vejnettet omfattet af udbuddet. Økonomisk nettoeffekt: Økonomisk nettoeffekt Opgjort som den årlige bruttoeffekt fratrukket de gennemsnitlige årlige udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger: Kommunerne er blevet bedt om at oplyse udgifter til ekstern rådgiver samt internt timeforbrug i forbindelse med forberedelse og udarbejdelse af selve udbuddet. Det interne timeforbrug til gennemførelse af udbuddet er blevet efterspurgt for fire følgende medarbejderprofiler: Overordnet offentlig ledelse (fx øverste ledelse i kommunen, ledelse af vejområdet, ledelse af juridisk og/eller økonomisk enhed i kommunen mv.) Samfundsvidenskabelig kandidat med højt kvalifikationsniveau (arbejde der forudsætter viden på højeste niveau inden for pågældende område, fx ingeniørarbejde, juridisk arbejde, økonomisk arbejde, arkitektarbejde mv.) Medarbejder med mellemhøjt kvalifikationsniveau (arbejde der forudsætter viden på mellemniveau, fx bogholderi, revisions- og regnskabsarbejde, administrationsarbejde mv.) Almindeligt kontorarbejde (fx sekretær, almindeligt kontorarbejde, arkivering, postarbejde, servicearbejde mv. ) * Det er valgt at anvende et estimat for medgået tid ved kommunernes forberedelse og udarbejdelse af udbuddet, da få kommuner har været i stand til at dokumentere de afholdte udgifter for internt anvendt tid. Følgeomkostninger: Omfatter ændringer i de kommunale udgifter til administration, tilsyn, kontraktopfølgning mv. som følge af gennemførelsen af udbuddet samt eventuelle andre omkostninger forbundet med udbuddet, fx omkostninger der ikke umiddelbart falder bort som følge af udbuddet. Den økonomiske nettoeffekt er udtryk for forskellen i den årlige kommunale udgift før og efter udbud (bruttoeffekt), hvor der er taget højde for den gennemsnitlige årlige udgift forbundet med kommunens forberedelse af udbuddet samt andre udgifter forbundet med eventuelle ændringer i interne arbejdsprocesser i kommunen. Side 11

13 Opgørelsen af følgeomkostninger er baseret på den enkelte kommunens skøn over eventuelle ændringer i anvendte ressourcer og afholdte udgifter fra før til efter udbud. Andre økonomiske effekter: Investeringsplanlægning og strukturering af vejbelægningsopgaver Opgjort ved at sammenligne udgifterne, der relaterer sig til henholdsvis følgearbejder samt slidlag og reparationsarbejder før og efter udbud for det af kontrakten omfattede vejnet. Udgift til følgearbejder: Udgifter til følgearbejde indeholder udbedrende vejbelægningsarbejder som fx opretning og bassinudskiftning, der udføres før udlægning af nyt slidlag. Opretning og hævning af kantsten er undtaget i opgørelsen. Udgift til slidlag og reparationsarbejder: Udgifter til slidlag og reparationsarbejder indeholder alle udgifter forbundet med udlægning af nyt slidlag (dvs. større belægningsarbejder), undtaget følgearbejder som defineret ovenfor. Situationen forud for udbuddet er belyst gennem det gennemførte interview med kommunen, hvor situationen efter udbud er belyst igennem interview med leverandøren. Denne effekt giver indblik i den valgte udbudsforms (økonomiske) konsekvens for struktureringen og den tidsmæssige planlægning af de udførte belægningsopgaver før og efter udbud. Side 12

14 Kvalitet Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Ydelsens standard: Opgjort ved at sammenligne kvaliteten af det udbudte vejnet før og efter udbuddet ved anvendelse af kvalitetsmål fra SAMKOM. Anvendt datagrundlag til opgørelsen af kvalitet: Der er anvendt data vedrørende det udbudte vejnets kvalitet fra SAMKOMs database. Kvalitetsmålet er som udgangspunkt opgjort med skadespoint, hvis kommunen har anvendt Vejman.dk som rapporterings- og planlægningssystem. Alternativ: Såfremt skadespoint ikke er tilgængeligt, er SAMKOMs belægningsindeks anvendt, der består af tre typer indeks, herunder det strukturelle indeks (SI) og det funktionelle indeks (FI) samt fornyelsesindekset (AI). Ydelsens standard Der udtrækkes så vidt muligt data fra op til fem år før udbuddet samt en årlig opgørelse for hvert år efter udbuddet. Forståelse af skadespoint: Skadespoint angives på en skala (0 til 32), der beregnes ud fra en fast metode, der er beskrevet i dette bilag under afsnit 3. Vejman.dk s skadespoint kan ud fra en generel tommelfingerregel tolkes som: 0-2: God tilstand 2-4: Acceptabel tilstand 4-9: Kritisk 9 og over: Uacceptabel tilstand. Denne tolkning anvendes i Vejman.dk på en enkelt vejstrækning, og derfor skal man være opmærksom på, at en gennemsnitlig tilstand for et helt vejnet på fx 2 typisk vil rumme en del vejstrækninger, der har en uacceptabel tilstand (score 9 og over). Forståelse af SAMKOMs belægningsindeks: Det strukturelle og funktionelle indeks: SI og FI angives på en skala fra 0 (kritisk) til 10 (perfekt) og beregnes af SAMKOM ved inddragelse af de mest væsentlige skadestyper. SAMKOM giver følgende eksempel på tolkning af SI- eller FI-værdi: Dette måleparametergiver indblik i vejbelægningens (dvs. den udbudte ydelses) kvalitet før og efter udbud, hvilket udtrykkes ved anvendelse af anerkendte kvalitetsmål fra SAMKOM, der baserer sig på datagrundlag fra kommunernes anvendte styrings- og rapporteringssystemer for vejbelægning. SI/FI Værdi Eksempel på skadesbilledet Et perfekt vejnet uden nogen form for revner, krakeleringer, slaghuller, sætninger og lapper. Et vejnet, hvor en stor del (ca %) af vejnettet er skadesfrit, mens en tilsvarende del (40-50%) er lidt skadet. Den resterende del af vejnettet (ca. 10%) er jævnt eller meget skadet. Et vejnet, hvor en del (ca %) af vejnettet er skadesfrit, mens en lidt større del (40-50%) er lidt skadet, og (20-30%) er jævnt skadet. Den resterende del af vejnettet (ca. 5%) er meget skadet. I tabellen ovenfor anvender SAMKOM følgende betegnelser for alvoren af skaderne: Side 13

15 Skadesfrit: ingen skader Lidt skadet: skader på 0-10% af vejnettet Jævnt skadet: skader på 10-50% af vejnettet Meget skadet: skader på % af vejnettet Fornyelsesindekset: AI er et mål for slidlagsfornyelsen i de sidste 10 år. Under forudsætning af at der har været en jævn udskiftning af slidlagene over de sidste 10 år, kan en AI-værdi på 4 opfattes som en fornyelse af slidlagene på ca. 4% af vejnettet hvert år. AI-indekset opgøres som et vægtet gennemsnit af de arealer, der har fået slidlagsfornyelse inden for den seneste 10-års periode, som procent af det samlede areal. *Der henvises til SAMKOMs hjemmeside for en detaljeret forklaring af metoden til opgørelse af belægningsindekset ( Kvalitetskrav for den efterspurgte ydelse Brugertilfredshed: Brugertilfredshed Endelig er ydelsens kvalitet efter udbud dokumenteret ved oplysning af eventuel manglende målopfyldelse af kontrakten fra leverandørens side (antal tilfælde). Vurdering af om der er sket systematiske ændringer i kvalitetskravene for den efterspurgte ydelse. Dokumentationen er indhentet gennem: Udbudskontra kten Kravspecifikati onen Desuden er dokumentation indhentet ved kvalitative vurderinger, hvor ydelsens kvalitet og ændring af kvalitetskravet er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Vurdering af om der er sket systematiske ændringer i brugertilfredsheden af det af udbuddet omfattede vejnet. Brugertilfredsheden er dels afdækket gennem indhentede data samt kvalitative vurderinger af systematiske ændringer i brugertilfredsheden. Datagrundlaget omfatter (så vidt muligt): Antal dage med vejarbejder (opgjort for et gennemsnitsår) Antal kommunale klagesager (opgjort for et gennemsnitsår) De kvalitative vurderinger har søgt at belyse, hvordan og hvorfor ændringer i brugertilfredshed er opstået, bl.a. igennem vurderinger af om der er sket ændringer i borgerinformationsniveauet vedrørende asfaltarbejde efter udbud. Den kvalitative vurdering af om der er sket systematiske ændringer i brugertilfredsheden er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Denne indikator belyser eventuelle ændringer i kommunens efterspurgte kvalitet i forbindelse med udbuddet. Denne indikator belyser eventuelle ændringer i brugertilfredsheden som følge af konkurrenceudsættelse af drift og vedligeholdelse af belægningsopgaver ved anvendelse af funktionskrav. Side 14

16 Arbejdstagers organisation Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Arbejdstagers forhold: Arbejdstagers forhold i kommunen Vurdering af hvilke konsekvenser udbud af opgaven i en længerevarende funktionskontrakt har haft for det berørte kommunale personale. Arbejdstagers forhold er afdækket gennem kommunens kvalitative vurdering af implikationerne for det berørte personale på følgende parametre: Antal medarbejdere før og efter udbud Omfang af medarbejderudskiftning Tab af kompetencer og eventuelle konsekvenser for senere udbud af opgaven Ændringer i arbejdsopgaver Ændringer i personaletyper Ressourceforb rug ift. kontraktstyring og -opfølgning Denne indikator belyser eventuelle ændringer i arbejdstagers forhold (dvs. kommunal opgavevaretagelse) som følge af konkurrenceudsættelse af drift og vedligeholdelse af belægningsopgaver ved anvendelse af funktionskrav. Arbejdstagers tilfredshed: Vurdering af om der er sket systematiske ændringer i arbejdstagers tilfredshed før og efter udbud for de medarbejdere, der beskæftiger sig med belægningsopgaver. Dokumentationen er indhentet gennem: Medarbejderti lfredshedsundersøgelser såfremt de har været tilgængelige. Arbejdstagers tilfredshed Alternativ: Hvis medarbejdertilfredshedsanalyser ikke er gennemført for de omfattede medarbejdere, er denne effekt afdækket gennem kommunens kvalitative vurdering af ændringer i medarbejdertilfredsheden på følgende parametre: Indflydelse på eget arbejde Lønvilkår Motivation Arbejdstempo /-pres Beslutningsha stighed Arbejdsmiljø Karrieremulig heder Lederskab Samarbejde og kolleger Denne indikator belyser eventuelle ændringer i arbejdstagers tilfredshed som følge af konkurrenceudsættelse af drift og vedligeholdelse af belægningsopgaver ved anvendelse af funktionskrav. Endvidere har den kvalitative vurdering søgt at belyse, hvorvidt eventuelle ændringer i medarbejdertilfredsheden skyldes, at opgaven er udbudt i et flerårigt funktionsudbud. Side 15

17 Udvikling og samarbejde Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Innovation: Innovation Videndeling: Videndeling Vurdering af om udbuddet har bidraget til en mere innovativ opgaveløsning sammenlignet med udgangspunktet i situationen forud for udbuddet. Vurderingen af, hvorvidt der er innovation som konsekvens af konkurrenceudsættelse af opgaven, er afdækket gennem kvalitative vurderinger af følgende parametre: Anvendelse af nye og innovative arbejdsprocesser Indretning og strukturering af materialevalg i leverandørens tilgang til opgaveløsningen (fx ved valg af belægningsmaterialer, rabatsammensætning, reparationsmetoder mv.) Vurdering af om udbuddet har medført forbedret trafiksikkerhed og fremkommelighed Andre innovative effekter (fx færre arbejdsskader grundet forbedrede arbejdsprocessor mv.) Den kvalitative vurdering af, hvorvidt udbuddet har medført innovative løsninger sammenlignet med situationen forud for udbuddet, er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Vurdering af om udbuddet har bidraget til en øget videndeling og/eller styrket samarbejde mellem kommune og leverandør. Vurderingen af, hvorvidt udbuddet har medført en øget videndeling mellem kommune og leverandør, er afdækket gennem kvalitative vurderinger i de gennemførte interviews med både kommunen og leverandøren. Denne indikator belyser, hvorvidt konkurrenceudsættelse af drift og vedligeholdelse af belægningsopgaver ved anvendelse af funktionskrav har medført en mere innovativ opgaveløsning. Denne indikator belyser, hvorvidt konkurrenceudsættelse af drift og vedligeholdelse af belægningsopgaver ved anvendelse af funktionskrav har medført en øget videndeling mellem kommune og leverandør. Side 16

18 2.1.4 Måleparametre - vejservice Følgende operationalisering er anvendt til effektanalysen af vejserviceområdet. Både udgangspunktet for operationaliseringen og eventuelle alternative tilgange er beskrevet under hver indikator. Økonomi Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Økonomisk bruttoeffekt: Opgjort som differencen i den årlige pris for ydelsen før udbuddet og den årlige pris for ydelsen efter udbud for det vindende tilbud. Den økonomiske før-pris er opgjort ved: De årlige totale kommunale udgifter for det af kontrakten omfattede arbejde opgøres på en af følgende to måder afhængig af opgavevaretagelsen før udbud: i. Opgavevaretagelse i kommunalt regi: I tilfælde, hvor opgavevaretagelsen forud for udbud har været varetaget internt i kommunal virksomhed, er førpris opgjort ved at efterspørge den samlede kommunale udgift, der indeholder: Direkte kommunale udgifter relateret til udførelse af vejserviceopgaver Indirekte kommunale udgifter relateret til udførelse af vejserviceopgaver Årlige udgifter til investeringer i materiel og maskiner (maskinpark) Økonomisk bruttoeffekt Det er tilstræbt, at før -prisen skal udgøre et normalår. Derfor er 5 års historiske regnskabsdata efterspurgt. ii. Opgavevaretagelse af privat leverandør: I dette tilfælde vil udbuddet, der analyseres, være et genudbud. Hermed har opgaven været varetaget af en privat leverandør, og førpris er dermed opgjort ved at efterspørge den samlede kommunale udgift, der indeholder: Kontraktbetal inger til privat leverandør (kontraktsum) Direkte kommunale udgifter relateret til kontraktstyring/-opfølgning (dvs. ekskl. lønudgifter til udførende personale) Indirekte kommunale udgifter relateret til udførelse af vejserviceopgaver Den økonomiske bruttoeffekt er udtryk for forskellen i den årlige kommunale udgift før og efter udbud for vejserviceopgaverne på det af kontrakten omfattede vejnet. Det er tilstræbt, at før -prisen skal udgøre et normalår. Derfor er 5 års historiske regnskabsdata efterspurgt. Alternativ: Hvis kommunen ikke har været i stand til at opgøre førprisen for arbejdsopgaverne omfattet af udbuddet, er de årlige udgifter i før-situationen opgjort ved at fordele de totale kommunale vejserviceudgifter proportionalt, fx hvis det udbudte vejnet udgør 50% af kommunens totale vejnet, fordeles 50% af de totale direkte og indirekte udgifter til kontrakten. Den økonomiske efter-pris er opgjort ved: Indsamlet er de totale kommunale udgifter som fastsat i aftalegrundlaget. Det er tilstræbt, at efter -prisen skal udgøre et normalår, dvs. et gennemsnitsår, og derfor er den samlede udgift i hht. kontrakten efterspurgt. Denne udgift fordeles over kontraktperiodens længde, så den årlige udgift kan estimeres. Side 17

19 I efterprisen er der herudover indeholdt kommunale udgifter til administration, tilsyn, kontraktopfølgning mv., der ikke umiddelbart falder bort som følge af udbuddet, herunder: Direkte kommunale udgifter relateret til kontraktstyring/-opfølgning Indirekte kommunale udgifter relateret til udførelse af vejserviceopgaver Økonomisk nettoeffekt: Økonomisk nettoeffekt Opgjort som den årlige bruttoeffekt fratrukket de gennemsnitlige årlige udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Udbudsomkostninger: Kommunerne er blevet bedt om at oplyse udgifter til ekstern rådgiver samt internt timeforbrug i forbindelse med forberedelse og udarbejdelse af selve udbuddet. Det interne timeforbrug til gennemførelse af udbuddet er blevet efterspurgt for fire følgende medarbejderprofiler: Overordnet offentlig ledelse (fx øverste ledelse i kommunen, ledelse af vejområdet, ledelse af juridisk og/eller økonomisk enhed i kommunen mv.) Samfundsvidenskabelig kandidat med højt kvalifikationsniveau (arbejde der forudsætter viden på højeste niveau inden for pågældende område, fx ingeniørarbejde, juridisk arbejde, økonomisk arbejde, arkitektarbejde mv.) Medarbejder med mellemhøjt kvalifikationsniveau (arbejde der forudsætter viden på mellemniveau, fx bogholderi, revisions- og regnskabsarbejde, administrationsarbejde mv.) Almindeligt kontorarbejde (fx sekretær, almindeligt kontorarbejde, arkivering, postarbejde, servicearbejde mv. ) * Det er valgt at anvende et estimat for medgået tid ved kommunernes forberedelse og udarbejdelse af udbuddet, da få kommuner har været i stand til at dokumentere de afholdte udgifter for internt anvendt tid. Følgeomkostninger: Omfatter ændringer i de kommunale direkte og indirekte udgifter til administration, tilsyn, kontraktopfølgning mv. som følge af gennemførelsen af udbuddet samt eventuelle andre omkostninger forbundet med udbuddet, fx ventepenge til tjenestemænd (rådighedsløn). Opgørelsen af følgeomkostninger er baseret på den enkelte kommunens skøn over eventuelle ændringer i anvendte ressourcer og afholdte udgifter fra før til efter udbud. Den økonomiske nettoeffekt er udtryk for forskellen i den årlige kommunale udgift før og efter udbud (bruttoeffekt), hvor der er taget højde for den gennemsnitlige årlige udgift forbundet med kommunens forberedelse af udbuddet samt andre udgifter forbundet med eventuelle ændringer i interne arbejdsprocesser i kommunen (følgeomkostninger). Hvis vejserviceopgaverne i før-situationen har været varetaget af privat leverandør, så er der ligeledes taget højde for udbuds- og følgeomkostninger i før-situationen i opgørelsen af den økonomiske nettoeffekt. Andre økonomiske effekter: Virksomhedsoverdragelse Vurdering af den økonomiske betydning for udbuddet i tilfælde, hvor der er sket virksomhedsoverdragelse af medarbejdere og driftsmateriel som en del af udbudskontrakten. Igennem interview med leverandøren er det belyst, hvilken effekt en eventuel virksomhedsoverdragelse af henholdsvis kommunale medarbejdere og overtagelsen af driftsmateriel i forbindelse med udbuddet har haft på den tilbudte pris (kontraktstørrelsen). Denne effekt giver indblik i den økonomiske påvirkning for udbud, hvor der er sket virksomhedsoverdragelse af medarbejdere og driftsmateriel. Side 18

20 Kvalitet Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Ydelsens standard: Ydelsens standard Opgjort gennem vurdering af kvaliteten af den leverede serviceydelse før og efter udbuddet. Ydelsens standard er afdækket gennem kvalitative vurderinger af, hvorvidt der er sket en ændring i den oplevede kvalitet fra før til efter udbud for de af udbuddet omfattede serviceydelser. Endvidere er ydelsens kvalitet efter udbud dokumenteret ved oplysning af eventuel manglende målopfyldelse af kontrakten fra leverandørens side (antal tilfælde). Ydelsens standard er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Vurdering af om der er sket systematiske ændringer i kvalitetskravene for den efterspurgte ydelse. Denne indikator giver indblik i ændringen i den oplevede kvalitet af vejserviceopgaverne før og efter udbud. Kvalitetskrav for den efterspurgte ydelse Brugertilfredshed: Brugertilfredshed Dokumentationen er indhentet gennem: Udbudskontra kten Kravspecifikati onen En kvalitetsforbedring kan desuden udgøres af en førsituation, hvor kvalitetskravet ikke er defineret i kommunen. Herudover er dokumentation indhentet ved kvalitative vurderinger, hvor ydelsens kvalitet og ændring af kvalitetskravet er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Vurdering af om der er sket systematiske ændringer i brugertilfredsheden for de af udbuddet omfattede serviceydelser. Brugertilfredsheden er dels afdækket gennem indhentede data samt kvalitative vurderinger af systematiske ændringer i brugertilfredsheden. Datagrundlaget omfatter (så vidt muligt): Antal kommunale klagesager (opgjort for et gennemsnitsår) De kvalitative vurderinger har søgt at belyse, hvordan og hvorfor ændringer i brugertilfredshed er opstået, bl.a. igennem vurderinger af om der er sket ændringer i borgerinformationsniveauet vedrørende vejserviceopgaver efter udbud. Den kvalitative vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i brugertilfredsheden, er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Denne indikator belyser eventuelle ændringer i kommunens efterspurgte kvalitet i forbindelse med udbuddet. Denne indikator belyser eventuelle ændringer i brugertilfredsheden som følge af konkurrenceudsættelse af vejserviceopgaverne ved anvendelse af tilstandskrav. Side 19

21 Arbejdstagers organisation Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Arbejdstagers forhold: Arbejdstagers forhold hos administrative kommunale medarbejdere Arbejdstagers forhold hos udførende personale Vurdering af hvilke konsekvenser udbud af opgaven har haft for det kommunale personale før og efter udbud. Arbejdstagers forhold er afdækket gennem kommunens kvalitative vurdering af implikationerne for det berørte personale på følgende parametre: Antal medarbejdere før og efter udbud Omfang af medarbejderudskiftning Tab af kompetencer og eventuelle konsekvenser for senere udbud af opgaven Ændringer i arbejdsopgaver - fx skift fra tilrettelæggelse af arbejdet til kontraktstyring Ændringer i personaletyper Ressourceforb rug ift. kontraktstyring og -opfølgning Vurdering af hvilke konsekvenser udbud af opgaven har haft for det udførende personale. Arbejdstagers forhold er afdækket gennem kvalitative vurderinger af implikationerne for det berørte personale på følgende parametre: Antal medarbejdere før og efter udbud dedikeret til kontrakten Antal medarbejdere ansat på særlige vilkår (fx ansættelse med løntilskud, fleksjob mv.) Antal sygedage pr. medarbejder (opgjort årligt) Ændringer i arbejdsprocesser- og opgaver Den kvalitative vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i arbejdstagers forhold, er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Denne indikator belyser eventuelle ændringer i den kommunale /administrative arbejdstagers forhold som følge af konkurrenceudsættelse af vejserviceopgaven. Denne indikator belyser eventuelle ændringer i den udførende arbejdstagers forhold som følge af konkurrenceudsættelse af vejserviceopgaven. Arbejdstagers tilfredshed: Vurdering af om der er sket systematiske ændringer i arbejdstagers tilfredshed før og efter udbud for de medarbejdere, der beskæftiger sig med vejserviceopgaverne omfattet af udbuddet. Arbejdstagers tilfredshed Dokumentationen er indhentet gennem: Medarbejderti lfredshedsundersøgelser Alternativ: Hvis medarbejdertilfredshedsanalyser ikke er gennemført for de omfattede medarbejdere, er denne effekt afdækket gennem kommunens og leverandørens kvalitative vurdering af ændringer i medarbejdertilfredsheden på følgende parametre: Indflydelse på eget arbejde Lønvilkår Motivation Arbejdstempo /-pres Denne indikator belyser eventuelle ændringer i arbejdstagers tilfredshed som følge af konkurrenceudsættelse af vejserviceopgaven. Side 20

22 Beslutningsha stighed Arbejdsmiljø Karrieremulig heder Lederskab Samarbejde og kolleger Udvikling og samarbejde Endvidere har de kvalitative vurderinger søgt at belyse, hvorvidt en eventuel virksomhedsoverdragelse af medarbejdere har medført ændringer i ovenstående måleparametre. Indikator Operationalisering (metode) Output (resultat) Innovation: Innovation Videndeling: Videndeling Vurdering af om udbuddet har bidraget til en mere innovativ opgaveløsning sammenlignet med udgangspunktet i situationen forud for udbuddet. Vurderingen af, hvorvidt der er innovation som konsekvens af konkurrenceudsættelsen af opgaven, er afdækket gennem kvalitative vurderinger af følgende parametre: Anvendelse af nye og innovative arbejdsprocesser Indretning og anvendelse af arbejdsredskaber (fx anvendelse af nye maskiner, hjælpemidler mv.) Vurdering af om udbuddet har medført forbedret trafiksikkerhed og fremkommelighed Andre innovative effekter (fx færre arbejdsskader grundet forbedrede arbejdsprocessor mv.) Den kvalitative vurdering af, hvorvidt udbuddet har medført innovative løsninger sammenlignet med situationen forud for udbuddet, er belyst gennem interviews med både kommunen og leverandøren. Vurdering af om udbuddet har bidraget til en øget videndeling og/eller styrket samarbejde mellem kommune og leverandør. Vurderingen af, hvorvidt udbuddet har medført en øget videndeling mellem kommune og leverandør, er afdækket gennem kvalitative vurderinger i de gennemførte interviews med både kommunen og leverandøren. Denne indikator belyser, hvorvidt konkurrenceudsættelse af vejserviceopgaven har medført en mere innovativ opgaveløsning. Denne indikator belyser, hvorvidt konkurrenceudsættelse af vejserviceopgaven har bidraget til en øget videndeling mellem kommune og leverandør. Side 21

23 2.2 Valg af cases Der redegøres i det følgende for de anvendte parametre for case-valg, samt for hvordan casene er blevet identificeret (proces for case-valg) inden for henholdsvis vejservice- og vejbelægningsområdet. En kort oversigt af nøglekarakteristika for de udvalgte cases fremgår af nedenstående figur. Figur 3 Information om de udvalgte cases Kort om de valgte cases I alt 19 cases 10 cases vedr. belægning og 9 cases vedr. vejservice Alle de valgte cases på belægningsområdet er funktionsudbud De valgte cases på vejserviceområdet indeholder en blanding af tilstands- og udførelseskrav Casene på belægningsområdet er implementeret perioden Casene fra vejdriftsomr ådet er implementeret i perioden Der er spredning i bestillerkommuner nes indkøbsmodenhed, leverandørspr edning, samt spredning i udbuddenes størrelse. Case populationen består endvidere af cases, som omfatter både RoSy og vejman.dk som vejforvaltningssystemer. De cases, som er omfattet af analysen, blev identificeret med udgangspunkt i nedenstående proces illustreret i figuren. Figur 4 - Proces for udvælgelse af cases Bruttoliste med potentielle projekter Identifikation af cases baseret på udvælgelsesparametre samt dialog med bestillere og leverandører Udvælgelse af funktionskontrakter på belægningsområdet og vejservice-kontrakter indeholdende en blanding af tilstandsog udførelseskrav 10 funktionskontrakter og 9 vejservicekontrakter Analysensfundament (19 cases) Udvalgte cases Side 22

24 Der blev indledningsvist udarbejdet en bruttoliste over samtlige funktionsudbud på området. Dernæst blev de funktionsudbud, som bedst opfyldte de opstillede kriterier for case-valg udvalgt. De øvrige cases (primært vejservice-cases) blev identificeret på baggrund af en rundringning til et stort antal af landets kommuner (ca. ¼ af samtlige kommuner) samt alle førende leverandører på vejserviceområdet og case-screeningen afslørede, at der et begrænset antal udbudte kommunale vejservice-opgaver at vælge imellem Parametre for udvælgelse af cases De cases, som er omfattet af analysen, er udvalgt med udgangspunkt i otte centrale parametre for case-valg (jf. Side 23

25 Figur 5). Nogle af parametrene var givet på forhånd i det opdrag, som ligger til grund for analysen. De øvrige parametre er valgt på baggrund af metodemæssige overvejelser, herunder især til ønsket om at opnå et repræsentativt udsnit af cases samt et hensyn til analyseresultaternes generaliserbarhed. Det overordnede formål med case-udvælgelsen har været at sikre, at de valgte cases så vidt muligt afspejler effekterne ved konkurrenceudsættelse på vejområdet, og at de ikke fx kun dækker en snæver type udbud, en bestemt type kommuner eller andre forhold, som kan give anledning til bias i analyseresultaterne. På belægningsområdet er funktionsudbud anvendt i et betydeligt omfang, og der findes i dag i nærheden af funktionskontrakter, som er udbudt i kommunalt regi. Udvælgelsen af cases, der indgår i denne analyse, er derfor sket på baggrund af de opstillede udvælgelseskriterier. De 10 udvalgte cases består, som tidligere nævnt, udelukkende af funktionskontrakter, hvilket skyldes at ingen kommuner i nyere tid selv har varetaget større asfaltrelateret arbejde for derefter at udbyde opgaven. På vejserviceområdet har udvælgelsen, modsat belægningsområdet, i praksis været præget af store udfordringer forbundet med at identificere relevante opgaver. Det lave antal udbudte vejserviceopgaver medførte, at hensynet til at opfylde samtlige udvælgelseskriterier i sagens natur faldt i baggrunden. Et tungtvejende hensyn har været at inddrage sammenlignelige opgavetyper således, at et funktionsudbud kan sammenlignes med et traditionelt udbud på aktivitetskrav. Dette begrænsede antallet af potentielle cases yderligere, hvilket skyldes, at kun græsslåning, renhold, ukrudtsbekæmpelse og/eller beplantning egner sig til at blive udbudt på funktionskrav (tilstandskrav). Udvælgelsen af de 9 endelige cases er derfor sket uden at gå på kompromis med de tungtvejende udvælgelseskriterier. På grund af det lille antal relevante cases har det ikke været muligt at foretage en aktiv udvælgelse af cases ud fra fx kriterierne spredning i kontraktstørrelsen (kontrakssum) samt geografisk spredning dette har dog vist sig uproblematisk, da den endelige case population alligevel på en tilfredsstillende måde opfylder de ovennævnte kriterier. Side 24

26 Figur 5 Udvælgelsesparametre for cases til effektanalysen I nedenstående følger en detaljeret beskrivelse af hvert af de 8 udvælgelseskriterier, samt en kort beskrivelse af karakteristika for den endelige case population. Fordeling af cases: Et centralt parameter for case-valg har været en ligelig fordeling mellem udbud indenfor henholdsvis belægningsområdet og området for vejservice. Sammen med kriteriet om at minimum halvdelen af casene skal være baseret på funktionskrav, er dette et krav, som var fastlagt i opdraget til opgaven. Samtlige cases på belægningsområdet i nærværende analyse er funktionsudbud. 4 Det skyldes som nævnt, at udbudspraksis på belægningsområdet er kendetegnet ved næsten udelukkende privat opgavevaretagelse, og at det over en længere periode har været almindelig praksis at den type opgaver er blevet indkøbt på baggrund af 1-årige licitationer. Det har derfor ikke været muligt at etablere en ren konkurrenceudsættelsessituation, hvor en kommune går fra en kommunal opgavevaretagelse til privat opgavevaretagelse. Effektanalysen af belægningsområdet består derfor af en sammenligning af effekterne forbundet med at gå fra en 1-årig licitation, som før-situation, til at konkurrenceudsætte belægningsopgaven i en længerevarende funktionskontrakt i efter-situationen. På vejserviceområdet er udbuddene typisk baseret på en blanding af tilstandskrav (funktionskrav) og udførelseskrav (aktivitetskrav), hvilket også er tilfældet for otte ud af de ni cases, som er omfattet af analysen. En enkelt case er udelukkende baseret på udførelseskrav. Analysen indeholder således otte vejservicecases, som alle indeholder en blanding af tilstands- og udførelseskrav med undtagelse af en enkelt case, som udelukkende består af udførelseskrav. Et overblik over før- og efter-situationen i de analyserede cases fremgår af figuren nedenfor. 4 For en nærmere introduktion til funktionsudbud henvises til det nye værktøj til funktionsudbud på vejområdet, som er udarbejdet af Ernst & Young på vegne af Udbudsrådet: Værktøj til funktionsudbud på vejområdet Side 25

27 Figur 6 Før-situation og efter-situation i effektanalysen Før-situationen Efter-situationen Belægning Overvejende privat opgavevaretagelse (fx 1årige licitationer) 10 kontrakter på funktionskrav En langt overvejende andel af belægningsopgaverne bliver i dag udført af private aktører i kortvarige ad hoc kontraktforhold (fx lapning af belægning efter en hård vinter). Meget få kommuner varetager selv den type opgaver. Da de fleste kommuner over en årrække har udbudt opgaverne på den måde, er det svært at finde relativt nye cases, hvor før-situationen er kommunal opgavevaretagelse. Derfor vælges 10 cases baseret på funktionsudbud. Vejservice Området er kendetegnet ved en overvejende kommunal opgavevaretagelse. De få udbud, som er identificeret på området, er ofte genudbud af tidligere amtsudbud 8 udbud baseret på en blanding af tilstandskrav og udførelseskrav Et enkelt udbud baseret på udførelseskrav Inden for det kommunale vejservice sker konkurrenceudsættelse typisk med en blanding af tilstandskrav og udførelseskrav. Kun få udbud er identificeret på området. Tidsperiode: Casene er endvidere blevet udvalgt under hensyn til udbudstidspunktet. På grund af datatilgængelighed omfatter analysen fortrinsvis cases, som er udbudt i nyere tid. Belægningsområdet omfatter dog cases af lidt ældre dato end vejserviceområdet, idet opgavens karakter i funktionskontrakterne fordrer, at projekterne har været implementeret i en vis periode forud for analysetidspunktet. Ved funktionsudbud på belægningsområdet tager det ofte to år eller længere tid, før vejbelægningen er genoprettet til det aftalte kvalitetsniveau. For en meningsfuld vurdering af effekterne er det derfor hensigtsmæssigt, at casene på belægningsområdet som minimum har 2-3 år på bagen. Anvendelse af for nye cases kan indeholde en potentiel bias, idet der ikke opnås et retvisende billede af udviklingen i vejenes kvalitet. På vejserviceområdet stilles ikke de samme krav til udbuddenes alder, idet man på vejserviceområdet meningsfuldt kan vurdere eventuelle kvalitetsforbedringer eller forringelser på årsbasis. På vejserviceområdet omfatter analysen således cases, som alle blev implementeret i perioden Sammenlignelige opgavetyper: Analysen omfatter endvidere cases, der så vidt muligt er sammenlignelige, dvs. at fx vejservice-casene i overvejende grad omfatter de samme typer opgaver på tværs af udbud disse opgaver omfatter renhold og rengøring, græsslåning, beplantning og beplantningspleje og ukrudtsbekæmpelse, da opgaverne egner sig både til funktionskrav og aktivitetskrav. Det samme gælder for de valgte cases på belægningsområdet, hvor funktionsudbud primært egner sig til landområder og i mindre grad til byområder. Dette skyldes, at vedligeholdelsen af veje i landområder ofte er forbundet med en rimelig grad af forudsigelighed, hvilket de længerevarende kontrakter fordrer. Side 26

28 Spredning i indkøbsmodenhed, geografi og leverandører: Endelig er der sigtet mod en spredning i de omfattede kommuners indkøbsmodenhed, leverandørspredning og geografisk spredning for at opnå et bredt udsnit af den praktiske population af cases inden for vejområdet. Kommunerne anvender fx i varierende grad private leverandører i produktionen af deres serviceydelser. Målt ud fra Det Private Leverandør Indeks (PLI) varierer indkøbsmodenheden i de omfattede kommuner således fra 18,8% til 38%. 5 Den gennemsnitlige indikator for konkurrenceudsættelse (PLI) udgjorde på landsplan ca. 25,5% i Både på belægnings- og vejserviceområdet er der endvidere tale om leverandørspredning, hvor flere af de større aktører på markedet er repræsenteret. Endelig er der overordnet set også en betydelig geografisk spredning på begge områder: Figur 7 - Geografisk spredning Belægning Vejservice Belægning og vejservice Sidst har vi valgt cases af varierende størrelse. På belægningsområdet er der stor variation for kontraktsummerne fra ca. 28 mio. kr. til 165 mio. kr. med en gennemsnitsstørrelse på ca. 49,9 mio. kr. På vejserviceområdet er der en variation i kontraktstørrelse fra mellem 1,8 mio. kr. til 88 mio. kr., hvor gennemsnitsstørrelsen er ca. 18,7 mio. kr. Det er dermed vores vurdering, at både udvælgelseskriteriet geografisk spredning og varierende størrelse i væsentlig udtrækning er opfyldt for de udvalgte cases på vejserviceområdet. 5 Det Private LeverandørIndeks (PLI) viser andelen af kommunernes brug af private leverandører set i forhold til den andel af den samlede opgaveløsning, som i princippet kan varetages af private. PLI-indekset er derfor i princippet et mere præcis mål end udliciteringsgraden. 6 Side 27

29 Den systematiske tilgang til case valg tillader dermed en kvalificeret vurdering af, hvilken betydning forskellige baggrundsfaktorer har i forhold til de identificerede effekter (fx vejenes stand, udbuddets størrelse eller kommunens indkøbsmodenhed), og understøtter dermed den kvalitative del af analysen, hvor der vurderes hvordan og hvorfor de målte effekter opstår. Side 28

30 2.3 Dataindsamling Effektanalysens datagrundlag består af de nævnte datakilder beskrevet i afsnit 1.3. Der redegøres i det følgende for processen i forhold til dataindsamlingen Processen generelt Dataindsamlingen er foregået som beskrevet nedenfor: Interview med kommunale og private nøglepersoner (projektledere og andre nøgleaktører med indgående kendskab til den enkelte case). Input fra leverandører ift. opgaveløsningens kvalitet, organisering, organisation samt udvalgte økonomiske nøgletal Indsamling af relevant og tilgængeligt skriftligt materiale (fx udbudsmateriale, kontrakter, HR-data, tilfredshedsundersøgelser m.m.). Kvalitetssikring af indsamlet data (jf. nedenfor) Kvalitetssikring af indsamlet data For udvalgte måleparametre er det vurderet nødvendigt, at foretage en kvalitetssikring af de indhentede data oplyst af kommunen. Som tidligere nævnt, er der anvendt ensartede tilgange til indhentning af data, samt indhentet sparring med fageksperter for, at kvalitetssikre analysegrundlaget. Tabellen nedenfor indeholder en beskrivelse af, hvordan udvalgte data er blevet kvalitetssikret yderligere. Måleparameter Beskrivelse af kvalitetssikring af indsamlet data Effekt: Økonomisk bruttoeffekt Opgørelsen af de totale omkostninger i før-situationen krævede særlig opmærksomhed i forhold til at sikre forsvarlige resultater på tværs af de gennemførte case-analyser. Kvalitetssikringen er foretaget gennem følgende tiltag: Totale kommunale udgifter forud for udbud (før-situation) i. For at sikre et retvisende og metodisk pålideligt resultat af effektanalysen er der udarbejdet en ensartet tilgang, som kommunerne er blevet bedt om at anvende til opgørelsen af de efterspurgte økonomiske data (som beskrevet i afsnit Tilvejebringelse af økonomiske data2.1.1) ii. Nøgletal fra Danmarks Statistik (kommunernes regnskaber ( REGK31 )) er anvendt til at kvalitetssikre de af kommunen oplyste økonomiske data. Gennem kommunernes regnskaber er det muligt, at få indblik i de samlede afholdte udgifter for henholdsvis vejservice- og vejbelægningsområdet. Denne viden har vi i de konkrete cases anvendt til, at vurdere realismen i de oplyste udgifter ved, at sammenligne disse med kommunens samlede afholdte udgifter. Der er foretaget en inddeling af de kommunale konti i REGK31, så udgifterne opgjort så vidt muligt afspejler anlægsopgaver på belægningsområdet. iii. Kvalitetssikring af Vejteknisk Institut i tilfælde, hvor der har været særlige forhold, der har talt for at foretage et yderligere kvalitetstjek udover de Side 29

31 ovenstående tiltag. Effekt: Økonomisk nettoeffekt I forbindelse med selve udførelsen af interviewrunden og indsamling af datagrundlaget er det konstateret, at mange kommuner havde udfordringer i forhold til at opgøre afholdte udgifter forbundet med at forberede og udføre selve udbuddet i kommunen (udbudsomkostningen). Disse udfordringer skyldtes bl.a., at ansatte, der havde udarbejdet udbudsmaterialet ikke længere er ansat i kommunen. Udbudsomkostninger Som konsekvens af disse udfordringer, så blev de interne kommunale udgifter til forberedelse af udbuddet bestemt ved at kommunen gav et bud på medgået tid på de fire medarbejderprofiler, der blev specificeret i afsnit 1.3. Som realitetstjek på de af kommunen oplyste timer har Vejdirektoratet, Vejteknisk område (tidligere Vejteknisk Institut), fungeret som sparringspartner og ekspert. Til at opgøre de kommunale udgifter forbundet med udarbejdelsen af udbuddet har vi anvendt lønbegrebet fra Danmarks Statistik som beskrevet i afsnit 1.3, således at udbudsomkostningen kunne fastsættes. Endelig har Vejdirektoratet, Vejteknisk område (tidligere Vejteknisk Institut), vurderet størrelsen af et eventuelt rådgivningsvederlag til privat rådgiver (gennemsnitligt rådgivningshonorar), som dermed er anvendt som en standardstørrelse i tilfælde, hvor kommunen ikke har været i stand til at levere udbudsomkostningerne afholdt til rådgivning. 2.4 Bearbejdning af data og afrapportering Efter gennemførelse af alle interview samt indsamling af datagrundlaget er analysegrundlaget behandlet med afsæt i de enkelte cases inden for henholdsvis vejservice- og vejbelægningsområdet. Dermed er effektanalysens grundlag opbygget ved først at opgøre effekterne case for case. For hver case har fokus været rettet mod at definere og dokumentere, hvilke effekter (af de opstillede) der optræder og karakteriser den pågældende case. Herefter har fokus været rettet mod at sammenkoble de identificerede effekter og vurdere årsagssammenhængen mellem disse effekter? Endelig er analyseresultaterne sammenholdt på tværs af cases for at foretage den endelige vurdering og konklusion af at konkurrenceudsætte opgaver på vejområdet. Side 30

32 3. Beregning af skadespoint Ved anvendelse af skadespoint opgøres vejens tilstand gennem en tilstandsregistrering i henhold til vejreglen Vedligehold af færdselsarealet af november 2009, der foregår visuelt - dvs. en bil kører langsomt på vejen, mens de skader, revner, krakeleringer mm., der ses på vejen, tastes ind i vejman.dk. De registrerede skader vægtes dermed i forhold til, hvor alvorlige tegn på nedbrydning der er og regnes sammen til et enkelt tal: skadespoint. Jo mere skadet en vejstrækning er, des højere skadespoint. I det følgende beskrives opgørelsesmetoden til beregning af skadespoint. Skadespoint beregnes ved:,hvor: Skadespoint = Skadesomfang(%) ( Skadesvægt faktor) 100 Skadesomfang jf.*) = 0, 7, 35 eller 70 procent afhængig af, om skadesomfanget er registreret som 0, A, B eller C i hovedeftersynsskemaet. Hvis skadens omfang er beskrevet ved en procentværdi i stedet for 0, A, B eller C, benyttes denne værdi. Skadesvægt = angivet i skema 1. Faktor = 3,5 *) Feltet skadesomfang på hovedeftersynsskemaet kan udfyldes på tre forskellige måder: I. Benyttelse af de fire kategorier 0, A, B eller C. II. Angivelse af det skadede areal eller længde som procent af strækningens totale areal eller længde. Angivelse direkte i m 2 eller meter af det areal eller den længde, der er skadet. Vejman.dk omregner da til procent af parcellens areal eller længde. III. Middelskadespoint for fx et vedligeholdelsesniveau beregnes: Middelskadespoint = Sum af (Skadespoint for parcel Areal for parcel) / Sum af (Areal for parcel) Ved beregning af middeltal indgår parcel-værdien for skadespoint uanset årstal for hovedeftersyn (dvs. skadespoint bliver ikke opskrevet i denne forbindelse). Side 31

33 Tabel 1 Vægtfaktorer til beregning af skadespoint Observation Bedømmelse Alvorlighed Vægt Revner på langs, 0-1 m fra kant Bredde < 0,5 cm 0,500 Bredde 0,5-3 cm 1,000 Bredde > 3 cm 1,500 Revner på langs, > 1 m fra kant og revner på tværs Bredde < 0,5 cm 0,500 Bredde 0,5-3 cm 1,000 Bredde > 3 cm 1,500 Samlingsrevner Bredde < 0,5 cm 0,333 Bredde 0,5-3 cm 0,667 Bredde > 3 cm 1,000 Krakeleringer Små < 0,05 m2 3,000 Middelstore 0,05-0,5 m2 4,000 Store > 0,5 m2 4,000 Rivninger Udtørring 0,050 Mørteltab 0,700 Stentab 1,000 Stentab OB Spredt stentab 0,150 Sammenhæng < 100 m2 0,300 Sammenhæng > 100 m2 0,450 Afskalninger Små < 0,05 m2 2,500 Middelstore 0,05-0,5 m2 5,000 Store > 0,5 m2 7,500 Slaghuller Små < 0,05 m2 5,000 Side 32

34 Observation Bedømmelse Alvorlighed Vægt Middelstore 0,05-0,5 m2 7,500 Store > 0,5 m2 10,000 Lunker og sætninger Dybde < 2 cm 2,000 Dybde 2-4 cm 4,000 Dybde > 4 cm 6,000 Sporkøring Dybde < 5 mm 0,000 Dybde 5-15 mm 0,200 Dybde mm 0,400 Dybde > 25 mm 0,600 Instabilt slidlag Forskydning < 2 cm 1,000 Forskydning > 2 cm 2,000 Svedning Små < 0,05 m2 0,150 Middelstore 0,05-20 m2 0,300 Store > 20 m2 0,450 Lapper Pletvis 1,000 Sammenhæng < 100 m2 0,250 Sammenhæng > 100 m2 0,125 Revneforsegling Pletvis 0,111 Sammenhæng < 10 m2 0,222 Sammenhæng > 10 m2 0,333 Små skader, der ikke er nævnt i skemaet, har skadesvægt 0,000. Side 33

35 Eksempel på skadespointberegning Skemaet herunder viser resultatet fra et hovedeftersyn på en 80 m lang parcel med et areal på 400 m 2. Skadespointet beregnes til: 2,87. Tabel 2 Eksempel på skadespointberegning Betegnelse Alvorlighed % Skadesvægt Bidrag til skadespoint Revner på langs < 1 m fra kant 2 Bredde 0,5-3 cm 50 1,00 1,75 Krakeleringer 2 Middelstore 0,05-0,5 m 2 5 4,00 0,70 Rivninger 3 Stentab 7 1,00 0,25 Slaghuller 1 Små < 0,05 m 2 1 5,00 0,18 Samlet skadespoint 2,87 Side 34

36 Bilag 2: Belægningscases Indholdsfortegnelse 1. Case: Ringkøbing-Skjern Kommune (tidligere Videbæk Kommune) 2. Case: Holbæk Kommune (tidligere Tornved Kommune) 3. Case: Lemvig Kommune (Gamle Lemvig Kommune) 4. Case: Aalborg Kommune (tidligere Nibe Kommune) 5. Case: Lemvig Kommune (tidligere Thyborøn Kommune) 6. Case: Odder Kommune 7. Case: Næstved Kommune (tidligere Fladså Kommune) 8. Case: Mariagerfjord Kommune 9. Case: Slagelse Kommune (tidligere Korsør Kommune) 10. Case: Odsherred Kommune Side 35

37 1. Case: Ringkøbing-Skjern Kommune (tidligere Videbæk Kommune) Kommune Vejens stand ved Økonomi Kvalitet udbud Bruttoeffekt Nettoeffekt Ydelsens standard Brugertilfredshed Videbæk Et svagt efterslæb, som Skyldes primært kommuners ønske om at Bedre skadespoint Færre klager og Forklaringsfaktorer bl.a. skyldes manglende vedligeholdelse de seneste 3 år investere i de forfaldne veje for derved at udbedre det store efterslæb Indekseringsudfordringen udgør et potentielt skyldes større investeringer øget fremkommelighed og trafiksikkerhed problem Kommune Vejens stand ved Organisation Udvikling og samarbejde udbud Arbejdstagers Arbejdstagers Innovation Videndeling forhold tilfredshed Videbæk Ændret Et svagt efterslæb, som Arbejdsopgaver Faldende motivation Kontrakter lægger Flere møder og Forklarings- bl.a. skyldes manglende ændret grundet de nye op til innovation bedre samarbejde faktorer vedligeholdelse de seneste 3 år Fra bestiller til kontrollant arbejdsopgaver Dog ikke udnyttet 1.1 Indledning Videbæk Kommune udbød i januar 2003 ca. halvdelen af kommunens vejnet via et funktionsudbud til overtagelse pr. 1. marts Vejene omfattet af kontrakten bestod af kommunens primære veje, som skulle vedligeholdes efter krav defineret ved skadespoint. Funktionskontrakten omfattede vedligeholdelse af kørebanebelægning, kørebaneafmærkning og rabatter i en 15-årig periode. Der var i udbuddet udtrykt ønske om at modtage tilbud på to entreprisestørrelser; Alternativ A og Alternativ B. Det første alternativ bestod af ca. 141 km, hvortil der i Alternativ B var tilføjet yderligere tre vejstrækninger, så dette alternativ omfattede ca. 152 km vej. Baggrunden for og formålet med udbuddet var at sikre Side 36

38 kvalitetsforbedringer samt holde politikerne fast til budgettet, idet der tidligere havde været problemer med at få bevilliget tilstrækkelige ressourcer til opretholdelse og vedligeholdelse af kommunens vejnet. Der var via et hovedeftersyn i oktober 2002 registreret en status for vejens tilstand i VEJOPS-databasen for hver enkelt vejstrækning. Der var desuden i kontrakten inkluderet, at der hvert år på entreprenørens foranledning skal foretages et visuelt hovedeftersyn på mindst 1/3 af vejnettet, således at hele vejnettet gennemkøres inden for tre år. Der blev i udbudsmaterialet stillet krav til, at entreprisens samlede vejnet på ethvert tidspunkt maksimalt på have et skadespoint på 1,30, mens det for enkeltparceller gælder, at skadespoint ikke må overstige 3,0. Entreprisen omfatter: Vedligeholdelse af asfalterede færdselsarealer, hvor der er registreret et hovedeftersyn Profilering af rabatter (påfyldning - afhøvling/affræsning) Vedligeholdelse af kørebaneafmærkning Dokumentation af tilstandskrav Entreprisen omfatter ikke: Vedligeholdelse af rørlagte afvandingsledninger og brønde "Daglige" renholdelsesarbejder på kørebanen i kontraktperioden Græsslåning af rabatter Ukrudtsbekæmpelse i vejarealer Oprensning af grøfter Vedligeholdelse af fortove og stier Tabel 3 Faktatabel om udbuddet Kommune: Ringkøbing-Skjern (Videbæk) Kontraktperiode: Samlet kontraktværdi: 37,0 mio. Vejlængde: 152 km Førstegangsudbud: Ja Kontroludbud anvendt: Nej Udbudsform: Begrænset offentligt Udbudsvinder: Lemminkäinen PLI: 22,8 Baggrund for valg af udbudsvinder: 1. Pris (70%) 2. Service over for kommunens borgere og kommunen i forbindelse med denne entreprise (15%) 3. Entreprenørvirksomhedens organisation tilknyttet denne entreprise (10%) 4. Entreprenørens erfaringsgrundlag i forhold til en sådan kontrakt (5%) Tabel 4 - Oversigt over identificerede effekter Økonomi Førsituation: Asfaltbudget Asfaltbudget (efter indeksering) Mio. DKK 3,00 4,62 Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter (hele kommunen) Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter (hele kommunen) efter indeksering 0,25 0,35 Side 37

39 Tabel 4 - Oversigt over identificerede effekter Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter (udbudt vejnet) Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter (udbudt vejnet) efter indeksering 0,13 0,18 Eftersituation: Årlig kontraktsum (første år) Korrektion for indeksering 2,47 3,27 Bruttobesparelse (efter indeksering) Bruttobesparelse, pct. -3, % Udbuds- og følgeomkostninger: Udbudsomkostninger (fordelt årligt) Ændringer i følgeomkostninger Omkostninger efter indeksering 0,01 0,00 0,01 Nettobesparelse (efter indeksering) Nettobesparelse, pct. -3, % Fra et økonomisk perspektiv har funktionskontrakten på mange områder været fordelagtig. Man har nu fastlåst et beløb til vedligeholdelse af belægningen, hvilket sikrer, at politikerne kun til en vis grænse kan nedprioritere vejområdet. Der har dog også været mindre hensigtsmæssige forhold i kontrakten, idet den årlige ydelse er indekseret i forhold til asfaltindekset. Dette indeks er imidlertid steget voldsomt i kontraktperioden, hvilket har bevirket, at den årlige ydelse i dag er betydeligt højere end forventet. Skadespointet er på de berørte strækninger faldet fra 1,34 til 0,76. Kommunen udtrykker en generel tilfredshed med funktionskontrakten, idet den har bidraget til, at man på Kvalitet den berørte vejstrækning har opnået en forbedret vejkvalitet, som medfører en bedre fremkommelighed og øget sikkerhed. Derudover er der i dag færre klager i forbindelse med slaghuller, hvilket indikerer, at borgerne også oplever en større grad af tilfredshed. Kommunen påpeger dog, at leverandørens mulighed for anvendelse af OB-belægning har ført til lidt flere støjklager. Et mindre problem, som kommunen vurderer, man kunne undgå, hvis dette ikke var tilladt i kontrakten. Arbejdstagers organisation Udvikling og samarbejde Kommunens medarbejdersammensætning er uændret. Der er sket en stor ændring i arbejdsopgaverne, hvor man i kommunen er gået fra at være bestiller af vejbelægningsydelser til i højere grad at indtage en kontrollerende rolle over for leverandøren. Funktionskontrakten har medført et øget samarbejde og videndeling med leverandøren. Derudover har man efterfølgende fået samme leverandør på kommunens resterende vejnet, idet leverandøren på disse strækninger har kunnet tilbyde en lavere pris, hvilket kommunen begrunder med Side 38

40 Tabel 4 - Oversigt over identificerede effekter leverandørens eksisterende tilstedeværelse i kommunen. Til trods for den generelle tilfredshed vil kommunen overveje i stedet at anvende en partnering-kontrakt, Andet idet denne sikrer større medindflydelse og samtidig vurderes at være mindre omkostningstung end funktionskontrakten, som i højere grad påvirkes af indekseringerne. Tabel 5 - Datagrundlag Udbudsmateriale Kommuneinterview Leverandørinterview 1.2 Datagrundlag Da funktionskontrakten er et førstegangsudbud, har dette givet anledning til at analysere casen som en førefter-analyse, hvor effekterne ved udbuddet ønsket belyst og analyseret. Effektanalysen er gennemført med udgangspunkt i det datamateriale, som er efterspurgt og senere stillet til rådighed eller rekvireret fra henholdsvis Videbæk Kommune, Lemmikaïnen og Vejdirektoratet. Derudover bygger analyserne på gennemførte interviews med de kontraktsansvarlige i både Videbæk Kommune og Lemmikaïnen. Kommunesammenlægningen har betydet, at registreringen af økonomiske udgifter forud for tilbuddet er besværliggjort og i visse tilfælde helt umuliggjort. Der kan derfor være metodiske udfordringer ved opgørelse af den økonomiske effekt, fordi før-grundlaget for analysen er delvist vanskeligt at opgøre. Derudover har sammenlægningen betydet, at det ikke er de samme, der i dag sidder med ansvaret, som det var forud for kontrakten og sammenlægningen. Det har derfor kun været muligt at tilgå budgettal hos kommunen samt at få indblik i kommunens udgifter igennem de kvalitative interviews. Med udgangspunkt i den i metodeafsnittet præsenterede tilgang præsenteres i nedenstående tabel en oversigt over, hvilket datagrundlag analysen for Videbæk Kommune bygger på. Side 39

41 Udgifter til drift og vedligeholdelse 3 år forud for udbuddet Udviklingen i den årlige kontraktsum efter udbuddet Omkostninger afholdt i forbindelse med gennemførelse af udbuddet Kvalitetsdata forud for kontrakten Kvalitetsdata efter kontrakten På trods af den manglende datatilgængelighed har Kommunen forsøgt at indhente den efterspurgte viden, idet der er taget kontakt til tidligere medarbejdere, som har hjulpet med at belyse aspekter i forhold til overvejelserne, der gik forud for kontraktindgåelsen. Det har dog ikke været muligt at præcisere udgifterne forud for udbuddet, udgifter i forbindelse med udbuddet og lignende data, der vedrører før-situationen. Igennem interviewet med Videbæk Kommune er det dog sikret, at der foreligger et fyldestgørende billede af før-situationen. 1.3 Identificerede effekter Økonomi Forud for udbuddet var der i kommunen årligt afsat et beløb svarende til 3,00 mio. kr. (før indeksering), som udgjorde en asfaltkonto. Dette svarer efter indeksering til et beløb på 4,62 mio. kr. Dette beløb skulle imidlertid dække alle udgifter til belægning af nye vejstrækninger samt vedligeholdelse af eksisterende vejbaner i hele kommunen. Da vejbelægningen i funktionskontrakten udgør ca. 50% af kommunens vejnet, er det fra kommunens side skønnet, at man burde have ca. 2,31 mio. kr. til den omfattede vejstrækning. Grundet etableringen af omfartsvej uden om Videbæk havde der i årene forud for kontrakten imidlertid kun været et yderst begrænset beløb til rådighed til vedligeholdelse af vejene i Videbæk Kommune. Det skønnes fra kommunens side, at dette beløb svarede til 0,385 mio. kr. samlet, eller 0,192 mio. kr. til de udbudte vejstrækninger. Ved at indgå funktionskontrakten i 2003 låste kommunen imidlertid 2,466 mio. fast til vedligeholdelse af vejbelægning. Herved sikrede man sig, at vejnettet omfattet af kontrakten som minimum ville blive vedligeholdt. Kommunen har dog haft den udfordring, at det resterende vejnet uden for kontrakten kun har haft begrænsede midler til rådighed efter kontraktindgåelsen. Denne problemstilling var dog kendt forud for kontrakten, men funktionskontrakten blev alligevel indgået, da alternativet kunne blive, at der kom flere større anlægsarbejder, som igen ville æde det meste af asfaltbudgettet. Generelt indikerer kommunen dog, at kontrakten økonomisk har været fordelagtig, idet den opfylder det ønskede behov om at sikre en fastfrosset pulje til vedligeholdelse samtidig med, at kontrakten har fungeret som en form for bankordning, idet leverandøren de første år har kunnet hæve kvaliteten, hvilket ikke ville have været muligt for kommunen. Bruttofortjenesten i forbindelse med kontrakten er derfor opgjort til -2,375 mio., hvilket indikerer en markant fordyrelse af opgaveløsningen i forbindelse med kontraktindgåelsen. Der vurderes fra kommunen ikke at være sket en ændring i følgeomkostningerne, idet det vurderes, at der trods ændringer i arbejdsopgaverne rent administrativt anvendes samme tid på funktionskontrakten, som man gjorde før. Der skal dog indregnes udbudsomkostninger, som er estimeret til 0,15 mio. kr. På baggrund af dette er nettoeffekten opgjort til -2,385 mio. Betalingsmekanisme Side 40

42 Der er i forbindelse med kontrakten udformet en betalingsmekanisme, som skal sikre, at leverandøren løbende modtager sin betaling, samt at leverandøren løbende har et incitament til at overholde kontrakten. Af kontrakten fremgår, at krav til friktion, jævnhed og sporkøring til enhver tid skal være opfyldt, samt at kommunen kan vælge en uvildig instans til dokumentation, såfremt det formodes, at kravene ikke overholdes. Betalingsmekanismen var konstrueret som vist i figuren. Der kan således årligt maksimalt udbetales 1/15 af den samlede kontraktsum. Således ville der i de første 10 år maksimalt kunne blive udbetalt et beløb svarende til de dokumenterede ydelser, hvilket dog højst kunne udgøre 1/15 af kontraktsummen multipliceret med det aktuelle antal år, som kontrakten har eksisteret. I kontraktens sidste fem år udbetales 1/15 af den samlede kontraktsum. I denne periode er resultatet af de årlige hovedeftersyn eneste påkrævede dokumentation. Såfremt krav til gennemsnitligt skadespoint ikke er overholdt, udskydes betaling af hele det årlige kontraktbeløb for det pågældende år, mens ydelserne først vil blive betalt det år, kravene til middelskadespoint opfyldes. Figur 8 Betalingsmekanisme /3 af kontraktperioden 30 Mill. Kr Ydelse Årlig betaling År De årlige kontraktbetalinger har udviklet sig som vist ovenfor. Kommunen har generelt oplevet en stigning i betalingerne, som skyldes, at man i forbindelse med denne entreprise benytter Danmarks Statistiks reguleringsindeks for asfaltarbejder, hvilket betyder, at de i tilbuddet angivne priser multipliceres med en faktor: I - I I1 2 1, hvor I 1 angiver indeks for basismåneden (tilbudsdagen), mens I 2 angiver september-indekset for det pågældende år. Denne regulering har imidlertid vist sig uhensigtsmæssigt, da indekset er steget markant siden indgåelsen af kontrakten. Den stigende kontraktsydelse har betydet, at funktionskontrakten rent faktisk har udhulet asfaltbudgettet. Kvalitet Det fremgår af interviewet med kommunen, at vejens kvalitet forud for udbuddet har været nedadgående. Dette skyldes først og fremmest, at alle asfaltpenge i årene forud for udbuddet gik til etableringen af Side 41

43 omfartsvejen uden om Videbæk, hvilket betød, at vedligeholdelse af vejene i en 3-årig periode var blevet forsømt. På udbudstidspunktet blev vejnettets skadespoint opgjort til 1,34. Det var imidlertid kommunens opfattelse, at dette tal var for højt, samt at der var en stor risiko for, at skadespointet ville stige yderligere med det daværende budget. Det var derfor i lige så høj grad et spørgsmål om i fremtiden at kunne sikre kvaliteten af kommunens vejnet. På udbudstidspunktet havde 47% af det udbudte vejnet et skadespoint under 1,0, mens henholdsvis 16% og 10% af vejnettet havde en score imellem 2,0-3,0 og 3,0-4,0. Siden kontraktindgåelsen har kommunen oplevet en klar forbedring af vejnettets kvalitet. Ved seneste opgørelse havde kun 9% af vejnettet et skadespoint over 2,0, hvilket på udbudstidspunktet gjaldt for 26% af vejnettet. Figur 9 Udvikling i skadespoint 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 68% 47% 28% 23% 16% 7% 10% 0-0,99 1-1,99 2-2,99 >3 2% Før udbud Efter Udbud Som det fremgår af nedenstående, har der været en konstant forbedring af skadespointet, hvorfra den største forbedring skete i kontraktens første år. Ved Vejdirektoratets seneste måling er vejnettets skadespoint opgjort til 0,76. Figur 10 Historisk udvikling i udgifter og kvalitet Udgifter i mil. 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0, ,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 Skadespoint Årlige vedligeholdelses udgifter Skadespoint Brugertilfredsheden har på flere punkter ændret sig i forbindelse med funktionskontrakten. Først og fremmest er leverandøren nu igennem kontrakten påtvunget at oplyse borgerne om forestående asfaltarbejder via det lokale dagblad og leverandørens hjemmeside. Videbæk Kommune gennemfører ikke brugertilfredshedsundersøgelser. Kommunen har dog oplyst, at der efter udbuddet opleves færre klager over slaghuller i vejen, mens der til gengæld opleves lidt flere klager over støjgener fra de berørte veje. Den generelle kvalitetsforbedring har desuden medført, at der i kommunen opleves øget fremkommelighed og forbedret trafiksikkerhed. Side 42

44 Leverandøren har på intet tidspunkt i løbet af kontrakten misligholdt sine forpligtelser, jf. de opstillede kravspecifikationer. Leverandøren begrunder dette med, at de igennem deres store ekspertise har mulighed for mere optimalt at planlægge det fornødne arbejde på kommunens vejstrækninger. Derudover er leverandøren ikke i samme grad begrænset af at skulle udføre arbejdet på specifikke tidspunkter, hvorfor det er muligt at sprede arbejde mere ligeligt ud over hele året. Afslutningsvist påpeges det, at leverandøren økonomisk er mindre begrænset end kommunen, hvilket muliggør store investeringer i kontraktens første år. Leverandøren kommer derved til at fungere som en form for bank, som sikrer, at kommunens efterslæb hurtigt udbedres. En løsning, som ikke ville være mulig uden funktionskontrakten. Den forbedrede kvalitet skyldes primært, at der i forbindelse med udbuddet er specificeret højere standarder, hvilket sikrer, at leverandøren er tvunget til at højne kvaliteten på de omfattede veje. Denne forbedrede kravspecifikation er derfor af kommunen vurderet som den primære faktor bag den hævede standard. Stigningen i klager over støj skyldes primært, at leverandøren i landområderne vælger at anvende en OBbelægning, som er betydeligt mere støjende end mange andre belægninger. Der er ikke noget i kontrakten, som forhindrer leverandørerne i at anvende denne metode, hvorfor leverandøren er i sin gode ret til at vælge denne metode, som er betydeligt billigere end andre metoder. De færre konstaterede klager i forbindelse med slaghuller skyldes primært de i kontrakten specificerede krav, hvoraf det fremgår, at kørebanebelægning, rabatter og kantgrus skal vedligeholdes af entreprenøren i hele kontraktperioden. Samtidig kan de flere støjklager forklares ud fra, at valget af materialer og ansvaret herfor alene påhviler entreprenøren under forudsætning af, at der ikke anvendes overfladebehandling på veje inden for byskilte, at der anvendes granitmaterialer som tilslag, samt at slidlag på de enkelte veje har et ensartet udseende på hele vejens længde for alle de slidlag, der udlægges i kontraktperioden. Arbejdstagers organisation Der har generelt ikke været de store konsekvenser i forhold til medarbejdersammensætningen ved overgangen til funktionskontrakten. Der er fortsat ansat samme antal personer som forud for kontrakten, hvilket vil sige en asfaltansvarlig og en vejformand. I forbindelse med kommunesammenlægningen er det kommunale vejnet gået fra ca. 300 km til 1500 km, hvilket selvfølgelig besværliggør en sammenligning med tidligere. Da der kun er tale om to medarbejdere, er det generelt svært at udtale sig om effekten på medarbejderudskiftning. Det er typisk den samme person, der sidder længe på samme post, hvorfor det oftest er grundet pension, at der sker medarbejderudskiftning. I forlængelse heraf gives der også udtryk for, at der rent tidsmæssigt ikke har været nogen ændring, idet det skønnes, at der fortsat anvendes samme tidsforbrug på den pågældende strækning. De berørte medarbejdere påpeger dog, at der har været en markant ændring i arbejdsopgaverne, idet man er gået fra en bestillerrolle til en mere kontrollerende rolle. Der gives i den forbindelse udtryk for, at det kan påvirke den daglige motivation, at Andre bestemmer, hvilke vejstrækninger der skal vedligeholdes. Dette kan medføre frustration, som eksempelvis kommer til udtryk via følgende kommentar: Nu tager de den vejstrækning, selvom jeg jo ved, at der er andre, der trænger meget mere. Samarbejdet kommune og leverandør imellem nævnes af begge parter som en af de primære årsager til den succesfulde kontrakt. De årlige opstarts-/evalueringsmøder anvendes konstruktivt til at forbedre samarbejdet. Side 43

45 Derudover roses leverandøren for sit store engagement, idet denne med jævne mellemrum kigger forbi kommunens lokale afdeling. Udvikling og samarbejde Man har fra kommunens side forsøgt at udforme funktionskontrakten således, at der skulle være mulighed for at opnå innovative effekter. Der er eksempelvis i funktionskontrakten lagt op til, at der skal være mulighed for at afprøve alternative belægningsløsninger. Kommunen giver imidlertid udtryk for, at dette endnu ikke er sket. Udbuddet har heller ikke medført, at opgaveløsningen udføres anderledes end tidligere, hvilket dog ikke nævnes som en negativ faktor. Der er sket en øget videndeling mellem kommune og leverandør, idet det af kontrakten fremgår, at der hvert år indkaldes til opstartsmøde i marts ved kommunen, hvilket skal sikre en koordinering af belægnings- og ledningsarbejder. Derudover skal entreprenøren arrangere årlige afslutningsmøder, hvorigennem samarbejdet løbende evalueres, så man sikrer et fortsat godt samarbejde i resten af kontraktperioden. Samarbejdet imellem kommune og leverandør har betydet, at man i forlængelse af udbuddet har fået samme leverandør på kommunens resterende vejstrækning (ca. 150 km). Dette er muliggjort af, at man har kunnet få en lavere pris hos den eksisterende leverandør, idet denne har vurderet, at man kunne tilbyde en lavere pris, da man allerede er til stede i kommunen. Det har i løbet af kontrakten været nødvendigt at ændre visse dele af kontrakten, idet kommunen opdagede, at visse dele af kontrakten var udformet uhensigtsmæssigt. Tidligere var kontrakten udformet således, at leverandøren i teorien var tvunget til at springe over enkelte vejstykker, idet der var sat begrænsninger på, hvor lange strækninger der måtte vedligeholdes ad gangen. Side 44

46 2. Case: Holbæk Kommune (tidligere Tornved Kommune) Kommune Vejens stand ved Økonomi Kvalitet udbud Bruttoeffekt Bruttoeffekt Ydelsens standard Brugertilfredshed Tornved Et stort efterslæb, Bruger flere penge end tidligere Bedre skadespoint Færre klager Forklaringsfaktorer som primært skyldes manglende vedligeholdelse de Indeksering påvirker negativt forudgående år Kommune Vejens stand ved Organisation Udvikling og samarbejde udbud Arbejdstagers Arbejdstagers Innovation Videndeling forhold tilfredshed Tornved Ændret Et stort efterslæb, Arbejdsopgaver Uændret Føler ikke, at der er Flere møder, bedre Forklaringsfaktorer som primært skyldes manglende vedligeholdelse de forudgående år ændret, idet der nu er nye ansvarsområder kommet mere innovation i den fysiske udførelse af arbejdet samarbejde. Dog risiko for tab af ekspertise. 2.1 Indledning Tornved Kommune udbød medio ,3 km af kommunens vejnet via et funktionsudbud til overtagelse pr. 1. september Vejene omfattet af kontrakten bestod af kommunens primære veje, som skulle vedligeholdes efter krav defineret ved skadespoint. Funktionskontrakten omfattede vedligeholdelse af kørebanebelægning, kørebaneafmærkning og rabatter i en periode på 14 år og fire måneder, som efter nærmere aftale kunne forlænges op til fire år ud over kontraktperioden. Der var i udbuddet udtrykt ønske om at modtage tilbud på to entreprisestørrelser; Alternativ A og Alternativ B. Det første alternativ bestod af vedligeholdelse af kørebanebelægninger, vedligeholdelse af kørebaneafmærkning og profilering af rabatter, hvortil der i Alternativ B var tilføjet, at også fortove og kantsten skulle vedligeholdes. Side 45

47 Baggrunden for og formålet med udbuddet var at sikre kvalitetsforbedringer samt fastholde budgettet, idet der tidligere havde været problemer med at få bevilliget tilstrækkelige ressourcer til opretholdelse og vedligeholdelse af kommunens vejnet. Ved kommunesammenlægningerne i 2007 blev Gamle Tornved Kommune, sammen med Jernløse, Tølløse og Svinninge Kommuner, lagt sammen med Gamle Holbæk Kommune. Gamle Holbæk Kommune lavede en funktionskontrakt på sit vejområde i 2003, Gamle Tornved lavede som nævnt sit funktionsudbud 2004, mens de øvrige kommuner, Jernløse, Tølløse og Svinninge, i forbindelse med kommunesammenlægning lavede et funktionsudbud umiddelbart inden strukturreformen. I forbindelse med strukturreformen overtog Holbæk Kommune amtsvejene og lavede et udbud i 2009, således at hele det kommunale vejnet i den nye Holbæk Kommune i dag er omfattet af funktionskontrakter. Funktionskontrakten fra Gamle Tornved Kommune fordeler sig med henholdsvis 35 km i bymæssig bebyggelse og 91 km i landområder. Kommunen valgte i udbuddet, at vejnettet skulle opdeles i følgende tre vedligeholdelsesniveauer. Tabel 6 Udbudte veje Vedligeholdelsesniveau Betegnelse Antal km 1 Trafikveje med busrute 46,8 2 Lokalveje med bus eller industriveje 28,2 3 Lokalveje uden bus samt boligveje 51,4 Entreprisen omfatter: Vedligeholdelse af kørebanebelægninger, hvor der er registreret et hovedeftersyn Vedligeholdelse af kørebaneafmærkning, herunder genetablering efter ny belægning Profilering af rabatter (påfyldning samt afhøvling/affræsning og efterfølgende græssåning) Dokumentation af at krav til skadespoint og lappeprocent overholdes (årligt hovedeftersyn) Entreprisen omfatter ikke: Vedligeholdelse af grøfter og rørlagte afvandingselementer "Daglige" renholdelsesarbejder på kørebanen Græsslåning af rabatter Generel ukrudtsbekæmpelse i vejarealer Tabel 7 Fakta om udbuddet Kommune: Holbæk (Tornved) Kontraktperiode: Samlet kontraktværdi: 29,8 mio. Vejlængde: 126 km Førstegangsudbud: Ja Kontroludbud anvendt: Nej Udbudsform: Offentligt udbud Udbudsvinder: Pankas PLI: 29,0 Side 46

48 Baggrund for valg af udbudsvinder: 1. Tildelingskriteriet laveste pris blev anvendt. Tilbudsgiveren med laveste tilbud på alternativ A er således vinderen. Hvis kommunens økonomiske ressourcer tillader at vælge alternativ B, vil kommunen vurdere, om den ekstra udgift modsvarer de ekstra ydelser. I så fald kan alternativ B blive valgt abel 8 - Oversigt over identificerede effekter Førsituation: Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter efter indeksering Mio. DKK 1,17 1,66 Eftersituation: Årlig kontraktsum (første år) Årlig kontraktsum efter indeksering 2,08 2,76 Bruttobesparelse efter indeksering Bruttobesparelse, pct. -1,11-67% Økonomi Udbuds- og følgeomkostninger: Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Omkostninger efter indeksering 0,01 0,00 0,01 Nettobesparelse Nettobesparelse, pct. -1,12-68% Anvendelse af en mangeårig funktionskontrakt indebærer, at et beløb til vedligeholdelse af belægningen er sikret mange år frem i tiden, og at markante vedligeholdelsesefterslæb undgås. Den årlige ydelse i henhold til kontrakten indekseres med asfaltindekset. Da asfaltindekset er steget voldsomt i kontraktperioden, er den årlige ydelse betydeligt højere end forventet. Skadespointet er på de berørte strækninger faldet fra 3,13 til 0,78. Kvalitet Kommunen udtrykker stor tilfredshed med funktionskontrakten, idet den har bidraget til, at man på den berørte vejstrækning har opnået en markant forbedret vejkvalitet, som medfører en bedre fremkommelighed og øget sikkerhed. Man skal have fokus på forandringer ift. kommunens organisation. Man skal i højere grad styrke Arbejdstagers organisation kontraktopfølgningsfunktionen, som man glemmer, skal bemandes. Det har krævet tilvænning af gå fra en mere faglig planlægnings- og tilrettelæggelsesrolle til en kontraktstyrings- og opfølgningsrolle. Udvikling og samarbejde Øget samarbejde med leverandøren som følgevirkning af kontrakten, idet man er nødt til i kontraktens første år at få afklaret eventuelle uklarheder. Begge parter har et incitament til sikre et godt og gnidningsfrit samarbejde pga. den længere tidshorisont. Side 47

49 Kommunen er generelt begejstret for de længerevarende kontrakter men vurderer dog, at det formentligt ville være mere hensigtsmæssigt kun at anvende funktionskontrakterne i landområderne, mens man kunne Andet overveje partnering i byområderne. Man skal have et korrekt og gennemarbejdet udbudsmateriale, idet det er meget vigtigt at have opdaterede og pålidelige data, hvilket betyder, at kommunens vejdatabase skal være opdateret i forhold til inkluderede strækninger og kvalitet. 2.2 Datagrundlag Effektanalysen er gennemført med udgangspunkt i det datamateriale, som er efterspurgt og senere stillet til rådighed eller rekvireret fra henholdsvis Holbæk Kommune, Pankas og Vejdirektoratet. Derudover bygger analyserne på gennemførte interviews med de kontraktsansvarlige i både Holbæk Kommune og Pankas. Kommunesammenlægningen har betydet, at registreringen af økonomiske udgifter forud for tilbuddet er besværliggjort og i visse tilfælde helt umuliggjort. Der kan derfor være metodiske udfordringer ved opgørelse af den økonomiske effekt, fordi før-grundlaget for analysen er vanskeligt at opgøre. Derudover har sammenlægningen betydet, at det ikke er de samme, der i dag sidder med ansvaret, som det var forud for kontrakten og sammenlægningen. Det indebærer, at ikke alle spørgsmål, der relaterer sig til den tidligere organisering, kan besvares. I den konkrete case har stadsarkivaren i Holbæk været behjælpelig med at fremskaffe regnskaberne for den gamle Tornved Kommune. Disse kommunale tal er sammenholdt med informationen fra interviewene, som derved tilsammen danner grundlaget for den økonomiske analyse. Tabel 9 Datagrundlag Udbudsmateriale Kommuneinterview Leverandørinterview Udgifter til drift og vedligeholdelse 5 år forud for udbuddet Udviklingen i den årlige kontraktsum efter udbuddet Omkostninger afholdt i forbindelse med gennemførelse af udbuddet Kvalitetsdata forud for kontrakten Kvalitetsdata efter kontrakten X Kommunen har ikke kunnet præcisere udgifterne til konsulentydelser i forbindelse med udbuddet. Opgørelsen er i stedet baseret på et ekspertbaseret skøn på en gennemsnitlig størrelse på denne type udgiftspost, jf. Bilag 1 (metodebilaget). Side 48

50 2.3 Identificerede effekter Økonomi Forud for udbuddet var der i Tornved Kommune årligt afsat et beløb svarende til 1,66 mio. kr. (efter indeksering). Dette beløb skulle dække alle udgifter til vedligeholdelse af eksisterende vejbaner i hele kommunen. Da kommunen har oplyst, at det er hele det gamle vejnet i Tornved Kommune, der er omfattet af udbuddet, antages det her, at denne udgift repræsenterer før-prisen. Ved at indgå funktionskontrakten i 2004 låste kommunen 2,08 mio. (2004-priser) fast til vedligeholdelse af vejbelægning, hvilket i 2011 priser svarer til 2,76 mio. kr. Herved sikrede man sig en bedre tilstand på vejnettet (kvalitet). Indtil videre har kommunen registreret, at leverandøren i løbende priser samlet har lavet arbejder for lidt over 20 mio. Kommunen har derimod kun betalt udgifter på godt 15 mio. Hermed indikeres en fordel med funktionskontrakten, idet den muliggør en tidligere investering fra leverandørens side, end det ellers ville have været muligt hos kommunen. Bruttofortjenesten i forbindelse med kontrakten er derfor opgjort til -1,11 mio., hvilket indikerer en markant fordyrelse af opgaveløsningen i forbindelse med kontraktindgåelsen. Der vurderes fra kommunen ikke at være sket nogen ændring i følgeomkostningerne, idet det vurderes, at der trods ændringer i arbejdsopgaverne rent administrativt anvendes samme tid på funktionskontrakten, som man gjorde før. Der skal dog indregnes udbudsomkostninger, som er estimeret til 0,15 mio. kr. På baggrund af disse tal har kommunen i forbindelse med kontrakten opnået en nettobesparelse på -1,12 mio. kr. Indekseringen har igennem kontraktens løbetid været støt stigende, hvilket har betydet, at man i Holbæk Kommune i år 8 af kontrakten (2011) i løbende priser har haft en total udgift på 2,9 mio. kr., hvoraf 0,83 mio. kr. er indekseringsudgifter. Derved udgør indekseringsudgifterne knap 29% af den seneste betaling. Dette skyldes, at der i forbindelse med kontrakten er udformet en betalingsmekanisme, som skal sikre, at kommunen løbende modtager sin betaling, samt at leverandøren løbende har et incitament til at overholde kontrakten. Kontrakten løber 14 år og fire måneder, altså totalt 172 måneder. I slutningen af hvert kontraktår afregnes for det antal måneder, som kontrakten har løbet i indeværende år. I år 2004 afregnes således for fire måneder, mens der i kontraktens øvrige år afregnes for 12 måneder. I de sidste fem år kræves ikke dokumentation for det udførte arbejde. I denne periode er resultatet af de årlige hovedeftersyn eneste påkrævede dokumentation. Grafen vedrørende betalingsmekanismen viser, hvordan det for leverandøren er muligt i kontraktens første år at anvende et større beløb end de faktiske årlige betalinger. Herved muliggøres de store investeringer, som skal bringe vejnettet op på et acceptabelt niveau. Den stiplede linje i kontraktens sidste år illustrerer, hvorledes leverandøren kan ende med at have både større og mindre investeringer end den faktiske kontraktsum; en opgørelse, som først er mulig ved kontraktudløb. Side 49

51 Figur 11 Betalingsmekanisme /3 af kontraktperioden 30 Mill. Kr. 20 Ydelse 10 Årlig betaling År Kvalitet Det fremgår af interviewet med kommunen, at vejens kvalitet forud for udbuddet har været nedadgående. På udbudstidspunktet blev vejnettets skadespoint opgjort til 3,13. Det var kommunens opfattelse, at dette tal var for højt, samt at der var stor risiko for, at skadespointet ville stige yderligere med det daværende budget. Indgåelsen af funktionskontrakten var derfor i høj grad et spørgsmål om i fremtiden at sikre kvaliteten af kommunens vejnet. På udbudstidspunktet havde 18% af det udbudte vejnet et skadespoint under 1,0, mens henholdsvis 24% og 41% af vejnettet havde en score imellem 2,0-2,99 og over 3. Siden kontraktindgåelsen har kommunen oplevet en klar forbedring af vejnettets kvalitet. Som det fremgår af nedenstående, har der været en konstant forbedring af skadespointet, hvoraf den største forbedring skete i kontraktens første år. Ved seneste opgørelse havde hele 72% af vejnettet et skadespoint under 0,99. Ved Vejdirektoratets seneste måling er vejnettets skadespoint opgjort til 0,78. Figur 12 Udvikling i skadespoint 80% 70% 72% 60% 50% 40% 41% Før udbud 30% 20% 18% 17% 20% 24% Efter Udbud 10% 5% 3% 0% 0-0,99 1-1,99 2-2,99 >3 Side 50

52 Figur 13 Historisk udvikling i udgifter og kvalitet Udgifter i mil. 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0, ,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Skadespoint Årlige vedligeholdelses udgifter Skadespoint I forbindelse med udbuddet blev der som nævnt opstillet kvalitetskrav for de tre forskellige vedligeholdelsesniveauer. Nedenstående skema angiver krav til skadespoint som middelværdi for hvert vedligeholdelsesniveau samt et krav til maksimalt skadespoint, som en enkelt parcel må antage. Tabel 10 Krav til skadespoint Vedligeholdelsesniveau Middel Enkeltparcel Max. Max , Kvalitetsniveauet er i dag blevet hævet betydeligt. Kommunen fortæller således, at vejnettet omfattet af vedligeholdelsesniveau 1 i dag har et skadespoint på 0,6, hvilket er betydeligt under den aftalte middelværdi på 2,0. Det samme gælder for vedligeholdelsesniveau 2, som senest har fået registreret et skadespoint på 1,02, hvilket også er under de påkrævede 2,5. Afslutningsvist er niveau 3 blevet målt til 0,63. Kommunen konkluderer på baggrund af dette, at alt i alt har vi rigtig fine veje, hvorfor kommunen også indikerer, at denne overordnet set er tilfreds med kontrakten. Kommunen påpeger, at den store succes primært skyldes, at leverandøren indtil udgangen af 2011 har investeret 4,8 mio. mere end det, som man har betalt uden indeksering, hvilket er en indikation af, at leverandøren i de første syv år har investeret voldsomt for at indhente kommunens efterslæb. Kommunen Side 51

53 føler derfor, at denne konstruktion har svaret til, at man har lånt penge i banken, idet det ville have været langt dyrere, end budgettet tillader, at have foretaget lignende investeringer via den tidligere udbudsstrategi. Det er op til entreprenøren at minimere sine driftsomkostninger, hvorfor denne lægger meget asfalt ud i starten af kontrakten med forventning om, at de sidste par år kan indhente disse investeringer. Kommunen har ikke midler til at forhåndsinvestere på denne måde, så dette ville ikke have været muligt for kommunen. Hvis kommunen fik de samme penge som entreprenøren, vurderer denne imidlertid, at man kunne lave det ligeså godt selv via den gamle løsningsmodel som via funktionsudbuddet. Men som kommunen udtrykker det, er det dyrt at være fattig. Hermed indikeres, at funktionskontrakten i løbet af de 15 år potentielt kan være en fordyrelse, som man dog må acceptere, idet alternativet ville være, at man ikke fik foretaget forbedringerne løbende. Denne løsning ville dog være endnu mere fatal, da der fra et samfundsøkonomisk perspektiv kan være væsentlige totaløkonomiske gevinster forbundet med at vedligeholde vejnettet på en på kort sigt mere omkostningstung måde, idet det er langt dyrere efterfølgende at reparere vejnettet frem for løbende at vedligeholde det. 7 Kommunen påpeger dog, at ingen af de eksisterende funktionskontrakter endnu er udløbet, hvorfor man mener, at det kan være svært at fælde en endelig dom over denne type kontrakter, idet det først er på afslutningstidspunktet, at den endelige dom kan ske. Ud over den forbedrede kvalitet i form af lavere skadespoint har udbuddet også påvirket brugertilfredsheden, idet det er kommunens indtryk, at borgerne er mere tilfredse end tidligere. Generelt oplever kommunen kun meget få anmeldelser, typisk mellem 10 og 20 klager om året. Kommunen vurderer, at fremkommeligheden er blevet lidt bedre. Det er sværere at konkludere noget entydigt i forhold til trafiksikkerheden, da andre ting som eksempelvis trafikmængden også påvirker dette. Arbejdstagers organisation Der har generelt ikke været de store konsekvenser i forhold til medarbejdersammensætningen ved overgangen til funktionskontrakten. Det udførende arbejde blev også varetaget af private leverandører før funktionsudbuddet. Derimod har arbejdsopgaverne ændret sig, idet kommunens folk ikke længere har indflydelse på leverandørens valg af metode og belægning. Det er nu i stedet suverænt leverandøren, der bestemmer disse forhold. Kommunens rolle er i højere grad blevet en kontraktstyrings- og opfølgningsrolle snarere end en rolle, hvor fokus er på planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet på området. Kommunen påpeger, at der fra de ansattes side har været meget forskellige reaktioner på kontrakten. De ansatte har fået nye arbejdsopgaver, hvorved nogle føler, at de har mistet ansvaret for det, som de måske tidligere følte, at de var bedst til. Generelt vurderes det dog, at de ansatte trives med de nye kontrakter, og at det blot skal ses som en omstillingsproces, hvor man i højere grad skal vænne sig til, at man har én samarbejdspartner, som man skal samarbejde med igennem længere tid. Det er specificeret i kontrakten, at leverandøren skal informere Tornved Kommunes borgere om forestående asfaltarbejder. Som minimum skal den årlige plan for asfaltarbejderne offentliggøres på en hjemmeside og i lokalavisen senest 1. april. Desuden skal et telefonnummer til entreprenøren offentliggøres, sådan at borgerne kan henvende sig angående asfaltarbejder. Afslutningsvist er det specificeret i kontrakten, at der skal være et link fra Tornved Kommunes hjemmeside til entreprenørens elektroniske version af 7 Kilde: Grontmij: Side 52

54 annonceteksten. Disse tiltag har sikret en større grad af borgerinformation, som kommunens borgere vurderes at nyde godt af. Udvikling og samarbejde I forbindelse med funktionskontrakten er der sket en øget videndeling mellem kommune og leverandør, hvilket er nødvendigt, da der i kontrakterne er masser af gråzoner, som man bliver nødt til at lave principaftaler om efterfølgende. Derfor bliver den løbende kontakt vigtigere her end i de tidligere 1-årige kontrakter, da man parterne imellem ved, at man skal arbejde sammen i mange år. Kommunen føler derfor, at det tætte samarbejde med leverandøren er positivt, da mange kan langtidsplanlægge og konstant indgå i en dialog, så man derved sikrer den mest optimale opgavevaretagelse. Kommunen føler generelt ikke, at selve opgavevaretagelsen er ændret (anvendte metoder og materialer) og vurderer derfor ikke, at funktionskontrakten har medført innovation på den dimension. Den ændrede organisering af vedligeholdelsesarbejdet (fx fremrykning af investeringer / genopretning) kan dog i princippet siges at være en procesinnovation. Overordnet ser kommunen et potentielt problem i, at man mister viden i kommunen, da man ikke længere har mulighed for at bestemme metode- og belægningsvalget. Dog indikeres det, at den øgede kontakt med leverandøren opvejer dette problem, da man herigennem opretholder en god viden om det udbudte vejnet. Side 53

55 3. Case: Lemvig Kommune (Gamle Lemvig Kommune) Kommune Vejens stand ved Økonomi Kvalitet udbud Bruttoeffekt Nettoeffekt Ydelsens standard Brugertilfredshed Lemvig Svagt efterslæb, som Bruger flere penge end tidligere Uændret Der er ikke sket Forklarings- frygtes at blive større Indeksering er problematisk skadespoint skyldes primært markant ændringer i antallet af klager faktorer ønsket om et uændret kvalitetsniveau Kommune Vejens stand ved Organisation Udvikling og samarbejde udbud Arbejdstagers Arbejdstagers Innovation Videndeling forhold tilfredshed Lemvig Ændret Svagt efterslæb, som Arbejdsopgaver De ændrede Føler ikke, at der er Flere møder og frygtes at blive større ændret og nye opgaver påvirker kommet mere bedre samarbejde ansvarsområder ikke den daglige innovation i den Forklaringsfaktorer tilfredshed Kan være en udfordring, at leverandøren prioriterer andre kommuner højere fysiske udførelse af arbejdet 3.1 Indledning Ved kommunalreformen i 2007 opstod den nuværende Lemvig Kommune ved sammenlægning af henholdsvis Lemvig Kommune og Thyborøn-Harboøre Kommune. Gamle Lemvig Kommune udbød i starten af 2004 hele kommunens vejnet via et funktionsudbud til overtagelse pr. 1. juli Vejene omfattet af kontrakten bestod af boligveje, sekundære veje og veje i landområderne. Vejnettet skulle vedligeholdes efter krav defineret ved skadespoint. Funktionskontrakten omfattede vedligeholdelse af kørebanebelægning, kørebaneafmærkning og rabatter i en periode på 14 år og seks måneder. Kommunen ønskede med kontrakten at sikre det eksisterende kvalitetsniveau på kommunens vejnet. Der var derfor ikke tale om en besparelse i forhold til tidligere men i højere grad et forsøg på at holde politikerne fast Side 54

56 på budgettet, idet der tidligere havde været problemer med at få bevilliget tilstrækkelige ressourcer til opretholdelse og vedligeholdelse af kommunens vejnet. Der var i udbuddet udtrykt ønske om at modtage tilbud på 375 km af kommunens i alt 380 km vejnet. Vejnettet i kontrakten bestod af henholdsvis 221 km boligveje og sekundære veje samt 153 km veje i landområder. Kommunen havde forud for udbuddet fået undersøgt, at det eksisterende årlige budget på 2,9 mio. ville svare til, at man kun hvert 26. år kunne få fornyet vejnettet. Da vejnettet typisk vurderes at skulle udskiftes hvert år, havde kommunen indset, at det ville kræve et årligt budget på henholdsvis 5,1 mio. og 3,8 mio., hvis vejnettet i gennemsnit skulle fornyes hvert 15. eller 20. år. Entreprisen omfatter: Vedligeholdelse af asfalterede færdselsarealer Profilering af rabatter (påfyldning - afhøvling/affræsning) Vedligeholdelse af kørebaneafmærkning Dokumentation af tilstandskrav Oprensning af grøfter Tabel 11 Fakta om udbuddet Kommune: Lemvig (Lemvig) Kontraktperiode: Samlet kontraktværdi: 49,9 mio. Vejlængde: 375 km Førstegangsudbud: Ja Kontroludbud anvendt: Nej Udbudsform: Begrænset offentligt Udbudsvinder: Colas Danmark PLI: 25,7 Tildelingskriterium: Det økonomisk mest fordelagtige tilbud: 5. Pris (75%) 6. Driftstilsyn (15%) 7. Service over for kommunens borgere og kommunen i forbindelse med denne entreprise (5%) 8. Entreprenørvirksomhedens organisation tilknyttet denne entreprise (5%) Tabel 12 - Identificerede effekter Økonomi Førsituation: Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter efter indeksering Mio. DKK 2,90 3,85 Eftersituation: Side 55

57 Tabel 12 - Identificerede effekter Årlig kontraktsum (første år) Årlig kontraktsum efter indeksering 3,44 4,48 Bruttobesparelse efter indeksering Bruttobesparelse, pct. -0,63-16% Udbuds- og følgeomkostninger: Udbudsomkostninger årligt (indekseret) Følgeomkostninger Omkostninger efter indeksering 0,02 0,00 0,02 Nettobesparelse Nettobesparelse, pct. -0,65-17% Lemvig Kommune har med kontrakten fået fastlåst et beløb til vedligeholdelse af belægningen. Derved kan kommunens politikere kun til en vis grænse nedprioritere vejområdet. Indekseringen af de årlige betalinger betyder, at over en fjerdedel af den årlige betaling ved sidste kontraktsbetaling bestod af indekseringsudgifter. Skadespointet er på de berørte strækninger faldet fra 1,51 til 1,39. Kommunen udtrykker en generel tilfredshed med funktionskontrakten. Vejnettet er kun svagt forbedret, hvilket kan forklares med, at kommunen ikke har ønsket en stor Kvalitet kvalitetsforbedring men snarere en uændret kvalitet. Der er generelt ikke ændringer i klageniveauet, dog har de seneste to hårde vintre betydet flere klager og slaghuller. Kommunen oplever, at udbedring af slaghuller har taget længere tid end forventet. Kommunens medarbejdersammensætning er uændret, og der er fortsat afsat samme tid til det udbudte Arbejdstagers organisation vejnet. Der er sket en ændring i de administrative arbejdsopgaver, idet man ikke har de årlige licitationer men i stedet skal føre løbende opfølgning og dialog med leverandøren (frem for en årlig planlægning og faglig tilrettelæggelse af området). Udvikling og samarbejde Funktionskontrakten har medført et øget samarbejde og videndeling mellem leverandør og kommune. Mødes til 1-2 årlige møder, hvor kontrakten løbende diskuteres. Kommunen udtrykker en generel tilfredshed med kontrakt og leverandør men oplever også udfordringer i Andet forhold til de hårde vintre, indeksering og byområder. Byområderne opleves som uhensigtsmæssige at have med i funktionskontrakten. Side 56

58 3.2 Datagrundlag Effektanalysen er gennemført med udgangspunkt i datamateriale, som er stillet til rådighed fra henholdsvis Lemvig Kommune, Colas og Vejdirektoratet. Derudover bygger analysen på gennemførte interviews med de kontraktsansvarlige i både Lemvig Kommune og hos leverandøren. Kommunesammenlægningen vanskeliggør indhentning af økonomiske data. Der kan således være metodiske udfordringer ved opgørelse af den økonomiske effekt, fordi før-grundlaget for analysen er delvist vanskeligt at opgøre. Derudover har sammenlægningen betydet, at det ikke er de samme personer, der er tovholdere for opgaven i dag, som det var forud for kontrakten og kommunesammenlægningen. Det har derfor kun været muligt at tilgå budgettal hos kommunen samt at få indblik i kommunens udgifter igennem de kvalitative interviews. Med udgangspunkt i den i metodeafsnittet præsenterede tilgang præsenteres i nedenstående tabel en oversigt over, hvilket datagrundlag analysen for Lemvig Kommune bygger på. Tabel 13- Datagrundlag Udbudsmateriale Kommuneinterview Leverandørinterview Udgifter til drift og vedligeholdelse 3 år forud for udbuddet Udviklingen i den årlige kontraktsum efter udbuddet Omkostninger afholdt i forbindelse med gennemførelse af udbuddet Kvalitetsdata forud for kontrakten Kvalitetsdata efter kontrakten X X 3.3 Identificerede effekter Økonomi Forud for udbuddet var der i kommunen årligt afsat et beløb svarende til 2,9 mio. kr., svarende til 3,85 mio. kr. (efter indeksering) til vedligeholdelse af eksisterende vejbaner i hele kommunen. Da vejbelægningen i funktionskontrakten omfatter hele kommunens vejnet, er det fra kommunens side skønnet, at man burde have ca. 3,85 mio. kr. til den omfattede vejstrækning. Ved at indgå funktionskontrakten i 2004 låste kommunen imidlertid 3,44 mio. kr. i 2004-priser fast til vedligeholdelse af vejbelægning. Med indeksering svarer dette til 4,48 mio. kr. Herved sikrede man sig, at vejnettet omfattet af kontrakten som minimum ville blive vedligeholdt på samme niveau som tidligere. Kommunen har dog haft den udfordring, at det resterende vejnet uden for kontrakten i den nye Lemvig Kommune kun har haft begrænsede midler til rådighed efter kontraktindgåelse. Denne problemstilling var dog kendt forud for kontrakten, men funktionskontrakten blev alligevel indgået, da alternativet kunne blive, at der kom flere større anlægsarbejder, som igen ville æde det meste af asfaltbudgettet. Generelt indikerer kommunen dog, at kontrakten økonomisk har været fordelagtig, idet den opfylder det ønskede behov om at sikre en fastfrosset pulje til vedligeholdelse samtidig med, at kontrakten har fungeret som en form for bankordning, idet leverandøren de første år har kunnet hæve kvaliteten, hvilket ikke ville have været muligt for kommunen. Side 57

59 Bruttofortjenesten i forbindelse med kontrakten er derfor opgjort til -0,63 mio., hvilket indikerer en betydelig fordyrelse af opgaveløsningen i forbindelse med kontraktindgåelsen. Der vurderes fra kommunen ikke at være sket nogen ændring i følgeomkostningerne, idet det vurderes, at der trods ændringer i arbejdsopgaverne rent administrativt anvendes samme tid på funktionskontrakten, som man anvendte på opgavevaretagelsen på området før funktionsudbuddet. Der har dog været omkostninger i forbindelse med udbuddet, som i den konkrete kommune har ligget højere end andre kommuner, da man først skulle have registreret vejnettet i en database, da man tidligere hverken havde registreret vejnettet i Vejman eller RoSy. På baggrund af dette er nettoeffekten opgjort til -0,65 mio. Kvalitet Det fremgår af interviewet med kommunen, at vejens kvalitet forud for udbuddet har været på det samme niveau igennem en længere periode. På udbudstidspunktet blev vejnettets skadespoint opgjort til 1,51. Det var kommunens opfattelse, at dette skadespoint i fremtiden skulle forblive det samme, men at der var stor risiko for, at skadespointet ville stige med det daværende budget. Det var derfor i høj grad et spørgsmål om i fremtiden at kunne sikre kvaliteten af kommunens vejnet. Ved seneste registrering fra Vejdirektoratet havde 38% af det udbudte vejnet et skadespoint under 1,0, mens henholdsvis 19% og 6% af vejnettet havde en score over 3,0. Det er derved kun 6% af kommunens vejnet, som er i meget kritisk stand, hvilket indikerer, at kommunen generelt har et vejnet, som er kendetegnet ved et højt niveau. Figur 14 Fordeling af skadespoint 50% 40% 38% 37% 30% 20% 19% 10% 0% 0-0,99 1-1,99 2-2,99 >3 6% Efter Udbud Som det fremgår af nedenstående, har der været et mindre fald i skadespointet i kontraktens første år, mens der i de senere år har været en stigning i skadespointet, hvilket af kommunen forklares med, at leverandøren bl.a. i forbindelse med de hårde vintre har valgt at udskyde forbedringerne, idet leverandøren oftest har prioriteret belægningsarbejder i kommuner med mere ad hoc-kontrakter. Kommunen begrunder denne prioritering med, at leverandøren formentligt ved, at man i mange år frem er bundet af kontrakten, hvilket betyder, at det for leverandøren er mere attraktivt at fokusere på at betjene nye kunder (kommuner) og ad hoc-opgaver, idet der her er mulighed for ekstra omsætning. Figur 15 Historisk udvikling i udgifter og kvalitet Side 58

60 Udgifter i mil ,5 1 1,5 2 2,5 3 Skadespoint Årlige vedligeholdelses udgifter Skadespoint Lemvig Kommune gennemfører ikke brugertilfredshedsundersøgelser. Kommunen har dog oplyst, at brugertilfredsheden generelt ikke har ændret sig i forbindelse med funktionskontrakten. Dog har kommunen en opfattelse af, at der er flere klager over slaghuller. Leverandøren har på intet tidspunkt i løbet af kontrakten misligholdt sine forpligtelser, jf. de opstillede kravspecifikationer. Dette begrundes med, at leverandøren igennem deres store ekspertise har mulighed for mere optimalt at planlægge det fornødne arbejde på kommunens vejstrækninger. Derudover er leverandøren ikke i samme grad begrænset af at skulle udføre arbejdet på specifikke tidspunkter, hvorfor det er muligt at sprede arbejde mere ligeligt ud over hele året. Den forholdsvis uændrede kvalitet skyldes primært, at der i forbindelse med udbuddet er specificeret standarder, som svarer til tidligere standarder, hvilket sikrer, at kvaliteten på de omfattede veje bliver opretholdt. Arbejdstagers organisation Der har generelt ikke været de store konsekvenser i forhold til medarbejdersammensætningen ved overgangen til funktionskontrakten. Der er fortsat ansat samme antal personer som forud for kontrakten, hvilket vil sige to administrative personer. På nuværende tidspunkt er der dog kun en ansat, men da dette kun er en midlertidig løsning, anses dette ikke for at være det generelle udtryk for det administrative niveau. Selvom kommunen fortæller, at arbejdsopgaverne har ændret sig, er der fra et tidsmæssigt perspektiv samme ressourcebehov som før udbuddet. Dette skyldes primært det større behov for at holde møder og opfølgende arbejde, hvilket ifølge kommunen går lige op med den tid, som man sparer ved ikke årligt at skulle gennemføre licitationer. Da der kun er tale om to medarbejdere, er det generelt svært at udtale sig om effekten på medarbejderudskiftning. Det er typisk den samme person, der sidder længe på samme post, hvorfor det oftest er grundet pension, at der sker medarbejderudskiftning. I forlængelse heraf gives der også udtryk for, at der rent tidsmæssigt ikke har været nogen ændring, idet det skønnes, at der fortsat anvendes samme tidsforbrug på den pågældende strækning. De berørte medarbejdere påpeger dog, at der har været en markant ændring i arbejdsopgaverne, idet man er gået fra en bestillerrolle til en mere opfølgende og kontraktstyringsrolle. Der gives i den forbindelse udtryk for, at det har påvirket indflydelsen på eget arbejde, idet kommunen ikke længere selv kan bestemme, hvornår en strækning skal udbedres. En kommunal Side 59

61 repræsentant udtrykker det på følgende måde: Vi bestemmer ikke selv, hvilke og hvornår en bestemt strækning bliver udbedret. Det er derimod leverandøren, som planlægger og tilrettelægger arbejdet. Dette opleves til dels som en udfordring af kommunen, da leverandøren også skal passe arbejdet ind i forhold til arbejder i andre kommuner. Derved kan det påvirke fleksibiliteten hos leverandøren, idet leverandøren ikke nødvendigvis udfører arbejdet på det mest hensigtsmæssige tidspunkt, da man har en dagsorden, hvor flere kommuner skal tilgodeses. Samarbejdet kommune og leverandør imellem nævnes som en af de primære faktorer for at opnå en succesfuld kontrakt. De årlige opstarts-/evalueringsmøder anvendes konstruktivt til at forbedre samarbejdet. Derudover roses leverandøren for sit store engagement, idet denne med jævne mellemrum kigger forbi kommunens lokale afdeling. Udvikling og samarbejde Der er sket en øget videndeling mellem kommune og leverandør, idet det af kontrakten fremgår, at der hvert år indkaldes til opstartsmøde i marts ved kommunen, hvilket skal sikre en koordinering af belægnings- og ledningsarbejder. Derudover skal entreprenøren arrangere årlige afslutningsmøder, hvorigennem samarbejdet løbende evalueres, så man sikrer et fortsat godt samarbejde i resten af kontraktperioden. Det har i løbet af kontrakten været nødvendigt at ændre visse dele af kontrakten, idet kommunen opdagede, at det var mere hensigtsmæssigt at foretage de årlige eftersyn i foråret i stedet for i efteråret. Denne ændring skyldes, at man fandt det uhensigtsmæssigt, at eventuelle mangler skulle udbedres i løbet af vinteren. Side 60

62 4. Case: Aalborg Kommune (tidligere Nibe Kommune) Kommune Vejens stand ved Økonomi Kvalitet udbud Bruttoeffekt Nettoeffekt Ydelsens standard Brugertilfredshed Aalborg Et stort efterslæb, som Bruger flere penge end tidligere grundet Bedre skadespoint Færre klager, bedre primært skyldes ønsket om et skyldes kravene fremkommelighed og Forklaringsfaktorer manglende vedligeholdelse de forudgående år Indekseringen en udfordring i forhold til budgettet specificeret i udbuddet og muligheden for store øget trafiksikkerhed investeringer i kontraktens første år Kommune Vejens stand ved Organisation Udvikling og samarbejde udbud Arbejdstagers Arbejdstagers Innovation Videndeling forhold tilfredshed Aalborg Uændret Et stort efterslæb, som Arbejdsopgaver Mere motiveret pga. Kontrakter lægger Flere møder, bedre Forklaringsfaktorer primært skyldes manglende vedligeholdelse de ændret det ændrede ansvarsområde og gode samarbejde op til innovation samarbejde og god personlig kontakt forudgående år 4.1 Indledning Aalborg Kommune udbød ultimo 2008 ca. 175 km af kommunens vejnet via et funktionsudbud til overtagelse pr. 1. januar Vejene omfattet af kontrakten bestod af den tidligere Nibe Kommunes vejnet, som skulle vedligeholdes efter krav defineret ved skadespoint (SP). Funktionskontrakten omfattede vedligeholdelse af kørebaner med asfaltbelægning samt visse vedligeholdelsesarbejder vedrørende rabatter og afvandingsanlæg i en 15-årig periode. Geografisk omfatter entreprisen kommunale vejanlæg i tidligere Nibe Kommune, betegnet som område 10 i Aalborg Kommune, mens veje i Nibe by dog ikke er omfattet af entreprisen. Ifølge kontrakten skulle arbejdet tilrettelægges ud fra, at der ikke ville blive ydet betaling for vinterforanstaltninger. Der var i udbuddet udtrykt ønske om at modtage tilbud på to kvalitetsniveauer, hvor der ønskedes afgivet pris på begge kvalitetsniveauer som sideordnede bud. Side 61

63 Tabel 14 Udbudte løsninger Forskellige kvalitetsniveauer Kvalitetsniveau 1 Vejklasse Gennemsnit 2008 Middel for vejklassen Max. SP Enkeltparcel Max. SP Overordnede trafikveje 1,39 1,3 2,5 Trafikveje 1,77 2,0 3,0 Lokalveje 4,42 3,0 6,0 Kvalitetsniveau 2 Vejklasse Gennemsnit 2008 Middel for vejklassen Max. SP Enkeltparcel Max. SP Overordnede trafikveje 1,39 1,5 3,0 Trafikveje 1,77 2,5 3,5 Lokalveje 4,42 4,0 7,5 Derudover blev vejnettet inddelt i tre vejtyper; Overordnede trafikveje, trafikveje og lokalveje. Denne klassificering betyder, at der stilles forskellige krav til, hvilket kvalitetsniveau der skal opretholdes på de forskellige vejtyper. Efter at have vurderet tilbuddene valgte kommunen, hvilken af de to sideordnede løsninger der skulle gennemføres. Efter denne beslutning foretages evaluering af tilbuddene for den valgte sideordnede løsning. Hermed opnår kommunen muligheden for at vælge imellem to kvalitetsniveauer i forhold til en opvejning af den økonomiske omkostningsstigning ved det niveau. Baggrunden for og formålet med udbuddet var primært at sikre, at man fik låst penge fast til at indhente det efterslæb som eksisterede i forhold til Nibe-områdets vejkapital. Den nye kommune stod over for den udfordring, at det gamle Nibe-område havde en af landets dårligste kvalitetsniveauer, idet cirka 45% af vejnettet var enten kritisk eller uacceptabelt, mens kun 8% af vejnettet i hele Aalborg Kommune kunne kategoriseres som kritisk eller uacceptabelt. Derudover lå der også et ønske om at sikre, at ikke alle penge gik til Aalborg by og nærområde i forlængelse af kommune-sammenlægningen. Entreprenøren skal løbende føre tilsyn med vejenes tilstand, således at vejene konstant vedligeholdes i en kvalitet, der opfylder tilstandskrav til kørebanebelægninger, rabatter og afvandingsanlæg. Entreprenøren skal på bestilling udføre: Reparationer eller fornyelse af afvandingsanlæg, kantsten og øvrige bestillings-opgaver. Tabel 15 - Fakta om udbuddet Kommune: Kontraktperiode: Samlet kontraktværdi: Side 62

64 Tabel 15 - Fakta om udbuddet Aalborg (Nibe) ,7 mio. kr. Vejlængde: 175 km Førstegangsudbud: Ja Kontroludbud anvendt: Nej Udbudsform: Begrænset udbud Udbudsvinder: NCC Roads PLI: 24,1 Baggrund for valg af udbudsvinder: Entreprisen blev tildelt efter kriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud på baggrund af en vurdering af nedenstående kriterier med den anførte vægt. 9. Pris (70%) 10. Handlingsplan (15%) 11. Driftsikkerhed og organisering (10%) 12. Miljøhensyn, arbejdsmiljø og sikkerhed for personalet (5%) Tabel 16 Identificerede effekter Økonomi Førsituation: Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter efter indeksering Mio. DKK 1,25 1,43 Eftersituation: Årlig kontraktsum (første år) Årlig kontraktsum efter indeksering 2,19 2,29 Bruttobesparelse efter indeksering Bruttobesparelse, pct. -0,86-60% Eftersituation: Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Omkostninger efter indeksering 0,01 0,00 0,01 Nettobesparelse Nettobesparelse, pct. -0,87-61% Fra et økonomisk perspektiv har funktionskontrakten været fordelagtig, idet kommunen har fået mulighed for at indhente det voldsomme efterslæb i Nibeområdet. Man har desuden kunne drage fordel af tidligere funktionskontrakter, da man ikke i samme grad er blevet overrasket over den årlige indeksering af ydelsen. Selvom dette indeks er steget i kontraktperioden, har det ikke presset kommunen, da man har kendt til denne risiko. Side 63

65 Tabel 16 Identificerede effekter Skadespoint på de berørte strækninger var på udbudstidspunktet 4,42. Kontrakten har bidraget til, at man på den berørte vejstrækning har opnået en forbedret vejkvalitet, som medfører en bedre fremkommelighed og øget sikkerhed. Derudover har kontrakten medført, at der i dag er Kvalitet færre klager end før kontrakten. De primære årsager til den forbedrede kvalitet vurderes af kommunen at bygge på det gode samarbejde og erfaringerne fra tidligere funktionskontrakter samt entreprenørens evne til at forstå kontrakten. Hvor kommunen i tidligere funktionskontrakter har oplevet udfordringer med samarbejdet, er der i denne kontrakt stor åbenhed, til gavn for både leverandør og kommune. Der går ikke viden tabt, idet funktionskontrakten lægger op til øget videndeling. Arbejdstagers organisation Det er motiverende for kommunens folk at anvende funktionskontrakter, da det er spændende at prøve nye samarbejdsformer, og da det giver mulighed for at udvikle lederskab og evt. forbedre karrieremulighederne i kommunens administration. Kommunen har oplevet et godt og tæt samarbejde med leverandøren til trods for, at det ikke altid er Udvikling og samarbejde samme løsninger, leverandøren vælger, som kommunen ville vælge. Igennem en tæt og positiv dialog sikres dog, at kommunen har mulighed for at følge arbejdet tæt. Det tættere samarbejde muliggør samtidigt øget erfaringsudveksling og videndeling. Kontrakten tillader innovation og mulighed for anvendelse af nye belægningstyper. Den store erfaring fra tidligere funktionskontrakter i kommunen har betydet, at man har fokuseret på at Andet tage det bedste fra tidligere kontrakter for derved at sikre en optimal kontrakt. Byområderne er eksempelvis ikke inkluderet i kontrakten, da man via erfaringen fra tidligere ved, at leverandørerne forbinder disse områder med stor risiko, hvilket øger kompleksiteten og kan indebære fordyrende løsninger. 4.2 Datagrundlag Analysen er gennemført med udgangspunkt i det datamateriale, som er efterspurgt og senere stillet til rådighed eller rekvireret fra henholdsvis Aalborg Kommune, NCC Roads og Vejdirektoratet. Derudover bygger analyserne på gennemførte interviews med de kontraktsansvarlige i både Aalborg Kommune og NCC Roads. Der har generelt været udfordringer forbundet med registreringen af vejkvaliteten i årene forud for kontraktindgåelsen pga. kommunalreformen, Kommunesammenlægningen har desuden betydet, at indhentningen af økonomiske data forud for udbuddet er besværliggjort. Der kan derfor være metodiske udfordringer ved opgørelse af den økonomiske effekt, fordi før-grundlaget for analysen er delvist vanskeligt at opgøre. Da kontrakten først er indgået nogen tid efter sammenlægningen, er det dog muligt at få et billede af før-udgifterne. Med udgangspunkt i den i metodeafsnittet præsenterede tilgang præsenteres i nedenstående tabel en oversigt over, hvilket datagrundlag analysen for Aalborg Kommune bygger på. Tabel 17 Datagrundlag Udbudsmateriale Kommuneinterview Leverandørinterview Udgifter til drift og vedligeholdelse 2 år forud for udbuddet X Side 64

66 Tabel 17 Datagrundlag Udviklingen i den årlige kontraktsum efter udbuddet Omkostninger afholdt i forbindelse med gennemførelse af udbuddet Kvalitetsdata forud for kontrakten Kvalitetsdata efter kontrakten X Side 65

67 4.3 Identificerede effekter Økonomi Forud for udbuddet var der i Nibe Kommune i året før (2007) afsat et beløb svarende til 1,25 mio. kr. til vedligeholdelse af det berørte areal. Dette beløb svarer indekseret til 1,43 mio. kr. Bruttoeffekten i forbindelse med kontrakten er derfor opgjort til -0,86 mio., hvilket indikerer en markant fordyrelse af opgaveløsningen sammenlignet med de afholdte udgifter forud for kontraktindgåelsen. Der vurderes fra kommunen ikke at være sket en ændring i følgeomkostningerne, idet det vurderes, at der trods ændringer i arbejdsopgaverne rent administrativt anvendes samme tid på funktionskontrakten, som man gjorde før. Der skal dog indregnes udbudsomkostninger, som er oplyst til 0,08 mio. kr. På baggrund af dette er nettoeffekten opgjort til -0,87 mio. kr. Der er i forbindelse med kontrakten udformet en betalingsmekanisme, som skal sikre, at leverandøren løbende modtager sin betaling, samt at leverandøren løbende har et incitament til at overholde kontrakten. Betaling for standardopgaver sker en gang årligt. Kommunen betaler et fast årligt beløb for standardopgaver efter følgende plan: : betaling hvert år i april måned : betaling i januar 2023, dog først efter aflevering af entreprisen I kontraktperiodens første 10 år vil der dog maksimalt blive udbetalt beløb svarende til de på betalingstidspunktet dokumenterede akkumulerede ydelser over den forløbne kontraktperiode og maksimalt pr. år 1/14 af den samlede kontraktsum. Figur 16 Betalingsmekanisme /3 af kontraktperioden Mill. Kr Ydelse Årlig betaling År Grafen vedrørende betalingsmekanismen viser, hvordan det for leverandøren er muligt i kontraktens første år at anvende et større beløb end de faktiske årlige betalinger. Herved muliggøres de store investeringer, som skal bringe vejnettet op på et acceptabelt niveau. Den stiplede linje i kontraktens sidste år illustrerer, hvorledes leverandøren kan ende med at have både større og mindre investeringer end den faktiske kontraktsum; en opgørelse, som først er mulig ved kontraktudløb. De årlige kontraktbetalinger har udviklet sig som vist ovenfor. Kommunen har generelt oplevet en stigning i betalingerne, som skyldes, at man i forbindelse med denne entreprise benytter Danmarks Statistiks Side 66

68 reguleringsindeks for asfaltarbejder, hvilket betyder, at de i tilbuddet angivne priser multipliceres med en faktor: I - I I1 2 1, hvor I 1 angiver indeks for basismåneden (tilbudsdagen), mens I 2 angiver september-indekset for det pågældende år. Denne regulering opleves af kommunen som uhensigtsmæssigt, da indekset er steget markant siden indgåelsen af kontrakten. Den stigende ydelse har betydet, at funktionskontrakten rent faktisk har udhulet kommunens asfaltbudget. Kvalitet Det fremgår af interviewet med kommunen, at vejens kvalitet i den gamle Nibe Kommune forud for udbuddet var blandt de værste i landet, idet ca. 45% af vejnettet var i enten kritisk eller uacceptabel stand. Kommunen forklarer denne udvikling med, at man igennem flere år havde forsømt at afsætte et tilstrækkeligt beløb til vedligeholdelse af vejnettet. På udbudstidspunktet blev vejnettets skadespoint opgjort til 4,42. Det var imidlertid kommunens opfattelse, at dette tal var for højt, samt at der var stor risiko for, at skadespointet ville stige yderligere med det daværende budget. Det var derfor i lige så høj grad et spørgsmål om i fremtiden at kunne sikre kvaliteten af kommunens vejnet. Funktionskontrakten blev valgt, da det ellers ville være nødvendigt at afsætte et budget svarende til hele Aalborg Kommunes vedligeholdelsesbudget for at indhente det store efterslæb. Brugertilfredsheden har på flere punkter ændret sig i forbindelse med funktionskontrakten. Først og fremmest er leverandøren nu igennem kontrakten påtvunget at oplyse borgerne om forestående asfaltarbejder via det lokale dagblad og leverandørens hjemmeside. Kommunen har oplyst, at der efter udbuddet opleves væsentligt færre klager, idet kommunen vurderer, at der i dag kun er en fjerdedel af det antal klager, som man oplevede tidligere. Denne kvalitetsforbedring har desuden medført, at der i kommunen opleves øget fremkommelighed og forbedret trafiksikkerhed. Da kontrakten fortsat er forholdsvis ung, er det vigtigt at forstå, hvordan kontrakten er sammensat. Kommunen har ret til at udsætte udførelse af planlagte fulddækkende belægninger i indtil 2 år under hensyn til ønsket koordinering med andre arbejder. I så fald gøres kun krav til slaghuller, afskalninger og tilsyn med opgravninger gældende under udsættelsen. Som det fremgår af nedenstående tabel, er kontrakten konstrueret således, at der i de første fem år accepteres en gradvis indhentning af efterslæbet. Således stilles leverandøren ikke til regnskab for, at kommunens vejnet evt. er i dårligere kvalitet end antaget, da denne i så fald har en årrække til at forbedre dette, hvilket giver en øget fleksibilitet. Af tabellen fremgår den gradvise overgang i forhold til begge mulige løsningsforslag. Tabel 18 Udvikling i krav til skadespoint Årstal Vejklasse Middel for vejklassen Max. SP Enkeltparcel Max. SP 2009 Overordnede trafikveje 1,5 3,0 Side 67

69 Tabel 18 Udvikling i krav til skadespoint Årstal Vejklasse Middel for vejklassen Max. SP Enkeltparcel Max. SP Trafikveje 2,5 9,0 Lokalveje 4,3 12,0 Overordnede trafikveje 1,5 3, Trafikveje 2,5 9,0 Lokalveje 4,3 9,0 Overordnede trafikveje 1,5 3, Trafikveje 2,5 6,0 Lokalveje 4,3 9,0 Overordnede trafikveje 1,5 3, Trafikveje 2,5 3,0 Lokalveje 4,3 9,0 Overordnede trafikveje 1,5 3, Trafikveje 2,5 3,0 Lokalveje 4,0 6,0 Årstal Vejklasse Middel for vejklassen Max. SP Enkeltparcel Max. SP 2009 Overordnede trafikveje 1,6 3,0 Trafikveje 2,4 9,0 Lokalveje 4,3 12,0 Overordnede trafikveje 1,5 3, Trafikveje 2,5 9,0 Lokalveje 4,3 9,0 Overordnede trafikveje 1,5 3, Trafikveje 2,2 6,0 Lokalveje 4,0 9,0 Overordnede trafikveje 1,5 3, Trafikveje 2,0 3,0 Lokalveje 2,0 6,0 Overordnede trafikveje 1,3 2, Trafikveje 2,0 3,0 Lokalveje 3,0 6,0 Side 68

70 Arbejdstagers organisation Der har generelt ikke været de store konsekvenser i forhold til medarbejdersammensætningen i kommunen ved overgangen til funktionskontrakten. Dette skyldes primært, at Aalborg Kommune har et stort vejnet. Det har således betydet, at man har kunnet allokere det administrative personale til at udføre lignende opgaver og i stedet brugt ressourcerne på det resterende vejnet eller anvendt dem i forhold til tilsynsopgaven i forbindelse med funktionskontrakten. Kommunen føler desuden ikke, at der går viden tabt i forbindelse med udbuddet, idet funktionskontrakterne lægger op til øget videndeling imellem leverandør og kommune. Denne del hænger samme med det tættere samarbejde, jf. afsnittet Udvikling og Samarbejde. Kontrakten har også påvirket arbejdstagers tilfredshed, idet det indikeres som værende motiverende for kommunens folk at anvende funktionskontrakter, da det er spændende at prøve nye samarbejdsformer. Derudover giver denne type kontrakt kommunens administration mulighed for at udvikle lederskab og evt. forbedre karrieremulighederne. Udvikling og samarbejde Man har fra kommunens side forsøgt at udforme funktionskontrakten således, at der skulle være mulighed for at opnå innovative effekter. Der er eksempelvis i funktionskontrakten lagt op til, at der skal være mulighed for at afprøve alternative belægningsløsninger. Kommunen giver imidlertid udtryk for, at kun er sket i begrænset omfang. Da kontrakten fortsat er forholdsvis ung, er dette dog noget man fra kommunens side forventer at se i fremtiden. Det vurderes derfor af kommunen, at denne type kontrakter er med til at sikre øget innovation. Kommunen giver ikke umiddelbart udtryk for, at udbuddet skulle have medført, at opgaveløsningen er anderledes end tidligere. Der er dog sket en øget videndeling mellem kommune og leverandør, idet det af kontrakten fremgår, at man hvert år i november måned skal afholde årsmøde mellem leverandør og kommune. På møderne skal som minimum behandles følgende: Status for udførte fulddækkende belægninger, herunder kvalitet Status for øvrige drifts- og vedligeholdelsesarbejder Status vedrørende kvalitetskontrol Økonomi Entreprenørens redegørelse for specifikke planer for belægningsarbejder i det kommende år (strækninger, metode og materialer, tidsplan) samt overordnede planer for Side 69

71 de følgende tre år Koordinering af belægningsarbejder og ledningsarbejder Koordinering med Aalborg Kommunes øvrige planer i området Faglig drøftelse af metoder og materialer 5. Case: Lemvig Kommune (tidligere Thyborøn Kommune) Kommune Vejens stand Økonomi Kvalitet ved udbud Bruttoeffekt Nettoeffekt Ydelsens standard Brugertilfredshed Thyborøn Svagt efterslæb Bruger flere penge end tidligere Uændret/ svagt Der er ikke sket de Forklaringsfaktorer som frygtes at blive større Kvalitet forud for udbuddet været på det samme niveau igennem Ønsker at bibeholde og sikre det nuværende niveau faldende skadespoint skyldes primært ønsket om et uændret kvalitetsniveau, samt problemer i forbindelse med hårde vintre markant ændring i antallet klager en længere periode Kommune Vejens stand ved Organisation Udvikling og samarbejde udbud Arbejdstagers Arbejdstagers Innovation Videndeling forhold tilfredshed Thyborøn Ændret Svagt efterslæb Arbejdsopgaver De ændrede opgaver Kommunen føler ikke Flere møder og bedre som frygtes at ændret og nye påvirker ikke den at der er kommet mere samarbejde blive større ansvarsområder daglige tilfredshed innovation i den Forklaringsfaktorer Kvalitet forud for udbuddet været på det samme Den sparede tid opvejes af flere møder o.l. Kan være en udfordring, at leverandøren fysiske udførelse af arbejdet niveau igennem prioriterer andre en længere kommuner højere periode Side 70

72 5.1 Indledning Ved Kommunalreformen i 2007 opstod den nuværende Lemvig Kommune ved sammenlægning af henholdsvis Lemvig Kommune og Thyborøn-Harboøre Kommune. Den nuværende Lemvig kommune udbød i slutningen af 2008 vejnettet i den gamle Thyborøn Kommune via et funktionsudbud til overtagelse pr. 1. januar Vejene omfattet af kontrakten bestod af 45 km vejnet i bymæssig bebyggelse og 97 km i landområder. Vejnettet skulle vedligeholdes efter krav defineret ved skadespoint. Funktionskontrakten omfatter vedligeholdelse af kørebanebelægning, kørebaneafmærkning og rabatter i en periode på 10 år. Kommunen ønskede med kontrakten at sikre det eksisterende kvalitetsniveau på kommunens vejnet. Der var derfor ikke tale om et ønske om besparelse i forhold til tidligere, men i højere grad et forsøg på at holde politikerne fast til budgettet, idet der tidligere havde været problemer med at få bevilliget tilstrækkelige ressourcer til opretholdelse og vedligeholdelse af kommunens vejnet. Derudover ønskede den nye Lemvig Kommune at sikre, at man havde samme kvalitetsniveau på tværs af kommunens vejnet. Af samme grund var der derfor opstillet samme krav, som i en eksisterende funktionskontrakt i den tidligere Lemvig Kommune. Entreprisen omfatter: Vedligeholdelse af asfalterede færdselsarealer Profilering af rabatter (påfyldning - afhøvling/affræsning) Vedligeholdelse af kørebaneafmærkning Dokumentation af tilstandskrav Oprensning af grøfter Tabel 19 - Fakta om udbuddet Kommune: Lemvig (Thyborøn) Kontraktperiode: Samlet kontraktværdi: 37,6 mio. Vejlængde: 143 km Førstegangs udbud: Ja Kontroludbud anvendt: Nej Udbudsform: Begrænset offentligt Udbudsvinder: NCC Roads PLI: 25,7 Baggrund for valg af udbudsvinder: 13. Kriteriet laveste pris (pris 100 %) Har ændret baggrunden for valg af udbudsvinder i forhold til en lignende eksisterende kontrakt i den gamle Lemvig Kommune. Man vurderede, at det var svært at vurdere andet end tilbuddenes økonomiske styrke, da det andet ville blive en subjektiv vurdering, som i høj grad vil kunne betvivles i forbindelse med valget af udbudsvinder. Tabel 20 - Identificerede effekter Økonomi Før situation: Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter efter indeksering Mio. DKK Ikke tilgængeligt Ikke tilgængeligt Side 71

73 Tabel 20 - Identificerede effekter Efter situation: Årlig kontraktsum (første år) Årlig kontraktsum efter indeksering 3,76 4,27 Bruttobesparelse efter indeksering Bruttobesparelse, pct. Ikke tilgængeligt Ikke tilgængeligt Efter situation: Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Omkostninger efter indeksering 0,02 0,00 0,02 Nettobesparelse Nettobesparelse, pct. Ikke tilgængeligt Ikke tilgængeligt Lemvig Kommune har med kontrakten fået fastlåst et beløb til vedligeholdelse af belægningen. Derved er den planlagte vedligeholdelsesstand sikret i den omfattede aftaleperiode. Kommunen oplever, at der i kontrakten har været en mindre hensigtsmæssig indeksering af de årlige betalinger. Leverandøren har ikke udført arbejde i de første to år af kontrakten, hvorved indeksering rammer ekstra hård i det første år med udført arbejde. Det er igennem via interviewet med kommunen vurderet, at der har været en omkostningsstigning Skadespointet er på de berørte strækninger steget fra 1,35 til 1,40 Vejnettet har oplevet en svag kvalitetsnedgang, hvilket til dels kan forklares ud fra, at kommunen ikke har Kvalitet ønsket en stor kvalitetsforbedring Især de sidste to års hårde vintre har betydet flere klager og slaghuller Kommunen oplever, at det har taget leverandøren forholdsvis lang tid at få udbedret disse slaghuller Kommunens medarbejdersammensætning er uændret og der er fortsat afsat samme tid til det udbudte Arbejdstagers organisation vejnet Der er sket en ændring i de administrative arbejdsopgaver, idet man ikke har de årlige licitationer, men i stedet skal varetage kontraktopfølgning og dialog med leverandøren Udvikling og samarbejde Andet Funktionskontrakten har medført et øget samarbejde og vidensdeling med leverandøren Mødes til 1-2 årlige møder, hvor kontrakten løbende diskuteres Kommunen oplever udfordringer i forhold til de hårde vintre, indeksering og byområderne, som opleves som værende uhensigtsmæssige at have med i kontrakten. Side 72

74 5.2 Datagrundlag Effektanalysen er gennemført med udgangspunkt i det datamateriale, som er efterspurgt og senere stillet til rådighed eller rekvireret fra henholdsvis Lemvig Kommune, NCC og Vejdirektoratet. Derudover bygger analyserne på gennemførte interviews med de kontraktsansvarlige i Lemvig Kommune. Tabel 21 - Datagrundlag Udbudsmateriale X Kommuneinterview Leverandørinterview Udgifter til drift og vedligeholdelse 3 år forud for udbuddet X Udviklingen i den årlige kontraktsum efter udbuddet Omkostninger afholdt i forbindelse med gennemførelse af udbuddet Kvalitetsdata forud for kontrakten Kvalitetsdata efter kontrakten X Med udgangspunkt i den i metodebilaget præsenterede tilgang præsenteres i ovenstående tabel en oversigt over, hvilket datagrundlag analysen for Lemvig Kommune bygger på. 5.3 Identificerede effekter Økonomi Det har ikke været muligt for kommune at indhente økonomisk data forud for udbuddet, hvorfor det derfor ikke er muligt at lave en analyse af brutto og nettoeffekterne. Ved at indgå funktionskontrakten i 2009 låste kommunen imidlertid 3,76 mio. fast til vedligeholdelse af vejbelægning, hvilket efter indeksering svarer til 4,27 mio. kr. Kommunen ønskede med denne fremgangsmåde at skabe en organisering af vedligeholdelsen på vejområdet, som kunne sikre, at man i fremtiden kunne sikre et uændret niveau på det udbudte vejnet. Kommunen har dog haft den udfordring, at det resterende vejnet udenfor kontrakten kun har haft begrænsede midler til rådighed efter kontraktindgåelse. Denne problemstilling var dog kendt forud for kontrakten, men funktionskontrakten alligevel blev indgået, da alternativet kunne blive, at der kom flere større anlægsarbejder, som igen ville æde det meste af asfaltbudgettet. Generelt indikerer kommunen, at kontrakten økonomisk har været fordelagtig, idet den opfylder det ønskede behov om at sikre en fastfrosset pulje til vedligeholdelse. Der vurderes fra kommunen ikke at være sket en ændring i følgeomkostningerne, idet det vurderes, at der trods ændringer i arbejdsopgaverne rent administrativt anvendes samme tid på funktionskontrakten, som man gjorde før. Der skal dog indregnes udbudsomkostninger, som er estimeret til 0,15 mio. kr. Der er i forbindelse med kontrakten udformet en betalingsmekanisme, som skal sikre, at leverandøren løbende modtager sin betaling, samt at leverandøren løbende har et incitament til at overholde kontrakten. Af kontrakten fremgår, at krav til friktion, jævnhed og sporkøring til enhver tid skal være opfyldt, samt at kommunen kan vælge en uvildig instans til dokumentation såfremt det formodes, at kravene ikke overholdes. Kvalitet Side 73

75 Det fremgår af interviewet med kommunen, at vejens kvalitet forud for udbuddet har været på det samme niveau igennem en længere periode. På udbudstidspunktet blev vejnettets skadespoint opgjort til 1,51. Det var kommunens opfattelse, at dette skadespoint i fremtiden skulle forblive det samme, men at der var en stor risiko for, at skadespointet ville stige med det daværende budget. Det var derfor i høj grad et spørgsmål om, i fremtiden at kunne sikre kvaliteten af kommunens vejnet. Ved seneste registrering fra Vejdirektoratet havde 39 % af det udbudte vejnet et skadespoint under 1,0, mens henholdsvis 26 % og 5 % af vejnettet havde en score imellem 2,0-3,0 og over 3,0. Det er derved kun 5 % af kommunens vejnet, som er i en meget kritisk stand, hvilket indikerer, at kommunen generelt har et vejnet, som er kendetegnet ved et højt niveau. Det bør dog noteret, at hele 26 % ligger på et niveau imellem 2,0-2,99, hvilket på sigt kan blive kritisk. 8 Figuren nedenfor illustrerer fordelingen af skadespoint på kommunens vejnet. Figur 17 Fordeling af skadespoint 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 39% 30% 26% 5% 0-0,99 1-1,99 2-2,99 >3 Efter Udbud Der har været en lille stigning i skadespoint i kontraktens første år, mens der i det seneste år har været et fald i skadespointet, hvilket af kommunen forklares ved, at leverandøren bl.a. i forbindelse med de hårde vintre har valgt at udskyde forbedringerne, idet leverandøren oftest har prioriteret belægningsarbejder i kommuner med mere ad hoc kontrakter (jf. figuren nedenfor). Kommunen begrunder denne prioritering med, at leverandøren formentligt ved, at man i mange år frem er bundet af kontrakten, hvilket betyder at det for leverandøren er mere attraktivt at fokusere på at betjene nye kunder (kommuner) og ad hoc opgaver, idet der her er mulighed for ekstra omsætning. Det fremgår af interviewet med kommunen, at dette har været et større problem, idet der fra politisk hold er stor fokus på at sikre, at kommunens indbyggere ikke oplever en kvalitetsforringelse ved overgangen til funktionskontrakter. Det er derfor noget som kommunen er meget opmærksom på. Figur 18 Historisk udvikling kvalitet 8 Se Bilag 1 Metodebilag for beskrivelse af skadespoint Side 74

76 2,50 2,00 Skadespoint 1,50 1,00 0,50 0, Skadespoint Lemvig Kommune gennemfører ikke brugertilfredshedsundersøgelser. Kommunen har dog oplyst, at brugertilfredsheden generelt ikke har ændret sig i forbindelse med funktionskontrakten. Dog har kommunen en opfattelse af, at der er flere klager over slaghuller. Dette giver sig ifølge kommunen bl.a. udslag i flere erstatningssager til leverandøren. Leverandøren har på intet tidspunkt i løbet af kontrakten ikke opfyldt sine forpligtelser jf. de opstillede kravspecifikationer. Dette begrundes med, at leverandøren igennem deres store ekspertise har mulighed for mere optimalt at planlægge det fornødne arbejde på kommunens vejstrækninger. Derudover så er leverandøren ikke i samme grad begrænset af, at skulle udføre arbejdet på specifikke tidspunkter, hvorfor det er muligt at sprede arbejde mere ligeligt ud over hele året. Den forholdsvis uændrede kvalitet skyldes primært, at der i forbindelsen med udbuddet er specificeret standarder, som svarer til tidligere standarder, hvilket sikrer, at leverandøren er opretholder kvaliteten på de omfattede veje. Afslutningsvist har kommunen oplevet problemer med kantafskalning og rabatter, hvilket man i dialog med leverandøren løbende forsøger at rette op på. Ifølge kommunen har leverandøren oplevet mange erstatningssager som følge af de nævnte problemer. Arbejdstagers organisation Der har generelt ikke været de store konsekvenser i forhold til medarbejdersammensætningen ved overgangen til funktionskontrakten. Der er fortsat ansat samme antal personer som forud for kontrakten, hvilket vil sige to administrative personer. På nuværende tidspunkt er der dog kun en ansat, men da dette kun er for en midlertidig løsning, så anses dette ikke for at være det generelle udtryk for det administrative niveau. Selvom kommunen fortæller, at arbejdsopgaverne har ændret sig, så er der fra et tidsmæssigt perspektiv samme behov som før udbuddet. Dette skyldes primært det større behov for at holde møder og opfølgende arbejde, hvilket ifølge kommunen går lige op med den tid, som man sparer ved ikke årligt at skulle lave licitationer. Da der kun er tale om 2 medarbejdere er det generelt svært at udtale sig om effekten på medarbejderudskiftning. Det er typisk den samme person, der sidder længe på samme post, hvorfor det oftest er grundet pension, at der sker medarbejderudskiftning. I forlængelse heraf gives der også udtryk for, at der rent tidsmæssigt ikke har været en ændring, idet det skønnes, at der fortsat anvendes samme tidsforbrug på den pågældende strækning. Side 75

77 De berørte medarbejdere påpeger dog, at der har været en markant ændring i arbejdsopgavernes karakter, idet man er gået fra en bestillerrolle til en mere opfølgende rolle. Der gives i den forbindelse udtryk for, at ændringen har påvirket indflydelsen på eget arbejde, idet Vi bestemmer ikke selv hvilke og hvornår en bestemt strækning bliver udbedret. Det er derimod leverandøren, som planlægger og tilrettelægger arbejdet. Dette opleves til dels som en udfordring af kommunen, da leverandøren også skal passe arbejdet ind i forhold til arbejder i andre kommuner. Derved kan det påvirke fleksibiliteten hos leverandøren, idet leverandøren ikke nødvendigvis udfører arbejdet på det mest hensigtsmæssige tidspunkt, da man har en dagsorden, hvor flere kommuner skal tilgodeses. Det har i løbet af kontrakten været nødvendigt at ændre visse dele af kontrakten, idet kommunen opdagede, at det var mere hensigtsmæssigt at foretage de årlige eftersyn i foråret i stedet for at gøre det i efteråret. Denne ændring skyldes, at man fandt det uhensigtsmæssigt, at eventuelle mangler skulle udbedres i løbet af vinteren. Udvikling og samarbejde Der er sket en øget videndeling mellem kommune og leverandør, idet det af kontrakten fremgår, at der hvert år indkaldes til opstartsmøde i marts ved kommunen, hvilket skal sikre en koordinering af belægningsarbejder og ledningsarbejder. Derudover skal entreprenøren arrangere årlige afslutningsmøder, hvorigennem samarbejdet løbende evalueres, så man sikre et fortsat godt samarbejde i resten af kontraktperioden. Samarbejdet kommune og leverandør imellem nævnes som en af de primære faktorer for at opnå en succesfuld kontrakt. De årlige opstarts/evalueringsmøder anvendes til konstruktivt at forbedre samarbejdet. Afslutningsvist har kommunen oplevet problemer med kantafskalning og rabatter, hvilket man i dialog med leverandøren løbende forsøger at rette op på. Ifølge kommunen har leverandøren oplevet mange erstatningssager som følge af de nævnte problemer. Der har været en innovativ effekt, idet leverandøren ikke i samme grad begrænset af, at skulle udføre arbejdet på specifikke tidspunkter, hvorfor det er muligt at sprede arbejde mere ligeligt ud over hele året. Side 76

78 6. Case: Odder Kommune Kommune Vejens stand ved Økonomi Kvalitet udbud Bruttoeffekt Nettoeffekt Ydelsens standard Brugertilfredshed Odder Et stort efterslæb, Bruger flere penge end tidligere Det markant bedre Færre klager som primært skyldes manglende Indeksering påvirker negativt skadespoint skyldes primært sammenlignet med resterende vejnet Forklarings- vedligeholdelse de leverandørens faktorer forudgående år mulighed for at lave store investeringer samt de skarpere krav til skadespointet Kommune Vejens stand ved Organisation Udvikling og samarbejde udbud Arbejdstagers Arbejdstagers tilfredshed Innovation Videndeling forhold Odder Uændret Et stort efterslæb, Arbejdsopgaver Ikke muligt at måle effekten Kontrakterne lægger Det forbedrede som primært uændret på medarbejdertilfredshed, op til innovation i samarbejde og Forklaringsfaktorer skyldes manglende vedligeholdelse de forudgående år da der har været stor udskiftning siden kontraktstart form af nye belægningstyper, hvilket dog ikke er videndeling skyldes primært flere møder, tillid og fælles udnyttet af interesser parterne leverandøren imellem 6.1 Indledning Odder Kommune udbød ultimo 2004 ca. halvdelen af kommunens vejnet via et funktionsudbud til overtagelse pr. 1. januar Vejene omfattet af kontrakten bestod kun af vejstrækninger i landområdet, som skulle vedligeholdes efter krav defineret ved skadespoint 9. Funktionskontrakten omfattede vedligeholdelse af kørebanebelægning og rabatter i en 15-årig periode med afslutning den 31. december Der var i udbuddet givet mulighed for, at vedligeholdelsen efter nærmere aftale kunne forlænges op til tre år ud over kontraktperioden. 9 Det gennemsnitlige skadespointtal er et udtryk for vejenes tilstand Side 77

79 Odder Kommune har primært indgået funktionskontrakten på grund af et kraftigt efterslæb på asfalt- og slidlagsområdet. Det blev fra kommunens side vurderet, at pengene på kort sigt ikke ville være der til at indhente det store efterslæb. Ved at indgå kontrakten kunne man sikre en hurtig genopretningsplan for vejnettet inden for budgetrammerne. Leverandøren skulle i kontraktperioden vedligeholde vejnettet således, at tilstanden til enhver tid svarede til de krav, der var beskrevet i udbudsmaterialet. Vedligeholdelsen skulle gennemføres på entreprenørens egen foranledning, så de forud fastlagte tilstandskrav (skadespoint og øvrige krav) til enhver tid var overholdt. Kommunen giver udtryk for, at man ved at lade leverandøren udføre arbejdet opnåede, at det var muligt at brænde lidt flere penge af i starten af kontraktperioden for netop at afhjælpe efterslæbet. Rent politisk var der ikke udelt begejstring for kontrakten, men den blev valgt, da det blev vurderet, at det var den bedste måde at få mere kvalitet for pengene. Kommunen vurderede i forbindelse med udbuddet, at det kun var en del af kommunens vejnet, som skulle være omfattet af kontrakten, da det resterende vejnet var i for god stand. Kommunen udbød ca. 158 km af kommunens samlede vejnet på ca. 340 km. En skematisk fremstilling af forholdene vedr. vejnettet i Odder Kommune, som det er registreret i år (2004), fremgår af tabellen nedenfor. Tabel 22 Udbudte vejstrækninger Vejklasse nr. Vejklasser Antal km 2 Lokalveje i by, øvrige 0,8 3 Trafikveje på landet 23,2 4 Lokalveje på landet 133,9 Derudover opererer kommunen med tre forskellige vedligeholdelsesniveauer, der er karakteriseret ved krav til skadespoint og lappeprocent. Tabel 23 Udbudte vedligeholdelsesniveauer Vedligeholdelsesniveau Vejtype Km 1 Førsteprioritetsveje 11,8 2 Andenprioritetsveje 58,9 3 Tredjeprioritetsveje 87,2 Status for tilstanden for hver enkelt af de udbudte vejstrækninger (parceller) er registreret i VEJOPS 10 ved et hovedeftersyn i juni måned Entreprisen omfatter: Vedligeholdelse af de kommunale asfalterede kørebanebelægninger og pladser, hvor der er foretaget et hovedeftersyn, samt rabatterne og grøfterne mht. profil og afvandingsegenskaber 10 Vejvedligeholdelsesmodulet VEJOPS er en del af VEJMAN-systemet, som er udviklet til at give et bedre og mere differentieret billede af vejenes tilstand Side 78

80 Alle arbejder og leverancer til opnåelse af de beskrevne tilstandskrav At skader påført vejudstyr under og i forbindelse med arbejdets udførelse skal registreres og omgående meddeles kommunen for aftale om udbedring. Entreprenøren afholder alle udgifter i forbindelse med registrering og udbedring At eventuelle udgifter til rengøring i forbindelse med udlægning af asfaltmaterialer, fjernelse af ukrudt, græsbevoksning og eksisterende kørebaneafmærkning skal være indeholdt i entreprisen. Tabel 24 - Fakta om udbuddet Kommune: Odder Kontraktperiode: Samlet kontraktværdi: 29,0 mio. Vejlængde: 158 km Førstegangsudbud: Ja Kontroludbud anvendt: Nej Udbudsform: Begrænset licitation Udbudsvinder: Lemminkäinen PLI: 34,2 Baggrund for valg af udbudsvinder: 14. Tildelingskriteriet laveste pris blev anvendt. Tabel 25 - Oversigt over identificerede effekter Førsituation: Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter Gennemsnitlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter efter indeksering Mio. DKK 1,55 2,06 Eftersituation: Årlig kontraktsum (første år) Årlig kontraktsum efter indeksering 1,93 2,51 Økonomi Bruttobesparelse efter indeksering Bruttobesparelse, pct. -0,46-22% Eftersituation: Udbudsomkostninger Følgeomkostninger Omkostninger efter indeksering 0,01 0,00 0,01 Nettobesparelse Nettobesparelse, pct. -0,47-23% Skadespointet er på de berørte strækninger faldet fra 3,34 til 0,75, hvilket er en markant forbedring af vejnettets stand. Kvalitet Kommunen udtrykker en generel tilfredshed med funktionskontrakten, idet den har bidraget til, at man på den berørte vejstrækning har opnået en markant forbedret vejkvalitet, som medfører en bedre fremkommelighed og øget sikkerhed. Kommunen har generelt oplevet en lille stigning i antallet af klager inden for vejområdet, men det påpeges dog, at Side 79

81 Tabel 25 - Oversigt over identificerede effekter kommunen i dag har betydeligt færre klager på den del af vejnettet, som er omfattet af kontrakten sammenlignet med det resterende vejnet. Kommunen vurderer ikke, at der har været direkte konsekvenser af funktionskontrakten i forhold til Arbejdstagers organisation medarbejdersammensætningen. Kommunens ansatte kan i højere grad bruge deres tid på den del af vejnettet, som ikke er omfattet af kontrakten, og derved sikre en acceptabel kvalitet på denne del. Udvikling og samarbejde Kommunen har opnået et tæt samarbejde med leverandøren. Derudover opretholdes en mere konsistent dialog parterne imellem, da de ved, at de mange år fremad skal arbejde sammen om kontrakten. Det tættere samarbejde muliggør samtidig en øget erfaringsudveksling og videndeling. Kommunen påpeger, at det er vigtigt at få pointeret, at der er forskel på, hvornår leverandør og kommune kan Andet anvende pengene, idet leverandøren har mulighed for at foretage større investeringer i de første år. Kommunen omtaler kontrakten som en solstrålehistorie, som man i fremtiden ikke ville være bange for igen at benytte sig af. 6.2 Datagrundlag Effektanalysen er gennemført med udgangspunkt i det datamateriale, som er efterspurgt og senere stillet til rådighed eller rekvireret fra henholdsvis Odder Kommune, Lemmikaïnen og Vejdirektoratet. Derudover bygger analyserne på gennemførte interviews med de kontraktansvarlige i både Odder Kommune og Lemmikaïnen. Da kontrakten er indgået før kommunesammenlægningen, har det medført, at registreringen af økonomiske udgifter forud for tilbuddet er besværliggjort. Man har tidligere delt omkostningerne i kommunen op i slidlagsog vedligeholdskontoer, hvor nyt slidlag altid blev kørt under slidlagskontoen, mens der under vedligeholdskontoen sagtens kunne ligge mindre slidlagsopgaver. Kommunen har derfor indikeret, at dette gør det umuligt at sammenligne før- og efter-situationen. Billedet forvirres yderligere af, at man er gået fra Navision til Opus, hvorfor alt registreres på en anden måde end tidligere. Der kan derfor være metodiske udfordringer ved opgørelse af den økonomiske effekt, fordi før-grundlaget for analysen er delvist vanskeligt at opgøre. Derudover har sammenlægningen betydet, at det ikke er de samme, der i dag sidder med ansvaret, som det var forud for kontrakten og sammenlægningen. Det har derfor kun været muligt at tilgå budgettal hos kommunen samt at få indblik i kommunens udgifter igennem de kvalitative interviews. Med udgangspunkt i den i metodeafsnittet præsenterede tilgang præsenteres i nedenstående tabel en oversigt over, hvilket datagrundlag analysen for Odder Kommune bygger på. Tabel 26 - Datagrundlag Udbudsmateriale Kommuneinterview Leverandørinterview Udgifter til drift og vedligeholdelse 3 år forud for udbuddet Udviklingen i den årlige kontraktsum efter udbuddet Omkostninger afholdt i forbindelse med gennemførelse af udbuddet Kvalitetsdata forud for kontrakten Kvalitetsdata efter kontrakten Side 80

82 En række af de præsenterede tal er derfor behæftet med en vis usikkerhed, idet kommunen ikke har været i stand til at præcisere udgifterne forud for udbuddet, udgifter i forbindelse med udbuddet og lignende data, der vedrører før-situationen. Igennem interviewet med Odder Kommune er det dog sikret, at der foreligger et fyldestgørende billede af før-situationen, ligesom denne problematik opvejes af, at Vejdirektoratet har bidraget med generel viden om udgifter i forbindelse med udbud. 6.3 Identificerede effekter Økonomi Forud for udbuddet var der i kommunen årligt afsat et varierende beløb, som i 2004 lå omkring 3,1 mio. kr., hvilket i nutidspriser svarer til 4,1 mio. kr. Kommunen har oplyst, at beløbet det sidste år før kontraktindgåelsen lå lavere, idet der her kun var afsat 2 mio. kr., svarende til 2,65 mio. kr. efter indeksering. Det har imidlertid ikke været muligt for kommunen at finde grunden til dette forhold. De angivne beløb skulle dække alle udgifter til belægning af nye vejstrækninger samt vedligeholdelse af eksisterende vejbaner i hele kommunen. Da vejbelægningen i funktionskontrakten udgør omkring halvdelen af kommunens vejnet, er det fra kommunens side skønnet, at man havde ca. 1,55 mio. kr. (svarende til 2,06 mio. kr. efter indeksering) til den omfattede vejstrækning. Ved at indgå funktionskontrakten i 2005 låste kommunen imidlertid godt 1,93 mio. fast i 2005-priser til vedligeholdelse af vejbelægning. Herved sikrede man sig, at vejnettet omfattet af kontrakten kunne forbedres fra det daværende kvalitetsniveau. Den øgede omkostning i sig selv indikerer, at man fra kommunens side forventede, at kvaliteten ville kunne forbedres betydeligt. Derudover påpeger både kommunen og leverandøren, at funktionskontrakten muliggør store investeringer i starten af kontraktperioden, som derved sikrer, at vejkvaliteten hurtigere kan bringes tilbage på et acceptabelt niveau. Bruttoeffekten i forbindelse med kontrakten er derfor opgjort til -0,46 mio. kr., hvilket indikerer en markant fordyrelse af opgaveløsningen i forbindelse med kontraktindgåelsen. Der vurderes fra kommunen ikke at være sket nogen ændring i følgeomkostningerne, idet det vurderes, at der trods ændringer i arbejdsopgaverne rent administrativt anvendes samme tid på funktionskontrakten, som man gjorde før, hvor man på årlig basis udbød via 1-årige licitationer. Der skal dog indregnes udbudsomkostninger, som er estimeret til 0,15 mio. kr. På baggrund af disse tal har kommunen i forbindelse med kontrakten opnået en nettobesparelse på -0,47 mio. Generelt indikerer kommunen dog, at kontrakten økonomisk har været fordelagtig, idet den opfylder det ønskede behov om at sikre en fastfrosset pulje til vedligeholdelse samtidig med, at kontrakten har fungeret som en form for bankordning, idet leverandøren de første år har kunnet hæve kvaliteten. Dette ville ikke have været muligt på samme måde for kommunen pga. budgetbegrænsninger. Kommunen påpeger desuden, at en anden fordel ved kontrakten er, at man i udbuddet har valgt at udelade byområder, idet de indebærer et større risikoelement for leverandørerne og dermed en højere pris. Derudover muliggør egen drift af byområderne, at kommunen ikke får uventede omkostninger til eksempelvis fortovsarbejde i forbindelse med leverandørens arbejde. Der er i forbindelse med kontrakten udformet en betalingsmekanisme, som skal sikre, at leverandøren løbende modtager sin betaling, samt at leverandøren løbende har et incitament til at overholde kontrakten. Der udbetales årligt max. 1/15 af den samlede kontraktsum. Dog vil der i de første 10 år maksimalt blive Side 81

83 udbetalt et beløb svarende til de dokumenterede ydelser. En eventuel manko mellem de dokumenterede ydelser og 1/15 af kontraktsummen multipliceret med det aktuelle antal år, kontrakten har løbet, udbetales, når dokumentation for levering af ydelser til udligning af mankoen foreligger. I de sidste fem år udbetales hvert år 1/15 af den samlede kontraktsum. I denne periode er resultatet af de årlige hovedeftersyn eneste påkrævede dokumentation. Figur 19 Betalingsmekanisme Grafen vedrørende betalingsmekanismen viser, hvordan det for leverandøren er muligt i kontraktens første år at anvende et større beløb end de faktiske årlige betalinger. Herved muliggøres de store investeringer, som skal bringe vejnettet op på et acceptabelt niveau. Den stiplede linje i kontraktens sidste år illustrerer, hvorledes leverandøren kan ende med at have både større og mindre investeringer end den faktiske kontraktsum; en opgørelse, som først er mulig ved kontraktudløb. I forlængelse af at kommunen har indgået funktionskontrakten, er det lykkedes at få bevilliget ekstra penge til området. Det har derfor ikke været et stort problem for kommunen, at der siden kontraktindgåelsen har været en stigning i de årlige kontraktbetalinger, som skyldes det stigende asfaltindeks. Man har fået bevilget flere penge til de kommende fire år (til den del som ikke er omfattet af kontrakten), hvilket bringer det op på niveau, så kommunen kan bruge det samme på deres halvdel, som de gør på den halvdel, der er omfattet af kontrakten. Politikerne håber derved, at man kan opretholde og indhente efterslæbet på den del af vejnettet, som ikke er med i kontrakten, men kommunen har fortsat det problem, at de ikke har den samme fleksibilitet som leverandøren i funktionskontrakten, hvor leverandøren bruger flere penge i de første år. Kvalitet Det fremgår af interviewet med kommunen, at vejens kvalitet forud for udbuddet har været stærkt nedadgående. På udbudstidspunktet blev vejnettets skadespoint opgjort til 3,34. Det var imidlertid kommunens opfattelse, at dette tal var for højt, samt at der var stor risiko for, at skadespointet ville stige yderligere med det daværende budget. Funktionskontrakten var derfor i høj grad et spørgsmål om i fremtiden at kunne sikre kvaliteten af kommunens vejnet. Amtsvejene var ikke med i funktionsudbuddet, idet disse først er lagt ind under kommunen efter kontraktindgåelsen (2007). Kommunen valgte desuden at udelade visse vejstrækninger, idet man ellers var bange for, at man fra politisk hold ville sige nej til kontrakten. Desuden vurderede man, at visse Side 82