Vejvedligeholdelse i kommunerne. Efterslæb og genopretning

Transkript

1 Vejvedligeholdelse i kommunerne Efterslæb og genopretning Vejsektorrådet Rapport nr

2 Vejsektorrådet Vejsektorrådets rapporter er rådets oplæg til information og debat om vejsektorens fælles problemstillinger. Kommentarer og holdninger til rådets rapporter kan gives til: Vejsektorrådets sekretariat Vejdirektoratet Niels Juels Gade København K vejsektorraadet@vd.dk Vejsektorrådet er nedsat af Trafikministeren og rådgiver Vejdirektoratet omkring en række af vejsektorens fælles problemstillinger. Vejdirektøren er formand for Vejsektorrådet der omfatter repræsentanter for: Vejdirektoratet Kommunernes Landsforening København og Frederiksberg Kommuner Amtsrådsforeningen Trafikministeriet Færdselsstyrelsen Rigspolitiet Miljø- og Energiministeriet Statens Teknisk Videnskabelige Forskningsråd Forenede Danske Motorejere Dansk Cyklistforbund Transportgruppen SID Dansk Transport og Logistik Danske Busvognmænd Dato: Marts 2001 ISBN: Papirudgave: ISBN: Netudgave: ISSN: Rapportnr: Vejsektorrådet, nr 1 Udarbejdet af: Arbejdsgruppe under Vejsektorrådet: Ulla Engel, Grenå Kommune, Jørgen Sterner, Gladsaxe Kommune, Gunnar Dinesen, Vejdirektoratet, Dorethe Pedersen; Vejdirekoratet, Søren Fogh; Vejdirektoratet Æstetisk rådgiver: Ulla Egebjerg, Vejdirektoratet Udgiver: Vejdirektoratet Layout: Grafiker Ole Søndergård MDD Fotografi: Kurt Nørregaard Tryk: Nofo Print, Helsingør Oplag: 1000 stk 2

3 Indhold Baggrund 4 En vejs opbygning 6 En vejs nedbrydning 8 Målsætninger for vejvedligeholdelse 9 Systematisk vejvedligeholdelse 10 Efterslæb og genopretning på det kommunale vejnet 12 Eksempler på brug af vejvedligeholdelsessystemer 16 3

4 Baggrund Gennem de sidste 20 år er vejtrafikken steget markant. Hertil kommer at vægten af især de store køretøjer er øget væsentligt. I den samme periode er kommunernes udgifter til drift og vedligeholdelse blevet reduceret. Disse udviklingstræk er vist i følgende figur: Trafikbelastning og udgifter Trafikbelastning Udgifter, drift og vedligeholdelse af kommuneveje 4

5 Som det ses er vejtrafikken og dermed vejsliddet steget med ca. 65%, mens budgetterne til drift og vedligehold af de primærkommunale veje er faldet med ca. 35%. Der kan knyttes en række bemærkninger og forbehold til denne udviklingsbeskrivelse. Men det ændrer ikke ved det grundlæggende problem, at de knap 3 mia. kr., der i dag er afsat til drift og vedligeholdelse af de ca km kommunale veje, er et for lille beløb til at sikre deres funktion og værdi. Værdien eller vejkapitalen for kommunale veje vurderes til at være i størrelsesordenen 200 mia. kr. Tilstanden af de kommunale vejarealer er ganske vist varierende. Men generelt er vejarealerne nedslidte og i dårlig stand. Omfanget af slaghuller på kørebanerne er stigende efter hver vinter, hvilket medfører stigende udgifter til afhjælpende vedligeholdelse. Udviklingen er den samme for kantsten, cykelstier og fortovsbelægninger. Der er altså god grund til at sætte fokus på kommunernes vejvedligeholdelse på samme måde, som det er sket med vand- og kloakledningernes vedligeholdelse og med de kommunale bygningers vedligeholdelse. I det følgende ses alene på kørebanernes vedligeholdelse. Men vedligeholdelse af bygningsværker (broer), fortove, rabatter, belysning og gadeinventar (skilte m.m.) skal ikke glemmes. Denne rapport består af en kort omtale af vejes opbygning og nedbrydning som udgangspunkt for opstilling af en målsætning for vejvedligeholdelse. Derefter omtales nødvendigheden af at arbejde med en systematisk vejvedligeholdelse for derigennem at kunne kvantificere efterslæb og genopretning på det kommunale vejnet. 5

6 En vejs opbygning En moderne vej består typisk af 3 lag: Slidlag, bærelag og bundsikringslag: Slidlag / belægning Bærelag / belægning Vejbefæstelse Bærelag Bundsikringslag Underbund Slidlaget er det lag, der ses. Det består af et tyndt asfaltlag, som kan udføres i forskellige kvaliteter (asfaltbeton, pulverasfalt, tyndlagsbelægning eller overfladebehandling). Slidlaget skal sikre en god kørselskomfort, gode bremseegenskaber samt opfyldelse af lystekniske krav. Et meget vigtigt funktionskrav til slidlag er, at det er tæt, således at vand ikke trænger ned til de underliggende lag. Bærelaget består normalt af grusasfaltbeton og stabilt grus. Bærelagets funktion er at overføre belastningen fra trafikken til underbunden. Bundsikringslaget skal hindre frostskader og dræne vejbelægningen. Bundsikringslaget består normalt af sand. Denne opbygning af veje er gældende for ca km kommuneveje. De resterende ca km vej er opbygget således: Historisk vejbefæstelse Slidlag Macadam / gl. grusbelægning Underbund 6

7 Mange ældre veje har et bærelag af macadam, som består af sten og skærver med grus imellem. Disse belægninger er senere blevet asfalterede, idet de blev ødelagt af bilerne, der hvirvlede gruset imellem skærverne væk. På landet har de fleste kommuneveje en oprindelse i de ældgamle hjulspor. Disse blev senere til grusveje, for til sidst at blive til asfaltveje i form af et relativt tyndt lag asfalt uden yderligere belægningsopbygning. 7

8 En vejs nedbrydning Når vejen udsættes for trafikkens belastning, sker der en bevægelse i materialerne. Asfaltens evne til at modstå disse bevægelser aftager med alderen, idet bindemidlet (bitumen) mister sin elasticitet. Gentagne bevægelser i bærelagene bevirker desuden, at sand- og gruskorn gnides mere runde. Er belastningen større end det vejen er dimensioneret til, vil der opstå en blivende deformation i materialerne. Dette kan medføre sporkøring, revnedannelser eller begge dele. Revner åbner for fri adgang for nedsivning af vand, således at belægningen blødes op og bæreevnen reduceres. Klimaet har også en nedbrydende virkning på vejen. Ved høje temperaturer bliver asfaltbelægninger blødere, og de får derfor en ringere bæreevne. Ved ekstrem høje temperaturer bliver nogle belægninger instabile, så der kan opstå deformationer i belægningen under trafikkens påvirkning. Frost kombineret med vand i belægningen kan give opfrysninger. Dette medvirker til revnedannelse i belægningen. Tøbrudsperioder kan være årsag til omfattende skader - specielt når de øverste lag er optøede og vandfyldte, mens de nederste lag endnu er frosne og derfor hindrer bortsivning af vand. En sådan optøning kan også skyldes salt i nedsivende vand. Tilstanden giver belægningen en meget ringe bæreevne. I værste fald kan de tunge køretøjer få asfalten til at revne, da vandet ikke lader sig presse sammen i de vandfyldte porer, men i stedet presser sand og grus til side. Selv med en rettidig indsats af almindelig vedligeholdelse vil der ske en langtidsnedbrydning af asfaltslidlaget. Denne nedbrydning forårsages primært af kemiske ændringer og iltning af bitumen. Ændringerne betyder, at bitumens klæbeevne forringes. Den bliver sprød. Resultatet er, at slidlaget bliver åbent og revnet, hvilket medvirker til nedbrydning af underliggende bærelag. Opgravninger udført af de ledningsejere, der er "gæster" i vejen, ødelægger bærelagets "pladevirkning". Hvis opgravningen ikke er rigtig udført, undermineres eksisterende sand- eller gruslag ved siden af opgravningen. På overfladen kan også forekomme forskelle på opfrysninger i og uden for ledningsgravsområder, hvilket giver niveauforskelle og revner. Kemikaliefri ukrudtsbekæmpelse ved brænding eller brug af stålbørster kan medvirke til at fremme en vejkants nedbrydning især hvis belægningen er ældre og udtørret. 8

9 Målsætninger for vejvedligeholdelse Ifølge Lov om offentlige veje påhviler det vejbestyrelsen at holde sine offentlige veje og stier i den stand, som trafikkens art og størrelse kræver. Tilsvarende foreskriver Lov om private veje, at de vedligeholdelsespligtige skal holde vejene i en stand, der er god og forsvarlig i forhold til færdslens art og størrelse. Det påhviler enhver kommune at udarbejde og offentliggøre et mål for den service, der tilbydes kommunens borgere på de forskellige forvaltningsområder. Standarden af vejvedligeholdelsen beror inden for disse rammer på beslutninger i de enkelte kommuner. På grundlag af kravene til færdselsarealernes tilstand beslutter kommunalbestyrelserne de servicemål, som udtrykker hvilke forhold, der skal fastholdes eller tilvejebringes. Den overordnede målsætning bør være at gennemføre en forebyggende vejvedligeholdelse på samtlige kommunens veje, for derigennem at optimere vejenes levetid og minimere de samlede omkostninger til vejenes totaløkonomi. Planlægning og gennemførelse af systematisk vej-vedligeholdelse er en forudsætning for i videst muligt omfang at sikre vejenes funktion og værdi. Der opnås et bedre overblik og evt. skader kan ved rettidig indsats minimeres, således at større og mere bekostelige genopretninger undgås. Ved en sådan arbejdsmetode opnås desuden, at der løbende forefindes et dokumentationsmateriale baseret på gennemførte vejbesigtigelser. Hermed er der skabt et kommunikationsværktøj mellem de ansvarlige beslutningstagere og deres rådgivere. At sikre vejens funktion betyder, at trafikken inkl. den tunge trafik kan afvikles på en sikker og komfortabel måde (friktion, sporkøring, huller og ujævnheder). At sikre vejens værdi betyder, at belægningsvedligeholdelsen bliver gennemført rettidigt, således at vejen kan modstå trafikbelastningen og de klimatiske påvirkninger. 9

10 Systematisk vejvedligeholdelse Det er nødvendigt med et arbejdsredskab til at gennemføre den systematiske vejvedligeholdelse. For at holde styr på data og vurderinger er der udviklet edb-systemer, som samtidig kan anvendes til at udpege strækninger til reparation eller til nye slidlag. I korte træk er den systematiske vejvedligeholdelse opbygget af følgende elementer: Vejbesigtigelse Vejbesigtigelsen omfatter en tilstandsvurdering af alle veje. Det kan ske ved en blanding af subjektive vurderinger af belægningernes skadesomfang og af objektive tilstandsmålinger. Fotos og tegninger kan eventuelt medtages. Vejsynsrapporten udarbejdes til brug for planlægning af det fremtidige vedligeholdelsesarbejde. Vejvedligeholdelsesplan Der skabes herefter en specificeret oversigt over vejvedligeholdelsesaktiviteterne indenfor en planhorisont på f.eks 10 år. Den ansvarlige teknikers opgave er at holde styr på mængder, anslået pris, prioriteringer og planlagt udførelsesår. 10

11 Der er tale om faglig vurdering og kvalificerede skøn ikke om eksakt viden. Derfor skal planen løbende ajourføres, og de nyeste oplysninger medtages i vurderingen. Som eksempel på en af de overvejelser, der kan indgå i planlægningen, er, om der fortsat skal foretages reparation af et eksisterende slidlag eller der skal udlægges et helt nyt. En anden vurdering er vejklassernes tilpasning til forskellige serviceniveauer. Funktionsændringer Systemet er et vejvedligeholdelsessystem, der alene omfatter selve vejvedligeholdelsen. Derfor er funktionsændringer (hovedistandsættelser med omprofileringer, cykelstianlæg etc.) ikke medtaget. Medfører en ombygning, at planlagt vedligeholdelse kan spares, sker der naturligvis en revision af vejvedligeholdelsesplanen. Budgetrammer Det er samspillet mellem budgetrammer og vejvedligeholdelsessystemets prioriteringsresultat, der er afgørende for, om et vedligeholdelsesarbejde kan igangsættes. På baggrund af vedligeholdelsessystemet vurderes, de optimale tidspunkter for igangsætning af de enkelte vedligeholdelsesarbejder. Er der i et år ikke tilstrækkeligt ressourcer til at gennemføre de planlagte vedligeholdelsesarbejder kan vedligeholdelsessystemet vurdere i hvilken rækkefølge de bør gennemføres. Flytning af vedligeholdelsesarbejder til et senere år indgår herefter i revurderingen af vejvedligeholdelsesplanen. 11

12 Efterslæb og genopretning på det kommunale vejnet Hvis der igennem en årrække har været afsat for små beløb til vejvedligeholdelser, vil der gradvist oparbejdes et efterslæb. Man kan udtrykke efterslæbet som "gabet" mellem den aktuelle og den ønskede tilstand. Efterslæbets størrelse kan opgøres på mange måder. Er målsætningen at sikre de kommunale vejes funktion og værdi, er det interessant at se sammenhænget mellem investering og vedligeholdelse. Skønsmæssigt er værdien af de kommunale veje ca. 200 mia. kr. De samlede udgifter til drift og vedligeholdelse på det kommunale vejnet udgør knap 3 mia. kr. om året. Det svarer til 1,5% af værdien af vejnettet. En forsigtigt vurdering af det samlede efterslæb er p.t. 10 mia. kr. Skal efterslæbet udlignes vil det betyde, at 2% af vejnettets værdi årligt skal anvendes til drift og vedligeholdelse de næste 10 år. Det er op til den enkelte kommune gennem anvendelse af et egnet vejvedligeholdelsesprogram at opgøre eget efterslæb så realistisk som muligt. Det er dyrt at have et efterslæb. Økonomisk betyder et efterslæb, at kommunen bruger for mange penge på reparationer, som udføres på veje af en så dårlig standard, at reparationen ikke får den "forventede" levetid. Er efterslæbet meget udtalt, vil de dårligste vejes bærelag ødelægges. En ny opbygning af vejen bliver nødvendig med meget store økonomiske konsekvenser til følge. Som tidligere beskrevet falder en given vejvedligeholdelsestilstand med tiden afhængig af sliddet, alder, klima og opgravningshyppighed. Størrelsen af faldet i tilstanden afhænger af vedligeholdelsesindsatsen eller manglen på samme. Når der er opstået et vist efterslæb, kan genopretning blive nødvendig for at få en acceptabel standard. Men det er ikke ligegyldigt, hvornår genopretningen finder sted. Dette er forsøgt illustreret i figuren på næste side. 12

13 Genopretningsomkostninger 4 mio. kr. 1 mio. kr. Tilstand 1 2 Eksemplet illustrerer, at genopretningsomkostningerne i tilstand 2 ikke blot er fordoblet, men firedoblet i forhold til genopretningsomkostningerne i tilstand 1. Når omkostningerne til genopretning ikke blot vokser lineært med tilstanden, skyldes det beskadigelse af de grundlæggende strukturer i veje med manglende vedligeholdelse. Derfor er det forholdsmæssigt dyrere at genoprette "for sent". Den umiddelbare løsning på et efterslæbsproblem vil være at øge bevillingerne. Budgettet til vejvedligeholdelse skal øges i et sådan omfang, at efterslæbet ikke vokser yderligere, og at det oparbejdede efterslæb afvikles. Økonomisk set er det mest hensigtsmæssigt at afvikle efterslæbet over en kort periode. Men det vil kræve, at beslutningstagerne er indstillet på at give ekstraordinære og ofte store bevillinger til efterslæbets afvikling, samt at man i forvaltningen har ressourcer til at klare den øgede arbejdsbelastning. Af hensyn til kommunens samlede budgetter og ressourcer vil det umiddelbart være lettere at afvikle efterslæbet over en længere årrække. Dette vil dog betyde, at den samlede udgift til afvikling af efterslæbet bliver større, idet man under afviklingen vil bruge "for mange penge" til reparation af nedslidte veje, som burde have været forstærket eller fået udlagt nyt slidlag. I vurderingen af, hvad der skal gøres ved et opstået efterslæb, indgår der imidlertid andre muligheder end øgede bevillinger. 13

14 Nedenfor er givet et idékatalog med forskellige løsningsmuligheder, som det oftest vil være fordelagtigt at kombinere: Ændre på vejenes status Det kommunale vejnets omfang kan nedbringes ved statusændring af en del af vejnettet. F.eks. kan kommunale boligveje ændres til private fællesveje og veje i erhvervskvarterer kan overdrages til virksomhederne. Omklassificere dele af vejnettet Dele af vejnettet kan omklassificeres. F.eks. kan trafikveje ændres til lokalveje i forbindelse med trafikomlægninger. Kombineret med omlæg ning af busruter kan lokalveje med bus ændres til lokalveje uden bus. Koordinere vejvedligeholdelsen med andre projekter Det er vigtigt at sørge for at koordinere vedligeholdelse med andre opgaver på vejene. Det vil således være hensigtsmæssigt at kontrollere, om ledningsejere har planlagte aktiviteter, inden der udlægges slidlag. Er det tilfældet kan udlægningen af slidlaget evt. udskydes et år eller to, idet der i stedet foretages nødtørftige reparationer. Opkræve retableringsgebyr ved opgravninger Det vil ofte være hensigtsmæssigt, at det aftales med ledningsejere, at der betales et retableringsgebyr til retablering af slidlag efter lednings arbejder, frem for at de selv retablerer slidlaget. Herved kan man udlægge slidlag på hele vejen og f.eks. få den del af vejen, som lednings gravene dækker betalt af ledningsejerne. Herved opnås den fordel, at man ikke har ledningsgrave i belægningen, som senere kan give vedlige holdelsesmæssige problemer. Forsøge med medfinansiering I erhvervskvarterer m.v. kan man tænke sig, at virksomheder af prestige mæssige årsager yder medfinansiering i forbindelse med vedligeholdelse af områdets veje. 14

15 15

16 Eksempler på brug af vejvedligeholdelsessystemet Næstved Kommune Arbejdet med systematisk anvendelse af vejvedligeholdelsessystemer startede i 1993 og efter vurdering af først 70 km vej og derefter 160 km vej, begyndte der at tegne sig et billede af vejnettets tilstand. Efter to års arbejde med systemet, hvorunder der blev indlagt data om den tidligere vedligeholdelsesindsats og den nuværende tilstand samt gennemført en række budgetsimulationer, var resultatet klart. Hvis vejvedligeholdelsestilstanden ikke skulle forringes, var der behov for at tilføre budgettet 24 mio.kr. indenfor en treårsperiode. Grundlaget for budgetbehandlingen var, at kommunens trafikveje ikke skulle forringes. Efter endt behandling blev det, for en fireårs periode, aftalt, at bevillingerne til slidlag til trafikveje årligt blev hævet fra 2 mio.kr. til 8 mio.kr. og budgettet for kommunens øvrige veje årligt blev hævet fra 3 mio.kr. til 6 mio.kr. Videbæk Kommune Registrering af data til brug for systematisk vejvedligeholdelse har været grundlaget for, at der udarbejdes en femårsplan. Kommunen har ikke det beløb til rådighed, som er nødvendigt for at kunne vedligeholde vejnettet på den mest økonomiske måde. Derfor må der regnes med oparbejdelse af et efterslæb eller en afskrivning af en del af den kapital, der er investeret i vejene. Handlingsplanen er en prioriteret liste over de arbejder, som vejvedligeholdelsessystemet foreslår udført i et år med det aktuelle budget. Skadespoint 1999 Skadespoint 2003 Samlet budget i 5 år Plan 1 1,3 3,9 15 mio. kr. Plan 2 1,3 3,6 20 mio. kr. Plan 3 1,3 3,4 30 mio. kr. Plan 4 1,3 1,7 58 mio. kr. Ovenfor er vist resultatet af 4 skønnede udviklingsforløb. Udviklingen i skadespoint indikerer, at der bør ske et generelt løft af budgettet over en årrække, hvis udviklingen skal vendes. Vejstrækninger, med skadespoint på 3-4 eller mere, har alvorlige skader og behøver en omfattende vedligeholdelse/genopbygning. 16

17 Med baggrund i ovenstående har Udvalget for Teknik og Miljø besluttet, at der udarbejdes en femårig vedligeholdelsesplan for vejklasse T1 veje (trafikveje i by) og vejklasse T2 veje (trafikveje på land) medens øvrige veje kun repareres for større skader. Planen suppleres i nødvendigt omfang med trafiktællinger og bæreevneundersøgelser. Alene indenfor de seneste 7-8 år har der været et efterslæb på ca km, som skulle have haft slidlag. Fortsætter denne tendens, vil den gennemsnitlige slidlagsfornyelse hurtigt øges fra 15 til år. Herved vil der være en alvorlig risiko for, at den investerede vejkapital ikke kan fastholdes. Haderslev Kommune I 1999 udarbejdedes en rapport om belægningssituationen på baggrund af vore data i vejvedligeholdelsessystemet samt en fremskrivning af udviklingen i skadespoints i de kommende 5 år, dels ved en fastholdelse af nuværende bevillingsniveau og dels ved en bevillingsforøgelse svarende til, at niveauet for nuværende gennemsnitlige skadespoints kunne fastholdes. Denne rapport indgik i budgetforhandlingerne i Der blev afsat 4.5 mio.kr. i 2000, og i de tre følgende overslagsår blev der hvert år afsat 5.0 mio.kr., men beløbet er senere reduceret med 0.5 mio.kr. pr. år. Et beløb af størrelsesordenen mio.kr. vurderes at være den rigtige årlige bevilling til fastholdelse af niveauet. Teknisk forvaltning vil forsøge at yde politikerne den "service", at de løbende følger op på skadespointsniveauet, bl.a. til brug for justering af bevillingerne. Desværre vil det ind imellem blive svært at afse tid til denne ret ressourcekrævende opgave. Rønnede Kommune Vejområdet har i de sidste år oplevet et stigende forfald af vejbelægningerne. Forfaldet har i løbet af 90 erne antaget en karakter, der må betegnes som meget ugunstig af hensyn til sikring af den kapital, som gennem tiderne er investeret i vejnettet. Teknik- og miljøafdelingen råder over et PM-system (vejvedligeholdelsessystem). Afdelingen indkøbte systemet i 1996 for at få et IT-værktøj, der kunne hjælpe med at skabe overblik over vejnettets forfatning, samt til efterfølgende styring af vedligeholdelsen. 17

18 PM-systemet var først og fremmest tænkt som et administrativt værktøj til brug i det løbende vedligeholdelsesarbejde. Det viste sig imidlertid hurtigt, at systemet også gav et glimrende grundlag for at kunne producere overskuelige scenarier til politisk brug, f.eks. i forbindelse med det årlige budgetlægningsarbejde. På budgetseminaret i 1997 blev byrådet således for første gang præsenteret for en grafisk fremstilling af vejenes stigende forfald, som var baseret på et veldokumenteret registreringsarbejde. Præsentationen medførte, at budgettet for slidlagsfornyelse blev hævet fra 0,84 mio.kr. i 1997 til 1,06 mio.kr. i Budgettet er delvis med baggrund i den dokumentation PM-systemet kan levere, hævet til et niveau på 2,40 mio.kr. i Set i lyset af at vejområdet er en del af det kommunaløkonomiske puslespil, er det for Rønnede Kommunes vedkommende ikke sandsynligt, at byrådet over de nærmeste år vil have gode muligheder for at prioritere vejvedligeholdelsen så højt, at budgettet kan komme op på 4 mio.kr., som er det ønskelige niveau. Det skønnes derfor nødvendigt, at der arbejdes med alternative finansieringsmuligheder på området. 18

19 19

20 Vejdirektoratet Niels Juels Gade 13 Postboks København K Telefon: Telefax: