PROPORTIONER MANGLER I FORSLAG OM AT TRÆKKE SUVERÆNITET TILBAGE

Transkript

1 PROPORTIONER MANGLER I FORSLAG OM AT TRÆKKE SUVERÆNITET TILBAGE Kontakt: Jurist, Nadja Schou Lauridsen nsl@thinkeuropa.dk RESUME I disse dage skal Folketinget førstebehandle et beslutningsforslag, der går ud på at trække suverænitet tilbage fra EU. Det usædvanlige forslag er fremlagt af Dansk Folkeparti og ligger i forlængelse af et andet forslag, der går ud på at sikre dansk velfærd i Europa. Det nye beslutningsforslag går ud på, at Folketinget pålægger regeringen at meddele EU, at Danmark trækker suverænitet tilbage, således at Folketinget kan indføre optjeningsprincipper i strid med sammenlægningsprincippet i EU-forordning 883/04. Selvom Danmark efter dansk ret i princippet godt kan tilbagetrække suverænitet, der er afgivet i henhold til grundlovens 20, åbner EU-retten ikke mulighed for dette. Det kan derfor få vidtrækkende konsekvenser, hvis Folketinget vedtager en sådan tilbagetrækkelseslov. Dansk Folkeparti skyder med andre ord gråspurve med kanoner ved at foreslå, at Danmark tilbagetrækker suverænitet. I stedet bør regeringen fortsætte det arbejde, der allerede er iværksæt, med henblik på at få ændret reglerne på europæisk plan. Der synes at være momentum for dette, når de relevante forordninger senere på året skal revideres som et led i mobilitetspakken. Tænketanken EUROPA 2016 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 HOVEDKONKLUSIONER: I et nyt beslutningsforslag, fremsat af Dansk Folkeparti, ønskes det, at regeringen skal meddele EU, at Danmark trækker suverænitet tilbage fra EU. Det skal give Danmark mulighed for at indføre optjeningsprincippet uden om det EU-retlige sammenlægningsprincip, lyder det. Dette notat viser, er det i teorien muligt for det danske Folketing ved lov at tilbagetrække beføjelser afgivet i henhold til grundlovens 20. Det kræver et flertal i Folketinget for en lov, der utvetydigt går ud på at tilbagetrække suverænitet. Stadfæster regeringen denne lov, vil de danske myndigheder og domstole skulle se bort fra EU-retten. Selvom dette er muligt efter dansk forfatningsret, åbner EU-retten ikke mulighed for, at medlemslandene delvist trækker suverænitet tilbage. Det vil derfor få EU-retlige konsekvenser, hvis Danmark foretager en sådan handling. Det er uvist, hvilke konsekvenser det vil få. Den mest umiddelbare konsekvens vil være, at Kommissionen indleder en traktatkrænkelsessag mod Danmark. Der er dog også andre mulige konsekvenser som at traktaterne genforhandles, Danmark får suspenderet rettigheder eller at de andre kører samarbejdet videre uden Danmark. Udover de juridiske konsekvenser kan det også få politiske konsekvenser. Dette skal ikke mindst se i lyset af, at den danske regering i øjeblikket søger at forhandle en parallelaftale til Europol. Sandsynligheden for en sådan aftale bliver nok næppe større af, at Danmark sideløbende hermed bryder ensidigt med EU-retten. I lyset af denne uvished om konsekvenserne og sammenholdt med Dagpengekommissionens vurdering af, at problemet er begrænset, fremstår forslaget ude af proportion med virkeligheden. I stedet bør Danmark arbejde for, at der sættes nogle rammer inden for EU-retten, der kan sikre den retstilling, som de danske politikere ønsker. Det er da også noget, regeringen allerede arbejder for på europæisk plan. 2

3 I morgen skal Folketinget førstebehandle et meget atypisk beslutningsforslag. Forslaget går ud på at trække en del af den suverænitet tilbage, der er overladt til EU. Forslaget er stillet af Dansk Folkeparti på baggrund af Justitsministerens udtalelser i forbindelse med folkeafstemningen den 3. december Under debatten frem mod folkeafstemningen gjorde Justitsminister Søren Pind gældende, at Folketinget altid kan trække suverænitet tilbage, der er overladt til EU, og at konsekvenserne ved dette er usikre. 2 Dette blev gjort gældende som et modsvar til nej-siden, der særligt argumenterede for, at suverænitetsafgivelse aldrig nogensinde kan laves om igen. Konkret foreslår Dansk Folkeparti, at regeringen i dette folketingsår meddeler EU, at Danmark trækker suverænitet tilbage, således at det bliver muligt at indføre optjeningsprincipper, og at der dermed ses bort fra sammenlægningsprincippet i forordning 883/04. Forslaget vedrører dagpengereglerne, men det var også sammenlægningsprincippet, der var genstand for debat i forbindelse med den såkaldte børnecheck-sag. Forslaget ligger i tråd med et andet beslutningsforslag foreslået af Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Konservative. 3 Forslaget går ud på, at regeringen skal arbejde for at gennemfører blå bloks fælles valgoplæg Dansk Velfærd i Europa. Dette forslag går modsat det nye forslag, ikke ud på at trække suverænitet tilbage, men på at arbejde for at sikre dansk velfærd i Europa. Dette brief søger at klarlægge mulighederne for at trække suverænitet tilbage, hvilke konsekvenser det har og giver et bud på, hvordan de danske dagpengeregler, kan sikres bedst muligt, uden at Danmark bryder med EU-samarbejdet. Danmark kan altid trække suverænitet tilbage (efter dansk ret) Efter dansk ret er retstillingen klar. Folketinget kan altid trække suverænitet tilbage. Forfatningskommissionen af 1946 udtalte om grundlovens 20 at der i kommissionen har været enighed om, at såfremt en suverænitetsbeføjelse, som rigsdagen tidligere har overdraget til en mellemfolkelig myndighed, ønskes taget tilbage, vil et lovforslag herom kunne vedtages efter den almindelige regel ved simpelt flertal. 4 Denne betænkning indgår som en del af forarbejderne til grundloven af 1953, og afsnittet er gentaget det lovforslag, der indførte grundlovens 20 om suveræni- 1 Folketingstidende A, , 23. februar 2016, B70. 2 Folketingstidende A, , 23. februar 2016, B70. 3 Folketingstidende A, , 4. december 2015, B38. 4 Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, s

4 tetsafgivelse i Beføjelser, der er overladt i medfør af 20, kan således altid tilbagekaldes helt eller delvist ved almindelig lov. 5 Denne adgang til at tilbagetrække suverænitet gælder uanset, om det er i strid med Danmarks traktatretlige forpligtelser. 6 Hvis Folketinget vedtager en lov i modstrid med EU-retten, der er ensbetydende med tilbagekaldelse af beføjelser, der er overladt i henhold til GRL 20, vil EU-retten ikke slå igennem i dansk ret. De danske domstole og myndigheder vil således være forfatningsretligt forpligtede til at anvende den danske lov til trods for EU-retten. Før denne retstilling indtræder, må det dog kræves at der foreligger en lov, der udtrykkeligt eller i hvert faldet utvetydigt går ud på, at tilbagetrække suverænitet. 7 Ind til dette er sket, må kompetencedelingen mellem EU på den ene side og de danske myndigheder på den anden side, anses for opretholdt. Det er altså ikke nok, at regeringen, som Dansk Folkeparti foreslår i beslutningsforslaget, meddeler EU at man trækker suverænitet tilbage. Så længe Danmark ikke opsiger traktaten med EU eller vedtager en lov, der trækker suverænitet tilbage, er EU-retten stadig gældende i dansk ret. Danmark har aldrig før trukket suverænitet tilbage, der tidligere er afgivet iht. grundlovens 20. Skulle der være et flertal for dette, ville fremgangsmåden være, at der foreslås en lov, hvoraf det fremgår hvilken eller hvilke beføjelser EU ikke længere skal udøve ift. dansk ret. Denne lov skal vedtages af et flertal i Folketinget og senere stadfæstes af regeringen. I teorien er der ikke stadfæstelsespligt i dansk ret, regeringen vil således kunne nægte stadfæstelse. Det synes dog usandsynligt og er aldrig sket uden et flertal i Folketinget har ønsket det. Selvom det er muligt efter dansk ret at trække suverænitet tilbage, gælder denne mulighed ikke automatisk i EU-retten. Det må derfor ligeledes undersøges, om EU-retten rummer mulighed for en sådan retsstilling. EU-retten rummer ikke mulighed for at trække suverænitet tilbage Vælger Danmark at bryde med sine EU-retlige forpligtelser, kan det få vidtrækkende konsekvenser. EU-retten rummer nemlig ikke mulighed for, at medlemslandene kan trække suverænitet tilbage delvist. Det kan alene ske helt 5 Jens Peter Christensen m.fl.: Grundloven med kommentarer (2015), s Jens Peter Christensen m.fl.: Grundloven med kommentarer (2015), s Max Sørensen: Forfatningsretlige problemer i forbindelse med Danmark indtræden i De europæiske Fællesskaber (1971), s. 439 og Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk deltagelse i de Europæiske Fællseskaber, optrykt i NTfIR, 41, 1971, s

5 ved at medlemslandet træder ud af EU efter proceduren i TEU art En situation hvor Danmark delvist tilbagetrækker suverænitet vil være uprøvet. Det er derfor svært at spå om, hvad der konkret ville ske. Konsekvenserne kan derfor, som Søren Pind fremhævede under folkeafstemningen, være store og små. Nedenfor opstilles 4 scenarier: 1. Genforhandling af Lissabontraktaten Da Lissabon-traktaten ikke rummer mulighed for, at et land trækker suverænitet tilbage, vil traktaten skulle genforhandles. Selvom det selvfølgelig ikke er umuligt, ligger dette dog ikke ligefor. Der synes at være lange udsigter til et ønske om at genforhandle traktaterne. Traktatændringer kræver endvidere enstemmighed blandt medlemslandene. Såfremt Danmark kan overbevise de andre lande om genforhandling af traktaterne, kan forslaget f.eks. gå ud på at EU s beføjelser indskrænkes på det område, som Danmark ønsker at tilbagetrække suverænitet på. En anden mulighed er, at der i traktaten åbnes op for, at de enkelte lande kan melde sig ud af dele af samarbejdet. Alternativt kunne man forestille sig, at Danmark kunne få et slags forbehold for sammenlægningsprincippet for dagpengeordningen. 2. Traktatkrænkelsessag Det mest sandsynlige umiddelbare resultat af den danske ulydighed over for EU vil være, at Kommissionen indleder en traktatkrænkelsessag mod Danmark for manglende overholdelse af EU-retten. 9 I en sådan sag vil Danmark kunne udfordre Kommissionen påstand, men vil ikke kunne forsvare retstillingen med, at man pga. interne vanskeligheder har brudt med EU-retten. 10 Hvis EU-Domstolen kommer frem til, at der er tale om traktatbrud, skal Danmark, inden for den tid der angives i dommen, leve op til dommen. 11 Gør Danmark ikke det, kan Kommissionen igen indlede en sag for domstolen, der har mulighed for at pålægge betaling af tvangsbøder og faste beløb Læs mere om denne procedure: Tænketanken EUROPA, Hvordan kan Storbritannien i praksis forlade EU, 2016, ( 9 Traktaten for den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) art jf. C-100/77, Kommissionen mod Italien, hvor EU-Domstolen udtalte domstolen, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig interne vanskeligheder eller bestemmelser i sin nationale retsorden, end ikke i forfatningen, til støtte for, at forpligtelser og frister i fællesskabsdirektiverne ikke overholdes. 11 TEUF art. 260, stk TEUF art. 260, stk. 2. Ved fastlæggelsen af bøden bliver der taget hensyn til en række forhold herunder den konstaterede overtrædelses grovhed, den tid der er gået siden afsigelsen af dommen, og at 5

6 3. Danmark får suspenderet rettigheder TEU art. 7 går ud på, at EU kan suspendere visse rettigheder, der følger af traktaten herunder et medlemslands stemmeret i Ministerrådet. Reglen finder dog kun anvendelse, hvis et land groft og vedvarende overtræder de værdier, EU bygger på dvs. menneskerettigheder, frihed, demokrati, retsstat med lignende. 13 Anvendelsesområdet for bestemmelsen synes ikke at omfatte tilfælde, hvor et medlemsland bryder med EU-retten ved at trække suveræntiet tilbage delvist. Det er dog usikkert, hvordan bestemmelsen i et sådan tilfælde vil blive fortolket. Muligheden for at suspendere rettigheder har aldrig været brugt. På grund af Polens reformer af forfatningsdomstolen og medierne, der menes at være i strid med EU s værdier, overvejer medlemslandene i øjeblikket at bruge denne bestemmelse Danmark bliver smidt ud af EU Danmark kan ikke under de nuværende regler blive smidt ud af EU på trods af manglende overholdelse af EU-retten. Traktaterne åbner alene mulighed for frivillig udtræden jf. TEU art. 50. I sidste ende kan de andre medlemslande dog vælge, at opsige det nuværende retsgrundlag for EU, og i stedet vedtage et nyt retsgrundlag uden Danmarks deltagelse. I praksis vil det nok næppe være en sandsynlig konsekvens, da midlet nok vil overstige målet. I sidste ende kan det dog ende sådan, hvis Danmark gentagne gange handler sådan, som beslutningsforslaget foreslår. Det kan dog udover disse konsekvenser havde store politiske konsekvenser. Dette skal ikke mindst se i lyset af, at den danske regering i øjeblikket søger at forhandle en parallelaftale til Europol. Sandsynligheden for en sådan aftale bliver nok næppe større af, at Danmark sideløbende hermed bryder ensidigt med EUretten. Som det fremgår af ovenstående, er det ikke sandsynligt, at det vil føre noget godt med sig, at Danmark vælger at trække en suverænitet tilbage indenfor et bøden skal tilpasses omstændighederne og stå i rimeligt forhold til den begåede overtrædelse jf. C- 196/13, Kommissionen mod Italien, pr TEU art. 2: Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd. 14 Politico, What is Article 7?, 2016, ( 6

7 givent område. Selvom der efter dansk ret ikke er noget til hinder for dette, vil det være særdeles svært at forene med EU-retten. I stedet for at skyde gråspurve med kanoner bør de danske politikere i stedet afsøge andre muligheder for at sikre dansk velfærd i EU. Dansk dagpengesystem kan beskyttes ad andre veje Beslutningsforslaget fra Dansk Folkeparti går på, at begrænse EU-borgeres ret til dagspenge ved, at der ses bort for sammenlægningsprincippet i forordning 883/04 art. 61. Dette princip betyder, at beskæftigelsesperioder tilbagelagt i andre EU-lande, skal medregnes, som perioder tilbagelagt i værtslandet. Altså skal man sammenlægge perioderne. Formålet med beslutningsforslaget er, at der kan indføres optjeningsprincipper for dagpenge, der kun medregner beskæftigelsesperioder i Danmark. Altså præcis samme problemstilling som i børnecheck-sagen. Som det fremgår af ovenstående, vil den foreslåede fremgangsmåde, hvor det ønskes, at der tilbagetrækkes suverænitet fra EU, være at skyde gråspurve med kanoner. Som det fremgår nedenfor, er der nemlig flere andre ting, som Danmark kan gøre for at sikre dansk velfærd i en europæisk kontekst. I Dagpengekommissionens rapport fra 2015 fremgår det da også, at det danske dagpengesystem har vist sig robust ift. den stigende internationalisering. 15 Det fremgår af rapporten, at der overordnet set alene er tale om begrænsede problemstillinger. Det ville således være overdrevent, hvis Danmark skulle risikere nogle af de ovenstående scenarier, for en så begrænset problemstilling. Der bør i stedet arbejdes for, at den ønskede politik gennemføres på europæisk plan. Og her er tallerkenen ikke helt tom. Både Dagpengekommissionen, Tænketanken EUROPA og Dansk Arbejdsgiverforening har udarbejdet analyser, der viser hvordan vejen frem for sociale ydelser kan være. 16 Nedenfor tages fat på en række af de fremlagte løsningsforslag, der relaterer sig til dagpenge. 1. Regeljusteringer på nationalt plan EU regulerer ikke som sådan, hvordan de nationale velfærdsordninger sammensættes. Der er ikke tale om politisk harmonisering af ordningerne. Til gengæld følger det af reglerne om arbejdskraftens fri bevægelighed, at 15 Dagpengekommissionens analyserapport, hovedrapporten, 2015, s Tænketanken Europa, Sociale ydelser og fri bevægelighed fire bud på vejen frem, 2014, Dagpengekommissionens analyserapport, hovedrapporten, 2015, s. 120 og Dansk Arbejdsgiverforening, De danske velfærdsydelser i et EU-retligt perspektiv,

8 medlemslandene ikke må stille vandrende arbejdstagere dårligere end egne statsborgere kort sagt må man ikke diskriminere. EU-retten koordinerer ligeledes hvilket lands sociale sikringsordning, som den vandrende arbejdstager er omfattet af. Inden for disse grænser kan medlemslandene frit indrette velfærdssystemerne, som det ønskes. Tænketanken EUROPA har i 2014 redegjort for en række bud, der kan fremtidssikre det danske velfærdssystem og samtidig overholder EUretten. Et af buddene er, at overveje beløbsbetingede optjeningsperioder frem for tidsbetingede, som en række EU-domme har sat spørgsmålstegn ved. Det ville betyde, at man for at fa adgang til eksempelvis danske dagpenge skal optjene et vist beløb (eventuelt svarende til en nærmere bestemt periode med fuldtidsarbejde baseret på OECDs Average Worker definition) uafhængigt af hvor i EU, og over hvor lang tid, dette beløb var optjent. En undtagelse kunne indføres for dimittender. Tilsvarende beløb ville i så fald naturligvis også gælde for danskere, og konsekvenserne for lavtlønnede samfundsgrupper ville skulle undersøges nærmere inden et sådan forslag blev fremført formelt Ændring af forordning 883/04 om koordinering af sociale sikringsordninger Senere på året forventes det, at forordning 883/04 skal revideres som et led i den såkaldte mobilitetspakke. Det giver den danske regering og de danske Europa-Parlamentarikere en unik mulighed for, at forsøge at presse danske prioriteter igennem på europæisk plan. Konkret kan der arbejdes for en justering af forordningens art. 61 s sammenlægningsprincip, således at Danmark med sikkerhed kan stille krav om tre måneders forudgående beskæftigelse i Danmark forud for adgangen til det danske dagpengesystem. Ligeledes kan der arbejdes for en justering af forordningens art. 62, stk. 1, der bestemmer at dagpengesatsen udelukkende skal beregnes ud på grundlag af indtægter i landet, hvor der søges dagpenge. 18 Disse ændringer er ligeledes foreslået af Dansk Arbejdsgiverforening 19 og Dagpengekommissionen Tænketanken Europa, Sociale ydelser og fri bevægelighed fire bud på vejen frem, 2014, s Tænketanken Europa, Sociale ydelser og fri bevægelighed fire bud på vejen frem, 2014, s Dansk Arbejdsgiverforening, De danske velfærdsydelser i et EU-retligt perspektiv, 2015, s Dagpengekommissionens analyserapport, hovedrapporten, 2015, s. 118 og

9 3. Arbejde for en definition af arbejdstagerbegrebet Arbejdstagerbegrebet er hverken defineret i traktaterne eller de sekundære retsakter, der regulerer området. Det har den betydning, at begrebet defineres af EU-Domstolen. Igennem en omfattende retspraksis har Domstolen formuleret en række grundsætninger for, hvornår en person anses som omfattet af arbejdstagerbegrebet. I C-456/02, Trojani fastslog EU-Domstolen, at enhver person, der udøver en reel og faktisk beskæftigelse, bortset fra beskæftigelse af så ringe omfang, at den fremtræder som et rent marginalt supplement, skal anses for arbejdstager. 21 Det væsentligste kendetegn ved arbejdsforholdet er, at en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger. 22 I senere sager er det blevet fastslået, at selvom arbejdstageren tjente mindre end minimumslønnen, var han omfattet af begrebet, med den virkning at der ikke måtte diskrimineres i afgangen til sociale ydelser. Det er ligeledes fastslået at 12 timers ugentligt arbejde, er nok til er en person omfattes. Tærsklen for hvornår en person anses som arbejdstager, er således blevet sat meget langt nede. Det var bl.a. det der gav anledning til problemer i den såkaldte SU-sag (C-46/12, LN). I sagen fastslog Domstolen, at fordi den studerende havde et deltidsarbejde og dermed opfyldte kravene til at være arbejdstager, havde den studerende ret til SU i Danmark. I forbindelse med at forordning 883/04 og 492/11 åbnes op til revision senere på året, kan den danske regering og de danske Europa-Parlamentarikere arbejde for, at der fra politisk hold indsættes en præcision af arbejdstagerbegrebet. Det kan fx præciseres, at deltidsarbejde eller arbejde i kort tidikke omfattes af begrebet. Det er dog vigtigt at begrebsfastsættelsen holder sig inden for traktatens grænser. Som ovenstående illustrere er der således andre veje Danmark kan gå, end at tilbagetrække suverænitet på området. Regeringen arbejder allerede på, at få defineret arbejdstagerbegrebet og på at få samlet opbakning til at præciserer forordning 883/04, således at de danske krav om optjening for dagpenge sikres. Det forventes, at der kigges nærmere på netop dette område efter sommerferien, når mobilitetspakken fremlægges. Allerede nu er Danmarks ønske om indeksering af børnecheck til børn i udlandet blevet imødegået i forbindelse med forhandlingerne om en ny aftale med Storbritannien. Stemmer briterne ja ved 21 C-456/02, Trojani, pr C-66/85, Lawrie-blum pr. 17 9

10 folkeafstemningen den 23. juni 2016, vil dette krav efter alt at dømme blive gennemført. 10