Forandringer i en offentlig organisationskultur

Transkript

1 0

2 Obligatorisk forside Rapporter/Projekter Cand.ling.merc-studierne (fx Corp.Comm., P3 og VF-S) Institut for Sprog og Erhvervskommunikation Eksamensnr. (på studerende): (= de 6 cifre over stregkoden på dit studiekort) (Hvis gruppeprojekt, påføres eksamensnumre for alle i gruppen) Hold: Vejleder på rapporten: Christa Thomsen Projekttype og fag: (fx P3 i økonomisk sprog, projekt i Corp.Comm) Undervisningsgruppe: (Engelsk, Fransk, Spansk, Tysk, Virksomhedskomm., Europæiske Studier eller DIV) Kandidatafhandling/speciale tegn svarende til 79,9 normalsider Cand.ling.merc. Virksomhedskommunikation 1

3 ABSTRACT We are living in an ever changing, fast-moving and unpredictable world where organizational change is an ever recurring issue for organizations. In the public sector of Denmark change has rarely been an issue to be dealt with until now. In January 2007 the Danish public sector went through a huge transformation with mergers, new structures and new assignments. This thesis focuses on the merger of the four municipalities of Gjern, Kjellerup, Silkeborg and Them and the creation of an organizational culture in the new department of Citizen Service. More specifically, the purpose is to analyse this public merger to see whether any recommendations can be found for leaders in future public mergers of the same size and type. This thesis is about managing and communicating change in organizational cultures in the Danish public sector. This paper is divided into four sections where the first section simply describes the methodology of this paper. Section two explains and shows the differences between the public and the private sector in Denmark. It also shows that public organizational culture has some distinct features: it is politically governed, employees take pride in their work, they are service orientated and there are many long term contracts with employees. In section three the theory of and approaches to change is explained. The planned (an iterative and cyclical process), the emergent (a continuous process of experiment and adaptation) and the flexible (a mixture of the two previous) approaches are explained. Each of these approaches offers a different way of managing change and they all have received their amount of criticism. The communication models for change are described and I explain the concept of organizational culture in mergers in the last part of the section. Based on the theory presented in section three concerning approaches to change, I created a model for change in public organizations to be used in section four which is the analytical part of this thesis. In section four I analysed the merger and the change process by the head of the department in order to find recommendations for other leaders in public mergers. Based on my findings in section two, three and especially four, I managed to find the following recommendations: Involve your employees in the change process and make use of their knowledge and experience Make the change more specific for your employees Acknowledge the professional qualifications of your employees Make sure your employees have the necessary time to find and create professional and social networks within the organisation or department It would be a good idea to consider these recommendations when managing and communicating change in public organizations. Furthermore, I would also recommend to take my model for change in public organisations into account when managing a public merger process where employees are the key stakeholders. 2

4 INDHOLD ABSTRACT... 2 INDHOLD Indledning Problemformulering Kommentarer til problemformuleringen Afgrænsning Metode Videnskabsteoretisk tilgang Litteratur- og teorivalg Specialets målgruppe Min motivation for specialet Specialets opbygning KONTEKST Det offentlige Danmark Hvad er det offentlige? Det offentlige Værdiskiftet i det offentlige Kommunalreformen Udviklingen i det offentlige Fusionens stakeholdere Stakeholder management i forbindelse med fusion af kommuner Delkonklusion TEORI Forandring Organisatorisk forandring Forandringsdimensioner Syn på forandring Modellen for gradvis forandring Modellen for punkteret stabilitet Modellen for kontinuerlig forandring Forandringsledelse Bernard Burnes Den planlagte tilgang Den emergente tilgang Bernard Burnes model og syn på forandring Den fleksible tilgang Kritik af Bernard Burnes model Delkonklusion Forandringskommunikation Modeller til forandringskommunikation Massekommunikation Linjekommunikation Larkin & Larkins model Helle Petersens cen-lok strategi

5 3.5.5 Netværkskommunikation Bottom-up kommunikation Horisontal og cris-cross kommunikation Delkonklusion på modeller til forandringskommunikation Forandringsreaktioner Delkonklusion Fusioner og organisationskulturer Fusioners væsen Kulturforskelle i fusionsprocesser Organisationskultur Den typiske kommunikation i forbindelse med en fusion Tilgange til fusion Organisationskulturen i en fusion Opmærksomhedspunkter ved fusioner Delkonklusion Kort opsummering på teoridelen og præsentation af analyseværktøj EKSEMPLARISK ANALYSE Undersøgelsesdesign i case delen Overvejelser om undersøgelsesdesign Interviews Feltobservationerne Spørgeskemaundersøgelse til borgerne Forandringer i Borgerserviceafdelingen i Silkeborg Kommune Baggrunden for dannelsen af Borgerserviceafdelingen Strukturreformens historiske forløb Forløbet i Silkeborg Kommune Borgerservice i de nye kommuner Borgerservice i Silkeborg Kommune Fusionen i Borgerservice og Cheneys seks forandringsdimensioner Fusionen og synet på forandring Ledelse af forandring i Silkeborg Kommunes Borgerserviceafdeling Borgerservicechefens fusionsforberedelser Hvordan oplevede medarbejderne forandringen? Hvordan oplevede borgerne forandringen? Anbefalinger til offentlige ledere Konklusion Perspektivering Litteraturliste Figur og tabel oversigt Bilagsoversigt

6 1. Indledning Vi lever i en tid med mange og store forandringer, hvor globalisering, omstilling og tilpasning er ord, man hører og læser tit i medierne. Virksomheder og organisationer skal forholde sig til den ændrede kontekst med større med større fleksibilitet og omstillingsevne både blandt medarbejdere, ledere og organisationen som helhed. Begreber som forandringsparathed og omstillingsevne bliver i højere og højere grad konkurrenceparametre, der fordrer, at virksomheder står stærkere. For at stå stærkere slår virksomhederne sig ofte sammen og fusionerer. Denne sammenlægning af organisatoriske enheder, er en stor og kompleks organisationsforandring, der stiller store krav til ledere såvel som medarbejdere. En fusion er et match til den tid, vi lever i og dermed en tilpasning til de krav, forbrugerne stiller til bl.a. effektivitet, pris og kvalitet. Fusioner i det private erhvervsliv skyldes oftest jagten på finansielle og kompetencemæssige synergier. Dette er til dels også gældende for fusioner i den offentlige sektor, selvom vilkårene og rammerne er anderledes. Strukturreformen, der i 2004 blev forhandlet på plads af de kommunale politikere i Danmark, dannede 98 nye storkommuner, mens sammenlægningen af de eksisterende 14 amter til fem nye regioner blev vedtaget af Folketinget. Strukturreformen og den deraf følgende fusionsbølge er med stor styrke rullet ind over den danske offentlige sektor, og det offentlige er stillet over for en betydelig udfordring på flere områder. Det er anden gang i nyere tid, at den offentlige sektor gennemgår en stor omvæltning. Første gang var med Kommunalreformen i 1970, der hævdes at være den største administrative reform, der er gennemført herhjemme, mens den strukturreform, vi netop oplever i disse år, siges at være vor tids største organisatoriske og ledelsesmæssige udfordring (Pedersen 2004:11). Med strukturreformen slås det fast, at forandringsledelse i offentlige organisationer kræver en betydelig opmærksomhed. På samme måde som ledelse er et vigtigt parameter i udførelsen af en fusion, ligeså vigtigt er udkommet, nemlig den nye organisationskultur. Som følge af strukturreformen kommer der til at ske store omvæltninger for de fleste medarbejdere i den offentlige sektor. Netop disse omvæltninger vil forårsage store ændringer i de fleste organisationskulturer i det offentlige, og da man ikke har været vant til disse organisatoriske ændringer, står man overfor nogle store udfordringer. Sammenlægningerne i den offentlige sektor er yderst omfangsrige og komplekse, og offentlige ledere har ikke nogle forandringssituationer i det offentlige af sammenlignelig størrelse, de kan 5

7 gøre sig erfaringer fra. Litteraturen om strategiske og organisatoriske forandringer og fusionsprocesser er ganske omfattende. De fleste teorier tager dog udgangspunkt i private organisationer. Der er et hav af how-to-do-it opskrifter, modeller og teorier om forandrings- og fusionsprocesser, men der er stor mangel på brugbar litteratur omkring disse emner specifikt tiltænkt den offentlige sektor og på modeller, der integrerer det særegne ved det offentlige og det offentliges kontekst i forandrings- og fusionsteorier. På grund af dette manglende udbud og de offentlige lederes manglende erfaringer med at håndtere forandringer og fusioner, er der i forbindelse med strukturreformen skabt en øget opmærksomhed omkring erfaringer fra fusioner mellem private virksomheder. Man kan dog ikke ukritisk overføre disse erfaringer til den offentlige sektor pga. de særlige rammer, der er i denne. 1.1 Problemformulering Dette teoribaserede speciale har en praktisk problemstilling; kommunesammenlægningerne i 2007, som jeg undersøger teoretisk og eksemplificerer empirisk ved Borgerserviceafdelingen i Silkeborg Kommune. Set i lyset af Strukturreformen 2007 finder jeg det relevant at behandle sammenlægningen af kommuner til at illustrere nogle teoretiske felter inden for forandrings- og fusionsledelse og organisationskultur. Afhandlingens diskussioner eksemplificeres ved et single-case studie baseret på Borgerserviceafdelingen i Silkeborg Kommune. Afdelingen er opstået som følge af en fusion mellem Gjern, Kjellerup, Silkeborg og Them kommuner som følge af strukturreformen. På baggrund af ovenstående betragtninger og overvejelser og en undren over den manglende teori specifikt tilegnet det offentlige, har jeg opstillet følgende problemformulering Problemformuleringen lægger op til en række underspørgsmål for at kunne nå en mere nuanceret konklusion. Disse spørgsmål, som samtidig er med til at danne specialets struktur, lyder som følger: 6

8 Med udgangspunkt i teori om fusioner, forandringsledelse og -kommunikation, vil jeg undersøge fusionen og den efterfølgende kulturforandring i Borgerserviceafdelingen i Silkeborg Kommune for at finde frem til mulige anbefalinger til offentlige ledere i samme situation. 1: På hvilken måde adskiller de offentlig sig fra det private? 2: Hvilken tilgang til og model for forandringskommunikation er mest hensigtsmæssig at bruge i en fusion, når konteksten er det offentlige. 3: Hvad er specialets anbefalinger til offentlige ledere i lignende situationer? Kommentarer til problemformuleringen Problemformuleringsspørgsmålet i dette speciale er, set ud fra Ib Andersens kategorisering af undersøgelsers og projekters formål (Andersen 2005:20), af problemløsende og normativ art, da specialet ønsker at give et teorifunderet forslag til, hvordan offentlige ledere i lignende situationer bør handle. Det første underspørgsmål i problemformuleringen har karakter af at være deskriptiv, da spørgsmålet har til formål at undersøge på hvilken måde, det offentlige adskiller sig fra det private. Underspørgsmålet giver altså anledning til en overordnet redegørelse for de rammebetingelser, der kendetegner det offentlige. Det andet underspørgsmål anlægger et procesperspektiv, da det har til hensigt at klarlægge, hvilken forandringstype der er tale om i en fusion, og hvordan man som leder skal forholde sig til den. I det tredje underspørgsmål søger jeg at finde anbefalinger for offentlige ledere, der befinder sig i en lignende situation altså en sammenlægning af offentlige institutioner. Spørgsmålet har derfor struktur som et løsningsforslag. Efter at jeg i teori afsnittet har redegjort for de udvalgte teorier inden for fusioner, forandringsledelse og -kommunikation, er det nærliggende at spørge sig selv, hvad teorien kan bruges til. Derfor foretager jeg et single-case studie af Borgerserviceafdelingen i Silkeborg Kommune. Ved at inddrage et praktisk eksempel kan jeg anvende den præsenterede teori og se på, hvad Silkeborg Kommune har gjort. 7

9 1.2 Afgrænsning Silkeborg Kommune har 14 afdelinger og over 4200 fuldtidsansatte 1. Det har ikke været muligt at give en fyldestgørende beskrivelse af alle afdelinger og ansatte i dette speciale, og derfor har jeg valgt at koncentrere mig om en enkelt afdeling. Valget var forholdsvis let da Borgerserviceafdelingen er den eneste reelle nye afdeling, der er opstået som følge af kommunesammenlægningen. De andre afdelinger bygger videre på det allerede eksisterende, og har ikke har haft samme grad af forvandling, som medarbejderne i Borgerserviceafdelingen har været udsat for. I denne afhandling har jeg derfor valgt udelukkende at fokusere på Borgerserviceafdelingen i den nye Silkeborg Kommune. Det er praktisk umuligt at forstå en kultur i sin helhed. Dertil er organisationer alt for komplekse. I praksis er det heller ikke nødvendigt. Hvis en organisationskultur undersøges, er det ofte i forhold til et givet problem. Det er derfor unødigt tidskrævende at undersøge alle aspekter af kulturen. Det vil dog være svært på forhånd at afgrænse, hvad der er relevant og irrelevant. Jeg har valgt de, for dette speciale, mest relevante kulturtræk ud. I en kommunal fusion, som dette speciale omhandler, er der mange interessenter eller stakeholdere 2, som det kan ses i figur 2.2 senere i specialet. Jeg har valgt at koncentrere mig om medarbejderne og deres chefer, da det er dem, som bliver hårdest ramt af ændringerne. Borgerne i Silkeborg Kommune vil i mindre grad også blive inddraget. Specialets perspektiv er fortrinsvis på ledere i det offentlige, idet det findes interessant at undersøge de strategiske og ledelsesmæssige overvejelser og processer, ledere kan gøre sig under en forandringsproces. Forandringsledelse og forandringskommunikation er hinandens forudsætninger for, at en forandringsproces kan finde sted og implementeres. Yderligere afgrænsning inden for forandringsteorien foretages ved ikke at behandle andre typer forandringer end fusioner. En fusion er blot én slags forandring ud af mange forskellige typer, men jf. specialets problemformulering er det kun fusion eller sammenlægning af organisatoriske enheder, der behandles. 1 under fakta om kommunen. 2 Stakeholdere har samme betydning som interessenter, og da vi på studiet er blevet undervist i stakeholderbegrebet, som vil blive defineret senere i opgaven, vil jeg herefter benytte mig af det. 8

10 Litteraturvalgets og undersøgelsesdesignets afgrænsning er også relevante, men disse vil blive beskrevet under de relevante afsnit. 1.3 Metode Specialets videnskabsteoretiske tilgang samt det valgte undersøgelsesdesign præsenteres, og afslutningsvist begrundes valg af litteratur Videnskabsteoretisk tilgang Den videnskabsteoretiske tilgang kan kaldes for metavidenskab, da det er videnskab om videnskab. Jeg vil nu uddybe specialets videnskab. Dette speciale er set gennem et socialkonstruktivistisk syn Socialkonstruktivisme, der også betegnes som et aktør- eller symbolperspektiv (Nymark et al. 2003:38) bygger på den opfattelse, at samfundet er en social konstruktion skabt i samspillet mellem mennesker og den samfundsmæssige og herunder organisatoriske kontekst. Sproget er en central faktor, da individers billeder af, hvad der er rigtigt og forkert, menes at blive konstrueret gennem sproget. I den socialkonstruktivistiske tradition er der på tværs af forskellige paradigmer enighed om, at der ikke findes en objektiv social virkelighed, og for nærværende speciale betyder det, at diskussioner og vurderinger samt det indsamlede datamateriale er afhængige af specialets teoretiske tilgang, dets videnskabsteoretiske perspektiv og dens subjektive læsning af konteksten. Cheney et al. (2004) siger:...culture is a system of meaning that guides the construction of reality in a social community. (Ibid.:76). Denne socialkonstruktivistiske måde at betragte kultur og organisationer på, er jeg enig i og vil lægge mig op af. Den virkelighed, specialet forsøger at skildre, er subjektiv, og behandlingen af de empiriske feltanalyser kan derfor ikke siges at være neutral. I og med specialet er baseret på normative fortolkninger og vurderinger, lægger opgavens videnskabelige tilgang sig derfor også op ad det hermeneutiske videnskabssyn. Forskningen baseres på fortolkninger, der er præget af subjektive syn på og opfattelser af virkeligheden samt en vis forudindtagethed om forventede iagttagelser. 9

11 1.3.2 Undersøgelsesdesign Specialet er teoribaseret med en praktisk problemstilling eksemplificeret i en case del. Case delen er et single-case studie, som Robert K. Yin (2003) definerer således: A case study is an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon within its real-life context, especially when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident. (Ibid.:13). Case studiet er empirisk funderet og vægten er på det kvalitative for at opnå den bedst mulige beskrivelse af det undersøgte fænomen. For at få borgernes syn på forandringsprocessen har jeg ligeledes valgt at måle kvantitativt med et spørgeskema. På den måde kunne jeg få flest målbare data til at underbygge mine fund. I udarbejdelsen af en case skelner man mellem to typer; single og multiple. Hvis undersøgelsen omfatter én enhed (fx én person, én virksomhed eller ét land) taler man om et single-case studium. Omfatter casen derimod flere forskellige enheder, er der tale om et multipelt case studium (Ibid.:39 56). En grundlæggende antagelse for såvel single som multiple casestudiemetoder er, at de antager en induktiv fremgangsmåde i selve videnproduktionsprocessen. På trods af, at man ifølge Yin (Ibid.:10) som hovedregel skal forsøge at arbejde med flere cases i et studie, har jeg alligevel valgt kun at inddrage en case; Silkeborg Kommune. Det har jeg valgt at gøre, fordi case studiet ifølge Yin (Ibid.:38) kan represent a significant contribution to knowledge and theory-building, hvilket jeg håber at kunne bruge indeværende speciale til i nogen grad. Det er min intention at uddrage noget generelt på baggrund af denne case ud fra Kristiansen og Bloch-Poulsens videnskabsteoretiske begreb om det specifikkes generalitet 3. Jeg har valgt at gå lidt mere i dybden med denne case, så mine anbefalinger bliver bedre underbyggede, end hvis jeg havde spredt mit fokus på flere analyser. For dette speciale er de kvalitative undersøgelsesmetoder af stor vigtighed i og med den vigtigste producent af data er af kvalitativ karakter, nemlig det individuelle interview. Det kvalitative forskningsinterview er ofte blevet betegnet som uvidenskabeligt, da det ikke lever op til visse forskeres krav om at følge generelle metoderegler uafhængig af tema og kontekst. Denne holdning stammer fra positivismen og lægger sig op ad Galileis princip: Mål alt, hvad 3 I bogen I mødet er sandheden fra 1999 skriver forfatterne, Kristiansen og Bloch-Poulsen, på side 51: Når man går tilstrækkeligt tæt på et enkelttilfælde, så viser det sig ofte at indeholde det almene. De finder ud af, at de kan uddrage noget generelt ud fra noget specifikt Det specifikkes generalitet. Denne opdagelse vil jeg benytte mig af i dette speciale, idet jeg håber at kunne uddrage noget generelt om fusioner i det offentlige ud fra min case. Dog er jeg også bevidst om, at man skal være varsom med at udlede noget generelt fra noget specifikt, da det specifikke i høj grad er kontekstsensitiv. 10

12 måleligt er og gør det måleligt, der ikke er det (Kvale 1994:71). Det positivismen kritiserer ved det socialkonstruktivistiske forskningsinterview er den mellemmenneskelige interaktion og de ikke kvantificerbare resultater, som betragtes som metodologiske fejlkilder. Grunden til at jeg, trods denne kritik af kvalitative metoder, har valgt at benytte dem er, at interviewet sætter de interviewede i stand til at meddele andre deres egen situation ud fra deres eget perspektiv, og med deres egne ord (Ibid.:78). Information som jeg ellers ikke ville have mulighed for at komme i besiddelse af Litteratur- og teorivalg Litteraturvalget i dette speciale er foretaget ud fra den betragtning, at det understøtter min problemformulerings spørgsmål og dermed også områderne forandringskommunikation og ledelse og fusioner. Ydermere har jeg inddraget teori om organisationskultur, da dette er et nøglepunkt i en forandringsproces. I kapitel 2, hvor jeg vil finde frem til de rammebetingelser, der kendetegner det offentlige, benytter jeg mig hovedsageligt af Kurt Klaudi Klausen, der er kendt for sin store viden om det offentlige. Ydermere inddrager jeg offentlige institutioner som Silkeborg Kommune, Kommunernes Landsforening og Regeringens rapport om Strukturreformen som beskrivende referencer. I kapitel 3 inden for området forandringskommunikation vil jeg gå ud fra Helle Petersens bøger om forandringer, da hun har et godt indblik i forandringskommunikation i offentlige organisationer. George Cheney et al. skriver generelt om forandring og forandringskommunikation, og dette vil jeg anvende til at beskrive sammenlægningen, jeg beskæftiger mig med. Bernard Burnes er også en velkendt forfatter til forandringslitteratur og jeg vil benytte mig af hans syn på ledelse af forandring til at beskrive de forskellige tilgange. I kapitlet vil jeg også vise og kommentere forskellige modeller til forandringskommunikation, hvor bl.a. Helle Petersens cen-lok model uddybes. Kapitel 4 om Fusioner gør brug af Sue Cartwright og Cary Coopers bog Effektive fusioner det personalemæssige aspekt, der giver et godt indblik i fusioners art og væsen. Jesper Strandgaard Pedersens Fusioner på tværs fra plan til praksis bruges til at beskrive konsekvenserne af en fusion. Edgar Schein og Majken Schultz har begge ydet store bidrag til forskningen i organisationskulter, og de vil blive benyttet i beskrivelsen af organisationskulturen. 11

13 Jeg har gjort brug af flere bøger til mine metodeafsnit, men specielt Robert K. Yin, Ib Andersen, Steiner Kvale og Lotte Rienecker & Peter Stray Jørgensen er blevet benyttet til de metodemæssige overvejelser Specialets målgruppe Udover vejleder, censor og øvrige studerende ved Handelshøjskolerne i Århus og København, er specialets primære målgruppe ledere i offentlige institutioner, der står overfor en sammenlægning, fusion eller en anden omfattende forandring. Derudover kan specialet med fordel også læses af interesserede i forandringer og fusioner i en offentlig kontekst Min motivation for specialet Min motivation til at skrive indeværende speciale fik jeg efter at have afsluttet et praktikophold i Kommunikationsafdelingen i Silkeborg Kommune. I slutningen af denne periode kom jeg i kontakt med borgerservicechef Carsten Jensen, der syntes det kunne være spændende, hvis jeg skrev opgave om dannelsen af den nye Borgerserviceafdeling. Det syntes jeg også, og efter flere samtaler faldt emnet på plads. 1.4 Specialets opbygning Specialet er opbygget af tre dele efter tragt-princippet, hvor jeg starter bredt med at beskrive, snævrer mig ind lige før analysen for til sidst at blive bredt beskrivende og generaliserende i konklusionen. Specialet har følgende struktur: Kapitel 1 er indledning og metode afsnit, kapitel 2-4 er teoridelen mens kapitel 5-6 er analyseafsnittet. Specialet bliver rundet af med en konklusion og perspektivering i kapitel 7. Teoridelen bliver i kapitel 2 indledt med et kontekstafsnit, der definerer de rammer, som det offentlige opererer i, og som er forskellige fra det private erhvervsliv. Derudover beskriver kapitlet også den offentlige organisationskultur. I kapitel 3 bliver forandringens natur beskrevet og de forskellige tilgange til forandring bliver diskuteret og vurderet. Derefter bliver modellerne til forandringskommunikation præsenteret og vurderet. Sidst i kapitlet bliver modstanden mod forandringer, og gode råd til at imødekomme denne, præsenteret. Kapitel 4 omhandler fusioner og organisationskulturers indbyrdes afhængighed og kompleksitet. En liste med værdifulde opmærksomhedspunkter bliver præsenteret sidst i kapitlet. 12

14 I analysedelen bliver de metodiske overvejelser i forbindelse med specialets analysedel uddybet. Efter gennemgangen af metoden bliver selve analysen af forandringerne i Borgerserviceafdelingen i Silkeborg Kommune som følge af Strukturreformen fremvist. I dette afsnit er der stor fokus på borgerservicechefens ledelse af forandringen. Specialets konklusion og perspektivering afslutter analysen, binder opgaven sammen og perspektiverer. KONTEKST 13

15 2. Det offentlige Danmark Da denne afhandling omhandler en fusion i det offentlige, finder jeg det nødvendigt at beskrive det offentlige Danmark, som det, efter en langvarig udvikling, ser ud i Forandring er blevet til et krav i sig selv og udviklingen i den offentlige sektor har siden Kommunalreformen i og med indførelsen af New Public Management 5 (NPM) i 1980 erne ført et værdiskift med sig. Dette skift leder frem til at forklare, hvorfor det netop er spændende at behandle emner som organisatoriske og strategiske forandringer og fusionsledelse med udgangspunkt i det offentlige frem for ukritisk blot at overføre ledelsesteorier fra det private til det offentlige. Det offentlige er nemlig ret så forskellig fra det private erhvervsliv, da rammerne og vilkårene er ganske anderledes. Der er selvfølgelig også ligheder, men jeg mener, at forskellene er så signifikante inden for mit teorifelt, at jeg må vise og forklare disse forskelle. I dette kapitel vil jeg synliggøre for læseren de forskelle og eventuelle ligheder, der er mellem det offentlige og det private for på den måde at kunne argumentere for det særegne i en fusion i det offentlige. Dernæst vil værdiskiftet i det offentlige blive forklaret og slutteligt vil jeg kort opridse strukturreformens væsen for at slå rammen om denne opgave fast. 2.1 Hvad er det offentlige? I denne opgave er det offentlige Danmark en betegnelse for alle de myndigheder og institutioner, der er underlagt Forvaltningsloven og Offentlighedslovens bestemmelser samt de offentlige selskaber, hvor stat, amt eller kommune har bestemmende indflydelse. Da jeg 4 Den 1. april 1970 blev den største kommunalreform i danmarkshistorien gennemført. Antallet af kommuner blev skåret ned fra 1386 til 275 ved en sammenlægning, og antallet af amter blev reduceret fra 25 til 14. Kommunalreformen blev gennemført med det formål at skabe kommunale enheder, der ville blive i stand til at varetage flere opgaver end hidtil. Efter kommunalreformen voksede de kommunale opgaver betragteligt. Bl.a. blev psykiatriske hospitaler, særforsorg og gymnasieskoler udlagt fra staten til amtskommunerne. Kommunerne fik vækst i deres traditionelle opgaver, fx inden for daginstitutionsområdet, og fik nye opgaver, bl.a. vedrørende miljø og erhvervsfremme. Kilde: gyldendalsleksikon.dk 5 New Public Management er en managementfilosofi, som siden 1980 erne er blevet brugt i bl.a. Danmark til at modernisere den offentlige sektor. NPM er en bred og kompleks term, der bruges til at beskrive den bølge af offentligereformer, som ramte store dele af verden i 1980 erne. NPM søger at forbedre effektiviteten og øge kontrollen i den offentlige sektor. Hovedhypotesen er, at gøre den offentlige sektor mere markedsorienteret i lig med det private erhvervsliv. Det vil bl.a. medføre besparelser og effektivisere servicen over for borgerne. Kilde: Nordisk Kulturinstitut. 14

16 beskæftiger mig med Silkeborg Kommune, (herefter SK) som case, er det naturligvis i den offentlige kontekst, at mine betragtninger skal ses. Når jeg derfor i denne opgave taler om det offentlige, så tænkes der specifikt på den kommunale kontekst og kun overfladisk på andre offentlige områder Det offentlige Kan man sammenligne det offentlige og det private? Det spørgsmål optager flere og flere forskere, og med opblomstringen af NPM og den firmatisering af det offentlige, som bl.a. Klausen (2001) mener, er i gang, forsøger ledere i det offentlige at lede på samme måde som i det private erhvervsliv. Kurt Klaudi Klausen, professor ved Institut for Statskundskab på Syddansk Universitet, er en af Danmarks kendteste forskere inden for det offentlige, og jeg har valgt at benytte ham til at skitsere væsentlige forskelle mellem det offentlige og det private, da hans bidrag må anses som levende op til en høj akademisk standard Klausen mener, er der er stor forskel på det private og det offentlige. Det betyder også, at man [ ] ikke uden videre kan overføre teorier, modeller og metoder, som virker i private firmaer til den offentlige sektor. (Klausen:2001:103). Ifølge Klausen kan man altså ikke overføre tidligere erfaringer fra det private til lignende sager i det offentlige. Det er derfor svært for offentlige ledere at drage konklusioner af tidligere erfaringer fra det private erhvervsliv. Ifølge Klausen er der specielt fire områder, hvor den offentlige sektor skiller sig ud og markerer sig som noget særligt i forhold til den private. Jeg har tilføjet to ekstra områder, som jeg mener, er nødvendige for en bedre forståelse af det offentliges krav om åbenhed over for det private erhvervslivs mindre krav. Desuden er forskellene i tilgangen til og erfaringen med fusioner så signifikant, at det har en stor indflydelse på forandringsprocesserne. Område 1: Det offentlige eller den offentlige sektor er især karakteriseret ved at have en særlig form for ledelse: den demokratiske og politiske styring. Det offentlige Danmark bliver styret fra toppen af følgende politisk valgte forsamlinger: Folketinget, regeringen, ministerierne, amtsrådene og kommunalbestyrelserne med borgmestre, rådmænd og politiske udvalg. (Klausen, 2001: ). Disse forsamlinger bliver alle demokratisk valgt af de stemmeberettigede borgere i Danmark. Det demokratiske element bevirker, at der ofte blandt beslutningstagerne er uenighed. Dette vanskeliggør et forandringsprojekt, som Strukturreformen i høj grad er, hvor medarbejderne ofte ikke kan se den overordnede vision og derfor ikke forstår forandringsgrundlaget og årsagen. Da der en tæt sammenhæng og interaktion mellem det politiske og administrative system, er der en politisk dimension i al organisation og ledelse i 15

17 det offentlige. (Klausen, 2001:104). Dette er netop kernen i det offentlige, hvor det private ikke har denne politiske dimension. Område 2: En anden forskel er, at ledelsens arbejde i en privat organisation hviler på et grundlæggende fælles værdifundament, mens det offentlige er styret af et nedskrevet lov- og regelværk, for netop at sikre borgerne en retmæssig forvaltning, og derfor er det nødvendigt med en bureaukratisk opbygning. Bureaukratiet i det offentlige skal sikre en effektivitet, pålidelighed og ansvarlighed i ledelsen. Den politiske styring har mange konsekvenser. Myndighedsudøvelsen og opgavevaretagelsen skal finde sted på den rette måde, og det forudsætter en bureaukratisk opbygning af det offentlige, som skal være præget af så høj grad af regulering og rutinemæssig styring som overhovedet muligt. (Klausen 2001: ). Denne styring og kontrol gør, at det offentlige er tvunget til at benytte sig af en planlagt tilgang (Se afsnit for en beskrivelse af de forskellige tilgange til ledelse af forandring) til forandringer såsom Strukturreformen. Medarbejderne i det offentlige skal desuden tænke som i den private sektor men inden for de rammer, som er fastlagt af den offentlige sektor. Område 3: For det tredje rummer den offentlige sektors produkter altid en dobbeltbetydning. Først og fremmest er der det umiddelbare, brugerrettede produkt nemlig selve serviceydelsen, men herudover er der det udvidede, almene produkt: det kollektive gode. Undervisning i skolerne er også socialisering til at indgå i det samfundsmæssige liv og behandlingen af syge er samtidig en reproduktion af arbejdskraften (Klausen 2001:110). Det offentlige skal til forskel fra det private træffe beslutninger ud fra og tænke på almenvellets interesser samt varetage det fælles gode. Det offentlige kan ikke særbehandle nogle frem for andre. Område 4: Det fjerde område, der gør den offentlige sektor helt speciel, er ifølge Klausen, at opgaverne er mere komplekse og komplicerede end i den private sektor. Der er mange legitime stakeholdere i den offentlige kontekst, og de interfererer på en måde og i et omfang, så der er tale om en forhandlet virkelighed (Klausen 2001:105). Som det ses i figur 2.2 længere nede i kapitlet, så har det offentlige mange stakeholdere at tage hensyn til og dermed også potentielt mange måder at løse opgaverne på. Dette bevirker, at man ikke kan gøre alle tilfredse, da man handler ud fra nogle lovmæssige rammer, der ikke kan fraviges. Derfor kan det ofte i det offentlige være sværere at finde frem til, hvordan en problemstilling skal løses, end i det private. 16

18 Område 5: I henhold til principperne om lovmæssig forvaltning, regler om aktindsigt og loven om offentlighed i forvaltningen er det offentlige underlagt et krav om en langt større åbenhed end private virksomheder. Det offentliges stakeholdere har ret til at blande sig i den daglige drift af den enkelte offentlige institution og har aktindsigt i driftsmæssige sagsforhold. Selvom det private erhvervsliv til en vis grad også er underlagt love om åbenhed, så er de ikke nær så omfattende som i det offentlige, og man har tillige en stor grad af frihed til at lede virksomheden, som man vil inden for lovens generelle rammer. Område 6: Dette område har jeg valgt at tage med, da det er relevant i indeværende speciale at se på den markante forskel i erfaringen med sammenlægninger og fusioner i henholdsvis det private og det offentlige. Det offentlige har hidtil kun set få store sammenlægninger og fusioner 6, og hver gang det er sket, har man ikke haft et reelt fortilfælde, hvor man kan trække på erfaringer fra. I det private forholder det sig helt anderledes. Her er sammenlægninger og fusioner normen i et forandringssamfund (Cartwright og Cooper 1993:21, Balmer og Dinnie 1999). og har været det i mange år. Derfor eksisterer der også her en omfattende mængde litteratur og forskning, som man har kunnet benytte sig af til at søge efter en form for best practise. Det offentlige og det private har forskellige kendetegn, som jeg har vist i ovenstående seks områder. I figur 2.1 har jeg opsummeret forskellene mellem det offentlige og det private. Fokusområde/ Ledelsen af en virksomhed i: Det offentlige Det private Område 1 Politisk valgt styring Aktionær- og/eller ledelsesvalgt styring Område 2 Område 3 Reaktiv kan ikke handle hurtigt for at imødegå borgernes krav. Skal handle ud fra almenvellet kan ikke særbehandle stakeholdere. Proaktiv kan handle hurtigt og selvstændigt Handler ud fra det bedste for den individuelle (virksomheden). Kan 6 Kommunalreformen i 1970 er den sidste store fusion i det offentlige. 17

19 særbehandle stakeholdere. Område 4 Område 5 Område 6 Kompleks opgaveløsning Stor og lovmæssig åbenhed i driften af virksomheden Lille erfaring med og ingen forskning om fusioner i det offentlige. Historisk set få fusioner. Medarbejderne har gennemgået meget få store organisationelle forandringer. Forholdsvis simpel opgaveløsning Mindre og valgfri åbenhed i driften af virksomheden Stor erfaring med og forholdsvis omfattende forskning og litteratur om fusioner i det private erhvervsliv. Historisk set mange fusioner. Medarbejderne er vant til store organisationelle forandringer. Figur 2.1 Kilde: Egen tilvirkning ud fra Klausens (2001) definitioner og mine egne fund i teorien. Som vi kan se, så adskiller rammebetingelserne for en sammenlægning af kommuner sig fra rammerne for fusioner i det private erhvervsliv. Kommunesammenlægningerne foregår i al offentlighed med politikernes, mediernes, borgernes og samfundets bevågenhed. Desuden er der mange forskellige hensyn, en kommune skal tage og divergerende krav og krydspres, der skal leves op til pga. de forskellige grupper af stakeholdere og de komplekse opgaver, en kommune skal løse. Du må jo selv vurdere, om du vil have operationen. Det er jo det offentlige, og jeg skal ikke sælge dig noget - Overlæge Jacob Stouby fra Silkeborg Centralsygehus i forbindelse med en undersøgelse af knæet med henblik på en kikkertoperation. Kilde: Egen oplevelse i foråret Et væsentligt kendetegn på en offentlig virksomhed må siges at være den politiske dimension i organisation og ledelse i det offentlige, ligesom den øverste instans består af politisk valgte forsamlinger. Den offentlige organisation eksisterer på baggrund af politiske beslutninger og lever af politisk legitimitet kendetegnet ved en traditionel, hierarkisk opbygning, med klare 18

20 kommandolinier fra top til bund. Bureaukrati og regelstyring er derfor et fundamentalt rationale for det offentliges funktionsmåde. Efter at have skitseret de overordnede træk, der kendetegner det offentlige, vil jeg nu beskrive det i starten af kapitel 2 omtalte værdiskifte i det offentlige. 2.2 Værdiskiftet i det offentlige Jeg vil nu redegøre for værdiskiftet i det offentlige i form af en gennemgang af Kommunalreformen fra 1970, det offentliges generelle udvikling og en beskrivelse af strukturreformens følger for kommunerne. Gennemgangen er kronologisk og slutter altså med den nye strukturreform Kommunalreformen Kommunalreformens fædre havde ikke forudset de voldsomme ændringer, som Danmark skulle gennemgå efter 1966, det år, da principperne for kommunalreformen formuleredes. Kommunalreformen hvilede på forudsætninger som fx mange hjemmegående husmødre og stort set fuld beskæftigelse. De nye kommuner og amter blev efter få år sat til at klare en uddannelseseksplosion, en stærkt voksende kvindelig arbejdsstyrke, som for en stor dels vedkommende fik arbejde i kommunernes social- og sundhedsinstitutioner, og en stærkt stigende arbejdsløshed. Indtil midten af 1980'erne løstes disse problemer oftest ved at udbygge servicen i skole-, børne- og ældreinstitutioner samt i sundhedsvæsenet. Samtidig med dette blev der bygget en omfattende organisation til håndtering af social bistand og aktivering af arbejdsløse. De nye storkommuners rådhusorganisation blev udbygget til at administrere det store apparat i en stærk, men funktionelt opsplittet og bureaukratisk enhedsorganisation efter samme mønster i alle kommuner. Desuden voksede den statslige regulering af den kommunale service stærkt. I 1980'erne begyndte man i kommunerne at eksperimentere med andre organisationsformer, først på det sociale område, dernæst under de såkaldte frikommuneforsøg på stort set alle områder. Disse forsøg ledte frem til mange lovændringer i retning af færre statslige forskrifter for kommunale løsninger og endvidere til demokratisering af skoler og børne- og ældreinstitutioner i form af brugerbestyrelser og rådgivende organer. Desuden begyndte nogle kommuner at udlicitere stadig flere opgaver til private virksomheder. For politikernes 19

21 vedkommende søgte man at modvirke en stærk specialisering ved at lægge udvalg sammen, og samtidig blev antallet af enkeltsager i udvalgene reduceret for at få politikerne til at koncentrere sig om de overordnede linjer i kommunalpolitikken. Institutionsstyret betød, at kommunens fagforvaltninger mistede en række funktioner, specielt af kontrollerende art; i stedet skulle de styrke den overordnede styring og planlægning i kommunen. Det medførte nye og mere specialiserede krav til forvaltningspersonalets faglige kvalifikationer. Strukturreformen, som vil blive beskrevet senere i dette kapitel viderefører denne udvikling i værdiskiftet Udviklingen i det offentlige Fra industrisamfundet i 1900-tallet frem til vidensamfundet i dag er der sket en række radikale ændringer i samfundet. Hvis man skal holde sig inden for den offentlige kontekst ses tendenser som decentralisering, udlicitering, brugerindflydelse, privatisering, medarbejdertilfredshed osv., og at det offentlige i det postmoderne samfund i stigende grad geares til effektivisering gennem udvikling af interne incitamentsstrukturer og bevæger sig mod serviceorientering eksternt (Klausen 2003:26). Det offentlige i dag er altså også kendetegnet ved en større grad af markeds- og civilorientering. De ovennævnte tendenser, hører under en samlet betegnelse ind under New Public Management. Fortalere for NPM anbefaler, at det offentlige tager ved lære af det private, og lader profitmotiv og markeds- og konkurrencemekanismer være drivkræfter for offentlig virksomhed (Klausen 2001:44). Man kan skelne mellem to kerneargumenter i NPM, som begge stammer fra det private: Det første argument (har) at gøre med ønsket om en liberalistisk markedsorientering i og af det offentlige, dvs. indførelse af konkurrencelignende tilstande, såkaldte kvasimarkeder. Den er begrundet i moderne økonomiske ræsonnementer, f.eks. principal-agent teori. (Klausen 2001:46). Det andet argument har at gøre med organisation og ledelse. Her er forestillingen, at man med fordel kan overføre principper, der er kendt og afprøvet i det private på den offentlige sektor (Klausen 2001:46). Man forsøger bl.a. at indføre entreprenørledelse, strategisk ledelse, Service Management og kvalitetsledelse, mål og rammestyring osv. Det offentlige oplever altså ledelsesformer a la det privates og en mere markedsorienteret måde at drive offentlig virksomhed på. Det værdiskift, der foregår i det offentlige, bevæger sig væk fra idealet om den klassiske bureaukratiske 20

22 organisation, der kunne beskrives med maskinteorien 7, til en mere markedsorienteret drift og en Human Ressource Management 8 (HRM) præget ledelsesstil. Strukturreformen er bl.a. et resultat af samfundsmæssige ændringer og et generelt samfundsmæssigt skift i værdier og interesser. Silkeborg Kommune tabte i 2006/2007 en sag om udbud af rengøring i kommunens bygninger. Fire private firmaer og kommunens egen rengøringsenhed bød på opgaven, og selvom det ikke var det billigste tilbud, så valgte kommunen sin egen rengøringsenhed. Kommunen skal som udgangspunkt tage det billigste tilbud for at spare penge, men valgte altså et dyrere tilbud ud fra den betragtning, at de formodentlig ville gøre det bedste arbejde til den bedste pris. Det var en fejl. Da der er åbenhed i det offentlige om sådanne sager, så fik de private firmaer aktindsigt og lagde sag an som de altså vandt. De får nu en godtgørelse for deres arbejde med at lave buddene, men arbejdet går stadig til kommunens egen rengøringsenhed. Kilde: Midtjyllands Avis og eget feltarbejde. Hvor det private længe har benyttet fx undersøgelser af kunde- og medarbejdertilfredshed til udregning af kvalitetsnøgletal, er det offentlige inden for de sidste år begyndt at bruge sådanne managementmetoder både i forhold til borgere, medarbejdere og politikere. Desuden er der også kommet lovgivningsmæssige krav om, at offentlige institutioners service og kvalitetsniveau skal kunne sammenlignes direkte med andre offentlige udbyderes resultater. Disse tendenser gør det på mange måder svært at skelne mellem offentlig og privat virksomhed, og vi ser også langt flere mellemformer og hybrider. Opbrud, nyorientering og forandringskapacitet handler grundlæggende om forandring af mennesker. Nogle medarbejdere er ikke forandringsvillige, mens andre straks ser muligheder i forandringerne. Hvad enten der er modstand eller opbakning omkring organisatoriske forandringer, kræver processen kommunikation. Det er afgørende for offentlige organisationers fremtid, at de kan tiltrække og fastholde ledere og medarbejdere, der kan magte opbruddet og gennemføre nyorienteringen. 7 Maskinteorien er baseret på idéen om det rationelle kontrollable menneske med en 40 timers arbejdsuge. Der bliver næsten ikke kommunikeret, og når der bliver kommunikeret, så er det for at skabe kontrol. Der kommunikeres kun oppefra og ned. Fungerer bedst i hierarkisk styrede industrivirksomheder. Kilde: Noter fra undervisningen i faget Intern Kommunikation. Se bilag 1 og 2. 8 Human ressources teorien er baseret på Maslows behovspyramide og bygger på involvering af medarbejderne som motivationsmiddel. Kommunikationen er åben og kan gå alle veje. Virksomheden forsøger at skabe en reel dialog både internt og eksternt. Fungerer bedst i løst strukturerede virksomheder. Kilde: Noter fra undervisningen i faget Intern Kommunikation. Se bilag 1 og 2. 21

23 2.3 Fusionens stakeholdere Med den kommunale reform har vi at gøre med en fusion, som foregår i al offentlighed både med de offentligt ansattes, borgernes, politikernes og mediernes bevågenhed. Dermed er mange stakeholdere i spil, og stakeholder perspektivet, synes derfor nærliggende at inddrage Stakeholder management i forbindelse med fusion af kommuner Med specialets socialkonstruktivistiske og symbolistiske tilgang tages der udgangspunkt i Freemans definitioner af stakeholder begrebet som: Groups and individuals who can affect or are affected by the achievements of an organisation s mission og Stakeholder management as a concept refers to the necessity for an organisation to manage its relationships with specific stakeholder groups in an action-oriented way (Freeman i Brønn & Wiig 2002:107). Formålet med stakeholder management som ledelsesværktøj er at imødekomme eventuelle krav og trusler fra forskellige stakeholdere og at kunne agere proaktivt og reaktivt i forhold til stakeholder udfordringer. Stakeholder management er relevant ud fra den betragtning, at det kan være nyttigt at foretage en stakeholder mapping til at illustrere hvilke stakeholdere, der skal kommunikeres med og informeres til, og hvilke forhold en fusion af kommuner foregår under. I belysningen af rammebetingelserne for en fusion af kommuner kunne et generisk stakeholderkort for en given kommune se ud som nedenstående. I indeværende speciale koncentrerer jeg mig om medarbejderne, da de er udgangspunktet for min case, og dem som forandringen rammer hårdest. Borgerne vil dog også blive inddraget i mindre grad. Der er mange forskellige hensyn, en kommune skal tage, og divergerende krav, der skal leves op til, pga. de forskellige grupper af stakeholdere. I private virksomheder er det tallene på bundlinien og aktionærernes krav, der vejer tungest, mens det inden for det offentlige drejer sig om overholdelse af budgetter og politiske løfter og ikke mindst opretholdelse af legitimitet 9 over for stakeholderne. 9 Et politisk system anses for legitimt, hvis den magt, som de regerende har i en eller anden form beror på samtykkende accept fra de regerede. Kilde: 22

24 Private virksomheder Medier Lokal samfund et Regione n Lokal poltikere Regering en Kommu nen Kommu nernes landsfor ening Folketin get Staten EU Leverandører Medarbejderne Borgerne Andre kommuner Figur 2.2 Kilde: Egen tilvirkning Hvis man udvider stakeholder kortet og underopdeler de enkelte stakeholder grupper, vil man også se, at kommuner internt ikke bare skal tage hensyn til nogle forskellige afdelinger inden for kommunen, men også til forskellige fagforvaltninger, der har hver deres dagsorden, kultur og faglige stolthed. 23

25 2.4 Delkonklusion I det foregående har jeg redegjort for det offentlige og dens kontekst. Jeg har beskrevet hvilke rammebetingelser, der nu er i det offentlige som følge af kommunalreformen, og hvordan disse adskiller sig fra det private erhvervsliv. I figur 2.1, fra afsnit på side 18, har jeg opstillet disse forskelle, og har dermed besvaret mit første underspørgsmål i problemformuleringen: På hvilken måde adskiller det offentlig sig fra det private? De forskelle jeg fandt frem til, var, at det offentlige: Har en politisk valgt styring, er reaktiv i sin natur, ingen mulighed har for særbehandling af stakeholdere, har en kompleks opgaveløsning, er tvunget til en stor grad af åbenhed og desuden har ikke-forandringsvante medarbejdere. Et af de mest markante kendetegn ved det offentlige, er den politiske dimension i organisation og ledelse. Den offentlige organisation eksisterer på baggrund af politiske beslutninger og lever af politisk legitimitet kendetegnet ved en traditionel, hierarkisk opbygning, med klare kommandolinier fra top til bund. Bureaukrati og regelstyring er derfor et fundamentalt rationale for det offentliges funktionsmåde. Jeg beskrev det værdiskifte, som har fundet sted i den offentlige sektor i de sidste år ved hjælp af en gennemgang af først den gamle kommunalreform fra 1970, herefter den generelle samfundsudvikling, dernæst den nye struktur- eller kommunalreform og endelig af en uddybning af kommunernes nye opgaver. Fusionen af private virksomheder er en kompliceret proces, men en fusion af kommuner er endnu mere kompliceret, fordi rammerne, som vi så i afsnit 2.1.1, er anderledes. Fusionen skal bl.a. foregå i fuld offentlighed, og der skal tages hensyn til de politiske, demokratiske processer. Derudover må det offentlige også tage hensyn til sine stakeholdere, som ikke bare kan ignoreres. Der er mange erfaringer fra private fusioner, som det offentlige kan lære af, men de ledelsesmæssige tilgange og ledelsesværktøjer kan ikke uden videre overføres fra det private til det offentlige. Baseret på dette kontekstafsnit har jeg vurderet mig frem til fire kendetegn, hvis vi relaterer det til organisationskulturen. Organisationskulturen er politisk styret, har stor faglig stolthed, er serviceorienteret og er præget af lange ansættelsesforhold. Disse kendetegn er, sammen med de overordnede rammebetingelser, det centrale fund i dette afsnit. TEORI 24