VÆBNET KONFLIKT STATUS

Transkript

1 VÆBNET KONFLIKT STATUS

2 VÆBNET KONFLIKT STATUS Denne delrapport er en del af Institut for Menneskerettigheders rapport Menneskerettigheder i Danmark, Status Rapporten behandler udvalgte menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i Danmark. Rapporten behandler emner om introduktion til menneskeretten, gennemførelse af menneskeretten, asyl, børn, databeskyttelse, etnisk oprindelse, familieliv, forvaltningens kontrol, frihedsberøvelse, handicap, køn, magtanvendelse, religion, retfærdig rettergang, retten til bolig, statsborgerskab, uddannelse, udvisning og udlevering, uregistrerede migranter, væbnet konflikt, ytringsfrihed og ældre. Rapporten kan læses i sin fulde længde på instituttets hjemmeside, Der findes også et sammendrag af rapporten, i trykt form og på hjemmesiden. Rapporten vil løbende blive udbygget, og instituttet modtager gerne kommentarer på statusrapport@menneskeret.dk. ISBN: EAN: ISSN: X 2015 Institut for Menneskerettigheder Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution Wilders Plads 8K 1403 København K Telefon Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger fx store typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster. Vi arbejder på at få flere tilgængelige pdf er. Læs mere om tilgængelighed på 2

3 INDHOLD 1 OVERBLIK INDHOLD OG AFGRÆNSNING 6 2 DEN INTERNATIONALE RAMME 9 3 DEN NATIONALE RAMME 11 4 DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING 14 5 HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE STYRKES I DANMARK HVILKET RETLIGT GRUNDLAG OPERERER DANSKE STYRKER UNDER? DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER TILBAGEHOLDELSE OG FRIHEDSBERØVELSE AF FANGER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER OVERDRAGELSE AF FANGER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER BESKYTTELSE AF BØRN DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER DANSKE STYRKERS SAMARBEJDE MED OG KAPACITETSOPBYGNING AF ANDRE STATERS VÆBNEDE STYRKER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER DANSKE SOLDATER, TOLKES OG ANDET FØLGEPERSONELS RETTIGHEDER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER 49 3

4 5.7 UNDERSØGELSE AF MENNESKE- OG FOLKERETSBRUD DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER UNDERVISNING I HUMANITÆR FOLKERET OG MENNESKERET DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE DANSKE FORHOLD ANBEFALINGER 68 SLUTNOTER 69 4

5 FORKORTELSER DIIS EMD EMRK EU FAUK FN ICCPR RRKU Dansk Institut for Internationale Studier Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Den Europæiske Union Forsvarets Auditørkorps De Forenede Nationer FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder Regeringens Røde Kors-Udvalg 5

6 KAPITEL 1 1 OVERBLIK 1.1 INDHOLD OG AFGRÆNSNING Denne delrapport handler om Danmarks internationale forpligtelser, når Danmark deltager i internationale militære operationer. Danmark har i de senere år i betydeligt omfang medvirket i internationale militære operationer såvel egentlige FN-kontrollerede operationer som FNautoriserede operationer. Det danske forsvar bidrager med såvel personel som materiel til en række internationale operationer, herunder også situationer, hvor der foreligger væbnet konflikt. Denne mere aktive sikkerheds- og udenrigspolitik fremgik af regeringsgrundlaget fra den tidligere regering fra oktober 2011, hvor det anføres, at Danmark skal yde et aktivt bidrag til opretholdelse af international fred og sikkerhed. Det danske forsvar skal fortsat kunne levere militære enheder, der kan indsættes hurtigt og effektivt i de internationale opgaver, som Folketinget beslutter, at Danmark skal deltage i. 1 Den aktive udenrigs- og sikkerhedspolitik er også nedfældet i regeringsgrundlaget for den nuværende regering fra juni 2015: Danmark er internationalt anerkendt for at gå forrest og påtage sig et ansvar - også når det er svært. Det skal vi også fremover, for det gør os til et land, man lytter til. Og dermed kan vi bedst varetage vores egne interesser. Derfor skal vi have den politiske vilje, beslutsomhed og evne til at levere det nødvendige bidrag. Lige fra politisk støtte, udviklingshjælp, humanitær hjælp og kapacitetsopbygning til militære indsatser i den skarpe ende. 2 Danmarks internationale militære indsats i 2015, som anført i regeringens sikkerhedspolitiske redegørelse til Folketinget af 13. januar 2016, været præget af et aktivt engagement i en række brændpunkter verden over. 3 Indsatsen har fundet sted i regi af NATO, FN og EU samt i rammen af koalitioner. Danmark har 6

7 således bidraget med personel og materiel til en lang række operationer med alt fra fregatter og kampfly til læger, civile eksperter og politifolk. Pr. 4. december 2015 havde Danmark i alt ca. 500 udsendte fra Forsvaret til internationale missioner og opgaver fordelt på ca. 300 udsendt i NATOmissioner, ca. 50 udsendte i FN-missioner og ca. 150 i koalitionsmissioner. 4 I 2015 bidrog Danmark med 94 personer i Afghanistan samt frem til oktober 2015 med to transporthelikoptere og ca. 70 personer stationeret i det nordlige Afghanistan. Desuden har Danmark i perioder bidraget til NATO s pirateribekæmpelsesoperation Ocean Shield med et fleksibelt støtteskib (ca. 165 personer) samt et overvågningsfly (ca. 20 personer). Derudover har Danmark bidraget til NATO s mission i Kosovo (KFOR) med 35 personer. Danmark har i 2015 bidraget til den internationale koalitions indsats mod ISIL i Irak med et træningsbidrag (ca. 120 personer), stabsofficerer (ca. 20 personer) samt et nationalt støtteelement. Dertil kommer det danske kampflybidrag (syv kampfly og ca. 90 personer), der frem til oktober 2015 var udstationeret i Kuwait til støtte for indsatsen i Irak. I starten af 2015 var der desuden udsendt et dansk træningsbidrag (ca. 30 personer) til det nordlige Irak. De ca. 50 udsendte i FN missioner omfatter enkeltmandsudsendte og observatører i FN s fredsbevarende missioner i blandt andet Mali, Sydsudan, Mellemøsten og Liberia. En dansk generalmajor blev i 2015 udpeget til stillingen som styrkechef (Force Commander) for FN s fredsbevarende mission i Mali (MINUSMA). Derudover bidrager Danmark til MINUSMA med ca. 20 stabsofficerer. Endelig har Forsvaret fem udsendte til hovedkvarterer ved Danmarks koalitionspartnere. Folketinget traf i 2015 beslutning om yderligere dansk bistand til to internationale militære operationer. Dels et supplerende dansk militært bidrag blandt andet i form af et radarbidrag til Iraks bekæmpelse af ISIL, herunder i det østlige Syrien. Dels et yderligere dansk militært bidrag til FN s fredsbevarende operation MINUSMA i Mali, se nærmere afsnit 3 nedenfor. Den mere aktive danske medvirken til internationale militære operationer har samtidigt bevirket, at der i de senere år er kommet betydeligt fokus på de internationale regler, der regulerer krig. Indledningsvist skal det bemærkes, at folkeretten ikke længere opererer med begrebet krig. Det blev med Genève-konventionerne fra 1949 erstattet med begrebet væbnet konflikt. Begrebet krig anvendes fortsat i almindelig tale, men retligt set har det ingen betydning at være i krig. Der er således ingen folkeretlige konsekvenser forbundet med, at et forhold betegnes som en krig. I 7

8 denne delrapport bliver begreberne krig og væbnet konflikt ikke desto mindre anvendt som synonymer. Når man taler om, hvilke folkeretlige regler der regulerer en væbnet konflikt, sondres der helt grundlæggende mellem to regelsæt: regler om staters magtanvendelse (jus ad bellum). Disse regler findes navnlig i FN-Pagten. regler, der gælder under og regulerer den væbnede konflikt (jus in bello). Disse regler findes navnlig i Genève-konventionerne og også i menneskerettighederne. Jus ad bellum regulerer således, hvornår en stat lovligt kan anvende væbnet magt mod en anden stat. FN-Pagten fra 1949 indeholder et forbud mod angrebskrige. FN-Pagten indeholder dog to undtagelser hertil: magtanvendelse i selvforsvar og magtanvendelse efter bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd. I tillæg til disse to undtagelser har det i det seneste årti været drøftet, om der i praksis (folkeretlig sædvaneret) er ved at udvikle sig en ret til at intervenere i en stat, hvis der foregår alvorlige systematiske overgreb på civilbefolkningen. Der henvises blandt andet til debatten om R2P ( responsibility to protect ) og staters ansvar for at beskytte civilbefolkningen mod grove og systematiske overgreb. Et ansvar, der blev henvist til i forbindelse med interventionen i Libyen, og som drøftes i forhold til en mulig indblanding i Syrien. Opstår der en væbnet konflikt, indeholder jus in bello regler for, hvordan krigsførelsen skal foregå. Det drejer sig dels om den humanitære folkeret, herunder navnlig de fire Genève-konventioner og Haager-konventionerne, dels om de internationale menneskerettigheder, der også kan finde anvendelse under væbnet konflikt. Reglerne om staters magtanvendelse (jus ad bellum) og reglerne for væbnet konflikt (jus in bello) er to separate og autonome regelsæt. Det vil således for eksempel ikke være muligt at fravige reglerne for krigsførelse (jus in bello) under henvisning til, at der er tale om en ulovlig aggressionskrig (i strid med jus ad bellum). Denne delrapport fokuserer alene på de regler, der regulerer krigsførelsen (jus in bello). Ligesom der alene fokuseres på staters forpligtelser og ikke på den enkelte soldats strafferetlige ansvar, som er reguleret i dansk og international strafferet, herunder i den militære og borgerlige straffelov og i statutten for den internationale straffedomstol. 5 8

9 KAPITEL 2 2 DEN INTERNATIONALE RAMME Væbnet konflikt er reguleret af de fire Genève-konventioner fra 1949, der indeholder regler om beskyttelse af krigsfanger og civile, og af de såkaldte Haager-konventioner, der regulerer, hvilke våben, midler og metoder der lovligt kan anvendes under væbnet konflikt. I 1977 blev der vedtaget to tillægsprotokoller til Genève-konventionerne, som på en række områder præciserer og udvider beskyttelsen under væbnet konflikt. 6 Der skelnes mellem international væbnet konflikt mellem stater og ikkeinternational væbnet konflikt mellem en stat og væbnede oprørsgrupper i samme stat eller i en anden stat (såkaldte grænseoverskridende ikkeinternationale væbnede konflikter). Det er vigtigt, om en væbnet konflikt er international eller ikke-international, fordi der er stor forskel på, hvordan og hvor intensivt de to typer af væbnet konflikt er reguleret i Genève- og Haager-konventionerne. 7 Mens internationale væbnede konflikter er meget udførligt og detaljeret reguleret i Genèvekonventionerne, så er ikke-internationale væbnede konflikter som er langt de mest udbredte derimod meget sparsomt reguleret i Genève-konventionerne, jf. konventionernes fælles artikel 3. Det antages imidlertid, at en række af de regler, der gælder under internationale væbnede konflikter, også finder anvendelse under ikke-internationale væbnede konflikter som udtryk for folkeretlig sædvaneret. Ud over disse regelsæt anvendes også menneskerettighederne under væbnet konflikt. Det er blevet fastslået af en række internationale domstole og komiteer og anerkendt af stater. Menneskerettigheder giver ofte en bedre beskyttelse af individet end reglerne i den humanitære folkeret, for eksempel i forhold til retten til liv og retten til frihed. Det har derfor været meget debatteret i de senere år, hvordan regler i 9

10 den humanitære folkeret skal spille sammen med menneskeretlige regler. Et spørgsmål, som fortsat ikke er fuldt afklaret. Et andet debatteret spørgsmål er, i hvilket omfang menneskerettighederne forpligter stater, når de handler uden for eget territorium ekstraterritorialt. Det spørgsmål opstår ikke i forhold til den humanitære folkeret, idet det klart fremgår af disse regler, at de finder anvendelse alle steder, hvor en stat er involveret i en væbnet konflikt. Modsat forpligter menneskerettighederne kun stater i forhold til individer, der befinder sig under statens jurisdiktion. Det er lidt forenklet blevet fortolket af menneskerettighedsorganer til at betyde, at stater er bundet af menneskeretlige forpligtelser, når de udøver effektiv kontrol over et område på en anden stats territorium for eksempel situationen i det nordlige Cypern, som Tyrkiet udøver effektiv kontrol over samt når stater udøver autoritet og kontrol over individer på en anden stats territorium. Se nærmere herom i afsnit 5.1 nedenfor. FN s Generalsekretær udtrykker i en rapport - One Humanity: Shared Responsibility fra januar 2016 stærk bekymring over en vigende respekt for grundlæggende humanitære og menneskeretlige normer under væbnet konflikt: Even wars have limits: minimizing human suffering and protecting civilians requires strengthening compliance with international law When States disrespect or undermine international humanitarian and human rights law, including through expansive interpretations, other States and non-state actors regard this as an invitation to do the same. A global society without a common adherence to rules and norms surely cannot be our goal. Indifference and inertia cannot be our mantra. We can and we must do better. 8 FN s Generalsekretær opfordrer derfor til, at stater på et humanitært verdenstopmøde i maj 2016 enes om at lancere en global kampagne, der skal mobilisere stater, civil samfundet og andre globale ledere til at forebygge erosionen af den humanitære folkeret og menneskeretten under væbnet konflikt og kræve større respekt for reglerne. FN s Generalsekretær foreslår videre, at stater på verdensmødet enes om: ikke af foretage bombninger og beskydninger i særligt befolkede områder for eksempel byområder ( refrain from bombing and shelling populated areas ) at respektere og beskytte humanitære og medicinske missioner; at gennemføre en mere systematisk og effektiv monitorering af væbnet konflikt for eksempel ved etablere en dedikeret watchdog som systematisk kan indsamle, analysere og rapportere om overholdelse af folkeretlige regler, jf. nærmere herom afsnit nedenfor. 9 10

11 KAPITEL 3 3 DEN NATIONALE RAMME Når danske styrker indsættes i en international militær operation, sker det med Folketingets samtykke. Det fremgår af grundlovens 19, stk. 2, at regeringen ikke uden Folketingets samtykke [kan] anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Bestemmelsen fortolkes udvidende, og det er normal praksis, at regeringen indhenter samtykke fra Folketinget, hvis det kan blive relevant at bruge militære magtmidler. Samtykke indhentes også i situationer, hvor magtmidlerne ikke bruges mod en fremmed stat, men mod for eksempel væbnede ikke-statslige grupper på en fremmed stats territorium. Senest den 2. oktober 2014 meddelte Folketinget samtykke til at udbygge det militære bidrag til Irak til støtte for Iraks militære indsats mod ISIL. 10 Det udvidede bidrag bestod af tre dele: Et F-16 kampflysbidrag, der omfattede cirka 140 personer; et stabsbidrag bestående af op til cirka 20 personer; et kapacitetsopbygningsbidrag som omfattede op til ca. 120 personer. Kapacitetsopbygningen består i rådgivning, træning og uddannelse med mere af irakiske og kurdiske sikkerhedsstyrker i Irak. Det folkeretlige grundlag for det danske bidrag er et samtykke fra Irak. Den 10. november 2015 besluttede Folketinget endnu engang at supplere det militære bidrag til Iraks bekæmpelse af ISIL. 11 Det nye bidrag består af et jordbaseret radarbidrag med operatører. Bidraget skal blandt andet medvirke til at etablere et luftbillede i operationsområdet for på den baggrund at monitorere og koordinere den samlede indsættelse af koalitionens fly, herunder styre flyene hen til de områder, hvor de skal løse deres operative opgaver. Det danske radarbidrag placeres på en base i Irak, mens operativt personel placeres i koalitionens kontrol- og varslingscenter i De Forenede Arabiske Emirater. Opgaveløsningen for radaren omfatter både det vestlige Irak og det østlige Syrien. Det folkeretlige grundlag for det danske bidrag er et samtykke fra Irak og (i forhold til indsatsen i 11

12 Syrien) retten til kollektivt selvforsvar af Irak mod ISIL i medfør af FN-pagtens artikel 51. Danmark er således med det nye radarbidrag ikke alene involveret i en ikkeinternational væbnet konflikt i Irak mod ISIL, men også sammen med Irak i en ikke-international væbnet konflikt mod ISIL i Syrien. Det kan diskuteres om konflikten i Syrien rettelig er en international væbnet konflikt. Men så længe danske styrker alene angriber ISIL og ikke også Assad-styrker, og Assad tilsyneladende i hvert fald implicit anerkender, at udenlandske styrker angriber ISIL på syrisk territorium, taler mest for, at konflikten må klassificeres som en ikke-international væbnet konflikt. Endelig kan det nævnes, at Folketinget den 17. november 2015 besluttede at udsende et yderligere dansk militært bidrag til FN s fredsbevarende operation MINUSMA i Mali. Det danske bidrag består blandt andet af et specialoperationsstyrkebidrag på op til cirka 30 soldater. 12 Det folkeretlige grundlag for det danske bidrag er en resolution fra FN s Sikkerhedsråd (2100 af 25. april 2013) med hjemmel i FN-pagtens kapitel VII. Det fremgår af alle tre beslutningsforslag, at det danske bidrag vil være undergivet folkeretten, herunder den humanitære folkeret. En næsten enslydende ordlyd findes i en række men ikke alle danske beslutningsforslag om dansk bidrag til internationale militære operationer. Da de internationale menneskerettigheder utvivlsomt er en del af folkeretten, har Folketinget hermed forudsat, at danske styrker også skal handle i overensstemmelse med menneskerettighederne. 13 Folketinget vedtager beslutningsforslaget, mens forsvaret udarbejder missionsspecifikke direktiver, der mere præcist fastsætter de nærmere rammer for det danske militære bidrag. At der er en politisk forudsætning om, at danske styrker skal overholde menneskerettighederne under internationale væbnede missioner, fremgår også af udmeldinger fra regeringen, herunder fra skiftende forsvarsministre. Daværende forsvarsminister Nick Hækkerup understregede således i 2012, at: De danske og internationale værdier og principper gælder ikke alene som mål for vores indsats men også for processen, for eksempel er tortur, umenneskelig behandling eller krænkelse af menneskerettighederne uacceptabelt som en del af vores indsats på den internationale scene [ ] Og så ingen kan misforstå det: De værdier, vi tager ud og kæmper for, er ikke alene målet de er en afgørende 12

13 del af midlet. Målet helliger ikke midlet. Kampen for folkeret og menneskerettigheder kræver, at vi lever op til dem, også i kampen for at nå dem. 14 Det nationale retlige grundlag for de udsendte danske styrker består således primært af det beslutningsforslag om dansk medvirken til den pågældende militære operation, som Folketinget har vedtaget, samt af de af forsvaret udarbejdede missionsspecifikke direktiver. I tillæg hertil er danske styrkers handlinger i et vist omfang reguleret af dansk lovgivning samt af dansk erstatningsrets almindelige regler om myndighedsansvar. Se nærmere i afsnit 5.1 nedenfor. Der verserer i 2015 og 2016 en erstatningssag ved Østre Landsret mod den danske stat i forbindelse med danske styrkers håndtering af fanger i Irak i En sag som muligvis vil kunne medvirke til at belyse og afklare Danmarks menneske- og folkeretlige forpligtelser under internationale militære operationer. Endelig kan det nævnes, at det i forsvarsaftalen for blev besluttet, at Danmark skal have en militærmanual. Det skal ske for yderligere at styrke forsvarets uddannelse i og anvendelse af den humanitære folkeret og krigens love. Ud over at beskrive og drøfte den humanitære folkeret, vil manualen også anvise overordnede bestemmelser for, i hvilket omfang menneskerettighederne gælder ved danske styrkers deltagelse i internationale operationer. 15 Der blevet nedsat en projektgruppe i forsvaret, som har udarbejdet et udkast til militærmanual, som i januar 2016 er sendt i officiel høring til en række institutioner og myndigheder. Der er, som det fremgår, flere igangværende initiativer og aktiviteter, som i en dansk sammenhæng vil kunne medvirke til at belyse det retlige grundlag for danske styrkers indsats under internationale militære operationer, herunder menneskerettighedernes anvendelse og betydning under væbnet konflikt. 13

14 KAPITEL 4 4 DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING Der blev i 2015 iværksat og fortsat initiativer og udredningsarbejder, som vil kunne kaste lys over og styrke overholdelsen af den humanitære folkeret og menneskeretten under internationale militære operationer og væbnet konflikt. Arbejdet med at udvikle den danske militærmanual fortsatte i 2015, og der blev afholdt offentlige møder om manualen. Et udkast til militærmanual blev sendt i officiel ekstern høring i januar Militærmanualen vil adressere en række af de spørgsmål, som er opstået de senere år i forbindelse med Danmarks aktive internationale militære indsats. Spørgsmål, som nærmere drøftes nedenfor. Udenrigsministeriet har i overensstemmelse hermed oplyst over for instituttet, at det bliver et vigtigt element i den kommende manual netop at adressere spørgsmålet om, i hvilket omfang danske styrker er forpligtet af menneskerettighederne i forbindelse med deltagelsen i internationale operationer i udlandet og samspillet mellem den humanitære folkeret og menneskerettighederne. Manualen vil bl.a. berøre beskyttelsen af frihedsberøvede og danske forpligtelser ved overdragelse af frihedsberøvede til en anden stat. 16 Forsvarsministeriet har ligeledes oplyst, at en række af instituttets anbefalinger vil blive nærmere behandlet i forbindelse med udarbejdelsen af den danske militærmanual. 17 Forsvarsministeriet fortsatte i 2015 samarbejdet med og kapacitetsopbygning af det afghanske nationale menneskerettighedsinstitut (Afghanistan Independent Human Rights Commission, AIHRC), blandt andet med henblik på, at fremme kommissionens uafhængige tilsyn med fanger i afghanske fængsler, herunder de danske fanger. 14

15 Forsvarsministeriet gennemførte i 2014 og 2015 en reorganisering af Forsvarets Auditørkorps, blandt andet med det formål at styrke uafhængigheden i behandlingen af militære straffesager. Ligeledes gennemførte Forsvarets Auditørkorps (FAUK) i 2015 en række tiltag for at sikre, at FAUKs efterforskning besidder den fornødne operationelle og praktiske uafhængighed af de soldater, der undersøges. Der er imidlertid efter instituttets opfattelse fortsat behov for at styrke FAUKs uafhængighed, samt mere generelt at styrke monitoreringen af danske styrkers virke under våbnet konflikt. Reorganiseringen mv. omtales nærmere nedenfor i afsnit 5.7. En i 2014 erstatningssag verserer fortsat ved Østre Landsret mod den danske stat i forbindelse med danske styrkers håndtering og overgivelse af fanger i Irak i Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) gennemførte i 2015, efter opdrag fra Forsvarsministeriet, en udredning om de danske erfaringer med at integrere den humanitære folkeret (IHL) og de internationale menneskerettigheder (IHRL) i trænings- og kapacitetsopbygningsprojekter i tredjelande. Det anbefales blandt andet i udredningen, at der i det nordiske forsvarssamarbejde (NORDEFCO) tilvejebringes et særligt fokus på trænings- og kapacitetsopbygning inden for IHL og IHRL. 18 Modsat besluttede regeringen at nedlægge den undersøgelseskommission om den danske krigsdeltagelse i Irak og Afghanistan, som den tidligere regering nedsatte i 2012, og som skulle have afgivet beretning i Det fremgik af regeringsgrundlaget, Sammen for Fremtiden fra juni 2015, at regeringen finder, at grundlaget for den danske deltagelse i Irakkrigen og forhold omkring danske soldaters tilbageholdelse af personer under den danske krigsdeltagelse i henholdsvis Irak og Afghanistan allerede er tilstrækkeligt belyst. Derfor vil regeringen nedlægge Irak- og Afghanistankommissionen og i stedet bruge midlerne til en styrkelse af indsatsen for danske veteraner. Justitsministeren besluttede på den baggrund den 2. juli 2015, at Irak- og Afghanistankommissionen skulle ophøre med sin virksomhed. FN s Torturkomité udtrykte i forbindelse med eksaminering af Danmark i november 2015 bekymring over lukningen af Irak- og Afghanistan- 15

16 kommissionen. Komiteen anbefaler, at overdragelsen af fanger undersøges af et uafhængigt organ. Efter instituttets vurdering er der fortsat ikke fuld klarhed over de danske styrkers håndteringen af tilbageholdte og frihedsberøvede under de internationale militære operationer i Irak og Afghanistan, jf. nærmere afsnit 5.7. nedenfor om undersøgelse af dansk statsansvar. 16

17 KAPITEL 5 5 HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE STYRKES I DANMARK 5.1 HVILKET RETLIGT GRUNDLAG OPERERER DANSKE STYRKER UNDER? DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Når danske styrker under internationale militære operationer bliver involveret i en international eller ikke-international væbnet konflikt, skal de overholde reglerne i den humanitære folkeret. Derudover finder menneskerettighederne blandt andet Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) også anvendelse under væbnet konflikt, og de vil på en række områder kunne influere og påvirke danske styrkers handlinger under væbnet konflikt. Dertil kommer, at menneskerettighederne også regulerer danske styrkers ageren under internationale militære operationer, hvor der ikke foreligger en væbnet konflikt, og hvor den humanitære folkeret derfor ikke finder anvendelse. Det kan for eksempel være i forbindelse med bekæmpelse af pirateri ved Aden-bugten, hvor der ikke er tale om en væbnet konflikt. En række bestemmelser i EMRK kan således være af betydning for danske styrkers virke. Det drejer sig navnlig om følgende: Artikel 2 om retten til liv kan regulere, hvornår danske styrker kan anvende dødelig væbnet magt mod individer under væbnet konflikt. Artikel 3 om forbuddet mod tortur mv. kan regulere danske styrkers behandling af frihedsberøvede, herunder hvornår frihedsberøvede kan overdrages til andre staters varetægt. 17

18 Artikel 5 om frihedsberøvelse kan regulere, hvornår danske styrker kan foretage frihedsberøvelse (mens artikel 2 i Tillægs Protokol 4 regulerer indgreb i bevægelsesfriheden). Artikel 8 om retten til privatliv kan regulere, hvornår danske styrker kan optage fingeraftryk og dna-materiale, lave husundersøgelser, indgreb i meddelelseshemmeligheden mv. Artikel 13 om adgangen til effektive retsmidler kan have betydning for retten til at klage over påståede menneskeretlige krænkelser under væbnet konflikt. Som nævnt ovenfor i afsnit 2 er det ikke fuldt afklaret, hvornår menneskerettighederne forpligter stater, når de handler ekstraterritorialt uden for eget territorium. Forsvarsministeren redegjorde på et samråd i Folketingets Forsvarsudvalg i 2012 for de omstændigheder, som EMD lægger vægt på ved vurderingen af, om EMRK finder ekstraterritorial anvendelse, og dermed for, hvornår danske soldater vil være bundet af EMRK under internationale militære operationer. Forsvarsministeren anførte: [Territorial jurisdiktion] Domstolen [EMD] har således i konkrete sager lagt vægt på, at hvis en stat har udøvet effektiv kontrol med et område på en anden stats territorium (territorial jurisdiktion), er staten forpligtet af konventionen. Barren for, hvornår der udøves tilstrækkelig effektiv kontrol, er forholdsvis høj. I en nylig sag fandt domstolen bl.a., at Storbritannien trods tilstedeværelsen af en betydelig britisk og multinational styrke i Basra-området ikke udøvede en tilstrækkelig grad af effektiv kontrol til at have territorial jurisdiktion (Al-Skeini vs. UK). [Individ-baseret jurisdiktion] Domstolen kan også lægge vægt på, hvorvidt en stat udøver intensiv kontrol og myndighed over individer i form af fysisk magtanvendelse og kontrol (individbaseret jurisdiktion), som fx ved en tilbageholdelse (Al-Sadoon og Mufdhi vs. UK). Hvor meget der skal til for at udøve denne jurisdiktion over en person, er ikke defineret, men der skal under normale omstændigheder være tale om mere end flygtig kontakt. [kombineret jurisdiktion] Som noget forholdsvist nyt har domstolen også fundet, at der var jurisdiktion, selv om de to tidligere nævnte forhold ikke var opfyldt. Domstolen fandt i en nylig dom over Storbritannien (Al-Skeini vs. UK), at der i den konkrete sag var jurisdiktion og dermed, at konventionen fandt anvendelse, fordi staten havde 18

19 påtaget sig myndighedsopgaver og udøvede en vis kontrol over et område kombineret med en vis kontrol over det berørte individ. I den forbindelse er det vigtigt at understrege, at i de tilfælde Domstolen har fundet, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har fundet ekstraterritorial anvendelse, er dette sket på grundlag af en konkret afgørelse i den enkelte sag. Det klare udgangspunkt er fortsat, at den Europæiske Menneskerettighedskonvention alene gælder på staternes eget territorium. På denne baggrund, kan det ikke udelukkes, at personer, som danske styrker tilbageholder i forbindelse med deltagelse i internationale missioner i udlandet, efter omstændighederne vil være omfattet af de menneskerettighedskonventioner, Danmark har tiltrådt. Men det vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde. 19 I det omfang menneskerettighederne forpligter danske styrker under internationale militære operationer, og danske styrker er involveret i en væbnet konflikt, kan der opstå tvivl om, hvordan de menneskeretlige standarder skal spille sammen med standarder i den humanitære folkeret. 20 Et særligt problem i den forbindelse er, at der er væsentlig forskel på standarder og beskyttelsesniveau i menneskerettighederne og den humanitære folkeret. Menneskerettighederne yder på de fleste områder både materielt og processuelt en mere vidtgående og omfattende beskyttelse af individet end den humanitære folkeret, der særligt er udarbejdet til situationer med væbnet konflikt. Der kan således være situationer, hvor det kan være lovligt at skyde og dræbe en fjendtlig soldat efter den humanitære folkeret, mens det ikke er tilfældet efter menneskerettighederne. Det kan for eksempel også være lovligt at frihedsberøve en soldat eller civil efter den humanitære folkeret, men ikke efter menneskerettighederne. Hvis en given situation således både er reguleret af den humanitære folkeret og af menneskerettighederne, kan der opstå tvivl om, hvilke standarder danske soldater skal efterleve og respektere. EMD har for første gang i en storkammerafgørelse fra 2014 mere udførligt drøftet samspillet mellem den humanitære folkeret og EMRK under en international væbnet konflikt

20 Sagen drejede sig om de britiske styrkers forebyggende frihedsberøvelse/ internering af en civil iraker som var under mistanke for at tage direkte del i fjendtlighederne i april 2003 i Irak under den igangværende internationale væbnede konflikt mellem Irak og Storbritannien (samt USA og andre lande, herunder Danmark). 22 Den britiske regering gjorde under sagen gældende, at EMRK artikel 5 under international væbnet konflikt bliver fortrængt (lex specialis) af den humanitære folkeret og den heri etablerede ret til at foretage forebyggende frihedsberøvelse af kombattanter og civile, der udgør en sikkerhedstrussel. EMD afviste det britiske argument og anførte derimod, at forpligtelserne i EMRK artikel 5 fortsætter med at gælde, også under international væbnet konflikt. EMRK artikel 5 må imidlertid fortolkes under hensyntagen til den humanitære folkeret, således at der under international væbnet konflikt kan ske forebyggende frihedsberøvelse, selvom bestemmelsens ordlyd ikke giver mulighed herfor. Domstolen anfører i præmis 104: The Court considers that, even in situations of international armed conflict, the safeguards under the Convention continue to apply, albeit interpreted against the background of the provisions of international humanitarian law. By reason of the co-existence of the safeguards provided by international humanitarian law and by the Convention in time of armed conflict, the grounds of permitted deprivation of liberty set out in subparagraphs (a) to (f) of that provision should be accommodated, as far as possible, with the taking of prisoners of war and the detention of civilians who pose a risk to security under the Third and Fourth Geneva Conventions. The Court is mindful of the fact that internment in peacetime does not fall within the scheme of deprivation of liberty governed by Article 5 of the Convention without the exercise of the power of derogation under Article 15. It can only be in cases of international armed conflict, where the taking of prisoners of war and the detention of civilians who pose a threat to security are accepted features of international humanitarian law, that Article 5 could be interpreted as permitting the exercise of such broad powers. (Markering tilføjet). Om samspillet mellem interneringsstandarder i den humanitære folkeret og de processuelle beskyttelsesgarantier i EMRK artikel 5, stk. 2, under international væbnet konflikt anfører Domstolen i præmis 106: 20

21 As regards procedural safeguards, the Court considers that, in relation to detention taking place during an international armed conflict, Article 5 2 and 4 must also be interpreted in a manner which takes into account the context and the applicable rules of international humanitarian law. Articles 43 and 78 of the Fourth Geneva Convention provide that internment shall be subject to periodical review, if possible every six months, by a competent body. Whilst it might not be practicable, in the course of an international armed conflict, for the legality of detention to be determined by an independent court in the sense generally required by Article 5 4, nonetheless, if the Contracting State is to comply with its obligations under Article 5 4 in this context, the competent body should provide sufficient guarantees of impartiality and fair procedure to protect against arbitrariness. Moreover, the first review should take place shortly after the person is taken into detention, with subsequent reviews at frequent intervals, to ensure that any person who does not fall into one of the categories subject to internment under international humanitarian law is released without undue delay. (Markering tilføjet) Selvom dommen konkret vedrører EMRK artikel 5 og spørgsmålet om forebyggende frihedsberøvelse/internering under international væbnet konflikt, så må det antages, at det mere generelt kan udledes af dommen, at under en international væbnet konflikt : Finder både den humanitære folkeret og EMRK sideløbende anvendelse. I tilfælde, hvor der foreligger en genuin normkonflikt som for eksempel i forhold til forebyggende frihedsberøvelse/internering må EMRK fortolkes i overensstemmelse med velaccepterede standarder ( accepted features of international humanitarian law ) i den humanitære folkeret. EMRK-garantier, som ikke er i strid med eller reguleret i den humanitære folkeret, skal så vidt muligt fastholdes i det omfang, det er praktisk muligt ( practicable ) under en international væbnet konflikt. Det nærmere samspil mellem standarder i den humanitære folkeret og i EMRK under international væbnet konflikt må, som det fremgår, bero på en konkret fortolkning og afvejning i den specifikke situation. 23 Domstolen tager i sagen Hassan mod Storbritannien fra 2014 ikke eksplicit stilling til samspillet mellem den humanitære folkeret og EMRK under ikkeinternational væbnet konflikt. Men Domstolen anfører i præmis 104: It can only be in cases of international armed conflict, where the taking of prisoners of war and the detention of civilians who pose a threat to security are 21

22 accepted features of international humanitarian law, that Article 5 could be interpreted as permitting the exercise of such broad powers. Domstolen synes således at afvise, at forebyggende frihedsberøvelse/internering af sikkerhedsmæssige grunde er mulig efter artikel 5 i EMRK under ikkeinternational væbnet konflikt, idet det ikke er en accepted feature of international humanitarian law. Det kan herved bemærkes, at spørgsmålet om sikkerhedsinternering ikke er reguleret i den (traktatbaserede) humanitære folkeret under ikke-international væbnet konflikt, som i det væsentligste består af den fælles artikel 3 i Genèvekonventionerne (og eventuelt Tillægs Protokol II til Genève-konventionerne). Ligesom der ikke er enighed om at der efter folkeretlig sædvaneret er hjemmel til at foretage forebyggende frihedsberøvelse under ikke-international væbnet konflikt DANSKE FORHOLD Det er normalt og uundgåeligt, at danske soldater under internationale missioner anvender tvang mod fjendtlige styrker mv., herunder blandt andet dødelig væbnet magt, foretager hus- og personundersøgelser, tilbageholder, frihedsberøver og overdrager fanger. Det retlige grundlag for de danske styrker består som beskrevet ovenfor i afsnit 3 af beslutningsforslaget fra Folketinget om deltagelse i den pågældende mission og af de af forsvaret udarbejdede missionsspecifikke direktiver. Derudover er danske styrker bundet af dansk erstatningsrets almindelige regler om myndighedsansvar. Det fastslog Højesteret i en dom af 27. juni 2013 i den såkaldte Tarin-sag. Højesteret fandt dog ikke, at Danmark konkret var erstatningsansvarlig for danske soldaters overdragelse af fanger til amerikanske styrker i Afghanistan i marts Højesteret tog ikke direkte stilling til folkeretlige standarder, herunder om Danmark i den pågældende situation var forpligtet af EMRK. Men Højesteret fastslog, at det er en grundregel i dansk ret, at personer, som er i myndighedernes varetægt, skal behandles humant og ikke må udsættes for tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling. Denne adfærdsnorm må efter Højesterets vurdering i en sag som den foreliggende udfyldes med respekt af Danmarks internationale forpligtelser. Højesteret anfører herved, at Folketingets samtykke til dansk militær deltagelse i den internationale indsats mod terrornetværk i Afghanistan blev givet under 22

23 den klare forudsætning, at Danmarks internationale forpligtelser skulle respekteres, blandt andet således at gældende regler for væbnede konflikter blev overholdt. 24 Som begrundelse for en EMRK-konform fortolkning af dansk ret under internationale militære operationer, herunder i Afghanistan, lægger Højesteret således tilsyneladende vægt på, at Folketinget har forudsat, at Danmarks internationale forpligtelser skal overholdes. Dette er et forhold, som regeringen og Folketinget må være opmærksom på ved kommende beslutninger om dansk deltagelse i internationale militære operationer. Ud over EMRK og almindelig dansk erstatningsret er udsendte danske soldater bundet af den militære og borgerlige straffelov. Det fremgår af Betænkning nr om Dansk Straffemyndighed fra 2007, at: Som hovedregel antages bestemmelserne i straffelovens specielle del at have universel gyldighed (eksterritorialitet). Dette indebærer, at overtrædelser af bestemmelser i straffeloven som udgangspunkt kan retsforfølges i Danmark, uanset hvor i verden overtrædelsen har fundet sted. Således har straffelovens bestemmelser om eksempelvis drab, vold, røveri mv. (individualkrænkelser) en sådan universel gyldighed. 25 For så vidt angår straffebestemmelser i særlovgivningen anføres det i Betænkningen, at udgangspunktet er, at deres gyldighedsområdet normalt er territorialt begrænset til Danmark. Men fortolkningen af den pågældende særlovsbestemmelse kan føre til, at også en straffebestemmelse i særlovgivningen må antages at omfatte handlinger foretaget i udlandet. Der kan herved lægges vægt på, om særlovgivningen har et mere universelt sigte, eller alene tager sigte på at normere pligter, der skal iagttages i Danmark. Det kan fx dreje sig om straffebestemmelser i love om skove, veje, vandløb, ferskvandsfiskeri, jagt, byggeri, leje, brandvæsen, natur- og byggefredning, kystbeskyttelse mv. 26 Det er uafklaret, om danske styrker er bundet af øvrig dansk lovgivning under internationale militære operationer. Spørgsmålet har været drøftet i forhold til Politiets Efterretningstjenestes (PET) virke i udlandet. Justitsministeren blev på et samråd i Folketingets Retsudvalg den 22. november 2012 spurgt, hvilke regler PET arbejder under, når tjenesten opererer i udlandet, og når tjenesten i udlandet anvender civile agenter og meddelere. 23

24 Justitsministeren svarede: Det kan gøres kort. PET skal overholde dansk lovgivning og øvrige regler for efterretningstjenesten. Og PET skal også overholde internationale regler og konventioner. 27 I forhold til danske styrkers ageren i internationale militære operationer indeholder den danske grundlov flere frihedsrettigheder, som kan være relevante i forhold til danske styrkers ageren under internationale militære operationer. Det drejer sig navnlig om 71 om frihedsberøvelse, 72 om husundersøgelse og brud på meddelelseshemmeligheden og 73 om ejendomsrettens ukrænkelighed. Grundloven og de heri indeholdte rettigheder finder anvendelse for alle dele af Danmarks rige. Det antages generelt i den juridiske teori, at grundlovens rettigheder alene gælder for og kan påberåbes af personer på dansk territorium, og ikke forpligter danske myndigheder, herunder forsvaret, når de handler uden for dansk territorium. 28 Det kan imidlertid drøftes, om for eksempel en dansk ambassade; eller et dansk militærskib, herunder de danske skibe, der bekæmper pirater ved Adenbugten; eller en fuldt dansk kontrolleret og drevet militærlejr i udlandet eksempelvis i Irak eller Afghanistan, med rette kan anses for at være en del af det danske rige. Sådanne enheder betragtes ud fra en folkeretlig vurdering som en del af dansk territorium underlagt danske territorialhøjhed. 29 En kendelse fra Østre Landsret fra 2014 kan muligt pege i den retning. Kendelsen vedrører tilbageholdelse af ni pirater på et dansk marinefartøj. 30 De var sigtet for at ville kapre et dansk skib i internationalt farvand. Der gik cirka 13 dage inden anklagemyndigheden indbragte sagen for en dansk byret med anmodning om varetægtsfængsling af de sigtede in absentia. Østre Landsret fandt, at en fristoverskridelse på 12 dage må anses for en væsentlig tilsidesættelse af en fundamental retssikkerhedsgaranti, som denne er kommet til udtryk i grundlovens 71, stk. 3, og retsplejelovens 760, stk. 2. Østre Landsret synes således i hvert fald implicit at lægge til grund, at grundlovens 71 finder anvendelse på et dansk militærfartøj. Selvom grundloven er gammel og på mange punkter utidssvarende, ikke mindst på det menneskeretlige område og i forhold til EMRK og praksis fra EMD, så synes grundloven i visse henseender at kunne give en bedre rettighedsbeskyttelse end EMRK

25 Det kan blandt andet være tilfældet i forhold til kravet om, at indgreb i en rettighed alene kan ske efter lovhjemmel. Der skal for eksempel efter grundlovens 71, stk. 3, være en klar dansk lovhjemmel for frihedsberøvelse, og det antages, at ikke alene adgangen til, men også betingelserne for at iværksætte en frihedsberøvelse skal fremgå klart af den pågældende lov. 32 Et tilsvarende krav kan ikke udledes af artikel 5 i EMRK og EMDs praksis. Her fortolkes hjemmelskravet mere bredt til ikke kun at omfatte en national lov. Et indgreb i en rettighed, herunder en frihedsberøvelse, kan således ikke alene ske med lovhjemmel, men også med hjemmel i administrativt fastsatte forskrifter udstedt i medfør af lov, eller med hjemmel i umiddelbart anvendelig eller inkorporeret international ret, herunder EU-ret, samt med hjemmel i ikkekodificeret ret, som hviler på retspraksis. 33 Derudover kan de grundlovssikrede frihedsrettigheder give en bedre rettighedsbeskyttelse end EMRK-standarder, fordi grundloven har forrang frem for enhver modstridende dansk og folkeretlig regulering. Højesteret bekræftede senest i 2010 i dommen om Danmarks deltagelse i Irak-krigen, at folkeretten ikke har grundlovskraft, og derfor må vige for grundloven. 34 Veletablerede IHL-interneringsstandarder under internationale væbnede konflikter kan som beskrevet tidligere fortrænge visse aspekter af for eksempel artikel 5 i EMRK, som beskrevet ovenfor i EMDs afgørelse i Hassan-sagen, herunder berettige forebyggende frihedsberøvelse/sikkerhedsinternering, som ellers ikke er tilladt efter artikel 5. Da grundloven som nævnt har forrang for folkeretlig regulering, vil IHL-standarder modsat ikke kunne fortrænge grundlovssikrede rettigheder, herunder for eksempel kravet om klar lovhjemmel og domstolsprøvelse inden for 24 timer. Ved lov om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention fra 1992 blev EMRK inkorporeret i dansk ret. 35 En række bestemmelser i EMRK kan som nævnt være relevante for danske styrker i internationale militære operationer. Det fastsættes i 1 i inkorporeringsloven, at EMRK og en række ratificerede protokoller til EMRK gælder her i landet. Denne formulering kan skabe tvivl om, hvorvidt det kun er i Danmark, at EMRK gælder på lige fod med en dansk lov. Og om danske myndigheder, når de opererer uden for dansk territorium, således kun ville være bundet af EMRK, på samme måde danske myndigheder er bundet af øvrige ikke-inkorporerede menneskerettighedskonventioner. Det vil sige via fortolknings-, formodnings- og instruktionsreglen. 25

26 Selvom ikke-inkorporerede konventioner udgør et relevant fortolkningshensyn ved fortolkningen af dansk ret, så er deres retskildemæssige status på en række punkter svagere end en inkorporeret konvention. En inkorporeret konvention kan fortrænge en modstridende bekendtgørelse mv. (lex superior); en ældre lov (lex posterior); og en nyere lov, medmindre det er klart, at Folketinget bevidst har ønsket at lovgive i strid med den inkorporerede konvention. Det samme er ikke tilfældet for en ikke-inkorporeret konvention. 36 Det kan således have en vis retlig betydning, om EMRK kun gælder som en ikkeinkorporeret konvention, når danske myndigheder handler ekstraterritorialt uden for Danmarks grænser. Sammenfattende kan det siges, at det er noget tvivlsomt, i hvilket omfang friheds- og menneskerettigheder i grundloven og den danske lov om EMRK finder anvendelse under internationale militære operationer. Visse øvrige danske love der ikke udtrykkeligt er afgrænset til at gælde i riget/landet kan endvidere tænkes at være af relevans i forhold til danske styrkers internationale operationer. Det drejer sig for eksempel om lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligt. Loven fastsætter en række processuelle garantier, der skal iagttages, når den offentlige forvaltning foretager tvangsindgreb uden for strafferetsplejen for eksempel i form af husundersøgelse, brud på meddelelseshemmeligheden, eftersyn eller anden undersøgelse af person. Ligeledes kan det overvejes, om den danske politilov, som regulerer politiets virksomhed og magtanvendelse, finder anvendelse, når danske styrker udfører politimæssige opgaver under internationale operationer, for eksempel i Afghanistan. Ligesom i forhold til grundloven og lov om EMRK er det imidlertid uklart, i hvilket omfang sådan dansk lovgivning finder anvendelse for danske styrker under internationale militære operationer ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme menneskerettighederne at Udenrigs- og Forsvarsministeriet: udtrykkeligt præciserer i Folketingets beslutningsforslag om fremtidig dansk deltagelse i internationale militære operationer, at danske styrker skal overholde Danmarks internationale forpligtelser, herunder den humanitære folkeret og menneskerettighederne. 26

27 præciserer i den nye militærmanual og instrukser til forsvaret, i hvilket omfang danske styrker i internationale operationer er bundet dels af menneskerettighederne, dels af grundloven og anden dansk lovgivning. præciserer i den nye militærmanual og instrukser til forsvaret, hvordan muligt forskellige standarder i den humanitære folkeret og menneskerettighederne skal spille sammen under væbnet konflikt. 5.2 TILBAGEHOLDELSE OG FRIHEDSBERØVELSE AF FANGER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Den humanitære folkeret indeholder regler om frihedsberøvelse (internering) af fanger under internationale væbnede konflikter mellem stater. Regler, der tillader, at fjendtlige soldater og civile, der tager direkte del i fjendtlighederne, kan frihedsberøves, blot fordi de udgør en sikkerhedsrisiko, da de muligvis vil deltage i kamphandlinger ( forebyggende frihedsberøvelse ). Det kan ske uden iagttagelse af normale retssikkerhedsgarantier, herunder for eksempel domstolsprøvelse. Frihedsberøvelse af personer er ikke reguleret under ikke-internationale væbnede konflikter for eksempel borgerkrige. Menneskerettighederne beskytter individer mod vilkårlig frihedsberøvelse. Efter artikel 5 i EMRK er det ikke muligt at frihedsberøve personer, blot fordi de udgør en fremtidig sikkerhedsrisiko. Der kan ske frihedsberøvelse, når personer er under mistanke for at have begået en strafferetlig forbrydelse. Frihedsberøvelse må afsondres over for indgreb i bevægelsesfriheden efter artikel 2 i Tillægsprotokol 4 til EMRK. I vurderingen af, om der er tale om en frihedsberøvelse omfattet af EMRK artikel 5, lægger Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) vægt på indgrebets karakter, varighed, virkninger og udførelsesmåde. Varigheden af indgrebet er en væsentlig, men ikke altafgørende faktor. EMRK artikel 5 indeholder endvidere en række processuelle garantier, der skal iagttages, når individer frihedsberøves. Frihedsberøvelse kan kun ske i overensstemmelse med en ved lov foreskreven fremgangsmåde. Den frihedsberøvede skal endvidere underrettes om grundene til anholdelsen og skal ufortøvet stilles for en dommer. 27

28 Efter praksis fra EMD vedrørende artikel 5 stilles der endvidere krav om, at der sker registrering af frihedsberøvede for eksempel i en anholdelsesrapport. En undladelse af at registrere nødvendige og relevante oplysninger om en frihedsberøvelse vil i sig selv udgøre en krænkelse af artikel Et tilsvarende registreringskrav følger af FN s konvention om tvungne forsvindinger, som endnu ikke er ratificeret af Danmark. Det fremgår af konventionen, under hvilke vilkår en person kan frihedsberøves, ligesom der i artikel 18 opstilles en række detaljerede krav til registrering af frihedsberøvede, herunder tid, dato og sted for frihedsberøvelsen, den frihedsberøvedes identitet, grundene til frihedsberøvelsen, identitet af den person, der foretager frihedsberøvelse mv. Der er, som det fremgår, væsentlig forskel på reguleringen af frihedsberøvelse i den humanitære folkeret og i menneskeretten. Under internationale militære operationer er der tvivl om, hvorvidt en frihedsberøvelse skal ske efter standarder i den humanitære folkeret eller i menneskerettighederne. Ligesom der endvidere er tvivl om, hvordan frihedsberøvelse reguleres i den humanitære folkeret under ikke-internationale væbnede konflikter. Det var blandt andet på den baggrund, at Danmark i 2007 indledte den såkaldte Københavner-proces vedrørende håndteringen af frihedsberøvede under internationale militære operationer (The Copenhagen Process). 38 Processen blev afsluttet i oktober 2012, da 24 lande, heriblandt Danmark, vedtog et sæt retningslinjer og principper for frihedsberøvelse og behandling af fanger under ikke-internationale væbnede konflikter. EMD tog i 2014 i en storkammerafgørelse i Hassan mod Storbritannien stilling til samspillet mellem frihedsberøvelsesstandarder i den humanitære folkeret og artikel 5 i EMRK under international væbnet konflikt. Domstolen fastslog, at det under international væbnet konflikt er muligt at foretage forebyggende frihedsberøvelse af personer, selv om det ikke er muligt efter ordlyden af artikel 5 i EMRK. Det skal dog så vidt muligt ske under iagttagelse af de processuelle beskyttelsesgarantier i bestemmelsen. Dommen er nærmere beskrevet i afsnit ovenfor. Modsat har EMD i en række sager vedrørende forebyggende frihedsberøvelse under ikke-international væbnet konflikt fastslået, at forebyggende frihedsberøvelse er i strid med EMRK artikel Det kan endvidere nævnes, at Røde Kors bevægelsen igennem de senere år har gennemført en konsultationsproces med stater med henblik på at identificere og 28

29 opnå enighed om regler for frihedsberøvelse under ikke-international væbnet konflikt. På et stort internationalt møde i december 2015 (The 32nd International Conference of the Red Cross and Red Cresent) vedtog stater en resolution, der fastslår, at det er en prioritet af styrke den humanitære folkerets beskyttelse af frihedsberøvede personer under væbnet konflikt. Stater opfordres til at forsætte et tæt samarbejde med Den Internationale Røde Kors Komité (ICRC) med henblik på at producere et ikke-bindende (soft law) dokument om frihedsberøvelse under væbnet konflikt. 40 Det kan endvidere fremhæves, at det anføres i de indledende bestemmelser i resolutionen (præambelen), at under international humanitarian law (IHL) States have, in all forms of armed conflict, the power to detain.. At stater har power til at frihedsberøve kan næppe udlægges som, at stater har folkeretlig bemyndigelse ( authority ) til at foretage frihedsberøvelse, herunder slet ikke i form af forebyggende sikkerhedsinternering DANSKE FORHOLD Danske styrker frihedsberøver i en række situationer individer under internationale militære operationer. Det er blandt andet sket i forbindelse med militære operationer i Afghanistan og Irak. Ligeledes har de udsendte danske krigsskibe, der bekæmper pirateri, i en række tilfælde frihedsberøvet pirater i længere perioder på danske krigsskibe. I tilfælde, hvor danske styrker gennemfører militære operationer sammen med andre landes styrker, har det været meget debatteret, hvem der har ansvaret for de fanger, der eventuelt tilbageholdes under den fælles operation. 41 Det danske retlige grundlag for udsendte styrkers frihedsberøvelse af fanger under internationale militære operationer er angiveligt beslutningsforslaget fra Folketinget om deltagelse i den pågældende mission og de af forsvaret udarbejdede missionsspecifikke direktiver ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme menneskerettighederne at Udenrigs- og Forsvarsministeriet: i den nye militærmanual og instrukser til Forsvaret tydeliggør beskyttelsen af frihedsberøvede under internationale militære operationer og vurderer, om danske frihedsberøvelser lever op til betingelserne. 29

30 i den nye militærmanual og instrukser til Forsvaret tydeliggør Danmarks ansvar i tilfælde af fællesoperationer med styrker fra andre lande for pågrebne og tilbageholdte fanger (Se i øvrigt afsnit 5.5. nedenfor om fælles operationer). 5.3 OVERDRAGELSE AF FANGER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Efter den humanitære folkeret kan fanger overdrages til en anden stat, såfremt modtagerstaten har viljen og evnen til at overholde Genève-konventionerne. FN s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (Torturkonventionen) og FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) forbyder overdragelse til tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling. Det fremgår udtrykkeligt af artikel 3 i Torturkonventionen og er uddybet af FN s Torturkomité blandt andet i komitéens generelle kommentar til konventionens artikel 3. Det følger også af praksis fra EMD vedrørende EMRK artikel 2 og 3, at en stat ikke må overdrage fanger til en anden stat, såfremt der er reel risiko for, at de pågældende vil risikere dødsstraf eller blive udsat for tortur mv. Ligeledes kan en overdragelse til afsoning af en klart uproportional sanktion ( grossly disproportionate sentence ) for en strafbar overtrædelse eller til en livstidsdom uden nogen de facto- eller de jure-mulighed for løsladelse være i strid med artikel 3. Dette følger af EMD s afgørelse i dommen Harkins og Edwards mod Storbritannien. 42 Forbuddet gælder også, når stater overdrager fanger uden for eget territorium, herunder i Irak. Dette fremgår blandt andet af EMD s afgørelse i Al-Saadoon og Mufdhi mod Storbritannien, der fandt det i strid med forbuddet mod tortur mv., at britiske styrker i Irak havde overdraget to irakiske krigsfanger til retsforfølgelse ved en irakisk domstol, hvor de kunne risikere dødsstraf. EMD fastslog indledningsvis, at de to irakiske fanger, der var fængslet i en britisk militærlejr, var under britisk jurisdiktion/effektiv kontrol. 43 Det følger endvidere af EMRK artikel 13 i kombination med artikel 3, at personer, der ønskes overdraget til en anden stat, hvor der er en reel risiko for tortur mv., skal have adgang til effektiv prøvelse/effektivt retsmiddel inden overdragelsen. 30

31 Domstolen stiller krav om en uafhængig og særdeles grundig prøvelse ( rigorous scrutiny ) af en sådan torturpåstand, samt at der er mulighed for at suspendere overdragelsen. Det må trods de åbenlyse praktiske vanskeligheder, dette kan give anledning til antages, at artikel 13-forpligtelsen også gør sig gældende, når stater overdrager fanger ekstraterritorialt i andre lande, herunder i forhold til danske fangeoverdragelser i Irak og Afghanistan. I Al-Saadoon og Mufdhi mod Storbritannien fandt EMD, at det var i strid med artikel 13 kombineret med artikel 3, at de britiske styrker i Irak overdrog en irakisk fange som havde været fængslet i flere år i en britisk militærlejr til irakiske myndigheder, hvor han risikerede behandling i strid med artikel 3, inden den britiske højesteret havde haft mulighed for at tage stilling til overdragelsen (trods både en britisk distriktsdomstol og appeldomstol inden overdragelsen havde godkendt den). 44 Også ved kortvarige tilbageholdelser under vanskelige forhold har EMD fundet, at der skal foretages en uafhængig prøvelse af risiko for tortur mv. inden overdragelse. Se herved EMD s storkammerafgørelse i Hirsi Jamaa mod Italien, der fastslog, at en gruppe asylansøgere fra Libyen, som et italiensk krigsskib samlede op i internationalt farvand og sejlede direkte tilbage til Libyen, havde haft krav på en artikel 13-prøvelse af en italiensk myndighed, inden de blev overdraget til libyske myndigheder. 45 Dommen fastsatte også, at personalet på det italienske krigsskib skulle have informeret de pågældende udlændinge om deres ret til at klage til en uafhængig italiensk myndighed over overdragelsen til Libyen og givet dem adgang til at begrunde, hvorfor de ville risikere tortur mv. Der er endvidere et forbud mod kollektiv overdragelse uden individuel prøvelse i artikel 4 i 4. Tillægsprotokol til EMRK. Forbuddet forpligter også stater, når de handler ekstraterritorialt uden for eget territorium. EMRK forbyder ikke alene overdragelse til dødsstraf og tortur mv. EMD har anført, at overdragelse til en langvarig og åbenlyst vilkårlig frihedsberøvelse ( flagrant breach of article 5 ) undtagelsesvis også kan være i strid med artikel 5. Det rejser blandt andet spørgsmål om, hvorvidt overdragelse til langvarig forebyggende frihedsberøvelse, som er tilladt efter den humanitære folkeret, vil kunne være i strid med artikel 5. Endelig har EMD fremhævet, at overdragelse til en åbenlyst uretfærdig rettergang ( flagrant denial of Justice ) i helt særlige tilfælde kan være i strid med artikel 6 i EMRK. Der kan for eksempel være tale om udlevering af en person 31

32 til retsforfølgning i en anden stat, hvor der er en reel risiko for, at domstolene vil inddrage materiale, som er fremkommet ved tortur. 46 Det menneskeretlige forbud mod at overdrage personer til tortur mv. forpligter stater i forhold til alle personer, herunder fanger, der er under statens jurisdiktion/effektive kontrol. Hvor meget kontrol der kræves over en person for at etablere jurisdiktion/effektiv kontrol, er imidlertid ikke fuldt afklaret DANSKE FORHOLD Overdragelse af fanger er ikke reguleret i dansk lovgivning, men reguleret i ikkeoffentliggjorte instrukser og direktiver fra forsvaret. Spørgsmålet om danske styrkers overdragelse af fanger under operationer i Afghanistan og Irak har været meget debatteret, og der verserer sager fortsat en sag ved danske domstole herom, ligesom den nu nedlagte undersøgelseskommission om den danske krigsdeltagelse i Irak og Afghanistan ville have belyst spørgsmålet. Spørgsmålet om de folkeretlige og danske regler om overdragelse af fanger under internationale væbnede konflikter vil angiveligt også blive belyst i den danske militærmanual, der er under udarbejdelse i forsvaret, som beskrevet ovenfor. Højesteret tog i dom af 27. juni 2013 i den såkaldte Tarin-sag stilling til, om Danmark er erstatningsansvarlig for danske styrkers overdragelse af fanger til amerikanske styrker i Afghanistan i marts Højesteret afgjorde sagen på grundlag af dansk rets almindelige regler om erstatningsansvar for offentlige myndigheder. Det afgørende spørgsmål var derfor, som formuleret af Højesteret, om der var noget at bebrejde myndigheder i forbindelse med tilbageholdelse af fangen [Tarin] eller overgivelsen af ham til de amerikanske styrker. Mere specifikt anførte Højesteret, at et dansk ansvar forudsætter, at danske myndigheder vidste eller burde vide, at overgivelsen ville indebære en reel risiko for, at overgivne ville blive udsat for inhuman behandling. 47 Højesteret tiltrådte landsrettens bevisbedømmelse, hvorefter hverken Forsvarsministeriet eller de danske styrker på tidspunktet for overgivelsen af Tarin havde en sådan viden eller formodning om inhuman behandling af fanger i den amerikanske fangelejr, at det var uforsvarligt og dermed ansvarspådragende at overgive tilbageholdte personer til de amerikanske styrker. 32

33 Højesteret lagde således til grund, at der ikke på overgivelsestidspunktet forelå generelle eller specifikke oplysninger, som medførte, at danske myndigheder og styrker vidste eller burde vide, at overgivelse ville indebære en reel risiko for, at de overdragne fanger ville blive udsat for inhuman behandling. Højesteret anførte videre generelt, at der påhviler danske myndigheder og styrker en registrerings- og tilsynspligt. Tilbageholdte fanger skal registreres, og der skal føres tilsyn med dem efter overdragelse til en anden stat. Men den manglende registrering kan ikke i sig selv begrunde krav om erstatning eller godtgørelse, og der var ikke sket en tilsidesættelse af tilsynspligten under hensyn til den korte tid, fangerne var tilbageholdt af de amerikanske styrker (1-2 dage). Højesteret fastslog således, at der ikke var grundlag for erstatning efter dansk rets almindelige regler om myndigheders erstatningsansvar. Men Højesteret tog dermed ikke (direkte) stilling til, om den danske overdragelse af fanger var i overensstemmelse med overdragelsesregler i EMRK eller i den humanitære folkeret. Det bemærkes herved, at et erstatningsansvar for brud på EMRK-rettigheder er af objektiv karakter. Efter EMD s praksis i relation til EMRK artikel 41 om erstatning for brud på EMRK kræves som udgangspunkt ikke således som efter dansk erstatningsret at der er noget at bebrejde myndighederne, eller at de har handlet uforsvarligt. Efter EMRK er der endvidere en positiv undersøgelsespligt, inden myndigheder kan overdrage et individ til en anden stat, hvis der er risiko for tortur mv. Det er ikke nødvendigvis tilstrækkeligt, at myndighederne passivt ud fra de modtagne oplysninger vidste eller burde vide, at der var risiko for tortur ved overdragelsen. Tilsvarende kræver EMRK som nævnt, at der sker en uafhængig og særdeles grundig prøvelse af risiko for tortur inden overdragelsen. Det kan endvidere nævnes, at Østre Landsret i løbet af 2016 forventes at træffe afgørelse i en erstatningssag ved mod den danske stat for danske styrkers håndtering og mulige overdragelse af fanger i Irak i ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme den enkeltes menneskerettigheder at Udenrigs- og Forsvarsministeriet: 33

34 I den nye militærmanual og i instrukser til Forsvaret tydeliggør over for danske udsendte, at overdragelsesreglerne i EMRK forpligter danske styrker under internationale militære operationer, samt præciserer hvilke positive undersøgelsesskridt og hvilken prøvelse der skal gennemføres inden overdragelsen af en fange, samt nærmere beskriver kravene til den efterfølgende danske monitorering af hvordan overdragne fanger behandles af modtagerstaten. 5.4 BESKYTTELSE AF BØRN DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Den humanitære folkeret indeholder særlige regler om beskyttelse af børn i både internationale og ikke-internationale væbnede konflikter. Reglerne bygger på et princip om særlig respekt for og beskyttelse af børn på grund af deres specielle status i forhold til den øvrige civile befolkning. 48 For eksempel er børn særligt beskyttet, når det gælder rekruttering til væbnede styrker og grupper, (direkte) deltagelse i væbnet konflikt, 49 tvangsarbejde under besættelse, 50 sigtelse for lovovertrædelser, 51 dødsstraf, 52 retten til familieliv, religion og uddannelse 53 samt adgang til mad og sundhedspleje. 54 De forskellige typer beskyttelse anviser forskellige standarder for, hvilke personer der anses for børn. Den humanitære folkeret opererer med seks forskellige definitioner af barnet baseret på alder (henholdsvis nyfødte, babyer, personer under 7 år, personer under 12 år, personer under 15 år og personer mellem 15 og 18 år). 55 Den særlige beskyttelse af børn er, ligesom menneskerettighederne i øvrigt, som det beskrevet overfor i afsnit 2.1, mere udførligt og detaljeret reguleret i reglerne for international væbnet konflikt end i reglerne for ikke-international væbnet konflikt. Den Internationale Røde Kors Komité (ICRC) henviser imidlertid i sit studie af sædvaneret på den humanitære folkerets område til, at børns krav på særlig respekt og beskyttelse er udtryk for folkeretlig sædvaneret, som gælder både i internationale og ikke-internationale væbnede konflikter. 56 Ifølge ICRC indikerer praksis, at princippet om særlig respekt for og beskyttelse af børn især omfatter beskyttelse mod alle former for seksuelle overgreb, ret til adskillelse fra voksne under frihedsberøvelse, medmindre det er fra voksne familiemedlemmer, ret til uddannelse, mad og sundhedspleje, ret til evakuering fra kampzoner af hensyn til børnenes sikkerhed og uledsagede børns ret til genforening med deres familie. 57 Parallelt med de forpligtelser, som fremgår af den humanitære folkeret, tildeler menneskerettighederne børn en særlig og ganske bredspektret beskyttelse i FN s 34

35 Børnekonvention, 58 idet enhver person under 18 år anses som et barn, medmindre barnet bliver myndigt tidligere efter den lov, der gælder for barnet. 59 Konventionen påbyder, at deltagerstaterne skal respektere og sikre de rettigheder, der er fastsat i denne konvention, for ethvert barn inden for deres jurisdiktion, uden forskelsbehandling af nogen art. 60 Børnekonventionen indeholder fire grundlæggende principper: forbuddet mod diskrimination; 61 hensynet til barnets tarv; 62 barnets ret til liv, overlevelse og udvikling; 63 og barnets ret til at blive hørt i alle forhold, der vedrører barnet. 64 Konventionen omfatter en meget lang række civile og politiske rettigheder samt økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og beskytter blandt andet barnets ret til familieliv, 65 beskyttelse mod alle former for fysisk eller psykisk vold; 66 beskyttelse mod tortur eller anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf samt dødsstraf, særlige beskyttelsesforanstaltninger ved frihedsberøvelse og retsforfølgelse; 67 beskyttelse mod rekruttering til væbnede styrker og direkte deltagelse i fjendtligheder (børn under 15 år) 68 samt ret til fysisk og psykisk helbredelse og resocialisering, når barnet har været udsat for blandt andet væbnet konflikt. 69 Beskyttelsen mod rekruttering og direkte deltagelse i fjendtligheder blev udvidet i den valgfri protokol af 25. maj 2000 til Børnekonventionen vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. 70 Den valgfri protokol hæver minimumsalderen fra 15 år til 18 år for tvangsmæssig rekruttering til statslige væbnede styrker og for medlemmerne af sådanne styrkers direkte deltagelse i fjendtligheder. 71 De deltagende stater pålægges endvidere at hæve aldersgrænsen fra 15 til 18 år for frivillig rekruttering til statslige væbnede styrker og i øvrigt gennemføre nogle nærmere minimumsbeskyttelsesregler for frivillig rekruttering af børn under 18 år. Begge dele sker i anerkendelse af, at personer under 18 år har krav på særlig beskyttelse efter Børnekonventionen. 72 Derudover forpligter de deltagende stater sig til at træffe alle gennemførlige forholdsregler for at sikre, at personer inden for deres jurisdiktion, der er rekrutteret eller brugt i fjendtligheder i strid med [protokollen], demobiliseres eller på anden vis frigøres fra tjeneste. Deltagerstaterne skal om nødvendigt yde disse personer enhver passende bistand til at komme sig fysisk og psykisk samt til deres resocialisering. 73 Danmark har ratificeret både Børnekonventionen og den valgfri protokol vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. Som nævnt ovenfor i afsnit 2 er spørgsmålet om, hvornår menneskerettighederne forpligter stater, når de handler ekstraterritorialt uden for eget territorium, fortsat genstand for en betydelig international debat, ligesom der er tvivl om samspillet mellem menneskerettighederne og den humanitære folkeret. Som det fremgår af den 35

36 generelle diskussion i kapitel 2 og 3, skal danske styrker, der deltager i internationale militære operationer i en væbnet konflikt, som udgangspunkt respektere både den humanitære folkeret og menneskerettighederne. Afhængigt af omstændighederne vil danske styrker dermed være forpligtet til at beskytte børn i sådanne operationer både i henhold til Børnekonventionen og til den valgfri protokol vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. For at danske styrker kan efterleve og respektere menneskerettighedernes regler om særlig beskyttelse af børn under internationale militære operationer i væbnet konflikt, er det blandt andet relevant, at man fra dansk side forholder sig til spørgsmål om magtanvendelse, tilbageholdelse og frihedsberøvelse samt retsforfølgning i forhold til børn, hvad enten børnene optræder som kombattanter eller som civile. Disse spørgsmål vil bliver nærmere drøftet nedenfor. I den forbindelse er det et selvstændigt problem, at der i menneskerettighederne og den humanitære folkeret er en væsentlig forskel på selve definitionen af et barn og dermed også på, hvornår et barn har ret til særlig beskyttelse. Denne manglende enighed betyder, at danske soldater i situationer, som involverer børn og unge, dels må vurdere disse personers alder, dels må differentiere behandlingen afhængig af personernes alder for at kunne respektere og efterleve de i situationen relevante regler om særlig beskyttelse af børn i henholdsvis den humanitære folkeret og/eller menneskerettighederne. Denne retstilstand kan give anledning til usikkerhed, især da det i nogle konfliktområder kan være vanskeligt at fastslå personers alder på grund af for eksempel manglende adgang til fødselsregistrering og til andre måder at verificere alder på andet end ved en rent visuel vurdering. MAGTANVENDELSE OVER FOR BØRN Børn, der deltager i fjendtligheder Danske styrker, der deltager i internationale militære operationer under væbnet konflikt, vil som udgangspunkt kunne anvende (dødelig) magt over for alle personer (uanset alder), der i henhold til den humanitære folkeret kan identificeres som medlemmer af fjendtlige væbnede styrker og grupper, eller som direkte deltager i fjendtlighederne, da disse personer dermed kan kategoriseres som lovlige militære mål. Det er dog vigtigt at holde sig for øje, at menneskerettighederne beskytter børns ret til liv, også under væbnet konflikt. 74 I relation til børn under 15 år forbyder den humanitære folkeret som anført rekruttering af børn og børns direkte deltagelse i fjendtlighederne i internationale væbnede konflikter 75 samt rekruttering af børn og børns direkte såvel som indirekte deltagelse i ikke-internationale væbnede konflikter. 76 I 36

37 internationale væbnede konflikter er forbuddet mod børns direkte deltagelse ikke absolut, men afhængigt af, hvad der er muligt at gennemføre for de involverede stater, 77 mens der er tale om et absolut forbud i ikke-internationale væbnede konflikter. Tvangsmæssig rekruttering og direkte deltagelse i fjendtligheder er som ovenfor nævnt også forbudt efter menneskerettighederne for børn under henholdsvis 15 år efter Børnekonventionen og 18 år efter den valgfri protokol vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. Forbuddene gælder i både internationale og ikke-internationale væbnede konflikter. Børnekonventionens forbud svarer til den humanitære folkerets forbud i internationale væbnede konflikter. Derimod sænker konventionen standarden for beskyttelse af børn i ikke-internationale væbnede konflikter, fordi den ikke forbyder børns indirekte deltagelse i fjendtligheder, hvilket ellers er forbudt i ikke-internationale væbnede konflikter efter den humanitære folkeret. 78 Den valgfri protokol hæver imidlertid standarden for beskyttelse af børn i både internationale og ikke-internationale væbnede konflikter, fordi protokollens forbud mod direkte deltagelse og tvangsmæssig rekruttering gælder alle børn under 18 år. 79 Af størst betydning for udsendte danske styrker i internationale militære operationer er nok de deltagende staters forpligtelse til at beskytte børn inden for staternes jurisdiktion imod rekruttering eller brug i fjendtligheder ved at demobilisere eller på anden vis frigøre sådanne børn fra tjeneste. 80 Magtanvendelse over for børn, der deltager i fjendtligheder, kan således være reguleret af både den humanitære folkeret og menneskerettighederne. Der kan derfor opstå tvivl om, hvilke standarder danske soldater skal efterleve og respektere i forhold til den særlige beskyttelse af børn. Civile børn, der ikke deltager direkte i fjendtligheder Den humanitære folkeret forbyder parterne i en væbnet konflikt at rette direkte eller vilkårlige angreb mod civilbefolkningen, herunder børn, så længe civile ikke deltager i fjendtlighederne. 81 Dette gælder både i internationale og ikkeinternationale væbnede konflikter. At der kan ske civile tab under militære operationer, vil imidlertid ikke i alle situationer være en overtrædelse af den humanitære folkeret. Forudsætningen er, at de stridende parter træffer alle gennemførlige sikkerhedsforanstaltninger for at undgå og under alle omstændigheder begrænse tilfældige tab af civile, skade på civile og skade på civile genstande til det mindst mulige. De civile tab må under alle omstændigheder ikke overstige den forventede konkrete og direkte militære fordel ved operationen

38 Børns ret til liv er som anført særligt beskyttet i Børnekonventionen, og der kan således være situationer, hvor det efter menneskerettighederne ikke er lovligt at dræbe civile børn, mens det er lovligt efter den humanitære folkeret. Tilfældige tab af civile børns liv under en international militær operation i væbnet konflikt kan således både være reguleret af den humanitære folkeret og menneskerettighederne. Der kan derfor også her opstå tvivl om, hvilke standarder danske soldater skal efterleve og respektere i forhold til den særlige beskyttelse af børn. TILBAGEHOLDELSE OG FRIHEDSBERØVELSE AF BØRN Ifølge den humanitære folkeret gælder den særlige beskyttelse for børn under 15 år, uanset om de ulovligt har deltaget i fjendtligheder og efterfølgende er blevet taget til fange og tilbageholdes i forbindelse med en væbnet konflikt. 83 Børn har blandt andet ret til at blive anbragt i afdelinger adskilt fra voksnes afdelinger, undtagen hvor familier er indkvarteret sammen. 84 Den humanitære folkeret regulerer dog ikke som sådan tilbageholdelse af børn anderledes end tilbageholdelse af voksne. 85 Menneskerettighederne beskytter børn i videre omfang end den humanitære folkeret, idet anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn skal følge lovens forskrifter og kun må bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum. Endvidere skal ethvert barn, der er berøvet friheden, behandles menneskeligt og med respekt for menneskets naturlige værdighed og på en måde, der tager hensyn til deres aldersmæssige behov. Især skal ethvert barn, der er berøvet friheden, holdes adskilt fra voksne, medmindre en sådan adskillelse ikke anses at tjene barnets tarv, og barnet skal have ret til at opretholde kontakt med sin familie gennem brevveksling og besøg, bortset fra under særlige omstændigheder. Derudover har ethvert barn, ligesom voksne, der er berøvet sin frihed, ret til hurtig juridisk og anden passende bistand samt ret til at få lovligheden af sin frihedsberøvelse prøvet ved en domstol eller anden kompetent, uafhængig og upartisk myndighed og til hurtig afgørelse af enhver sådan sag. 86 Tilbageholdelse og frihedsberøvelse af børn under internationale militære operationer i væbnet konflikt er således endnu et område, som er reguleret både af den humanitære folkeret og menneskerettighederne, hvorved der kan opstå tvivl om, hvilke standarder danske soldater skal efterleve og respektere i forhold til den særlige beskyttelse af børn. RETSFORFØLGNING AF BØRN Spørgsmål om tilbageholdelse og frihedsberøvelse af børn under væbnet konflikt har tæt sammenhæng med spørgsmål om retsforfølgning af børn. 38

39 Den humanitære folkeret indeholder som udgangspunkt ikke særlige regler omkring retsforfølgning af børn, idet spørgsmål om retsforfølgning og straf for kriminelle overtrædelser i forbindelse med væbnet konflikt reguleres ens uanset alder. 87 Der gælder dog et forbud mod at eksekvere og afsige dødsstraf for en forseelse, som står i forbindelse med den væbnede konflikt, over for personer, som var under 18 år på tidspunktet, da forseelsen blev begået. 88 Børnekonventionen forpligter de kontraherende stater til, ud over at sikre barnet visse minimumsgarantier, at anerkende retten for ethvert barn, der mistænkes eller anklages for eller er fundet skyldig i at have begået strafbart forhold, til at blive behandlet på en måde, der er i overensstemmelse med fremme af barnets sans for værdighed og værdi, som styrker barnets respekt for andres menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder, og som tager barnets alder og ønskeligheden af at fremme, at barnet resocialiseres og påtager sig en konstruktiv rolle i samfundet, i betragtning. 89 Konventionen pålægger endvidere staterne at søge at fremme indførelsen af love, fremgangsmåder, myndigheder og institutioner, som er specielt tilpasset børn, der mistænkes, anklages for eller anses for at have begået strafbart forhold, 90 samt at tilvejebringe forskellige forholdsregler, såsom omsorg, vejledning og tilsynsføring, rådgivning, prøveløsladelse, plejeaftaler, undervisning og erhvervsorienterede uddannelsesprogrammer og andre alternativer til anbringelse i institution, [ ] for at sikre, at børn behandles på en måde, der tjener deres tarv og står i passende forhold til både deres personlige forhold og til forbrydelsen. 91 Retsforfølgning af børn under væbnet konflikt er endnu et område, som er reguleret både af den humanitære folkeret og af menneskerettighederne, men i højere grad af menneskerettighederne. Retsforfølgning som sådan er et nationalt anliggende og er dermed ikke et område, som danske styrker varetager under internationale militære operationer i udlandet. Imidlertid kan spørgsmål om retsforfølgning af børn, som danske styrker måtte tilbageholde under væbnet konflikt, afstedkomme retlige overvejelser og beslutninger. Der kan derfor under internationale militære operationer opstå tvivl om, hvilke standarder danske soldater skal efterleve og respektere i forhold til den særlige beskyttelse af børn i væbnet konflikt. Sammenfattende kan det siges i forhold til magtanvendelse over for børn under væbnet konflikt, at der i en række sammenhænge er tvivl om den præcise folkeretlige regulering, herunder ikke mindst samspillet mellem forskellige standarder i den humanitære folkeret og menneskeretten. Det er derfor vigtigt, at det i den nye militærmanual og i kommende operationsspecifikke direktiver klart beskrives, hvilke præcise regler udsendte danske soldater skal efterleve. 39

40 5.4.2 DANSKE FORHOLD Som anført ovenfor i afsnit 3 er det danske retlige grundlag for udsendte styrkers ageren under internationale militære operationer beslutningsforslaget fra Folketinget om deltagelse i den pågældende mission og de af forsvaret udarbejdede missionsspecifikke direktiver. Det er som også nævnt i afsnit normalt og uundgåeligt, at danske styrker under internationale militære missioner anvender (dødelig) væbnet magt mod fjendtlige styrker mv., herunder fjendtlige styrker, som rekrutterer og bruger børn i kamp, som menneskelige skjolde og i forskellige støttefunktioner, 92 samt tilbageholder personer og må foretage retsforfølgningsmæssige overvejelser vedrørende sådanne personer. Danske styrker har frihedsberøvet individer under internationale militære operationer i blandt andet Afghanistan og Irak, herunder også børn og unge. 93 Endvidere har danske krigsskibe deltaget i den internationale piratbekæmpelse i Aden-bugten, hvor mindreårige pirater i en række tilfælde er blevet tilbageholdt. 94 Der er i Folketingets beslutningsforslag ikke nævnt noget specifikt om særlig beskyttelse af børn i forhold til for eksempel magtanvendelse, tilbageholdelse og retsforfølgning, og det er uvist, om det er tilfældet i de missionsspecifikke direktiver ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme beskyttelsen af børn i væbnede konflikter at Udenrigs- og Forsvarsministeriet: i den kommende danske militærmanual giver en detaljeret beskrivelse af danske styrkers forpligtelser i internationale militære operationer i forhold til børns ret til særlig respekt og beskyttelse efter både den humanitære folkeret og menneskerettighederne. i fremtidige missionsspecifikke direktiver konkret forholder sig til danske styrkers forpligtelser i internationale militære operationer med hensyn til børns ret til særlig respekt og beskyttelse efter både den humanitære folkeret og menneskerettighederne, herunder spørgsmål om magtanvendelse over for samt tilbageholdelse og retsforfølgning af børn. 40

41 5.5 DANSKE STYRKERS SAMARBEJDE MED OG KAPACITETSOPBYGNING AF ANDRE STATERS VÆBNEDE STYRKER Det er normalt, at danske styrker under internationale militære operationer indgår i et samarbejde med andre landes styrker, herunder styrker fra den pågældende koalition og styrker fra opholdsstaten. Det er blandt andet skete i Irak, hvor danske styrker har og fortsat udfører fælles operationer med såvel britiske som irakiske styrker. Det kan for eksempel være i forhold til frihedsberøvelse af fanger. Danske styrker kan i forbindelse med fælles operationer med andre landes styrker lade en anden medvirkende stats styrker tage fanger. Det sket i Irak. Forsvarschefen anførte således i brev af 16. december 2011 til Forsvarsministeriet, at engelsk personel i større omfang [end enhedernes rådige kompetencer tilsiger] er blevet anvendt til at forestå selve tilbageholdelsen, hvorved det har været opfattelsen, at danske enheder dermed ikke blev ansvarlige for tilbageholdelsen og de deraf følgende forpligtelser. Det kan også være i forhold til bombning af militære mål under fælles operationer. Hvor for eksempel danske F 16 fly bomber et militært mål, som muligt er blevet udpeget af en anden stats væbnede styrker, og hvor det danske missil eventuelt med laser ledes frem mod målet af styrker fra en tredje stat. Ud over sådanne fælles operationer så bistår danske styrker også en række andre landes militære styrker med trænings-og kapacitetsopbygningsprogrammer. Det sker blandt andet i Irak, hvor danske soldater træner irakiske sikkerhedsstyrker til kampen mod ISIL. 95 Ligesom danske jægersoldater i tre uger i 2015 trænede afrikanske sikkerhedsstyrker i Tchad. 96 Sådanne fælles operationer, som er udbredte i moderne krigsførelse, rejser spørgsmålet om, hvilken stat, der er folkeretlig ansvarlig for et eventuelt folkeretsbrud. Kan Danmark blive ansvarlig eller medansvarlig for et folkeretsbrud, som en anden stats væbnede styrker foretager under en fælles operation? Og kan Danmark ifalde et folkeretligt ansvar, hvis danske styrker har trænet og kapacitetsopbygget en anden stats væbnede styrker, som efterfølgende begår folkeretsbrud? DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE HENREGNELSE VED FÆLLES OPERATIONER Ved fælles operationer opstår først spørgsmålet om, hvilken stat et eventuelt folkeretsbrud skal henregnes til. Hvem er for eksempel ansvarlig for 41

42 tilfangetagelse og frihedsberøvelse af en fange under fælles operationer eller for ulovlig magtanvendelse ved bombning af militære mål. Spørgsmålet om, hvornår en handling skal henregnes til en stat, er blandt andet reguleret i den Internationale Lovkommissions (ILC) artikler om statsansvar fra Udgangspunktet er, jf. artikel 4, at handlinger udført af offentlige organer såvel lovgivende, dømmende og udøvende skal henregnes til den pågældende stat. Tilfangetagelser udført af danske soldater skal henregnes til Danmark, mens tilfangetagelser udført af for eksempel irakiske soldater skal henregnes til Irak. Der er imidlertid undtagelser til dette udgangspunkt. For det første kan der være situationer, hvor en stat ligefrem overlader et offentligt organ eller offentligt personel for eksempel soldater til en anden stat, således at organet fuld og helt bliver en del af modtagerstaten og udelukkende agere til dens formål, jf. artikel 6 i ILC s artikler om statsansvar. Der skal imidlertid særdeles meget til. 97 For det andet kan der være situationer, hvor en soldat fra stat 2 handler under en anden stat 1 s direktion og kontrol ( direction and control ). I så fald vil handlingen skulle henregnes til stat 1 den kontrollerende stat, jf. artikel 17 i ILC s artikler om statsansvar. Stat 1 skal udøve egentlig operativ kontrol over handlingen og ikke blot påvirke eller influere handlingen, jf. ILC s kommentar til artikel 17: directs does not encompass mere incitement or suggestion but rather connotes actual direction of an operative kind. 98 Det grundlæggende princip bag artikel 17 er, at det ikke skal være muligt for stater at få andre stater til at gøre, hvad de ikke selv kan gøre. 99 Hvilken stat et eventuelt folkeretsbrud skal henregnes vil således i vidt omfang afhænge af karakteren og omfanget af det indgåede samarbejde i forhold til det konkrete folkeretsbrud. Et forhold vil endvidere kunne henregnes til flere stater, således at de involverede stater bærer et fælles ansvar, se også artikel 47 i ILC s artikler om statsansvar. I det omfang et folkeretsbrud ikke kan henregnes til Danmark, men til en væbnet styrke fra en anden stat, kan der opstå spørgsmål om, hvorvidt Danmark kan ifalde et statsligt medvirkensansvar. 42

43 STATSLIGT MEDVIRKENSANSVAR Spørgsmålet om en stats eventuelle ansvar for bistand og medvirken til at en anden stats brud på en folkeretlig forpligtelse er et stærkt omdebatteret folkeretligt spørgsmål. Den Internationale Lovkommissions (ILCs) behandler sprøgsmålet i artikel 16 i artiklerne om statsansvar fra 2001 fremgår det af artikel 16, at A State which aids or assists another State in the commission of an internationally wrongful act by the latter is internationally responsible for doing so if: (a) that State does so with knowledge of the circumstances of the internationally wrongful act; and (b) the act would be internationally wrongful if committed by that State. ILCs opstiller her tre betingelser for et statsligt medvirkensansvar. 100 For det første skal bistanden i betydelig grad ( signinficantly men ikke nødvendigvis essentially ) have bidraget til folkeretsbruddet. For det andet skal den hjælpende stat også være bundet af den folkeretlige regel, som modtagerstaten bryder. Og endelig for det tredje skal den hjælpende stat have forsæt til at modtagerstaten bryder en folkeretlig regel. Den hjælpende stat skal være klar over og have til hensigt at fremme modtagerstatens folkeretsbrud. I forhold til en stats mulige medvirkensansvar til et menneskeretsbrud begået af en anden stat anfører ILC: Where the allegation is that the assistance of a State has facilitated human rights abuses by another State, the particular circumstances of each case must be carefully examined to determine whether the aiding State by its aid was aware of and intended to facilitate the commission of the internationally wrongful conduct. 101 (markering tilføjet). Der er således en ganske høj tærskel for, hvornår en hjælpende stat kan blive ansvarlig for at medvirke til en anden stats folkeretsbrud. Såfremt et folkeretsbrud ikke kan henregnes til Danmark, og Danmark heller ikke kan ifalde et statsligt medvirkensansvar for at yde bistand til en anden stats folkeretsbrud, kan det afslutningsvis overvejes, om danske styrker ud fra mere overordnede etiske, politiske eller strategiske overvejelser kunne have foretaget sig mere for at forhindre en anden stats styrker i at handle i strid med folkeretlige forpligtelser. Spørgsmålet om hvorvidt danske styrker har udvist rettidig omhu ( due dilligence ). DUE DILIGENCE RETTIDIG OMHU I FN-regi er der flere eksempler på, at FN har støttet en stats væbnede styrker blandt andet ved træning og kapacitetsopbygning, hvorefter den pågældende styrke efterfølgende har begået alvorlige menneske- og folkeretsbrud. Det skete 43

44 blandt andet i 2009, hvor de væbnede styrker fra Den Demokratiske Republik Congo, som var støttet og trænet af FN, begik alvorlige menneskeretsbrud. 102 FN s Generalsekretær besluttede på den baggrund, at der skulle udarbejdes en politik for FN s samarbejde med ikke-fn styrker. Denne politik Human rights due diligence policy on United Nation s support to non-united Nation s security forces (HRDDP) blev i 2013 fremlagt af FN s Generalsekretær for FN s Generalforsamling og FNs Sikkerhedsråd. 103 I 2014 blev der endvidere i FN-regi udarbejdet en HRDDP Guidance Note for at fremme og styrke den praktiske implementering af politikken. 104 Både FN s generalforsamling og FN s Sikkerhedsråd har efterfølgende flere gange refereret til HRDDP. Sikkerhedsrådet gjorde det senest i 2015 i en resolution om en FN misssion (MINUSMA) i Mali, hvor det anføres, at Sikkerhedsrådet: Requests MINUSMA to ensure that any support provided to non-united Nations security forces is provided in strict compliance with the Human Rights Due Diligence Policy on United Nations support to non-united Nations security forces (HRDDP). 105 Formålet med HRDDP er at sikre, at FN ikke samarbejder med eller støtter ikke- FN styrker, hvis der er en reel risiko for de modtagende enheder begår alvorlige overtrædelser af den humanitære folkeret eller menneskerettighederne. Det anføres således i præmis 1 i HRDDP: UN support cannot be provided where there are substantial grounds for believing that there is a real risk of the receiving entities committing grave violations of IHL or IHRL and where the relevant authorities fail to take the necessary corrective or mitigating measures. 106 Det præciseres videre i præmis 8 i HRDDP, at der med støtte ( support ) blandt andet menes training; mentoring; financial; strategic or tactical operational support to operations in the field; joint operations. Derimod omfatter støtte ikke træning i og opmærksomhed om ( sensitization in ) den humanitære folkeret og menneskerettighederne. Støtten kan foregå både direkte og indirekte gennem en implementerende partner. HRDDP består af fire skridt, som skal gennemføres inden og under en FN støtte til en ikke-fn væbnet styrke. Det drejer sig om følgende (uddrag): 1. Communication of the policy to the national receiving authorities 44

45 3. Risk assessment before engaging in support and, if relevant, mitigating measures: How is the record of recipient/armed force in terms of IHL and IHRL violations How is the record of recipient in holding perpetrators responsible Have recipient taken corrective measures to prevent recurrence Would providing/withholding support affect the ability of the UN to influence the behavior of the receiving State/army The feasibility of the UN putting in place effective mechanisms to monitor the use and impact of the support provided Information collected from UN and other reliable sources 3. Monitoring of support Each UN entity providing support must develop an implementation Framework - establishing: UN Resources required to effectively to monitor support and evaluate its impact UN Incentives aimed at improving compliance by the recipient with IHL and IHRL Mechanisms for the effective monitoring of the recipient s behaviour to detect grave violations of IHL and IHRL Well-defined systems for the collation and effective review of information 4. Intervention when grave violations are committed. Well-defined procedures to guide decisions by responsible UN officials on whether or not violations committed by the recipient require suspension support Clear procedures for communication with the relevant authorities where UN intervention or suspension is required. 107 Det kan også fremhæves, at der i EU regi vil blive udarbejdet en tilsvarende Due diligence politik i forhold til EU s internationale militære operationer. Det fremgår af EU Rådets Action Plan on Human Rights and Democracy, , fra den 2. juli 2015, at EU i 2017: 108 Develop and implement a due diligence policy to ensure that EU support to security forces, in particular in the context of CSDP [EU s Fælles Forsvars og Sikkkerhedspolitik] missions and operations, is in compliance with and contributes to the implementation of the EU human rights policy and is consistent with the promotion, protection and enforcement of international human rights law and international humanitarian law, as may be applicable

46 5.5.2 DANSKE FORHOLD Danske styrker indgår som nævnt ofte i et samarbejde med andre staters væbnede styrker. Men der er så vidt ses ikke fastlagt offentligt tilgængelige retningslinjer for, hvornår et forhold skal henregnes til danske styrker, eller hvornår Danmark kan ifalde et eventuelt medvirkensansvar for andre staters folkeretsbrud. Det er et spørgsmål som muligt vil blive behandlet og drøftet i den kommende danske militærmanual. Ligeledes ses der ikke at være udviklet en offentlig tilgængelig politik som FN s HRDDP eller den kommende EU Due Diligence Policy for hvornår og under hvilke betingelser danske styrker kan støtte og indgå i et samarbejde med andre staters væbnede styrker, og hvordan et sådant samarbejde skal monitoreres. Under tjeneste i missionsområder kan danske soldater blive vidner til overtrædelser af den humanitære folkeret eller andre ulovligheder, som begås af allierede styrker eller af modpartens styrker. Danske soldater har i de senere år i henhold til bl.a. Forsvarskommandoens direktiv om forbud mod tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling haft en udvidet pligt til om muligt at gribe ind overfor, og under alle omstændigheder ad kommandovejen at melde om alle overtrædelser af f.eks. den humanitære folkeret, som observeres i forbindelse med tjenesten. Men også før implementeringen af direktivet i 2004 var danske soldater forpligtede til at melde om sådanne overgreb ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme menneskerettighederne at Forsvaret fastsætter retningslinjer for: hvornår et eventuelt folkeretsbrud under fælles operationer skal henregnes til Danmark. hvornår danske styrker under fælles operationer kan ifalde et medvirkensansvar for folkeretsbrud begået af en anden stats væbnede styrker. med inspiration fra FN s Human Rights Due Diligence Policy on United Nations support to non-united Nations security forces og den kommende EU Due Diligence Policy udarbejder en politik for rettidig omhu ( Due Diligence ) ved støtte til og samarbejde med andre staters væbnede styrker. En politik der fastlægger under hvilke betingelser, danske styrker kan støtte 46

47 eller indlede samarbejde med andre staters styrker, og hvordan samarbejdet skal monitoreres. 5.6 DANSKE SOLDATER, TOLKES OG ANDET FØLGEPERSONELS RETTIGHEDER DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Den humanitære folkeret beskytter modpartens kombattanter og civile, men opstiller ikke regler for, hvordan en stat skal behandle og beskytte egne soldater eller følgepersonel, som for eksempel tolke. Modsat forpligter menneskerettighederne stater i forhold til alle individer, som er under statens jurisdiktion. Det har været drøftet, om en stats egne udsendte soldater er under den udsendende stats jurisdiktion med den konsekvens, at de udsendte soldater er beskyttet af menneskerettighederne. Spørgsmålet er navnlig blevet drøftet i Storbritannien. Efterladte til afdøde britiske soldater under militære operationer i Afghanistan og Irak fører således erstatningssager ved britiske domstole mod det britiske forsvarsministerium. Fra sagsøgernes side bliver det blandt andet gjort gældende, at det britiske forsvarsministerium har brudt retten til liv i artikel 2 i EMRK, fordi de afdøde britiske soldater har gennemført militæroperationer med mangelfuldt udstyr, blandt andet i form af en ikke-armeret Land Rover. Den britiske højesteret fastslog i en dom af 19. juni 2013, at de udsendte afdøde soldater havde været under britisk jurisdiktion, og at Storbritannien derfor var bundet af EMRK i forhold til de pågældende. Sagerne verserer derfor nu ved britiske domstole om muligt erstatningsansvar. Der verserer tillige sager ved EMD, hvor spørgsmålet om udsendte soldater efter EMRK er omfattet af den udsendende stats jurisdiktion, vil blive afgjort. Det er ikke afklaret, om tolke og andet følgepersonel, som er ansat af danske styrker og handler under deres instruktion under internationale operationer, er under dansk jurisdiktion i EMRK s forstand. I forhold til beskyttelsen af soldaters menneskerettigheder kan der endvidere henvises til Europarådets rekommandation om Human rights of members of the armed forces fra Rekommandationen og den forklarende tekst beskriver soldaters menneskerettigheder blandt andet retten til liv, retten til ikke at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling, retten til retfærdig rettergang, og retten til ytrings- og religionsfrihed og hvilke 47

48 begrænsninger der kan foretages i rettighederne som følge af soldaters særlige arbejds- og ansættelsesforhold. I forhold til retten til liv anføres det blandt andet: Members of the armed forces, despite running a particular risk of death during certain dangerous operations, should not be exposed to situations where their lives would be put at avoidable risk without a clear and legitimate military purpose. Therefore, military authorities are under an obligation to take reasonable measures to ensure that military training, planning of operations and the equipment used does not unnecessarily endanger servicepersons lives DANSKE FORHOLD Hvis en udsendt soldat kommer til skade eller dør under udsendelsen, yder forsvaret som arbejdsgiver en særlig erstatning/godtgørelse. Herudover er udsendte soldater omfattet af de almindelige regler om arbejdsskadesikring. Det betyder, at en soldat, der er kommet til skade under eller som følge af tjenesten, vil kunne modtage en godtgørelse for varigt mén både efter forsvarets særlige erstatnings- og godtgørelsesordning og efter de almindelige regler om arbejdsskadesikring. 113 Forsvarets Auditørkorps anfører i årsberetning for 2015, at der rutinemæssigt indledes en undersøgelse, når dansk militært personel afgår ved døden eller kommer alvorligt til skade i tjenesten med henblik på at fastslå eller udelukke, om der er begået et strafbart forhold. 114 Det anføres videre: Det følger i øvrigt af Den Europæiske Menneskerettigheds Konventions artikel 2 om retten til liv, at der må kræves en uafhængig undersøgelse af omstændighederne omkring soldaters mistænkelige dødsfald i tjenesten, og at de personer, der foretager undersøgelsen, bør være uafhængige af de implicerede i hændelsen. Det synes således at være Auditørkorpsets opfattelse, at udsendte danske soldater er under dansk jurisdiktion og dermed at de vil være omfattet af beskyttelsen i EMRK. De lokale tolke, som de danske enheder anvender i Afghanistan, har enten været stillet til rådighed via en aftale mellem Danmark og Storbritannien eller mellem forsvaret og et amerikansk civilt firma. Således har Danmark ikke haft et direkte kontraktforhold til de lokalt ansatte tolke og dermed ikke et generelt arbejdsgiveransvar efter de danske regler herom

49 Spørgsmålet er, om der på trods af dette manglende kontraktforhold alligevel består et dansk arbejdsgiverrelateret ansvar for de skader, som tolkene måtte pådrage sig i forbindelse med opgaveløsning for danske styrker. Efter dansk ret vil et sådant ansvar skulle udledes af arbejdsskadesikringsloven. Efter denne lov fortolkes ansættelsesbegrebet meget vidt og vil også kunne omfatte arbejdsrelationer uden et egentlig kontraktforhold. Loven finder dog alene anvendelse for arbejde, der udføres i Danmark. Det følger udtrykkeligt af arbejdsskadesikringslovens Da arbejdsskadesikringsloven ikke finder anvendelse uden for Danmark, har forsvaret ikke efter denne lov et arbejdsgiveransvar for arbejdsrelaterede skader på lokalt ansatte tolke i Afghanistan, uanset om disse måtte være ansat af Danmark eller stillet til rådighed af andre styrker/partnere. Den tidligere regeringen samt Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti indgik den 22. maj 2013 en aftale, hvorefter en række tolke, som de danske styrker har samarbejdet med i Afghanistan, vil kunne få hjælp i hjemlandet og mulighed for at søge asyl i Danmark efter de almindelige regler herom. 117 Aftalen er ikke baseret på en juridisk forpligtelse. Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) afgav den 18. december 2014 rapport om brug af tolke i militære konflikter. Rapporten diskuterer, hvordan sikkerhedsrisikoen for tolkene kan mindskes i fremtidige danske operationer. Rapporten indeholder såvel en række operationelle anbefalinger som en række mere policy-orienterede anbefalinger. Det anbefales blandt andet, at Forsvaret foretager en specifik risikoanalyse for hver enkelt konflikt for at finde frem til mulige risici for tolke og dermed reducere dem. Ligesom det anbefales, at den danske regering skal støtte og arbejde for, at der vedtages internationale regler om beskyttelse af tolke i konfliktzoner, således som det blandt andet anbefales af the International Federation of Translators. 118 Mens forskningsprojektet ved DIIS pågik, oplyste Forsvarsministeriet, at når projektets konklusioner forelå, var det Forsvarsministeriets intention at indlede nærmere dialog med Forsvaret om udarbejdelse af retningslinjer for Forsvarets fremadrettede brug af tolke og andre lokalt ansatte i konfliktområder. 119 Retningslinjer blev udarbejdet og oversendt til Folketinget i efteråret ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme menneskerettighederne at Forsvaret: 49

50 Afklarer udstrækningen af Danmarks menneskeretlige ansvar over for udsendte danske soldater. afklarer, om Danmark har et menneske- eller folkeretligt ansvar for følgepersonel, herunder lokale tolke, som bistår danske styrker under internationale militære operationer. 5.7 UNDERSØGELSE AF MENNESKE- OG FOLKERETSBRUD DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE Både den humanitære folkeret og menneskerettighederne stiller krav til stater om af egen drift (ex officio) at undersøge mulige folkeretsbrud begået under internationale militære operationer. Der kan dels være tale om at undersøge et muligt individuelt strafferetligt ansvar for de involverede danske soldater, dels være tale om et muligt statsansvar for den danske stat, som er ansvarlig for danske soldaters brud på folkeretlige forpligtelser under militære operationer i udlandet. Mens det individuelle strafferetlige ansvar kan indebære, at den pågældende soldat og eventuelt den overordnede risikerer fængselsstraf eller disciplinære foranstaltninger, så indebærer statsansvaret, at staten skal erkende og eventuelt undskylde folkeretsbruddet, betale erstatning og sikre, at der ikke sker gentagelse. Det følger af Genève-konventionerne og af praksis fra EMD, at de to former for ansvar og undersøgelsen af de to former for ansvar ikke er gensidigt udelukkende, men derimod parallelle. 120 Det vil sige, at det forhold, at en stat har betalt erstatning enten i form af frivillig kompensation eller i form af erstatning efter et civilt søgsmål til et offer for et folke- eller menneskerettighedsbrud og anerkendt statens ansvar for det passerede, ikke per se friholder staten fra at indlede en straffeefterforskning mod de implicerede soldater. Og modsat fritager det ikke per se staten fra at undersøge et muligt statsansvar, at der er gennemført en straffesag mod implicerede soldater. Der er væsentlig forskel på undersøgelsesforpligtelserne i den humanitære folkeret og i menneskerettighederne. Der er for det første forskel på, hvad der skal undersøges i forhold til vurderingen af danske soldaters mulige strafferetlige ansvar. 50

51 Den humanitære folkeret kræver alene, at stater af egen drift undersøger grove overtrædelser af Genève-konventionerne i form af navnlig tortur og bevidste drab på civile. Det omfatter for eksempel ikke drab på fjendtlige soldater, drab på civile, der tager direkte del i fjendtlighederne, eller uundgåelige følgedrab på civile ( collateral damage ). Efter menneskerettighederne er den strafferetlige undersøgelsespligt bredere. Stater skal ligesom efter den humanitære folkeret efter Torturkonventionens artikel 6 undersøge og retsforfølge personer, som er under mistanke for tortur mv. Men derudover kræver menneskerettighederne efter artikel 10 i FN s konvention om tvungne forsvindinger (endnu ikke ratificeret af Danmark) undersøgelser af vilkårlige forsvindinger; samt undersøgelse af ethvert drab som følge af magtanvendelse, herunder også på fjendtlige soldater og på civile, der tager direkte del i fjendtlighederne og collateral damage. Dette følger af EMD s afgørelse i Al-Skeini mod Storbritannien. 121 Der er for det andet forskel på, hvilke krav den humanitære folkeret og menneskerettighederne stiller til undersøgelse af muligt statsansvar. Den humanitære folkeret stiller ikke udtrykkeligt krav om gennemførelse af sådanne undersøgelser. Modsat kræver menneskerettighederne, at stater efter klage eller af egen drift, jf. Torturkonventionens artikel 12 og 13, skal gennemføre en uafhængig og upartisk undersøgelse af muligt statsansvar ved mistanke om tortur mv. (se modsvarende artikel 6 om undersøgelse med henblik på strafferetlig forfølgning). Mens forpligtelsen efter artikel 12 til af egen drift at indlede en torturundersøgelse først indtræder, hvis der er en rimelig grund ( reasonable ground ) til at tro, at der er blevet udøvet tortur, så følger det af artikel 13, at en klage fra et torturoffer altid skal undersøges. 122 Det følger endvidere af artikel 14 i Torturkonventionen, at stater skal sikre, at et torturoffer har adgang til oprejsning og en eksigibel ret til rimelig og tilstrækkelig erstatning ( enforceable right to fair and adequate compensation ). Både artikel 12 og 13 er som en række øvrige bestemmelser i Torturkonventionen afgrænset til at finde anvendelse på ethvert territorium under statens jurisdiktion ( any territory under its jurisdiction ). Det vil efter praksis fra FN s Torturkomité sige områder, hvor staten udøver effektiv kontrol, samt i forhold til individer, som er under statens autoritet og kontrol

52 Samme undersøgelsesforpligtelser i forhold til et muligt statsansvar følger af artikel 12 i FN s konvention om tvungne forsvindinger (se modsvarende artikel 10 om undersøgelse med henblik på strafferetlig forfølgning), som endnu ikke er ratificeret af Danmark. Efter artikel 12, stk. 1, skal myndighederne undersøge enhver klage om tvungne forsvindinger. Såfremt der ikke foreligger en klage, skal myndigheder endvidere af egen drift indlede en undersøgelse, hvis der er rimelig grund til at tro, at en person er blevet udsat for en tvungen forsvinding. Tilsvarende undersøgelsesforpligtelser følger af praksis fra EMD vedrørende artikel 2 og 3 i EMRK. Domstolen fastslog i Al-Skeini mod Storbritannien vedrørende beskyldninger mod britiske soldater i Irak for at have mishandlet og dræbt en irakisk dreng, at undersøgelsesforpligtelsen også finder anvendelse under væbnet konflikt på en anden stats (Iraks) territorium. EMD anførte, at stater i særlige situationer ved mistanke om grove menneskerettighedsbrud skal gennemføre en bredere systemisk undersøgelse af den instruktion, træning og supervision, som udsendte soldater modtager. En undersøgelse, der ikke alene fokuserer på planlægningen og gennemførelsen af den konkrete operation, men som er bredere og går ud på at undersøge, om der er mere systemiske mangler. Efter EMD s opfattelse var der bevis for, at den irakiske dreng blev taget i varetægt af britiske soldater, som hjalp det irakiske politi med at bekæmpe tyverier, og at drengen druknede som følge af soldaternes mishandling af ham. Domstolen fandt, at artikel 2 i EMRK i den konkrete sag krævede en uafhængig undersøgelse, som var tilgængelig for ofrets familie og offentligheden, af de bredere forhold omkring statens ansvar for dødsfaldet, inklusive den instruktion, træning og supervision, soldater får. 124 Endelig kan det for det tredje fremhæves, at der er forskel på de formelle processuelle krav, som den humanitære folkeret og menneskeretten stiller til undersøgelsen. Den humanitære folkeret stiller ikke udtrykkelige krav om, at undersøgelsesorganet skal være uafhængigt eller upartisk i forhold til det militære system og de undersøgte soldater. Modsat stiller menneskerettighederne et ufravigeligt krav om, at undersøgelsesorganet er uafhængigt og upartisk. De ansvarlige for efterforskningen skal være hierarkisk, institutionelt og praktisk uafhængige af den, der undersøges. Og undersøgelsen skal gennemføres så effektivt, som forholdene muliggør, så hurtigt som muligt og med inddragelse af pårørende. EMD anførte i Al-Skeini mod Storbritannien at undersøgelseskravet must be applied realistically, to take account of the specific problems faced by investigators. 1 Domstolen anfører videre: 1 Se Al-Skeini sagen nævnt ovenfor para

53 It is clear that where the death to be investigated under Article 2 occurs in circumstances of generalised violence, armed conflict or insurgency, obstacles may be placed in the way of investigators and [ ] concrete constraints may compel the use of less effective measures of investigation or may cause an investigation to be delayed [ ]. Nonetheless, the obligation under Article 2 to safeguard life entails that, even in difficult security conditions, all reasonable steps must be taken to ensure that an effective, independent investigation is conducted into alleged breaches of the right to life [ ]. Mens kravet om at undersøgelsen er uafhængig og upartisk tilsyneladende er absolut, så er kravet om at undersøgelsen er effektiv relativ og afhængig af den konkrete kontekst og situation. 2 EMD tog i 2014 i en storkammerdom Jaloud mod Holland stilling til, om det hollandske militærpoliti ( Royal Military Constabulary ) lever op til de menneskeretlige uafhængighedskrav. 125 Sagen vedrørte de hollandske soldater i Irak, som i april 2004 skød og dræbte en irakisk billist, som i fart kørte frem mod et hollandsk tjekpoint uden at stoppe. Det hollandske militærpoliti, der boede i den samme militærlejr som de hollandske styrker, gennemførte kort efter en undersøgelse af episoden og rapporterede hjem til den hollandske anklagemyndighed. Der blev ikke rejst tiltale mod de involverede hollandske soldater, da anklagemyndigheden fandt, at de havde handlet i selvforsvar. Pårørende til den afdøde klagede efterfølgende til hollandske domstole og til sidst til EMD over, at det hollandske militærpoliti ikke besad den fornødne uafhængighed af det hollandske forsvar, samt at den gennemførte undersøgelse havde været mangelfuld. Det fremgår af dommen, at det hollandske militærpoliti er en del af det hollandske forsvar på samme niveau som Hæren, Søværnet og Flyvevåbnet. Medlemmer af militærpolitiet har militær status og rang. Selvom militærpolitiet opholder sig sammen med hollandske styrker i den hollandske militærlejr, så har militærpolitiet sit egen kommandosystem. Chefen for militærpolitiet har rang af generalløjtnant og er direkte ansvarlig over for den hollandske forsvarsminister Se mere udførligt Peter Vedel Kessing, Staters undersøgelse af folkeretsbrud begået under militære operationer i udlandet Lever dansk praksis op til de folkeretlige krav?, i Max Sørensen 100 år, DJØF, 2013,

54 EMD fandt ikke, at der var beviser for, at det forhold, at det hollandske militærpoliti havde opholdt sig i den samme militærlejr som de hollandske væbnede styrker, eller den fysiske afstand mellem militærpolitiet i Irak og den hollandske anklagemyndighed i Arnhem i Holland, havde påvirket militærpolitiets uafhængighed: The Court notes that the independence, and hence the effectiveness, of an investigation into an allegedly unlawful killing may be called into question if the investigators and the investigated maintain close relations with one another ( ) The Government did not deny that at the relevant time the Royal Military Constabulary unit shared its living quarters with Royal Army personnel. However, no circumstances have been suggested, or become apparent, that might lead the Court to find that this in itself affected the independence of the Royal Military Constabulary unit to the point of impairing the quality of its investigations. Nor does the Court find it established that the physical distance separating the Royal Military Constabulary unit stationed in Iraq from the public prosecutor in charge of its investigations, who was based in Arnhem, led to the subordination of the Royal Military Constabulary unit to the Netherlands Royal Army battalion commander on a day-to-day basis. The applicant has not submitted any evidence capable of supporting this suggestion. 127 Sammenfattende kan det siges, at staters undersøgelsespligt både materielt (hvad der skal undersøges) og processuelt (kravene til undersøgelsesorganet) er væsentligt mere omfattende og krævende efter menneskerettighederne end efter den humanitære folkeret. I forhold til staters ex officio-undersøgelsespligt under internationale militære aktioner og væbnet konflikt lægger EMD tilsyneladende de menneskeretlige undersøgelseskrav til grund uden særlig hensyntagen til standarder i den humanitære folkeret, jf. Al-Skeini mod Storbritannien og Jaloud mod Holland. Staters undersøgelse af soldaters mulige folkeretsbrud under internationale militære operationer skal således leve op til de menneskeretlige undersøgelseskrav. Udgangspunktet er således, at den menneskeretlige undersøgelsespligt også gælder under væbnet konflikt. Mens kravet om at undersøgelsen skal være uafhængig og upartisk tilsyneladende er absolut og under væbnet konflikt, så er kravet om at undersøgelsen skal være effektiv relativ og afhængig af den konkrete situation og kontekst. 54

55 På det internationale plan kan det endvidere fremhæves, at Den Internationale Røde Kors Bevægelse igennem længere tid har haft en ønske om og været i aktiv dialog med stater for at styrke monitoreringen under væbnet konflikt blandt andet ved at etablere et årligt forum, hvor stater kunne mødes to dage og uforpligtende drøfte spørgsmål i relation til væbnet konflikt (et såkaldt Meeting of State Parties ). På et møde den 32. internationale konference i Genève mellem Røde Kors Bevægelsen og stater i december 2015 kunne der imidlertid ikke opnås enighed om etablering af et sådant forum. Der blev alene opnået enighed om at fortætte overvejelserne herom i en State-driven intergovernmental process based on the principle of consensus. 128 Endelig kan det fremhæves, at FN s Generalsekretær som nævnt i afsnit 2 ovenfor har indkaldt alle stater til et humanitært verdenstopmøde i maj 2016, hvor et af fokusområderne er at fremme respekt og beskyttelse af den humanitære folkeret og menneskeretten under væbnet konflikt. I den forbindelse foreslår Generalsekretæren blandt andet, at stater gennemfører en mere systematisk og effektiv monitorering af væbnet konflikt. For eksempel ved at etablere en dedikeret watchdog som systematisk kan indsamle, analysere og rapportere om overholdelse af folkeretlige regler under væbnet konflikt: Tools must be in place to systematically track, collate, analyse, report, and where necessary, investigate, on the use of certain weapons and tactics of war, civilian casualties and damage to civilian objects, and to prosecute serious violations. Options include recording and sharing digital evidence of crimes, a central register for tracking and recording violations, or a dedicated watchdog to systematically track, collect data, and report on trends of violations, gaps in compliance, accountability and State cooperation in all conflicts. Reliable data and information, even from public sources, does not only reveal trends, threats and vulnerabilities, but is a powerful driver of respect and compliance with international law. Most importantly, it can promote early and effective preventive and protective action. Journalists, human rights defenders, and civil society can all play an important role in reporting facts as they happen. 129 FNs Generalsekretær lægger endvidere op til, at FN organer, herunder FNs Generalforsamling, Sikkerhedsrådet og FNs Menneskerettighedsråd bruges mere aktivt til at drøfte overholdelsen af den humanitære folkeret og menneskeretten under væbnet konflikt DANSKE FORHOLD En undersøgelse af et potentielt folkeretsbrud begået af en dansk soldat under en international militær operation vil skulle tilvejebringe en sådan normativ, 55

56 bevismæssig og faktuel afklaring, at der kan tages stilling til, om hændelsen implicerer både et individuelt strafferetligt ansvar for den pågældende danske soldat og et dansk statsansvar. Der gennemføres i Danmark forskellige typer undersøgelser af mulige folkeretsbrud (og brud på dansk ret) begået af danske soldater under militære operationer i udlandet. Mens Forsvarets Auditørkorps (FAUK) undersøger, om danske soldater er individuelt strafferetligt ansvarlige for folkeretsbrud og brud på danske regler under militære operationer, så bliver spørgsmålet om muligt dansk parallelt statsansvar undersøgt i forbindelse med civile erstatningssager ved danske domstole. Den danske undersøgelsespraksis lever utvivlsomt op til de sporadiske krav i den humanitære folkeret om, at der gennemføres straffeundersøgelse mod danske soldater, som begår grove overtrædelser af Genève-konventionerne under internationale militære operationer. Men det er ikke givet, at den danske undersøgelsespraksis lever op til de menneskeretlige krav. UNDERSØGELSE AF DANSKE SOLDATERS STRAFFERETLIGE ANSVAR Forsvarsministeriet fik i 2013 gennemført en ekstern organisationsanalyse af FAUK. Analysen fokuserer på, om der skal være én eller to auditørenheder i Danmark, og på hvilke arbejdsopgaver den enkelte enhed skal have. 131 Som et led i den tidligere regerings aftale den 10. april 2014 med partierne bag forsvarsaftalen for om at ændre organiseringen af ledelsen af Forsvaret blev det besluttet, at Forsvarsministeriet i samarbejde med Justitsministeriet skal gennemføre en analyse af, hvilke muligheder der er for at styrke uafhængigheden i behandlingen af militære straffesager, herunder eventuelt gennem en overførelse af opgaver til den civile anklagemyndighed. 132 Analysen, der blev offentliggjort den 3. september 2014, anbefaler, at to auditørkontorer bliver lagt sammen til ét embede og placeres i Viborg i Jylland. Generalauditoriatet bibeholdes placeret i Københavnsområdet. 133 En sådan geografisk adskillelse af et samlet auditørembede [i Jylland] og Generalauditoriatet [i København] vurderes at kunne styrke indtrykket af uafhængighed såvel som den faktisk foreliggende uafhængighed. 134 Partierne bag forsvarsaftalen var enige om at følge analysens anbefalinger. På trods af disse organisatoriske ændringer kan der efter instituttets opfattelse fortsat stilles spørgsmålstegn ved, om FAUK besidder den fornødne formelle og 56

57 institutionelle uafhængighed af det militære system, som krævet af EMRK og andre menneskerettighedsorganer. Det fremgår af den militære retsplejelovs 6, stk. 3, at Forsvarsministeren er generalauditøren og auditørerne overordnet og fører tilsyn med disse. FAUK er således formelt hierarkisk underlagt forsvarsministeren. Det fremgår videre af 7, stk. 2, i den militære retsplejelov, at forsvarsministeren varetager de opgaver inden for den militære strafferetspleje, som efter retsplejeloven er henlagt til justitsministeren. Forsvarsministeren kan således efter de nugældende regler fastsætte bestemmelser om de militære anklageres udførelse af deres opgaver samt give de militære anklagere pålæg vedrørende behandlingen af konkrete sager, herunder om at begynde eller fortsætte, undlade eller standse forfølgning, jf. 98, stk. 2 og 3, i retsplejeloven, der finder anvendelse i forhold til forsvarsministeren. Endvidere behandler forsvarsministeren klager over afgørelser truffet af generalauditøren som 1. instans. Beføjelsen efter retsplejelovens 98, stk. 3, til at give pålæg vedrørende tiltalerejsning er dog efter bestemmelsens forarbejder forudsat anvendt særdeles sjældent. 135 Et pålæg fra forsvarsministeren om at begynde eller fortsætte, undlade eller standse forfølgning skal endvidere være skriftligt og ledsaget af en begrundelse, og Folketingets formand skal skriftligt underrettes om pålægget, jf. 98, stk. 3, i retsplejeloven, der finder tilsvarende anvendelse for forsvarsministeren. Dertil kommer, at der kan stilles spørgsmålstegn ved FAUKs operationelle og praktiske uafhængighed. Det er i praksis og som forudsat i forarbejderne til den militære straffelov ofte er de militære myndigheder, herunder militærpolitiet, i den pågældende lejr, skib mv., hvor der er mistanke om, at danske soldater har handlet i strid med folkeretlige forpligtelser (og dansk ret), der gennemfører de konkrete efterforskningsskridt på vegne af og under supervision af FAUK. 136 FAUK publikationen den militære retsplejeordning 2016 indeholder et længere afsnit om undersøgelsespligten og retten til liv i artikel 2 i EMRK: 137 Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 2 beskytter retten til livet og indeholder et generelt forbud mod statsrepræsentanters vilkårlige drab. Bestemmelsen rummer desuden en processuel pligt, der indebærer, at alle rimelige skridt tages for at sikre, at der udføres effektive og uafhængige undersøgelser af formodede krænkelser af retten til livet. Pligten finder også anvendelse under væbnet konflikt på en anden stats territorium. 57

58 Vurderingen af hvorvidt der er tale om en (formodet) krænkelse af retten til livet afhænger under væbnet konflikt blandt andet af den humanitære folkeret, hvilket betyder, at det ikke i sig selv anses for en krænkelse af retten til livet at kombattanter mister livet i forbindelse med deltagelse i kamphandlinger, og at der forekommer utilsigtede følge-skade på civile i forbindelse med lovligt udførte militære operationer i en væbnet konflikt. Disse situationer er derfor som udgangspunkt ikke omfattet af efterforskningspligten. Efterforskningen skal være effektiv i den forstand, at den skal være i stand til at føre til en afgørelse af, om magt blev anvendt og i så fald, om den kunne retfærdiggøres efter omstændighederne. Efterforskningen skal også være i stand til at føre til identificering og straf af de ansvarlige. For at efterforskningen kan være effektiv, er det desuden nødvendigt, at de, der er ansvarlige for og udfører efterforskningen, er institutionelt, hierarkisk og praktisk uafhængige af de, der er involveret i begivenhederne. Effektivitetskravet indebærer endvidere, at efterforskningen skal være grundig, transparent, iværksættes straks og behandles indenfor rimelig tid. Auditøren kan som anført bemyndige militære myndigheder, herunder militærpolitiet, til efter nærmere instruktion at foretage nærmere angivne efterforskningskridt. Med henblik på at efterleve effektivitets-kravet indeholdt i EMRK artikel 2 skal auditøren i forbindelse med sin disponering og instruktion blandt andet sikre, at de personer, der udfører efterforskningen, er institutionelt, hierarkisk og praktisk uafhængige af de, der er involveret i begivenhederne. Dette skal auditøren gøre ved at sikre, at de, der gennemfører den konkrete efterforskning ikke har været involveret i den hændelse, der efterforskes, hverken i planlægningen eller gennemførslen, og at efterforskerne og de, der efterforskes, ikke har unødig kontakt til hinanden. Det er også et krav, at det kommando- /kontrolforhold, der kan bestå mellem efterforskerne i militærpolitienheden og den danske styrkechef afbrydes, så snart efterforskningen iværksættes, således at efterforskerne er operationelt uafhængige af den militære kommandovej. Uanset at ovennævnte effektivitetskrav som udgangspunkt alene relaterer sig til (formodede) krænkelser af EMRK artikel 2, efterstræber Forsvarets Auditørkorps at efterleve effektivitetskravene i forbindelse med al efterforskning af militære straffesager. (Kursiv tilføjet). EMD fandt som nævnt ovenfor i afsnit i Jaloud-dommen fra 2014, at det hollandske militærpoliti besad den fornødne uafhængighed af de hollandske væbnede styrker på trods af, at de opholdt sig i samme militærlejr i Irak og 58

59 omgikkes hinanden, og på trods af at den hollandske anklagemyndighed ikke var til stede i Irak og forestod efterforskning og undersøgelse af episoden. Det var alene militærpolitiet, der efterforskede episoden og rapporterede hjem til anklagemyndigheden i Holland. FAUK har gennemført en række tiltag for at sikre, at den danske ordning med at det er militæret eller militærpolitiet, der gennemfører efterforskningen under supervision af FAUK er i overensstemmelse med de processuelle undersøgelseskrav, der følger af artikel 2 i EMRK, herunder bl.a. ved at kommando-/kontrolforholdet mellem efterforskere og den danske styrkechef afbrydes, jf. nærmere ovenfor det citerede kursiverede afsnit fra FAUKs publikation om den militære resplejeordning Det er positivt, at FAUK har gennemført en række tiltag for at styrke den operationelle og praktiske uafhængighed af den person(er) der efterforskes. Der kan imidlertid fortsat efter instituttets opfattelse stilles spørgsmålstegn ved, om den danske undersøgelsespraksis lever fuldt op til artikel 2 i EMRK som fortolket af EMD i Jaloud-dommen. Der er herved lagt vægt på, at det danske militærpoliti, der er underlagt Værnsfælles Forsvarskommando, angiveligt ikke har den samme særlige struktur og opbygning som det hollandske militærpoliti, der som nævnt er på samme niveau som den hollandske Hær, Søværn og Flyvevåben; har sit eget kommando-system; og chefen for militærpolitiet er direkte ansvarlig over for den hollandske forsvarsminister. Endelig kan det mere overordnet fremhæves, at der er væsentlig forskel på den formelle og institutionelle uafhængighed, som FAUK nyder i sammenligning med den tilsvarende undersøgelsespendant inden for politiet. Undersøgelser af politiets mulige brud på nationale og folkeretlige regler blev pr. 1. januar 2012 flyttet fra Rigsadvokaten til Den Uafhængige Politiklagemyndighed (Politiklagemyndigheden) netop for at sikre en fuldt uafhængig og upartisk behandling af klager over politiet, herunder for at sikre, at undersøgelsen i offentlighedens øjne fremstår som fuldt uafhængig. Politiklagemyndigheden skal af egen drift undersøge, når en person er afgået ved døden eller kommet alvorligt til skade som følge af politiets indgriben eller i politiets varetægt, jf. retsplejelovens 1020 a, stk. 2. Det fastslås i 118 i retsplejeloven, at Politiklagemyndigheden er en selvstændig myndighed, der udøver sine funktioner i fuld uafhængighed. Politiklagerådet som består af en landsdommer, en advokat, en universitetslærer i retsvidenskab og to repræsentanter for offentligheden er Politiklagemyndighedens øverste 59

60 ledelse og har det overordnede ansvar for Politiklagemyndighedens virksomhed, jf. 118 b i retsplejeloven. 138 Det skal dog bemærkes, at det er statsadvokaten og i visse tilfælde rigsadvokaten eller justitsministeren der har påtalekompetence i sager om strafbare forhold begået af politipersonale i tjenesten, jf d, i retsplejelovens. Dette indebærer, at selve påtalekompetencen henhører under Anklagemyndigheden, der i henhold til retsplejelovens 98 er underlagt justitsministeren. UNDERSØGELSE AF DANSK STATSANSVAR For så vidt angår undersøgelser af muligt dansk statsansvar for danske soldaters eventuelle brud på menneske- og folkeretlige regler under danske internationale militære operationer, verserer der erstatningssager ved danske domstole, ligesom der tidligere har været nedsat en Irak og Afghanistan Kommission. Civile erstatningssager ved de danske domstole Højesteret har taget stilling til danske soldaters overdragelse af fanger til amerikanske styrker i Afghanistan i foråret 2002, som beskrevet i afsnit 4.3 ovenfor. Derudover verserer fortsat en erstatningssag mod Forsvarsministeriet om behandling af fanger i Irak. Sagen blev anlagt i Østre Landsret bestemte ved kendelse af 8. juni 2012, at sagsøgerne de elleve irakere skulle stille sikkerhed for sagsomkostninger. Ved en kendelse af 17. september 2013 omgjorde Højesteret afgørelsen. 139 Højesteret fandt, at de elleve irakere skulle fritages for at stille sikkerhed for sagsomkostninger i medfør af undtagelsesreglen i retsplejelovens 321, stk. 1, 3. pkt. Højesteret udtalte blandt andet, at der var grund til at antage, at krav om sikkerhedsstillelse for sagsomkostninger reelt ville kunne afskære de anlagte retssager. Sagernes helt særlige karakter og omstændigheder den danske stats mulige ansvar for militær magtudøvelse i udlandet og de angiveligt ressourcesvage ofre for tortur sammenholdt med statens begrænsede interesse i sikkerhedsstillelse for sagsomkostninger indebar, at det ville være urimeligt at imødekomme anmodningen om sikkerhedsstillelse. Sagsøgerne har i 2014 genanlagt erstatningssagen, og Østre Landsret forventes i foråret 2016 i første omgang at tage stilling til, om sagerne er forældede. 60

61 Torturkonventionen indeholder bestemmelser om personers adgang til at kunne få behandlet en klage over tortur og få oprejsning, hvis tortur har fundet sted. Men Torturkonventionen indeholder ikke specifikke bestemmelser om forældelse i civile sager vedrørende erstatning eller godtgørelse i sager om tortur. For så vidt angår den strafferetlige forældelse, kan det i øvrigt oplyses, at der efter en lovændring, som trådte i kraft den 1. januar 2008 ikke indtræder forældelse af strafansvar for tortur. 140 Det kan i øvrigt fremhæves, at Østre Landsret i en anden sag i 2014 om erstatning til en strafafsoner, som uberettiget var blevet fikseret, har taget stilling til spørgsmålet om de danske forældelsesregler og retten til ikke at blive udsat for umenneskelig og nedværdigende behandlinger efter artikel 3 i EMRK og adgang til effektive retsmidler i artikel 13 i EMRK. 141 Landsretten udtaler efter en særdeles udførlig gennemgang af praksis fra EMD: Ifølge domstolen [EMD] opfylder forældelsesregler væsentlige retssikkerhedsmæssige formål om at sikre, at sagsøgte ikke mødes med krav, der som følge af den forløbne tid er vanskelige at imødegå, og om at undgå, at domstolene skal udtale sig om forhold, der ligger langt tilbage i tid, hvor beviserne ikke er troværdige og er ufuldstændige som følge af den forløbne tid. Den konkrete anvendelse af nationale forældelsesregler kan imidlertid indebære en konventionskrænkelse. Det forekommer ikke åbenbart, at den foreliggende retspraksis [fra EMD] om manglende adgang til at anvende nationale regler om forældelse af strafansvar i relation til personer, som har foretaget tortur eller torturlignende behandling, skal forstås sådan, at civilretlige krav på godtgørelse for krænkelser af artikel 3 ikke kan forældes. Hvor ofret for en krænkelse af artikel 3 kan rejse godtgørelseskrav ved civilt sagsanlæg og dermed er rådig over at sikre afbrydelse af forældelse, forudsætter strafferetlig forfølgning af enkeltindivider for tortur og torturlignende behandling ikke blot en anmeldelse fra ofret, men også at staten iværksætter efterforskning og strafferetlig tiltale mod de ansvarlige. Hensynet til at sikre, at staten ikke ved en manglende eller langsommelig behandling af ofrets anmeldelse opnår, at det strafferetlige ansvar forældes, taler i sidstnævnte tilfælde for, at det strafferetlige ansvar ikke skal kunne forældes, jf. de to ovennævnte domme. 61

62 Samme hensyn synes ikke at foreligge, når det kommer til civilretlig forældelse af ofrets krav på godtgørelse. For så vidt angår civile godtgørelseskrav beror det således som udgangspunkt alene på ofret, om der i tide rejses krav om godtgørelse. Hertil kommer, at civilretlig forældelses-lovgivning typisk indeholder bestemmelser om suspension af forældelsesfrister i blandt andet tilfælde, hvor den kravet tilkommer ikke har haft reel mulighed for at rejse kravet, jf. i dansk ret forældelseslovens 3, stk. 2, og 9, jf. tillige 13 om adgangen til efter udløbet af den almindelige forældelsesfrist under en straffesag at rejse krav om erstatning eller godtgørelse over for en tiltalt i anledning af det strafbare forhold. Med hensyn til civile godtgørelseskrav må det derfor antages, at det er foreneligt med kravet om effektive retsmidler i konventionens artikel 13, at kravet skal rejses inden for de frister, der følger af almindeligt gældende forældelseslovgivning. Der er ikke i denne sag grundlag for konkret at anse forældelse efter forældelseslovens 3, stk. 1, med den yderligere begrænsning af, hvilke krav der kan anses for forældet, der følger af direktoratets proceserklæring, for stridende mod kravet om effektive retsmidler i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 13. Som følge heraf må godtgørelseskrav vedrørende de uberettigede sikringscelleanbringelser, der er afsluttet før den 30. december 2005, anses for forældede. FN s Torturkomité har også forholdt sig til forældelsesspørgsmålet. Komitéen anbefaler i sin general comment No. 3 fra 2012, at stater afskaffer forældelsesfrister i forhold til civile erstatningssager om påstået tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling. Torturkomitéen anbefalede i overensstemmelse hermed i december 2015 i forbindelse med komiteens behandling af den periodiske danske statsrapport, at Danmark afskaffer forældelse i civile erstatningssager om tortur: Recalling the continuous nature of the effects of torture and that, for many victims, passage of time does not attenuate the harm, the Committee recommends that the State party take the necessary legal measures to ensure that civil proceedings related to torture and ill-treatment are not subject to statutes of limitations, which could deprive victims of the redress, compensation, and rehabilitation due to them, as referred to in paragraph 40 of the Committee s general comment No. 3 (2012). 142 Der kan efter Institut for Menneskerettigheders opfattelse stilles spørgsmålstegn ved, om en generel treårig forældelsesfrist er forenelig med det menneskeretlige krav om, at staten skal sikre torturofre en eksigibel ret til erstatning og oprejsning (artikel 14 i Torturkonventionen), sammenholdt med, at stater altid 62

63 skal undersøge klager over tortur (artikel 13 i Torturkonventionen) og af egen drift undersøge en rimelig mistanke om tortur (artikel 12 i Torturkonventionen). Irak og Afghanistankommissionen I forhold til et muligt dansk statsansvar i forbindelse med internationale militære operationer under væbnet konflikt kan det endvidere fremhæves, at den tidligere regering i 2012 nedsatte en undersøgelseskommission om den danske krigsdeltagelse i Irak og Afghanistan, som blandt andet skulle vurdere, om Danmark har overholdt sine folkeretlige forpligtelser i forbindelse med tilbageholdelse og overdragelse af fanger i Irak og Afghanistan, herunder mere specifikt, om der efter folkeretten er pligt til at føre tilsyn med overdragne fanger, og hvornår der indtræder et folkeretligt medansvar. Kommissionen skulle ifølge kommissoriet afgive beretning senest fem år efter, at kommissionen er endelig nedsat, det vil sige i Det fremgik af det nuværende regeringsgrundlag, Sammen for Fremtiden, fra juni 2015, at den siddende regering finder, at grundlaget for den danske deltagelse i Irakkrigen og forhold omkring danske soldaters tilbageholdelse af personer under den danske krigsdeltagelse i henholdsvis Irak og Afghanistan allerede er tilstrækkeligt belyst. Regeringen vil derfor nedlægge Irak- og Afghanistankommissionen og i stedet vil bruge midlerne til en styrkelse af indsatsen for danske veteraner. Justitsministeren besluttede på den baggrund den 2. juli 2015, at Irak- og Afghanistankommissionen skulle ophøre med sin virksomhed. Det var efter Institut for Menneskerettigheders vurdering positivt og i overensstemmelse med den menneskeretlige undersøgelsesforpligtelse foranlediget af den tvivl, der har været rejst om de danske styrkers håndtering af fanger under visse konkrete operationer at der blev nedsat en undersøgelseskommission, som blandt andet skulle vurdere et muligt dansk ansvar for danske styrkers tilbageholdelse, behandling og eventuelle overdragelse af fanger i Afghanistan og Irak. Der kan efter instituttets opfattelse fortsat rejses tvivl om den danske håndtering af fanger i Afghanistan og Irak. Instituttet henviser herved til, at Forsvarsministeriet på vegne af den daværende regering i 2010 nedsatte en intern Irak Task Force, som skulle undersøge en række kritisable oplysninger omkring Danmarks håndtering af fanger i Irak fra 2003 til Task Forcens undersøgelsen blev imidlertid stoppet, da Irak- og Afghanistankommissionen blev nedsat i Men Task Forcen oversendte i et nu 63

64 offentliggjort notat af 15. december 2011 deres Foreløbige konstateringer på bagrund af Forsvarskommandoens Irak-undersøgelse til den nyetablerede Irakog Afghanistankommission, således at Task Forcens vurderinger kunne indgå i kommissionens kommende arbejde. 143 Det var således forudset, at Task Forcens foreløbige vurderinger ville blive færdiggjort af Irak- og Afghanistankommission. Det fremgår af den interne Task Forces foreløbige notat: At det er konstateret, at et væsentligt større antal personer har været tilbageholdt af danske styrker, end forsvarets tidligere opgørelser har vist. På det foreliggende grundlag vurderes i alt ca. 500 personer med hhv. sikkerhed (Ca. 475) og større sandsynlighed (Ca. 25) at være tilbageholdt (frihedsberøvet) i kortere eller længere tid af dansk personel. At undersøgelsen har konstateret, at der fra medio 2003 (udsendelsestidspunktet) og frem til medio 2004 ikke har været foretaget en systematisk og dermed retvisende registrering af og rapportering om danske tilbageholdte [ ] det har [således] kun for 43, ud af de i alt 475 danske tilbageholdte, været muligt af fastslå personens navn, vedkommendes skæbne og fastslå, at de gældende krav til registrering, tilsyn og rapportering er overholdt. At mere end 260 danske tilbageholdte personer er blevet overdraget fra bataljonen til lokale irakiske myndigheder. Disse overdragelser fandt typisk sted i direkte forlængelse af enhedernes patruljevirksomhed i bataljonens ansvarsområde, hvor personer blev tilbageholdt som følge af mistanke om kriminelle handlinger. Der har som udgangspunkt været hjemmel til sådanne overdragelser i de udgivne danske direktiver. Det rådige materiale kan ikke dokumentere, at der er foretaget den fornødne formalisering af overdragelsen i form af registrering og udfærdigelse af kvittering for overdragelse mellem udleverende eller modtagende enhed. Der forefindes endvidere generelt ingen dokumentation for de pågældende personers skæbne. Det er konstateret, at der efter magtoverdragelsestidspunktet august 2004 i 12 tilfælde [ ] blev overdraget danske tilbageholdte personer til irakiske myndigheder. At der er ikke fundet dækkende oplysninger om gennemførte tilsyn for indsatte i koalitionens detentionsfaciliteter eller i irakiske fængsler. Det kan derfor ikke fastslås, om der i alle tilfælde er blevet gennemført de tilsyn, der var fastsat krav om i gældende nationale direktiver. 64

65 At der er konstateret en uensartet journalisering og arkivering, som har gjort det vanskeligt og tidskravende at rekonstruere forløbet af enkelthændelser såvel som det samlede og dækkende billede af opgavevaretagelsen. Et antal centrale dokumenter herunder den såkaldte militærpoliti-fangedatabase (elektroniske udgave) vedrørende tilbageholdte er konstateret gået tabt. At der er konstateret perioder på timer til dage, hvor der har været et direktivvacum i form af tilsyneladende manglende retningslinjer for denne del af virksomheden ved bataljonen. Forsvarskommandoens egen interne undersøgelse påpeger således en række væsentlige kritikpunkter i forhold til det danske forsvars håndtering af fanger i Irak. Da der imidlertid kun er tale om en foreløbig ikke-færdiggjort undersøgelse, står det præcise omfang og konsekvenser af de nævnte kritikpunkter hen i det uvisse. Institut for Menneskerettigheders anbefaler derfor, at forsvaret færdiggør den interne undersøgelse om håndtering af fanger i Irak. Det kan endvidere fremhæves, at FN s Torturkomité i forbindelse med eksaminering af Danmark i 2015 udtrykte bekymring over lukningen af Irak- og Afghanistan-kommissionen. Komitéen anbefaler: The State party should ensure that (a) investigations on the transfer of prisoners to the custody of other States forces in its military operations abroad are undertaken to completion by an independent body, and made public; and (b) if a violation of article 3 of the Convention is established, those responsible are appropriately prosecuted and victims are entitled to obtain redress. 144 Monitorering af den danske krigsindsats Når den nye danske militærmanual bliver færdig i løbet af 2016, er der etableret overordnet klarhed over, hvilke juridisk folkeretlige forpligtelser danske styrker skal efterleve under internationale militære operationer. Efter Instituttets opfattelse er der med den nu opnåede klarhed over de danske styrkers folkeretlige forpligtelser anledning til nærmere at overveje, om den danske implementering og overvågning af, om de folkeretlige forpligtelser efterleves er tidssvarende og fyldestgørende. 65

66 Som et led i en styrket implementering af den nye militærmanual og danske folkeretlige forpligtelser kunne det undersøges, om der er behov for justeringer i eller tilførelse af yderligere ressourcer til den militærjuridiske rådgiverordning. De militærjuridiske rådgivere har siden 1997 været ansat ved forsvarets myndigheder med særlig henblik på at sikre rådgivning om og uddannelse i Danmarks overholdelse af den humanitære folkeret. Militærjuridiske rådgivere udsendes sammen med danske militære kontingenter sådan som det for eksempel har været tilfældet i Bosnien Hercegovina, Kosovo, Afghanistan, Irak, Sudan, Makedonien, Libyen og Danmarks maritime bidrag til de militære operationer ud for Afrikas horn. Den militærjuridiske rådgiver skal rådgive om fortolkning af den humanitære folkeret og kan ved tvivl rette henvendelse til Generalauditøren, der har ansat en juridisk specialist til varetagelse af området. 145 Der var i 2015 ni fastansatte militærjuridiske rådgivere i forsvaret; fem ved Værnsfælles Forsvarskommando, en ved hver af hærens to brigader samt en ved henholdsvis Militærpolitiet og Hærens Efterretningscenter. 146 I forhold til en styrket overvågning af de danske styrkers folkeretlige forpligtelser kan det fremhæves, som blandt andet anført af FN specialrapportør 147 at ad hoc-nedsatte undersøgelseskommissioner, der ligesom den danske undersøgelseskommission nedsættes af en nyvalgt regering for at se på en specifik begivenhed eller periode i en forudgående regeringsperiode, kan være omgærdet af politisk uenighed og ikke altid vil nyde fuld politisk opbakning. Der er efter Institut for Menneskerettigheders opfattelse også henset til den brede politiske enighed, der er om, at danske styrker skal respektere folke- og menneskeretlige forpligtelser under internationale militære operationer, jf. afsnit 3 anledning til at overveje at nedsætte eller udpege et permanent organ, der løbende kan monitorere og rådgive forsvaret og regeringen i forhold til de danske styrkers folke- og menneskeretlige forpligtelser under internationale militære operationer. Et monitorerings- og rådgivningsorgan, der ikke skal fokusere på at placere et ansvar som eksisterende danske monitoreringsorganer men som skal have et fremadrettet og forebyggende sigte og særligt fokusere på mulige mere grundlæggende strukturelle årsager til, at der opstår tvivl om, hvorvidt danske styrker handler i overensstemmelse med menneske- og folkeretlige forpligtelser. 148 Det kunne for eksempel være i regi af Regeringens Røde Kors-Udvalg (RRKU), der efter sit mandat blandt andet skal fungere som rådgivningsorgan for regeringen i spørgsmål om fortolkningen og anvendelsen af de humanitære folkeretlige regler gældende for væbnede konflikter. 66

67 5.7.3 ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at fremme menneskerettighederne at Udenrigs- og Forsvarsministeriet: undersøger og redegør for, om Forsvarets Auditørkorps (FAUK) lever fuldt op til de processuelle undersøgelseskrav, der stilles efter blandt andet artikel 2 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herunder om FAUK besidder den fornødne institutionelle, hierarkiske og praktiske uafhængighed af Forsvaret. færdiggør den daværende Forsvarskommandos interne undersøgelse om håndtering af fanger i Irak. Undersøgelsen blev stoppet i 2012, da Irak- og Afghanistankommissionen blev nedsat. som det klare udgangspunkt undlader at søge sager om mistanke om tortur mv. begået af danske styrker afvist ved danske domstole under henvisning til krav om en treårig forældelse. gennemfører en undersøgelse eller evaluering af den danske militær juridiske ordning for at sikre, at der er de fornødne rammer til en effektiv implementering af den nye danske militærmanual. tager initiativ til at oprette/udpege et permanent monitorerings- og rådgivningsorgan, som kan bistå forsvaret og regeringen med at overvåge og sikre, at Danmark lever op til folke- og menneskeretlige forpligtelser under internationale militære operationer. 5.8 UNDERVISNING I HUMANITÆR FOLKERET OG MENNESKERET DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE For at fremme overholdelsen af den humanitære folkeret blandt de væbnede styrker skal staterne sikre, at studiet af humanitær folkeret integreres i militære undervisningsprogrammer. Dette følger af de fire Genève-konventioner, henholdsvis artikel 47, 48, 127 og 144. Forpligtelsen er endvidere konkretiseret i artikel 83, stk. 2, i Tillægsprotokol I til Genève-konventionerne, hvoraf det fremgår, at: Enhver militær og civil myndighed, som under en væbnet konflikt påtager sig en forpligtelse vedrørende anvendelsen af Genève-konventionerne og Tillægsprotokol I, skal gøres fuldt ud bekendt med disse tekster. 67

68 Menneskerettighederne forpligter også stater til at gennemføre undervisning i menneskerettighederne. Det fremgår blandt andet direkte af artikel 10 i Torturkonventionen, hvorefter stater skal sikre, at blandt andet militært personel modtager undervisning i forbuddet mod tortur mv. En tilsvarende undervisningsforpligtelse for blandt andet militært personel følger af artikel 23 i FN s konvention om tvungne forsvindinger, som endnu ikke er ratificeret af Danmark DANSKE FORHOLD Der gennemføres undervisning i forsvaret, herunder af de militære juridiske rådgivere, i den humanitære folkeret og i et mere begrænset omfang i menneskerettighederne. Det er svært at få et samlet overblik over den gennemførte undervisning, herunder på de forskellige niveauer inden for Forsvaret. 149 Ved lov om ændring af lov om forsvarets formål, opgaver og organisation mv. blev der tilvejebragt udtrykkelig hjemmel i forsvarsloven til, at forsvarsministeren kan tilrettelægge og fastsætte nærmere regler for forsvarets uddannelser. 150 Institut for Menneskerettigheder anbefalede under høringsprocessen, at Forsvarsministeriet efter vedtagelsen af lovforslaget styrker undervisningen i den humanitære folkeret og menneskerettigheder i forsvaret. DIIS gennemførte i 2015 en udredning om de danske erfaringer med at integrere den humanitære folkeret (IHL) og de internationale menneskerettigheder (IHRL) i trænings- og kapacitetsopbygningsprojekter i tredjelande. Rapporten indeholder også en kortfattet helt overordnet beskrivelse af undervisningen i humanitær folkeret og menneskeret i det danske forsvar ANBEFALINGER Institut for Menneskerettigheder anbefaler med henblik på at styrke vidensgrundlaget at Forsvaret: tilvejebringer en samlet oversigt og evaluering af undervisningen i den humanitære folkeret og menneskerettigheder i forsvaret. 68

69 SLUTNOTER 1 Et Danmark, der står sammen, Regeringsgrundlaget, oktober 2011, side Regeringsgrundlag, Sammen for fremtiden, juni Udenrigsministeren, Sikkerhedspolitisk redegørelse, Redegørelse nr. R 8, 13. januar 2016, s For et samlet ugentligt opdateret overblik over forsvarets igangværende internationale operationer se: 5 Se nærmere Dansk Røde Kors, Den Humanitære Folkeret og Danmark, DJØF, Se ibid. 7 Se ibid. 8 One Humanity: Shared Responsibility, Report of the Secretary-General for the World Humanitarian Summit, 31 January Ibid., s Folketingsbeslutningen kan ses her: msat.pdf 11 Folketingsbeslutningen kan ses her: pdf 12 Folketingsbeslutningen kan ses her: at.pdf 13 Se ligeledes Udenrigsministeriets svar af 29. oktober 2014 til Institut for Menneskerettigheder vedrørende instituttets statusrapport for 2013, hvor det tilsvarende anføres: Det fremgår af beslutningsforslag i Folketinget om udsendelse af militære bidrag, at folkeretten skal overholdes, hvilket naturligvis også omfatter menneskerettighederne i det omfang, at disse forpligtelser finder anvendelse i den konkrete situation. 14 Forsvarsminister Nick Hækkerup 100-dages tale, den 10. januar 2012, side 23, tilgængelig på: 69

70 15 Brev Invitation til symposium om militærmanual af 13. december 2012 fra Forsvarskommandoens Projektgruppe Militærmanual. 16 Udenrigsministeriets bemærkninger af 29. oktober 2014 til Institut for Menneskerettigheders statusrapport for Kopi af brev findes hos instituttet. 17 Forsvarsministeriets bemærkninger af 28. oktober 2014 til Institut for Menneskerettigheders statusrapport for Kopi af brev findes hos instituttet. 18 DIIS udredning 2015:07. Kan findes her: 19 Samrådsspørgsmål H i Udenrigspolitiske Nævn, Forsvarsudvalget den 23. februar 2012, , UPN Alm.del Bilag 136, FOU Alm.del Bilag 69, tilgængelig på: For en tilsvarende opfattelse se Peter Vedel Kessing, Den Europæiske Menneskerettighedskonventions anvendelse under internationale FNoperationer, Juristen, nr. 10, december 2011, side For en nærmere drøftelse af menneskerettighedernes ekstraterritoriale anvendelse se Dansk Røde Kors, Den Humanitære Folkeret og Danmark, DJØF, 2015, s EMD, dom af 16. september 2014, Hassan vs. The United Kingdom, app. no / Kamphandlingerne blev erklæret afsluttet den 1. maj 2013 af USA og koalitionspartnere. 23 Det kan bemærkes, at spørgsmålet om EMRK s anvendelse under international væbnet konflikt også foreligger i verserende sager vedrørende den internationale væbnede konflikten mellem Georgien og Rusland i august Højesterets dom af 27. juni 2013, sag 180/2011, side Justitsministeriet, Dansk straffemyndighed, Betænkning nr. 1488, 2007, side 83 og frem. 26 Ibid. 27 Samrådsspørgsmål J i Folketingets Retsudvalg den 22. november , REU Alm. del, endeligt svar på spørgsmål For en nærmere gennemgang se Jens Elo Rytter, Individets Grundlæggende Rettigheder, Karnov, 2013, s Om territorialhøjhed se bl.a. Ole Spiermann, Moderne folkeret, 3. omarbejdede udgave, DJØF, 2006, s. 264 ff. 30 Jf. U Ø. 31 Det skal i den forbindelse også erindres, at Højesteret er afstået fra at fortolke grundloven i lyset af EMRK. Højesteret har holdt de to regelsæt skarpt adskilt, jf. Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, DJØF, 2015, s Ibid., s Peer Lorentzen m.fl., Kommentar til EMRK, 2011, s U H 70

71 35 Bekendtgørelse af lov nr. 750 af 19. oktober 1998 om Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. 36 Om retsvirkningerne af en inkorporering se Justitsministeriet, Betænkning om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet, Betænkning nr. 1546, 2014, s Se blandt andet EMD, Kurt mod Tyrkiet, afgørelse af 25. maj 1998, app. nr /9, pr. 125, og EMD, Shchebet mod Rusland, afgørelse af 12. juni 2008, app. nr /07, pr The Copenhagen Process on the Handling of Detainees in International Military Operations (the Process), The Copenhagen Process Principles and Guidelines, 19. oktober For en udførlig gennemgang af disse sager se kommentar til artikel 2 i Peer Lorentzen m.fl., Kommentar til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, DJØF, For samme synspunkt se også William Abresch, A Human Rights Law of Internal Armed Conflict: The European Court of Human Rights in Chechnya, European Journal of International Law, Vol 16, No 4, samt Philip Leach, The Chechen Conflict: Analyzing the Oversight of the European Court of Human Rights, European Human Rights Law Review, 2008, No 6. Modsat Nils Melzer, Targeted Killing in International Law, Oxford University Press, Resolutionen kan ses her: 41 Se blandt andet Peter Vedel Kessing, Folkeretten og den danske overdragelse af fanger i Irak, U.2012B.157, side EMD, Harkins og Edwards mod Storbritannien, afgørelse af 17. januar 2012, app. nr. 9146/07, 32650/07, pr EMD, Al-Saadoon mod Storbritannien, afgørelse af 2. marts 2010, app. nr / EMD, Al-Saadoon mod Storbritannien, afgørelse af 2. marts 2010, app. nr /08, pr EMD, Hirsi Jamaa mod Italien, afgørelse af 23. februar 2012, app. nr /09, pr Peter Vedel Kessing, Folkeretten og den danske overdragelse af fanger i Irak, U.2012B Højesterets dom af 27. juni 2013, sag 180/2011, side Y. Sandoz, C. Swinarski & B. Zimmermann (Eds.), Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949 (ICRC, Martinus Nijhoff Publishers, Geneva, 1987), side 1377, pr Artikel 77(2) i Tillægsprotokol I til Genève-konventionerne (herefter Tillægsprotokol I ); Artikel 4(3)(c) i Tillægsprotokol II til Genève-konventionerne (herefter Tillægsprotokol II ). 50 Artikel 51 i 4. Genève-konvention. 71

72 51 Artikel 76 i 4. Genève-konvention. 52 Artikel 68 i 4. Genève-konvention; Artikel 77 i Tillægsprotokol I; Artikel 6 i Tillægsprotokol II. 53 Artikel 24 i 4. Genève-konvention. 54 Artikel 23, 50 og 89 i 4. Genève-konvention; Artikel 70 i Tillægsprotokol I. 55 F. Ang, Article 38. Children in Armed Conclict, in: A. Alen, J. Vande Lanotte, E. Verhellen, F. Ang, E. Berghmanns and M. Verheyde (Eds.), A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child (Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2005), side 27; Y. Sandoz, C. Swinarski & B. Zimmermann (Eds.), Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949, (ICRC, Martinus Nijhoff Publishers, Geneva, 1987), side 899, pr Jean-Marie Henckaerts & Louise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law. Volume I: Rules, ICRC (Cambridge University Press 2007), Regel 135, side Jean-Marie Henckaerts & Louise Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law. Volume I: Rules, ICRC (Cambridge University Press 2007), Regel 135, side 481. Se også FN s Børnekomité, Report on the Second Session, UN Doc. CRC/10, 19. oktober 1992, FN-konvention af 20. november 1989 om Barnets Rettigheder, jf. bekendtgørelse nr. 6 af 16. januar Artikel 1 i Børnekonventionen. 60 Artikel 2(1) i Børnekonventionen. 61 Artikel 2(1) i Børnekonventionen. 62 Artikel 3(1) i Børnekonventionen. 63 Artikel 6 i Børnekonventionen. 64 Artikel 12 i Børnekonventionen. 65 Artikel 8, 9 og 10 i Børnekonventionen. 66 Artikel 19 i Børnekonventionen. 67 Artikel 37 og 40 i Børnekonventionen. 68 Artikel 38 i Børnekonventionen. 69 Artikel 39 i Børnekonventionen. 70 Den valgfri protokol af 25. maj 2000 til FN-konventionen om barnets rettigheder vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter, jf. bekendtgørelse nr. 30 af 28. november Artikel 1 og 2 i den valgfri protokol af 25. maj 2000 til FN-konventionen om barnets rettigheder vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. 72 Artikel 3 i den valgfri protokol af 25. maj 2000 til FN-konventionen om barnets rettigheder vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. 73 Artikel 6(3) i den valgfri protokol af 25. maj 2000 til FN-konventionen om barnets rettigheder vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. 74 Artikel 6(1) i Børnekonventionen. 72

73 75 Artikel 77(2) i Tillægsprotokol I. 76 Artikel 4(3)(c) i Tillægsprotokol II. 77 Dette følger af ordene The Parties to the conflict shall take all feasible measures i Artikel 77(2) i Tillægsprotokol I. 78 Artikel 38(2) i Børnekonventionen, ctr. Artikel 4(3)(c) i Tillægsprotokol II. 79 Artikel 1 og 2 i den valgfrie protokol vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. 80 Artikel 6(3) i den valgfrie protokol vedrørende inddragelse af børn i væbnede konflikter. 81 Artikel 51 i Tillægsprotokol I og Artikel 13 i Tillægsprotokol II. 82 Artikel 57 i Tillægsprotokol I. 83 Artikel 77(3) i Tillægsprotokol I; Artikel 4(3)(d) i Tillægsprotokol II. 84 Artikel 77 (4) i Tillægsprotokol I. 85 Artikel 75 (3) og (4) i Tillægsprotokol I; Artikel 5 i Tillægsprotokol II. 86 Artikel 37 i Børnekonventionen. 87 Artikel i 4. Genève-konvention; Artikel 75(3)-(8) i Tillægsprotokol I; Artikel 6 i Tillægsprotokol II. 88 Artikel 77(5) i Tillægsprotokol I; Artikel 6(4) i Tillægsprotokol II. 89 Artikel 40(1) i Børnekonventionen. 90 Artikel 40(3) i Børnekonventionen. 91 Artikel 40(4) i Børnekonventionen. 92 Et aktuelt eksempel herpå er IS i Syrien og Irak. Se blandt andet Ulla Poulsen, Børnene er blevet et våben for Islamisk Stat, Kristeligt Dagblad, 3. november 2014 (tilgængelig på 03/børnene-er-blevet-et-nytvåben-islamisk-stat); Lea Wind-Friis, IS optrapper rekruttering af børn i Syrien, Politiken, 4. november 2014 (tilgængelig på 93 For eksempel tilbageholdt en dansk kampgruppe i Afghanistan 17. juni 2010 en mindreårig dreng, efter at han angiveligt havde affyret skud mod danske styrker. Drengen blev overført til de afghanske myndigheder (National Directorate of Security) i Lashkar Gah den 3. juli 2010 med henblik på retsforfølgelse ved en særlig ret for mindreårige. Se blandt andet forsvarsministerens brev af 12. januar 2011 til Folketingets Forsvarsudvalg med orientering om tilbageholdte i Afghanistan, Forsvarsudvalget (1. samling) FOU Alm. del Bilag 60; Bilag til besvarelse af FOU, spm. 275, Taleseddel til samrådsspørgsmål M og N (åbent samråd 15. maj 2012), side 14-15; Charlotte Aagaard, Dansk fangepraksis bekymrer organisationer, Information, 2. december 2010 (tilgængelig på 73

74 94 Se blandt andet Canadian Naval Review, Carl Conradi (Roméo Dallaire Child Soldiers Initiative), The Invisible Phenomenon of Child Piracy, 6. februar 2013 (tilgængelig på Maritime Danmark, Pirat for ung til at blive retsforfulgt, 12. november 2011 (tilgængelig på Berlingske Tidende, Somalisk pirat i retten på torsdag, 19. maj 2009 (tilgængelig på kkerhedsstyrkerintensiveret.aspx 96 kirurgholdtr%c3%a6neriafrika.aspx 97 Supra note 55, s Supra note 55, s Ibid. 100 ILC, A/56/10, s ILC, A/56/10, s Jf. ILC, Responsibility of International Organizations, UN Doc. A/CN.4/637/Add. 1, s UN, HRDDP, A/67/775 S/2013/110, 5. Marts Kan findes her: Resolutionen præmis 21 kan ses her: Se note 14 ovenfor. 107 Se HRDDP note?? 108 Kan ses her: n_human_rights_and_democracy_2015_-_2019.pdf 109 Ibid., s Jf. Forsvarets Auditørkorps, Årsberetning 2015, udgivet 18. marts 2016, side 39. Beretningen kan ses her: tning% pdf 111 Europarådet, Human rights of members of the armed forces, Recommendation CM/REC (2010) 4 of the Committee of Ministers and explanatory memorandum. Kan findes her: en.pdf 112 Ibid., s Forsvarsministeriets hjemmeside. Tilgængelig på: Jf. s. 36 i årsberetningen af 18. marts 2016, se note

75 115 Danske lov Forsvarskommandoens redegørelse vedrørende anvendelse af lokalt ansatte tolke i Afghanistan, 1. april 2013, side Tilgængelig på: (sidst besøgt juli 2013). 117 Aftale om håndtering af situationen for tolke og andre lokalt ansatte i Afghanistan, 22. maj Tilgængelig på: DIIS, The Fate of Local Interpreters, Past and Future Challenges in Military Operations, december 2014, tilgængelig på: _final_v2.pdf. 119 Forsvarsministeriets brev af 28. oktober 2014 til Institut for Menneskerettigheder om instituttets Statusrapport EMD, Al-Skeini mod Storbritannien, afgørelse af 7. juli 2011, app. nr /07, par. 175 og pr Se nærmere Peter Vedel Kessing, Staters undersøgelse af folkeretsbrud begået under militære operationer i udlandet Lever dansk praksis op til de folkeretlige krav?, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, side EMD, Al-Skeini mod Storbritannien, afgørelse af 7. juli 2011, app. nr / Se tilsvarende Manfred Nowak, The United Nations Convention against Torture, A Commentary, OUX, 2008, side Se nærmere Peter Vedel Kessing, Terrorbekæmpelse og menneskeret, Juristog Økonomforbundet, 2009, side EMD, Al-Skeini mod Storbritannien, afgørelse af 7. juli 2011, app. nr /07, pr EMD, Jaloud mod Holland, afgørelse af 20. november 2014, app. nr / Se præmis 60 i dommen. 127 Se præmis i dommen. 128 Jf. Resolutionen Strengthening compliance with international humanitarian law, para. 2, december Resolutionen kan ses her: Compliance_EN.pdf 129 Se rapporten fra FNs Generalsekretær, supra note 2, s. 17, para Se rapporten fra FNs Generalsekretær, supra note 2, s. 20, para The Boston Consulting Group, Analyse af Auditørkorpsets organisation, 31. maj 2013, side Forsvarsministeriet, Analyse af muligheder for at styrke uafhængigheden i behandlingen af militære straffesager ved Forsvarets Auditørkorps, 3. 75

76 september Kan findes her: Ibid. 134 Forrige note, side Forsvarsministeriet, Analyse af muligheder for at styrke uafhængigheden i behandlingen af militære straffesager ved Forsvarets Auditørkorps, 3. september 2014, side 6. Kan findes her: Auditoerkorps.aspx. 136 Se også FA s meddelelse nr. 2/2010, Kvalitet og legalitet i auditørernes straffesagsbehandling, 2010, afsnit Publikationen, som blev udgivet den 18. marts 2016, kan findes her: aspx 138 Se nærmere Hans Fogtdal og Jesper Hjortenberg, Politiklageordningen, U H. 140 DIGNITY s henvendelse af 20. marts 2013 til Forsvarsudvalget, Forsvarsudvalget , FOU Alm. del, Bilag U Ø 142 Anbefalingerne kan ses her: Task Force Irak (Forsvarskommandoens Irak-undersøgelse), Foreløbige konstateringer på bagrund af Forsvarskommandoens Irak-undersøgelse, 15. december Jf. FN s Torturkomité, Concluding Observations, 4. Februar Kan ses her: Jf. Forsvarets Auditørkorps, Årsberetning 2015, udgivet 18. marts 2016, s. 41. Se note UN Specialrapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, A/HRC/8/3, 2. maj 2008, pr , og A/HRC/11/2/Add. 5, 28. maj 2009, pr Herved også UN Specialrapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, A/HRC/8/3, 2. maj 2008, pr Se eventuelt Peter Vedel Kessing og Therese Rytter, Den Humanitære Folkeret og Danmark, Røde Kors, 2009, side Lov nr. 624 af 12. juni 2013 om ændring af lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. 151 DIIS udredning 2015:07. Kan findes her: 76

77