7. Konklusion: Fra små kongedømmer til moderne republik?

Transkript

1 7. Konklusion: Fra små kongedømmer til moderne republik? Sammenfatning: Kan man ændre adfærd ved hjælp af styrereformer? Ved indgangen til 1998 reformerede København, Odense og Aalborg Kommuner deres styreform og forlod mange års styre med magistrat til fordel for et mellemformstyre med delt administrativ ledelse. De væsentligste ændringer i styreformen kan sammenfattes i følgende punkter:! Rådmandens/borgmesterens indstillingsret overdrages til den kommunale forvaltning! Rådmandens/borgmesterens beslutningskompetence overdrages til de faste udvalg! Magistraten nedlægges og erstattes med et Økonomiudvalg! Økonomiudvalget sammensættes af både rådmænd/borgmestre og menige medlemmer af kommunalbestyrelsen Selv om reformens mål om at styrke indflydelsen hos de enkelte udvalgsmedlemmer, effektivisere sagsbehandlingen og styrke de koordinerende og tværgående funktioner har været fælles for de tre kommuner, har baggrunden for beslutningen om reformen dog ikke været helt den samme for henholdsvis København, Odense og Aalborg. I København har en kombination mellem interne og eksterne kræfter, herunder ikke mindst Indenrigsministeriets pres på kommunen, udgjort de væsentligste drivkræfter bag beslutningen. I Odense og Aalborg tager reformens forhistorie derimod sit primære afsæt i interne forhold - først og fremmest det pres, som de menige byrådsmedlemmer lagde på toppolitikerne i deres egne partier. Bag reformens tre delmål gemmer der sig en række forestillinger om sammenhængen mellem de midler, som reformen sætter i værk, og den effekt, som ønskes. De konkrete forestillinger varierer fra det ene delmål til det andet, men det er dog alligevel muligt at identificere en fælles kerne på tværs heraf. Kernen udgøres af en forestilling om, at den kommunale organisation ved hjælp af formelle, strukturelle ændringer kan transformeres til en mere rationel organisation, det vil sige et system, hvor beslutningerne træffes på baggrund af brede og grundige drøftelser og overvejelser om mål og midler for opgaveløsningen i nogle dertil indrettede officielle beslutningsfora. Eller sagt med andre ord: at den kommunale organisation er et instrument, der ind imellem skal justeres for at fungere perfekt. Reformens programteori adskiller sig på den måde ikke meget fra de programteorier, der op igennem 1990'erne er blevet anvendt i forbindelse med strukturelle reformer i andre af landets kommuner. Når det gælder reformens første delmål - ønsket om at øge de menige politikeres indflydelse på den 87

2 politiske beslutningsproces - må reformen i vid udstrækning siges at have haft den ønskede effekt. De menige politikere i de tre kommuner har generelt fået større indflydelse dels på den umiddelbare forvaltning af sagerne i de faste udvalg, dels på den førte politik i de respektive partigrupper. En af de vigtigste kilder til den større indflydelse er den indsigt og viden, som politikerne får i forbindelse med udvalgsarbejdet - en indsigt og viden, som politikerne dog ikke kommer sovende til, hvorfor deres arbejdsbyrde også er blevet væsentligt større som en følge af reformen. Dette er ikke mindst et problem for de menige politikere, som repræsenterer et lille mindretalsparti, som vanskeligt kan nå at orientere sig i alle andre udvalgsområder foruden det, de selv besidder. Den øgede indflydelse har tilsyneladende også haft effekt på samarbejdet i de faste udvalg. Selv om der er individuelle variationer mellem udvalg og kommuner ses der en generel tendens til øget konsensus og samarbejde på tværs af de sædvanlige partipolitiske grupperinger i de faste udvalg. På trods af de menige politikeres øgede indflydelse, har rådmændene/borgmestrene i de tre kommuner stadig en vis indflydelse på forvaltningsområderne. Indflydelsen manifesterer sig i alle tre kommuner især gennem rådmændenes/borgmestrenes påvirkning af den politiske dagsorden og gennem deres partipolitiske platform i offentligheden. Den største indflydelse findes dog hos rådmændene i Aalborg, som også gør deres indflydelse gældende over for indstillingerne til de faste udvalg. Reformen har dog ikke kun haft konsekvens for den indbyrdes magtfordeling mellem politikerne, men har også haft effekt på forvaltningens relative indflydelse. Denne er utvivlsomt øget på baggrund af mellemformstyret - men udøves dog i det stille i et komplekst samspil mellem både udvalg og rådmænd/borgmestre. I forhold til reformens andet delmål - ønsket om at effektivisere sagsbehandlingen - er konklusionen langt mindre entydig. På den ene side er sagsbehandlingen blevet mere forudsigelig og hurtig på grund af den omhyggelige udvalgsbehandling, på den anden side anvender både politikere og forvaltningen langt flere ressourcer på udvalgsarbejdet end før reformen. Det øgede ressourceforbrug har sin primære årsag i forvaltningens praktisering af en langt større skriftlighed end tidligere. Denne skriftlighed har dog ikke kun en negativ effekt i forhold til effektiviseringen, men også en positiv effekt, eftersom den bidrager til at øge kvaliteten i beslutningsgrundlaget. Med hensyn til opfyldelsen af reformens tredje delmål - styrkelsen af opgavernes koordination og tværgående prioritering - er resultatet af undersøgelsen forholdsvis klart, nemlig at det ikke for alvor er lykkedes at styrke denne funktion i nogen af kommunerne. Ganske vist har samspillet mellem menige politikere og rådmænd/borgmestre i Økonomiudvalget i København og Odense gennemgået markante 88

3 ændringer, men disse ændringer har ikke været til fordel for et helhedssyn på den kommunale opgaveløsning - tværtimod er der meget der tyder på, at sektorismen fortsætter med uformindsket eller måske endda med øget styrke. Det samme er tilfældet i Aalborg, selv om adfærden i magistraten ikke er ændret nævneværdigt. Reformens resultater og mangel på samme rejser uundgåeligt spørgsmålet, om det i det hele taget er muligt at ændre politisk og forvaltningsmæssig adfærd ved hjælp af strukturreformer, sådan som det har været forsøgt med styreformsændringen i de tre kommuner. Evalueringen har peget på, at det et stykke hen ad vejen faktisk har været muligt at skabe ændringer med afsæt i de formelle strukturer og institutioner. På den ene side er det altså muligt at argumentere for, at de formelle strukturer i en eller anden udstrækning er med til at sætte nogle rammer for aktørers handlemuligheder, på den anden side er det også muligt at argumentere for, at de formelle strukturer ikke er de mest centrale for at forstå handlinger i organisationer. De uformelle strukturer har nemlig et særligt potentiale for at afvige fra og begrænse de formelle strukturer. Skal man forstå, hvorfor det ikke har været muligt at opnå effekter på alle reformens indsatsområder, er det altså nødvendigt at inddrage uformelle strukturer, herunder de særegne normer og værdier, som ofte nedfælder sig i politiske og administrative traditioner over tid. Sådanne kulturelle forhold er nemlig med til at skabe en vis stabilitet i organisationer og bidrager derfor også til at modvirke hurtige ændringer af organisationsmedlemmers adfærd. I lyset af et kulturperspektiv er den kommunale organisation altså ikke et rationelt system, der loyalt implementerer reformer, som er besluttet efter nøje kortlægning af mål og modne overvejelser vedrørende alternative reformmodeller. Den kommunale organisation er snarere en kombination af et system, hvor forskellige grupperinger strides om ressourcer på baggrund af deres forskellige interesser og magtbaser og et system, hvor gamle værdier, vaner og rutiner i høj grad tages for givet, giver legitimitet og har deres egen logik. I det lys bliver det noget lettere at forstå reformens manglende effekt i forhold til for eksempel sektorisme og rådmændenes indflydelse på den politiske dagsorden. Med kulturperspektivet som fortolkningsramme, bliver det også en hel del lettere at forstå, hvorfor det ikke har været muligt at gøre kommunalbestyrelsesmøderne kortere. I et sådan perspektiv er beslutningsprocesser nemlig ikke kun rationelle begivenheder orienteret mod at skabe de rigtige beslutninger - de er også anledninger til at fremvise autoritet og position, lufte problemer og løsninger uden at kæde dem sammen, synliggøre beslutningstagen uden at drage nytte af den og udstille evner 89

4 uden at bruge dem. Der er ikke tale om, at København, Odense og Aalborg adskiller sig fra andre kommuner på det punkt - eller for den sags skyld adskiller sig fra andre organisationer i al almindelighed. Tværtimod har utallige undersøgelser af vidt forskellige organisationer igennem snart mange år bekræftet et relativt rodet billede af beslutningstagen. Organisationers og aktørers tendens til at modsætte sig adfærdsændringer på baggrund af formelle reformer skal imidlertid ikke forveksles med stivhed eller uvilje til forandring. Organisationer ændrer sig nemlig ganske regelmæssigt i samspil med deres omgivelser. Det gælder også de tre kommuner - se blot på initiativerne vedrørende åbne dagsordner, brugen af orienterings- og drøftelsespunkterne, det ændrede samspil i Økonomiudvalgene, osv. - de gør det bare sjældent på en måde, som realiserer en enkelt aktørgruppes bevidste plan. Og det hvad enten der er tale om Indenrigsministeriet, en lokal gruppe af politiske reformatorer eller en helt tredje aktørgruppe. Der er altså i høj grad grund til at justere forventningerne til de effekter, der kan opnåes ved hjælp af formelle styrereformer. Selv med en justering af forventningerne til strukturændringer er der dog grund til at tro, at disse fortsat vil have en fremtrædende placering, når der skal vælges ændringsstrategi. For det første er ændringer af de formelle strukturer synlige. Det er muligt at præsentere et før og efter organisationsdiagram, hvor ændringerne tydeligt kan illustreres. Det er unægteligt noget vanskeligere, hvis der er tale om en ændring af organisationskulturen. For det andet bekræfter strukturændringer ændringsagenternes centrale placering og kontrol med organisationen. Sidst, men ikke mindst, passer antagelserne bag strukturændringsstrategien godt ind i vores vestlige verdensbillede, hvor rationalitet, styring og kontrol ikke alene opfattes som noget der er muligt, men også som noget, der har en værdi i sig selv. Konklusion: Fra små kongedømmer til moderne republik? Styrereformens formål har orienteret sig mod to forskellige hensyn dels hensynet til demokrati, dels hensynet til effektivitet - to hensyn, der som oftest vejer lige tungt, når det gælder tilvejebringelsen af legitimitet omkring den kommunale organisation, men som også udmærker sig ved, at de som oftest er meget vanskelige at tilgodese på én gang. I det konkrete tilfælde er der i overvejende grad tale om, at det er det demokratiske hensyn, der har vundet på bekostning af effektivitetshensynet. Som sagt et det ikke rigtig lykkedes at effektivisere hverken sagsbehandlingen eller selve opgaveløsningen, men til gengæld har de menige politikere - lægmændene - reelt fået betydelig større indflydelse. Eller sagt med andre ord: de små kongedømmer er væk. Spørgsmålet er så, hvad der er kommet i stedet. Har man med mellemformstyret fået en moderne republik? 90

5 Svaret afhænger i høj grad af, hvad man forstår ved en moderne republik. Oprindelig blev begrebet republik brugt til at betegne en optimal styreform for undersåtterne i modsætning til despoti eller andre former for vilkårlig magtudøvelse. Normalt bruges betegnelsen imidlertid om en styreform, der er baseret på folkets ret til at vælge deres repræsentanter og en lovmæssig binding af den politiske magt. Begge dele må vel siges at gælde i forhold til mellemformstyret, og for så vidt kunne man vel stille sig tilfreds. På trods af styreformernes umiddelbare demokratiske fordele, indeholder både mellemformstyret og udvalgsstyret imidlertid nogle demokratiske problemstillinger, som også bør behandles her afslutningsvis. Den ene problemstilling 1 vedrører de to styreformers tendens til at væve de politiske partier ind i hinanden igennem det fælles arbejde i de faste udvalg. Denne sammenvævning fremmer for det første sektorisme. Sektorisme er udtryk for, at der eksisterer nogle høje mure mellem de forskellige udvalg og forvaltninger, som hver for sig forsøger at tilgodese egne interesser uden skelen til helheden. En første indikation af, at der eksisterer en sammenhæng kunne være, at der næppe findes noget land i verden, hvor man som i Danmark diskuterer sektorismeproblemet. Det har vi gjort siden midten af 70 erne, uden at der tilsyneladende er blevet gjort meget ved det. Omkring 1990 forsøgte man på forskellig vis at dæmpe eller fjerne murene gennem udvalgs- og forvaltningssammenlægninger, og senere i 90 erne gennem etablering af de såkaldte direktionsmodeller. Om end det enkelte steder et sket med en vis succes, er der næppe tvivl om, at det danske kommunestyre stadig er præget af en markant sektorisering. Den primære kilde til sektorismen kan der næppe gøres noget ved. Den ligger i de enkelte forvaltninger og forvaltningsgrene og på de kommunale institutioner, hvor personalet altid vil fokusere på, hvad der ikke kan nås og hvilke problemer der ikke kan løses på grund af mangel på ressourcer og på at de er pressede arbejdsmæssigt og har brug for flere medarbejdere. Fra de enkelte forvaltningsgrene og institutionerne vil der således altid udgå et pres i retning af højere udgifter. Det karakteristiske for mellemformstyret (og udvalgsstyret) er imidlertid, at disse udgiftsinteresser har deres egne repræsentanter på de politiske niveauer. Udvalget skal administrere området, men kommer let til at spille rollen som områdets udgiftsadvokater. Det gælder dels i forholdet til de øvrige udvalg og Økonomiudvalget, men det gælder også de enkelte udvalgsmedlemmer i forhold til deres partigrupper. 1 Afsnittet er baseret på en artikel af Poul Erik Mouritzen: "Er udvalgsstyret den rigtige styreform?" i Nils Groes og Rolf Norstand Det fremtidige kommunestyre - en antologi (under udgivelse på AKFs forlag). 91

6 Mellemformstyret og udvalgsstyret er imidlertid ikke ene om dette problem. Det gjorde sig i vid udstrækning også gældende under magistratsstyreformen - i hvert fald i den variant, som fandtes i København, Odense og Aalborg. For det andet bliver det med sammenvævningen af de politiske partier, meget vanskeligt for vælgerne at vurdere, hvem der er ansvarlig for den førte politik i mellemformstyret/udvalgsstyret. En af de store fordele ved borgmesterstyre og kommunaldirektørstyre og i visse tilfælde ved magistratsstyret (nemlig når flertallet sidder på alle magistratens poster) er, at man klart kan se, hvem der har ansvaret. Her har udvalgsstyret i den danske variant et problem. Kombinationen af magtspredning mellem de forskellige organer og niveauer, mindretalsbeskyttelsen i den kommunale styrelseslov, der inddrager selv enmandsgrupper i udvalgsarbejdet og det proportionale valgsystem gør, at der er mange kokke i køkkenet. Hvem skal vælgerne eksempelvis stille til ansvar, hvis man er utilfreds med, at skatten er steget? Er det borgmesteren? Økonomiudvalget? Eller de udvalg, der har haft spendérbukserne på? Er det den dominerende koalition der vel og mærke kan veksle fra år til år? Eller er det hele byrådet? For den almindelige vælger kan det være svært at afgøre. En anden problemstilling vedrører mellemformstyrets/udvalgsstyrets tendens til at væve politikere og forvaltning sammen. Ifølge magtdelingslæren bør den lovgivende, udøvende og dømmende magt adskilles. Det er den langt hen ad vejen under borgmesterstyret, magistratsstyret og kommunaldirektørstyret. Derimod er det karakteristiske for mellemformstyret/udvalgsstyret, at den lovgivende og udøvende magt er flettet stærkt sammen (se figur 7.1.). Det kan medføre et problem, nemlig at der ikke er nogen til at kontrollere den udøvende magt. Den kommer til at kontrollere sig selv. Dette er faktisk en atypisk måde at opbygge et politisk system på, som ikke kendes ret mange steder. Systemet fostrer også nogle bestemte normer hos embedsmænd og politikere for, hvad der bør være politikernes rolle. I andre systemer er det forholdsvis acceptabelt, at politikerne agerer som en slags ombudmand for borgerne. De er borgernes repræsentanter, som skal sikre at borgerne får en ordentlig behandling af forvaltningen (her ligger, som en negativ bivirkning, naturligvis også kimen til nepotisme og korruption). Den rolle er ikke særlig accepteret i Danmark. Derimod betyder ambassadørrollen en del her. Specielt embedsmændene kommer til at se på politikerne som systemets forlængede arm, der skal forsvare systemet udadtil over for borgerne. Det ligger i selve institutionens udvalgsstyre, at denne rolle bliver naturlig for politikerne. De er jo nemlig en del af den udøvende magt, systemet. 92

7 93

8 Figur 7.1. Forholdet mellem politik (lovgivende magt) og forvaltning (udøvende) i henholdsvis idealmodel og mellemformstyre/udvalgsstyre I England er der med udgangspunkt i sådanne overvejelser blevet sat spørgsmålstegn ved selve udvalgsstyret. Den britiske regering har karakteriseret udvalgsstyret som forvirrende og ineffektivt og har foreslået forskellige andre muligheder. I løbet af en meget kort periode vil det engelske lokalstyre formentlig se helt anderledes ud. Målet er at styrke interessen for kommunestyret ved at skabe en klarere ansvarsplacering og en mere effektiv politisk kontrol med den udøvende magt. Der vil blive tale om direkte valg til borgmesterposten, og om etableringen af en slags magistratsstyre, hvor flertalspartiet (eller partierne) sætter sig på alle posterne. Der indføres med andre ord en slags regering, som det kendes på centralt niveau. Udvalgene ændres fra at være administrerende til at være kontrollerende og som et særligt engelsk fænomen (som kendes på centralt niveau i form af fænomenet Her Majesty s Loyal Opposition ) styrkes oppositionen ved, at den besætter formandsposterne i de kontrollerende udvalg. Klar ansvarsplacering, herunder også en klar placering af kontrolopgaven, samt styrkelse af den politiske ledelse. Men der gives køb på lægmændenes inddragelse. Netop det forhold, som har været den væsentligste drivkraft bag styrereformen i København, Odense og Aalborg. 94

9 95