IT- og Telestyrelsen modtog høringssvar fra TDC, Telenor, Telia, Hi3G og Europa-Kommissionen.

Transkript

1 Høringsnotat Høringsnotat i forbindelse med udkast til LRAIC-prisafgørelse om mobiltermineringspriserne i 2011 overfor TDC, Telenor, Telia og Hi3G modtog høringssvar fra TDC, Telenor, Telia, Hi3G og Europa-Kommissionen. TDC angav i deres høringssvar, at de ingen bemærkninger havde. 1 Selskabernes bemærkninger 1.1 Fremskrivninger af markedsandele Telenor opfordrer styrelsen til at ændre modellernes forventning til de fremtidige markedsandele til de faktiske forhold. Telenor bemærker, at de fremskrivninger, der anvendes fremadrettet i modellerne langt fra stemmer overens med, hvad man kan forvente sker i praksis. Telenor anfører endvidere, at Telenor er uforstående over for styrelsens anvendelse af Kommissionens henstilling til ikke at ændre modellens fremskrivninger af markedsandele. Telenor henfører til, at det fremgår tydeligt af høringsmaterialet i forbindelse med den nye LRAIC-bekendtgørelse, at en gennemførsel af ønskerne i Kommissionens henstilling fordrer, at der udarbejdes en ny LRAICmodel, som styrelsen efterfølgende vil skulle bruge til at fastsætte prisen efter. 28. oktober 2010 Holsteinsgade København Ø Telefon E-post itst@itst.dk Netsted CVR-nr Sagsbehandler Frederik Rygaard Telefon E-post fry@itst.dk Sags nr Dok nr Side 1/7 Telia opfordrer styrelsen til at anvende statiske markedsandele (svarende til det faktiske niveau i 2009) eller subsidiært en udvikling i markedsandelene, der stemmer overens med den konvergeringsmetode, som ERG har præsenteret i et fælles holdningsnotat fra Telia angiver, at den faktiske udvikling på markedet har vist sig at være meget forskellig fra modellens fremskrivninger, og at modellens fejlmargin bliver større og større for hvert år. Udviklingen i markedsandele fremgår af nedenstående figur.

2 Udviklingen i markedsandele % 45% 40% 35% 30% 25% 20% TDC Telenor Telia Hi3G 15% 10% 5% 0% Side 2/7 Kilde: Telias høringssvar Fremskrivning i markedsandele fra udkast til afgørelse og Telias beregnede fremskrivning i markedsandele i overensstemmelse med ERG konvergeringsmetode fremgår af nedenstående figur. Kilde: Telias høringssvar Som bekendt har det siden udarbejdelsen af LRAIC-mobilmodellen været forudsat, at 2G/3G-udbyderne (TDC, Telenor og Telia) opnåede næsten ens markedsandele i 2017, og at alle udbyderne opnåede ens markedsandele i Som styrelsen tidligere har anført, er baggrunden herfor, at det må forventes, at udbydere, der er trængt ind på markedet, vil stræbe mod at øge sine markedsandele. Det skyldes, at de mindre udbydere kun kan få en tilfredsstillende forrent-

3 ning af deres investerede kapital, hvis de opnår samme skalamæssige fordele som de store på markedet. Som det fremgik af styrelsens høringsnotat til sidste års prisafgørelse, så vil det endvidere kunne give uhensigtsmæssige investeringssignaler og fremme ineffektiv indtrængen på markedet, såfremt man belønner Telia eller Hi3G for deres lavere markedsandele. En sådan tilgangsvinkel kan f.eks. hæmme mindre udbyderes incitamenter til at innovere og ekspandere. Det er på den baggrund IT- og Telestyrelsens opfattelse, at når mobiltermineringspriserne baseres på udbyderen med de højeste omkostninger, vil det være rimeligt at antage, at mindre udbydere kan opnå samme markedsandel som de øvrige udbydere. Denne forudsætning har styrelsen valgt at videreføre i de senere prisafgørelser, herunder det afgørelsesudkast, der var sendt i høring. Blandt andet i lyset af, at priserne for terminering af trafik i individuelle mobilnet ifølge EU-Kommissionens henstilling af 7. maj 2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU senest med virkning fra 1. januar 2013 skal tage udgangspunkt i en mindesteoperatørstørrelse, der er udtryk for effektiv drift, valgte styrelsen at fastholde prognoserne for udviklingen i markedsandelene. Side 3/7 På baggrund af selskabernes bemærkninger om den faktiske udvikling har styrelsen foretaget en fornyet vurdering og valgt at ændre fremskrivningerne for markedsandele. Således forudsætter styrelsen i de endelige modeller éns markedsandele for selskaberne (25 pct.) fra 2010 og frem. Ændringen betyder i praksis en nedjustering af den højeste omkostningsoperatørs markedsandel, hvilket alt andet lige trækker i retning af en højere termineringspris i årets prisafgørelse. Således imødekommer styrelsen så vidt muligt selskabernes ønske om en ændring af markedsandelen. Styrelsen vurderer dog, at det ikke vil være muligt at fastsætte markedsandelene under det niveau, som en fuld implementering af henstillingen foreskriver pr. 1. januar Henstillingen angiver, at den nationale tilsynsmyndighed kan anvende en operatørstørrelse for effektiv drift svarende til markedsforholdene i den pågældende medlemsstat. På det danske marked med 4 mobilnet betyder det markedsandele på 25 procent. Denne fremgangsmåde er i overensstemmelse med den fremgangsmåde, som nationale telemyndigheder anvender i England, Holland og Belgien, der udgør de lande, der p.t. har udarbejdet rene LRAIC mobil-modeller, som er i overensstemmelse med Kommissionens henstilling. Det er korrekt, at det af høringsmaterialet i forbindelse med revisionen af LRAIC-bekendtgørelsen fremgår, at gennemførelsen af henstillingens krav fordrer, at der på mobilområdet udarbejdes en ny LRAIC-beregningsmodel, som styrelsen efterfølgende vil skulle bruge til at fastsætte priserne efter. En fuld implementering af Kommissionens henstilling fordrer således en ny model. Det forhindrer dog ikke styrelsen i at tage højde for henstillingen i sit valg af markedsandele i modellerne. Det forhindrer heller ikke styrelsen i at implementere enkelte af

4 elementer gradvist, jf. afsnit i prisafgørelsen, frem mod en ny model er udarbejdet og kan tages i brug senest 1. januar Inflation Telia anmoder styrelsen om at opdatere modellerne, så beregninger baserer sig på seneste forventninger til inflation (Finansministeriets Økonomiske Redegørelse fra August 2010). Styrelsen har opdateret modellens inflation for 2010 og 2011 med tal fra den seneste Økonomiske Redegørelse (august 2010). Sammen med opdateringen af den risikofri rente, så den afspejler den seneste renteudvikling (2 års gennemsnit af 10 årig statsobligation, stående lån), giver det en opdateret WACC på 6,56 pct. 1.3 Etablering og drift af samtrafikpunkter Telenor opfordrer til at præcisere rækkevidden af prisafgørelsen, således at det fremgår, at maksimalprisen omfatter alle omkostninger til terminering af taleopkald i et givent mobilnet. Endvidere opfordrer Telenor styrelsen til at erkende og derfor aktivt arbejde for at sikre, at der eksisterer en tæt sammenhæng mellem priser på og omkostningerne til etablering og drift af samtrafikpunkter, da dette vil skabe de rette incitamenter til at anmode andre selskaber om direkte udveksling samtrafik. Telenor angiver, at man i forbindelse med den næste revision af LRAIC-modellen bør træffe eksplicit afgørelse om størrelsen på prisen for de ydelser, der er forbundet med at etablere og drive et samtrafikpunkt. Side 4/7 Telenor mener ikke, at det er holdbart, at selskaberne selv fastsætter priser for samtrafikpunkter mod til gengæld at fastsætte lavere termineringspris pr. minut. Telenor deler i øvrigt ikke styrelsens opfattelse af, at der er i den nuværende LRAIC-model skulle være taget højde for alle omkostningerne forbundet med etablering og drift af samtrafikpunkt. Det er Telestyrelsens opfattelse, at det fremgår af prisafgørelsen, at der er tale om taletrafik i et givent mobilnet, men styrelsen har i den endelig prisafgørelse efterkommet Telenors ønske og i det pågældende tekststykke præciseret omfanget af prisafgørelsen. Styrelsen har pr. brev til selskaberne i forbindelse med afgørelser om prissætningen for etablering og drift af samtrafikpunkter redegjort for, hvorfor udgifter til etablering og drift til samtrafikpunkter m.v. er medregnet i modellerne. 1.4 Overgangsordningen for Hi3G og asymmetri Hi3G anfører, at det er selskabets opfattelse, at overgangsperioden til en symmetrisk regulering bør forlænges med mindst yderligere et år. Hi3G angiver i den forbindelse, at der til stadighed består en ubalance i trafikken selskaberne imellem, som er i Hi3G s disfavør, og at trafikbalancen ikke har ændret sig indenfor de sidste par år.

5 Hi3G anfører endvidere, at der bør anlægges en samlet vurdering af det totale marked, hvor termineringen på fastnet og specielle numre samt endelig sms, da samtlige termineringer på disse markeder er i selskabets disfavør. har valgt at fastholde Hi3G s overgangsordning og dermed tidspunktet for indførelsen af symmetri mellem mobilselskaberne. Baggrunden herfor er: 1) Med symmetri pr. 1. maj 2011 vil Hi3G s overgangsordning have været af samme længde som de andre selskabers overgangsordning. Ud fra et ligebehandlingsprincip vil det ikke være berettiget at tillade Hi3G en længere overgangsordning. 2) Hi3G har længe været bekendt med udfasningen af asymmetrien. 3) Symmetri er i overensstemmelse med Kommissionens bemærkninger fra tidligere prisafgørelser samt termineringshenstillingen af maj Således har Europa-Kommissonen i forbindelse med Hi3G s asymmetri i de forgangne år gentagende gange påpeget, at asymmetri skal være begrundet i objektive omkostningsforskelle mellem selskaberne. Side 5/7 For så vidt angår Hi3G s bemærkninger om fastnetterminering, sms-terminering m.v. skal styrelsen gøre opmærksom på, at disse markeder enten er eller vil blive reguleret, såfremt der er et konkurrenceproblem. Særlig i forhold til smsterminering, der kan have en væsentlig indflydelse på den indbyrdes konkurrence mellem mobilselskaberne, kan det nævnes, at ITST har udsendt et udkast til markedsafgørelse og prisafgørelse, hvortil der henvises. I forhold til fastnetterminering bemærkes, at EU-Kommissionens termineringshenstilling også omfatter fastnetterminering, og at principperne i denne skal implementeres senest 1. januar ITST-citater i Computerworld Telia anfører, at de er uenige i en række s udtalelser bragt i en artikel i Computerworld d. 27. august Telia er angiver, at de er uenige i, at nedsættelsen af mobiltermineringsprisen er gavnlig for både forbrugere og mindre mobilselskaber. I sin argumentation henviser Telia til, at fastnettet står for en ikke ubetydelig engrosindtægt hos mobilselskaberne. Endvidere påpeger Telia, at der er symmetrisk trafikstrøm mellem selskaberne, og at de dominerende mobilselskaber ikke har for vane at differentiere minutpriserne afhængig af hvilket selskabs net, der ringes til. Som det fremgår af EU-Kommissionens høringssvar, er det Kommissionens opfattelse, at mobiltermineringstakster, der er højere end et effektivt omkostningsniveau, forvrider konkurrencen og fører videre til højere priser i detailledet. Dermed vil lavere mobiltermineringspriser være til gavn for forbrugerne. For så vidt forklaringen af den konkurrencehæmmende effekt af netbaseret prisdiskriminering (også kaldet on net-prisdiskriminering) vil styrelsen primært henholde sig til udtalelserne i Computerworld. Her forklarer ITST, at et mobil-

6 net, der har 30 procent af markedet, kan tilbyde meget lave minutpriser til 30 procent af alle mobilkunder, fordi der ikke er udgifter til fremmede net for denne andel af opkaldene, og nettet har meget lave eller ingen direkte omkostninger til terminering. De lave minutpriser kan eksempelvis være ubegrænsede opkald til et fast månedligt beløb. Et lille net kan også tilbyde et on net-produkt, men kan herved ikke tilbyde opkald til mere end 5 procent af markedet, hvilket umiddelbart ikke er konkurrencedygtigt med produktet fra den større konkurrent. Hvis det lille net skal matche de lave priser til 30 procent af markedet, bliver de nødt til at tilbyde produktet, hvor der også er opkald til andre net (svarende til 25 procent af markedet). Men for opkald til andre net skal det lille net betale termineringspris. Jo højere termineringsprisen er over, hvad det store net anser sine marginale on net-termineringsomkostninger til at være, jo sværere vil det være for det lille net at matche det store nets on net-tilbud på en rentabel måde. Tilbyder det lille net et abonnement med lave priser til 30 procent af markedet, vil det formentlig generer en trafikasymmetri i det store nets favør. Men afholder det lille net sig fra at tilbyde et sådan produkt, kan der godt være trafiksymmetri mellem det store net og det lille net, men det store net har stadig en konkurrencemæssig fordel, da det kan tilbyde et billigt onnet produkt til 30 procent af markedet. Side 6/7 Man kan derfor godt forestille sig en situation med symmetrisk trafik mellem et lille og et stort net, men hvor det store net sætter lave detailpriser for opkald inden for nettet, hvilket virker konkurrencebegrænsende i det store nets favør. En asymmetrisk trafikstrøm er derfor ikke en forudsætning for at højere termineringspriser kan hæmme mindre selskabers evne til at konkurrere med de store selskaber på markedet. Såfremt asymmetriske trafikstrømme havde været en forudsætning kan styrelsen nævne, at det af høringssvarene fremgår, at Hi3G ikke deler Telias opfattelse af symmetriske trafikstrømme mellem selskaberne. Hi3G anvender netop asymmetriske trafikstrømme som led i deres argumentation. 2 Europa-Kommissionens bemærkninger Europa-Kommissionen opfordrer styrelsen til at anvende de principper for omkostningsberegning, der er anført i henstillingen om termineringstakster, herunder den relevante omkostningsfordeling. I den forbindelse bemærker Kommissionen, at mobiltermineringsprisen i udkast til afgørelse sættes efter omkostningsniveauet for den mindst effektive operatør. Kommissionen har altid haft den opfattelse, at mobiltermineringstakster, der er højere end et effektivt omkostningsniveau, forvrider konkurrencen og fører videre til højere priser i detailledet. Endvidere understreger Kommissionen 1) at de relevante omkostninger ved terminering i engrosleddet typisk er de omkostninger, der varierer med omfanget af termineringstrafikken og tillader en effektiv omkostningsdækning af de additionelle (inkrementelle) omkostninger ved at levere den pågældende ydelse og 2) frekvensomkostninger bør ikke medregnes som en del af tillægsomkostningen ved opkaldsterminering i engrosleddet, medmindre de er omkostninger ved at anskaffe flere frekvensressourcer for at øge kapaciteten (udover det minimum, der

7 er nødvendigt for at levere ydelser til abonnenter i detailledet) til at formidle termineringstrafik for tredjeparter. har til hensigt senest pr. 1. januar 2013 fuldt ud at implementere Europa-Kommissionens termineringshenstilling af maj ITog Telestyrelsen fastholder dog i dette års prisafgørelse 1) at anvende omkostningerne fra den højeste omkostningsoperatør i fastsættelsen af den maksimale termineringspris, 2) at prisen på termineringsproduktet til tredjepart skal bidrage (ligeligt) til fællesomkostninger med andre produkter samt 3) at frekvensomkostninger indgår i omkostningsgrundlaget. Styrelsen valg for så vidt angår 1) og 2) bunder i, at styrelsen vurderer, at det er hensigtsmæssigt, at selskaberne gradvist kan tilpasse deres forretningsplan til de ændrede beregningsprincipper og lavere termineringspriser. Selskaberne er således ikke i tidligere prisafgørelser blevet gjort bekendt med muligheden for at ændre på de to principper. Prisfaldet til 33 øre pr. minut er endvidere i overensstemmelse med en gradvis overgang til det prisniveau, som en fuld implementering vil give primo Side 7/7 Styrelsen har dog i dette års afgørelse gjort selskaberne opmærksomme på, at styrelsen i næste års prisafgørelse, der fastsætter termineringspriserne i 2012, kan taget fornyet stilling til, om principperne om højeste omkostningsoperatør og bidrag til fællesomkostninger skal fraviges i fastsættelsen af priserne for 2012 med henblik på at påbegynde implementering af Kommissionens henstilling. For så vidt angår 3) er det styrelsens vurdering, at frekvensomkostninger skal medindregnes i omkostningsgrundlaget. Siden 1. januar 2010 har man kunne handle frekvenser i Danmark. Det er således muligt for et selskab at ændre sine frekvensressourcer, så de passer til henholdsvis produktion med og uden terminering til tredje part.