oktober 2002 Det Udenrigspolitiske Nævn, Folketinget

Transkript

1 oktober 2002 Det Udenrigspolitiske Nævn, Folketinget

2 Det Udenrigspolitiske Nævns nedsættelse og sammensætning Det Udenrigspolitiske Nævn nedsættes i henhold til 19, stk. 3, i Danmarks Riges Grundlov. Nævnets virksomhed m.v. er endvidere reguleret ved lov nr. 54 af 5. marts 1954 om Det Udenrigspolitiske Nævn. På denne måde adskiller Nævnet sig helt fundamentalt fra andre udvalg og kommissioner i Folketinget, hvis virke som udgangspunkt er reguleret af Folketingets Forretningsorden. Nævnet har 17 medlemmer og 17 stedfortrædere, som bistås af et sekretariat i Folketingets Parlamentariske Afdeling. Grundlovens og nævnslovens bestemmelser Det Udenrigspolitiske Nævns funktioner er fastlagt i grundlovens 19, stk. 3, som lyder:»folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om Det Udenrigspolitiske Nævn fastsættes ved lov.«disse nærmere regler er fastsat i lov nr. 54 af 5. marts 1954 om Det Udenrigspolitiske Nævn. Af nævnslovens 2 fremgår følgende: Regeringen rådfører sig med Nævnet forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nævnet drøfter med regeringen sager af betydning for landets udenrigspolitik. Nævnet modtager oplysninger fra regeringen om udenrigspolitiske forhold. Ifølge grundlovens 19, stk. 1, er det som udgangspunkt kongen (dvs. regeringen) der»handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender«. Det betyder, at det som udgangspunkt er regeringen, der fører Danmarks udenrigspolitik. 19 I GRUNDLOVEN 19. Stk. 1. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden Folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Ej heller kan kongen uden Folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med Folketingets samtykke. Stk. 2. Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen ikke uden Folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges Folketinget. Er Folketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde. Stk. 3. Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om Det Udenrigspolitiske Nævn fastsættes ved lov. 2

3 Imidlertid er der med grundloven og loven om Det Udenrigspolitiske Nævn tildelt den folkevalgte forsamling (Folketinget) en række formelle muligheder for at øve indflydelse på regeringens udenrigspolitik. Samtidig er regeringen på det udenrigspolitiske område omfattet af den samme generelle og specifikke parlamentariske kontrol og sanktionsmuligheder som på alle andre områder. Det vil blandt andet sige, at der på det udenrigspolitiske område er en snitflade til ansvarsområderne for især to af de stående udvalg, nemlig Udenrigsudvalget og Forsvarsudvalget. Medlemmerne af disse udvalg har mulighed for at benytte de almindelige parlamentariske metoder til at føre kontrol med regeringens udenrigs- og forsvarspolitik. Der har således udviklet sig en praksis, hvor en parallelbehandling kan finde sted i Nævnet og de stående udvalg. Det betyder for eksempel, at Forsvarsudvalget kan kalde statsminister, udenrigsminister eller forsvarsminister i samråd om et Det Udenrigspolitiske Nævns mødeværelse med malerier af Per Kirkeby 3

4 Sager af større udenrigspolitisk betydning/rækkevidde Først og fremmest er det naturligt at spørge, hvornår der foreligger en sag»af større udenrigspolitisk rækkevidde«, som forpligter regeringen til at rådføre sig med Nævnet. Da det sker på regeringens initiativ, er det i første omgang op til regeringen at bedømme, om en beslutning er af»større udenrigspolitiske rækkevidde«. Denne bedømmelse bygger på flere forhold: For det første er der en rent udenrigspolitisk vurdering af det pågældende problem, dernæst tages der højde for den betydning, som Danmarks holdning i det pågældende spørgsmål kan have, og endelig for den politiske interesse i Danmark for det pågældende emne. Dronningetrappen set fra 1. sal givet udenrigs-, sikkerheds- eller forsvarspolitisk emne sideløbende med, at den/de pågældende ministre tillige rådfører sig med Nævnet om det samme emne. Det samme gælder Udenrigsudvalget, der har samme kontrolbeføjelser over for regeringen i forbindelse med emner, der falder inden for udvalgets ansvarsområde. Danmark har haft mindretalsregeringer i størstedelen af nyere tid. Det betyder, at Folketinget og dermed Det Udenrigspolitiske Nævn får større indflydelse på den udenrigspolitik, som skiftende regeringer fører, samtidig med at regeringen vil tilstræbe størst mulig opbakning til den førte udenrigspolitik. Ved den nærmere afgrænsning af denne pligt må der indrømmes regeringen et vist skøn. Visse sager forelægges dog Nævnet efter en fast praksis. For eksempel bliver alle sager, hvortil Folketingets samtykke kræves efter grundlovens 19, stk. 1 og 2, indledningsvis forelagt Nævnet med henblik på en rådføring, hvorefter sagen behandles i det stående udvalg, som den hører under. Udsendelse af danske styrker til deltagelse i internationale operationer er f.eks. en af de sager, som indledningsvis forelægges for Nævnet for derefter at blive behandlet i Folketinget i form af et forslag til folketingsbeslutning. 4

5 Regeringens rådføringsforpligtelse Regeringens rådføringspligt indebærer, at den minister (som regel stats eller udenrigsminister), der forelægger en sag af større politisk betydning i Nævnet, har pligt til at være til stede og lytte til eventuelle kommentarer fra nævnsmedlemmernes side samt besvare eventuelle spørgsmål. Det vil dreje sig om aktuelle sager såsom kampen mod terrorisme, konflikten i Mellemøsten, situationen på Balkan eller rådgivning før og efter møder i Det Europæiske Råd. Regeringen er ikke bundet af Nævnets standpunkter, men behandlingen i Nævnet kan være retningsgivende for, om regeringens udenrigspolitik har opbakning blandt et flertal af Folketingets medlemmer. At en sag senere vil blive forelagt Folketinget til samtykke i medfør af grundlovens øvrige bestemmelser (f.eks. 19, stk. 1), fritager ikke regeringen for at rådføre sig med Nævnet. Pointen ved forhandlingen i Nævnet er netop at sikre en parlamentarisk drøftelse af emnet, inden forhandlingerne er afsluttet. En udførlig beskrivelse af rådføringspligtens rækkevidde fremgår af»beretning nr. 3 afgivet af Det Udenrigspolitiske Nævn den 13. marts 2000 om Det Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i forbindelse med beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde (afgivet på baggrund af regeringens håndtering af sagen om sanktionerne mod Østrig)«og af»beretning nr. 2 afgivet af Det Udenrigspolitiske Nævn den 16. marts 2001 om Det Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i sager vedrørende EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)«. Regeringens forpligtelse til at drøfte sager med Nævnet Ud over den omtalte rådføringspligt fremgår det af 2 i loven om Det Udenrigspolitiske Nævn, at det tillige er»nævnets opgave med regeringen at drøfte sager af betydning for Danmarks udenrigspolitik«. Regeringen skal således bidrage til, at Nævnet er bredt orienteret om aktuelle udenrigspolitiske emner, og at disse informationer indgår som grundlag for mere almindelige drøftelser mellem Nævn og regering af aktuelle udenrigspolitiske sager. Denne forpligtelse til drøftelser mellem Nævn og regering hænger snævert sammen med regeringens informationsforpligtelse. Regeringens informationsforpligtelse Endelig foreskriver loven om Det Udenrigspolitiske Nævn, at»nævnet skal modtage oplysninger fra regeringen om udenrigspolitiske forhold«. Denne oplysningspligt skal især sikre, at Nævnet er i stand til rådgive regeringen på et forsvarligt informationsgrundlag og har mulighed for at indgå i egentlige drøftelser med regeringen om et givet emne. Regeringens information af Nævnet udføres i praksis ved, at den som regel via 5

6 statsministeren, udenrigsministeren og/eller forsvarsministeren afgiver mundtlige oplysninger i Nævnet om aktuelle udenrigspolitiske emner og om regeringens påtænkte holdning i internationale eller bilaterale møder m.v. Der modtages ligeledes efterfølgende mundtlig orientering om forløbet af sådanne møder. Fortrolighed Det foreskrives i lovens 4, at medlemmerne af Det Udenrigspolitiske Nævn er forpligtede til at bevare tavshed om, hvad de erfarer i Nævnet, i det omfang vedkommende minister eller Nævnets formand træffer bestemmelse herom. Rådføringen mellem regeringen og Nævnet er dermed heller ikke åben for offentligheden. Fortrolighedskravet medfører blandt andet, at optegnelserne (referatet) fra mødet ikke omdeles. Medlemmer og stedfortrædere vil dog have adgang til at læse optegnelserne hos nævnssekretæren i Folketinget. Skriftlige spørgsmål til regeringen Ud over drøftelserne på møderne har Nævnets medlemmer mulighed for at stille skriftlige spørgsmål til regeringen. Spørgsmålene besvares mundtligt på Nævnets førstkommende ordinære møde under dagsordenspunktet»spørgsmål«. Spørgsmålene skal stilles via Nævnets sekretariat i Folketinget og være Udenrigsministeriet i hænde senest 3 hverdage før mødet. Adgangen til at stille skriftlige spørgsmål er ikke reguleret direkte i loven om Det Udenrigspolitiske Nævn, men er en parksis, som lægger sig tæt op af de kontrolmuligheder, der eksisterer for de stående udvalg i Folketinget. Tidspunktet for den forudgående konsultation af Nævnet Spørgsmålet om tidspunktet for Nævnets inddragelse i regeringens beslutningsproces i en udenrigspolitisk sag er naturligvis centralt og har gentagne gange været genstand for debat i Nævnet. Det fremgår af grundlovens 19, stk. 3, og nævnslovens 2, at regeringen skal rådføre sig med Nævnet, før regeringen træffer beslutning i en sag af større udenrigspolitisk rækkevidde. Det fremgår således klart af både grundloven og nævnsloven, at forelæggelsen skal ske forud for, at beslutningen tages. Skal rådgivningen have nogen mening, skal den som udgangspunkt finde sted på et tidspunkt, hvor regeringen endnu ikke har meddelt sin beslutning til andre stater eller i øvrigt realiseret beslutningen, bl.a. fordi en ændring af regeringens standpunkt på et tidspunkt, der ligger efter dette, i almindelighed vil være forbundet med et betydeligt prestigetab. Det antages dog, at det ikke udelukker regeringen fra internt at træffe sin beslutning, som naturligt nok bliver meddelt Nævnet i forbindelse med orienteringen. Det afgørende er, at beslutningen i givet fald kan ændres. Et særligt praktisk betonet problem kan foreligge, når behovet for at træffe en beslutning er så påtrængende, at det af tidsmæssige grunde ikke er muligt at indkalde Det Udenrigspolitiske Nævn, inden beslut- 6

7 ningen skal træffes. I den forbindelse henledes opmærksomheden på grundlovens 19, stk. 2, hvorefter regeringen i tilfælde af væbnet angreb på riget eller danske styrker kan anvende militær magt mod en fremmed stat uden forinden at indhente Folketingets samtykke. Efterfølgende skal de foranstaltninger, regeringen måtte have truffet, uophørligt forelægges Folketinget. Spørgsmålet om den rettidige inddragelse af Nævnet er senest blevet behandlet i forbindelse med Østrig-sagen, jf. beretning af 13. marts 2000 om Det Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i forbindelse med beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde (afgivet på baggrund af regeringens håndtering af sagen om sanktionerne mod Østrig). Det fremgår bl.a. af denne beretning, at der skal foreligge en afgørende faktisk hindring for rettidig drøftelse i Nævnet, hvis den forudgående rådgivningsret vedrørende»nødvendige beslutninger«, som er omfattet af grundlovens 19, stk. 3 under fuldt parlamentarisk ansvar skal kunne tilsidesættes. Spørgsmålet er derfor, i hvilke tilfælde man vil kunne sige, at der er tale om en sådan hindring. I den forbindelse skal man være opmærksom på, at væbnet angreb på riget er omfattet af grundlovens 19, stk. 2. Ligeledes bemærkes, at det tidligere har vist sig muligt at indkalde Det Udenrigspolitiske Nævn med meget kort varsel. Det er Nævnets skøn, at man vil kunne samles med kort varsel. Selve indkaldelsen vil kunne foretages i løbet af ca.1 time. Grundlovsgiveren Kong Frederik VII ( ) 7

8 Med hensyn til det tidsmæssige perspektiv for så vidt angår regeringens forpligtelse til en»drøftelse«med og»orientering«af Nævnet, (jf. formuleringen»modtager oplysninger«i nævnsloven), sker dette i praksis i visse tilfælde før og i andre tilfælde efter, at regeringen har truffet beslutning i sagen. Møder i Det Udenrigspolitiske Nævn Det er formanden for Det Udenrigspolitiske Nævn, der indkalder Nævnet til møde, jf. 3 i loven om Det Udenrigspolitiske Nævn. Ifølge denne bestemmelse skal formanden indkalde Nævnet til møde, når mindst tre af Nævnets medlemmer eller regeringen anmoder herom. og/eller forsvarsministeren til møde, når mindst tre af Nævnets medlemmer benytter adgangen i loven til at begære Nævnet indkaldt. Det Udenrigspolitiske Nævn mødes efter behov, men i gennemsnit og under normale forhold afholdes der møder hver tredje-fjerde uge af 2-3 timers varighed. Dog ses en hyppigere mødeaktivitet i forbindelse med internationale topmøder samt i tilfælde af internationale kriser m.v. Af hensyn til medlemmernes planlægning fastsættes tentative mødetidspunkter minimum 2 måneder frem i tiden. Der udsendes en mødeindkaldelse med dagsorden forud for alle møder. Eftersom rådføringen med Nævnet sker på regeringens initiativ, er det som anført ovenfor i første omgang regeringen, der bedømmer, om en beslutning er af sådan»større udenrigspolitiske rækkevidde«, at det forudsætter indkaldelse til et møde med Nævnet. Som led i denne grundlæggende ret til at initiere rådføringen udarbejder Udenrigsministeriet i praksis et udkast til dagsorden for møderne. Formanden og medlemmer af Nævnet kan tillige fremkomme med forslag til konkrete emner, der skal sættes på dagsordenen. Når formanden har godkendt den endelige dagsorden, indkaldes Nævnet. Nævnet har dog også selv mulighed for at tage initiativ til et møde i Nævnet. Således kan formanden indkalde Nævnet og dermed statsministeren, udenrigsministeren Christiansborg Slot set fra Ridebanen Studiebesøg, deltagelse i konferencer m.v. Efter konkret ønske fra Det Udenrigspolitiske Nævn tilrettelægges studierejser, besøg, høringer samt deltagelse i konferencer 8

9 m.v. Nævnets sekretariatet i Folketinget varetager alle opgaver i denne forbindelse. Studieturene har til formål at supplere Nævnets informationsgrundlag med direkte indtryk, samtaler og møder. Der kan være tale om både længere rejser for at studere den politiske udvikling i et givet land og kortere studieture med henblik på at indhente information om et givet emne. I 2002 aflagde Det Udenrigspolitiske Nævn studiebesøg i USA og Rusland. Kommende studierejser drøftes i et underudvalg under Nævnet bestående af et medlem fra hvert parti i Folketinget. I underudvalget drøftes desuden relevante procedurespørgsmål. Nævnets medlemmer inviteres endvidere løbende til at deltage i møder med udenlandske parlamentarikere eller regeringsmedlemmer, når disse aflægger besøg i Danmark. Endelig kan informationsindhentning ske ved, at Nævnet afholder høringer. Således afholdt Det Udenrigspolitiske Nævn en høring om det amerikanske missilforsvarsprojekt i april Til denne høring var inviteret regeringsrepræsentanter fra bl.a. USA og Rusland samt forskere fra anerkendte udenlandske tænketanke. Det Udenrigspolitiske Nævn og EU Som et naturligt led i regeringens rådførings- og orienteringsforpligtelse drøfter Det Udenrigspolitiske Nævn løbende EUsager og spørgsmål. På dette område skal man dog være opmærksom på snitfladen til Folketingets Europaudvalg. I Europaudvalget indhenter regeringen mandater forud for egentlige forhandlinger i EU. Der har udviklet sig en fast praksis for, hvornår regeringen rådfører sig/holder møder med Nævnet og Europaudvalget, idet der på nuværende tidspunkt ikke er tilslutning til at afholde fællesmøder mellem de to organer. Af beretning nr. 2 afgivet af Det Udenrigspolitiske Nævn om Det Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i sager vedrørende EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) fremgår,»at regeringen på et så tidligt tidspunkt som muligt og derefter løbende skal orientere Nævnet om disse sager Den nuværende praksis vedrørende drøftelse af møder i Det Europæiske Råd fastholdes. Det vil sige, at disse møder behandles forud i Nævnet før forelæggelsen i Europaudvalget. Dermed tages der hensyn til den særlige kompetence og stilling, Nævnet har i medfør af Grundloven«. Afrapportering fra møder i Det Europæiske Råd foregår i samme rækkefølge umiddelbart efter mødet og er for Nævnets vedkommende målrettet mod de udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål. Rådsmøder (udenrigsministre) forelægges ikke forud i Nævnet som et selvstændigt punkt. Imidlertid vil sager, der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, efter en konkret vurdering i henhold til grundlovens 19, stk. 3, og nævnslovens 2 i givet fald blive forelagt for Nævnet som led i forelæggelsen af respektive substanspunkter. 9

10 Som følge af regeringens generelle forpligtelse til at give oplysninger til Nævnet om udenrigspolitiske forhold, jf. nævnslovens 2, skal det aktuelle notat, som regeringen sender til Europaudvalget forud for hvert rådsmøde (udenrigsministre), tillige sendes til Nævnet. Dermed kan Nævnets medlemmer sikre sig, at der ikke er emner på Rådets dagsorden, som burde have været forelagt for Nævnet. Afrapportering sker skriftligt. Det tilstræbes, at denne foreligger inden det nævnsmøde, hvor rådsmødet rent faktisk er sat på dagsordenen til skriftlig afrapportering, således at Nævnet sikres mulighed for at kunne stille spørgsmål hertil. Uformelle EU-udenrigsministermøder og uformelle EU-forsvarsministermøder skal forudgående forelægges for Nævnet (også før behandlingen i Europaudvalget) for så Folketingssalen set fra tilhørerpladserne vidt angår de emner på dagsordenen, som er af større udenrigspolitisk rækkevidde. Der foretages efterfølgende skriftlig afrapportering. Med hensyn til møder under regeringskonferencen (ministerniveau) forelægger regeringen løbende emner vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik for Nævnet og giver en statusrapport i forbindelse med møderne i Det Europæiske Råd. Sekretariatet for Det Udenrigspolitiske Nævn Det Udenrigspolitiske Nævn betjenes af Folketingets Parlamentariske Afdeling i samarbejde med Udenrigsministeriet. Det er således Parlamentarisk Afdelings opgave at rådgive formanden og Nævnets medlemmer om tilrettelæggelsen og gennemførelsen af arbejdet i Nævnet. Bistanden omfatter den praktiske tilrettelæggelse af nævnsarbejdet og dermed den direkte kontakt til formanden og Nævnets medlemmer, indkaldelse af Nævnet til møder, fremskaffelse af oplysninger til Nævnet eller til dets medlemmer samt udarbejdelse af Nævnets beretninger. Endvidere forestår Sekretariatet planlægningen og gennemførelsen af Nævnets studieture og anden rejseaktivitet en planlægnings- og gennemførelsesproces, der foregår i et snævert samarbejde med Udenrigsministeriet. Udenrigsministeriets opgave består i at udarbejde udkast til dagsordener samt optegnelserne (referaterne) fra møderne i Nævnet. 10

11 LOV NR. 54 AF 5. MARTS LOV OM DET UDENRIGSPOLITISKE NÆVN VI FREDERIK DEN NIENDE, af Guds Nåde Konge til Danmark, de Venders og Goters, Hertug til Slesvig, Holsten, Stormarn, Ditmarsken, Lauenborg og Oldenborg, Gør vitterligt: Folketinget har vedtaget og Vi ved Vort samtykke stadfæstet følgende lov: 1 Ved begyndelsen af hvert forketingsår og efter afholdelse af folketingsvalg nedsættes et udenrigspolitisk nævn, bestående af 17 medlemmer, der vælges blandt folketingets medlemmer efter forholdstal. På tilsvarende måde vælges et lige så stort antal stedfortrædere, der indtræder i stedet for medlemmerne, når nogen af disse er forhindret. Nævnet vælger formand og næstformand blandt sine medlemmer. 2 Forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde rådfører regeringen sig med nævnet, der iøvrigt har til opgave med regeringen at drøfte sager af betydning for landets udenrigspolitik og at modtage oplysninger fra regeringen om udenrigspolitiske forhold. 3 Nævnet sammentræder efter indkaldelse af sin formand. Formanden skal sammenkalde nævnet, når 3 af dets medlemmer eller regeringen fremsætter begæring derom. 4 I det omfang, som vedkommende minister eller nævnets formand bestemmer, er nævnets medlemmer og andre, der måtte være tilstede under nævnets forhandlinger forpligtede til at bevare tavshed om, hvad de erfarer i nævnet. Ethvert nyt medlem af nævnet afgiver en skriftlig erklæring på tro og love om at ville efterkomme denne forpligtelse. 5 Denne lov træder i kraft straks. Samtidig ophæves lov nr. 137 af 13. april 1923 om nedsættelse af et udenrigspolitisk nævn. Givet på Christiansborg slot, den 5, marts Under Vor Kongelige Hånd og Segl. Frederik R. (L.S.) H.C. Hansen 11

12 PHONOWERK 12 Folketinget Christiansborg 1240 København K Tlf.: (+45) Fax: (+45) folketinget@folketinget.dk Web: Sekretariatet for Det Udenrigspolitiske Nævn Folketinget Christiansborg 1240 København K Tlf.: (+45) Fax: (+45)