UNSESCO Stevns Klint 17 stk. 4 udvalg og USK

Transkript

1 STEVNS KOMMUNE UNSESCO Stevns Klint 17 stk. 4 udvalg og USK ADRESSE COWI A/S Parallelvej Kongens Lyngby TLF FAX WWW cowi.dk 1 Indledning I fortsættelse af COWIs organisationsevaluering af Udviklingsgruppen Stevns Klint (USK) af 20. oktober 2015 ser dette notat på fordele og ulemper ved henholdsvis USK+ og et 17.stk. 4 udvalg (i det følgende særligt udvalg) som fremtidig organisationsform til varetagelse af UNESCO Verdensarven Stevns Klint (i det følgende Verdensarven). Notatet adresserer de tre skitser udarbejdet for henholdsvis en " 17 stk. 4 model", en "USK model" og en "USK+ model". Disse skitser er fremsendt ved af 27. april til medlemmerne af NFK/PTU fra vicekommunaldirektør Bjørn Voltzmann. Det skal nævnes, at COWI ikke har taget del i udarbejdelsen af disse skitser. Skitserne angiver alene rammerne for organiseringen, hvorfor selve indholdet af de tre modeller afventer en nærmere detaljering. Det er dog lagt til grund, at " 17 stk. 4 modellen" overdrager USKs hidtidige rolle/funktion til en del af forvaltningen med reference til det særlige udvalg. Den nuværende uformelle koordineringsgruppe bliver bindeledet mellem aktørerer og udvalget/forvaltningen, hvorved USKs bestyrelse og sekretariat ophører "USK modellen" er USK i sin nuværende form altså en videreførelse af den hidtidige organisation med tilføjelse af den uformelle koordineringsgruppe. "USK+ modellen" er en reformeret USK, som indarbejder de væsentlige forhold, som blev fremhævet i evalueringen af 20. oktober nemlig øget legitimitet i form af større deltagelse/bredere sammensætning af aktører og lokal forankring. Hertil kommer at "Styregruppen" ændrer navn til "Koord./Rådgive" (som anført i boksteksten i skitsen). PROJEKTNR. DOKUMENTNR. A VERSION UDGIVELSESDATO BESKRIVELSE UDARBEJDET KONTROLLERET GODKENDT RDI JDCR RDI

2 2 UNSESCO STEVNS KLINT - 17 STK. 4 UDVALG OG USK Da evalueringsrapporten af 20. oktober 2015 i detaljer adresserer USK i sin nuværende form med anbefalinger for reform (det vil sige et USK+), fokuserer nærværende notat primært på fordele og ulemper ved 17 stk. 4 modellen set i lyset af USK+ modellen. For så vidt angår det mulige indhold af både USK og USK+ henviser vi derfor til vore konklusioner og anbefalinger i evalueringen af 20. oktober Dette notat giver de overordnede retningslinjer og overvejelser, som bør indgå i den samlede vurderingen af den mest optimale fremtidige organisation for varetagelsen af Verdensarven. Afhængigt af udfaldet af disse overvejelser, vil næste skridt være at udarbejde de nærmere bestemmelser for USK+ og/eller nedsættelsen af et særligt udvalg, herunder fremgangsmåde, mandat, deltagelse og forretningsorden. 2 De generelle rammer for 17 stk. 4 udvalg 17 stk. 4 i Lov om Kommunernes Styrelse lyder således: "I øvrigt kan kommunalbestyrelsen nedsætte særlige udvalg til varetagelse af bestemte hverv eller til udførelse af forberedende eller rådgivende funktioner for kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget eller de stående udvalg. Kommunalbestyrelsen bestemmer de særlige udvalgs sammensætning og fastsætter regler for deres virksomhed". Følgende forhold er generelt gældende for anvendelsen af et særligt udvalg: Opgaver som har en imidlertid eller forberedende karakter kan henlægges til et særligt udvalg. Opgaver af mere permanent art henlægges til økonomiudvalget eller ét af de stående udvalg. Det særlige udvalg kan (også) sammensættes af medlemmer uden for kommunalbestyrelsen, herunder kommunal ansatte. Dog skal de sædvanlige grundsætninger om f.eks. habilitet og interessekonflikt tilgodeses. Et særligt udvalg kan i meget begrænset omfang tillægges beslutningskompetencer og dette alene i tilfælde af midlertidig forvaltning. Tillige kan det særlige udvalg ikke opnå beføjelser, som betyder en indskrænkning i økonomiudvalgets eller de stående udvalgs beføjelser. Man vil derfor alene i begrænset omfang og i begrænset tid kunne tillægge en nærmere bestemt beslutningskompetence til det særlige udvalg. Dette åbner også mulighed for en mindre og nærmere bestemt administrativ funktion, som dog ikke må forveksles med almindelige administrative funktioner. Et særligt udvalg kan ikke tildeles et overordnede ansvar for driften af en institution, fond eller lignende. Der er ikke krav om, at møderne for et særligt udvalg er åbne for offentligheden. Et særligt udvalg er naturligvis underlagt budget og den økonomiske forvaltning, som er gældende for kommunen. I 17 stk. 4, sidste led, fastslår at kommunalbestyrelsen bestemmer de særlige udvalgs sammensætning og fastsætter regler for deres virksomhed. Dette

3 UNSESCO STEVNS KLINT - 17 STK. 4 UDVALG OG USK 3 betyder, at hver enkel Kommune kan bestemme, hvad et særligt udvalg skal beskæftige sig med, hvem eller hvor mange medlemmer der kan sidde i udvalget, eller for hvor lang tid udvalget er nedsat. Der er således efter praksis stor forskel blandt kommunerne, hvordan disse særlige udvalg blive anvendt. Formålet med denne korte gennemgang er at illustrere, at anvendelsen af særlige udvalg primært finder anvendelse som en midlertidig og/eller forberedende foranstaltning. Derfor skal muligheden for at tillægge et særligt udvalg yderligere beføjelser, herunder opgaver af permanent karakter fortolkes indskrænkende, og ethvert sådan tiltag skal baseres på en fyldestgørende begrundelse. 3 " 17 stk. 4 modellen" varetagelse af UNESCO Stevns Klint Mandatet Kommunens styrelsesvedtægter samt kommunalbestyrelsens forretningsorden støtter oprettelsen af særlige udvalg. Der er dog ikke fastsat nærmere retningslinjer end styrelsesvedtægternes 17, som i store træk alene gengiver ordlyden af 17 stk. 4 i loven om kommunernes styrelse. Hertil kommer Forretningsordenens 7, som giver retningslinjerne for at henvise en sag til et særligt udvalg, hvor en sag "bør overvejes". Disse bestemmelser hverken begrænser eller specificerer Stevns Kommunes anvendelse af særlige udvalg. Derfor finder de generelle rammer, som angivet i afsnit 2 ovenfor, fuldt ud anvendelse. Det kan naturligvis argumenteres, at indholdet i Forretningsordenens 7 udtømmende indsnævrer brugen af særlige udvalg til situationer, hvor en sag "bør ovevejes". Var dette en tilsigtet begrænsning af Kommunens brug af særlige udvalg? Indtil videre tillader vi dog at antage, at dette ikke er tilfældet: Først og fremmest giver det ingen mening, at Kommunen pålægger sig selv denne begrænsning i brugen af et praktisk værktøj. Dernæst bør en sådan begrænsning retteligt fremgå styrelsesvedtægterne. Endelig giver styrelsesvedtægterne 7 et bredt mandat svarende til lovens 17 stk. 4. Eget hverv Kompetencer Ved gennemlæsning af styrelsesvedtægterne, og navnlig opgaveområderne for henholdsvis Økonomiudvalget, Plan- og teknikudvalget og Natur-, Fritid- og Kulturudvalget, synes hovedparten af USKs nuværende rolle at falde indenfor flere beføjelser, som disse udvalg helt eller delvist besidder. Det vil derfor være vanskeligt at argumentere for, at et særligt udvalg kan supplere disse udvalg i et omfang, som kan tale for et selvstændigt permanent særligt udvalg. Der er snarere tale om, at disse opgaver kan henlægges til et eller flere af disse stående udvalg. Som nævnt i afsnit 2, så kan der typisk ikke tillægges beslutningskompetence til et særligt udvalg. Det særlige udvalg kan naturligvis nedsættes, således at det alene har en rådgivende funktion, hvorved det er Kommunalbestyrelsen som træffer de formelle beslutninger. Dette er dog ikke i tråd med den selvstændighed og de kompetencer, som USK behersker i dag. USK har selvstændig budgetmæssigt råderum, har mulighed for at iværksætte aktiviteter og har forvaltningsbeføjelser (kan f.eks. ansætte personale). Dette er ikke opgaver, som et særligt udvalg til fulde kan varetage. I bedste fald kan et særligt udvalg sammen med et stående udvalg i fællesskab udføre disse opgaver. Det bør også bemærkes, at USK har afgørende selvstændig indflydelse på strategiudvikling, planlægning og dermed også

4 4 UNSESCO STEVNS KLINT - 17 STK. 4 UDVALG OG USK forvaltningen i forbindelse med udvikling af Stevns Klint som verdensarv. Denne selvstændige USK rolle kan ikke umiddelbart videreføres af et særligt udvalg. Forvaltning Legitimitet " 17 stk. 4 modellen" skitserer, at der knyttes forvaltning til det særlige udvalg. Det følger dog af de almindelige rammer, som angivet i forrige afsnit, at et særligt udvalg alene må forestå forvaltning i mindre omfang. Det er derfor tvivlsomt, hvorvidt forvaltningen kan bistå det særlige udvalg i samme omfang, som udføres af det nuværende USK sekretariat. Som allerede argumenteret i COWIs evaluering af 20. oktober 2015, så giver USKs uafhængige status den nødvendige legitimitet baseret på en troværdig balance mellem formidlingen og forvaltningen af verdensarven, hvilket dækker over flere legitime interesser, som repræsenterer politiske, økonomiske, formidlingsmæssige, kulturelle og bevarende hensyn. Her er ingen hensyn bedre end andre, men det er afgørende, at den bærende organisation (og her skal USK ses i sammenhæng med styregruppen og referencegrupper) nyder troværdighed og legitimitet blandt alle aktører. Vi har derfor fra COWIs side argumenteret for, at den nuværende organisation til varetagelse af Verdensarven synes korrekt i sit udgangspunkt. Vi har dog påpeget en række forhold, som bør ændres/revideres for at organisationen kan blive velfungerende, effektiv og for at sikre den fornødne legitimitet. Dette er nøje beskrevet i nævnte evaluering. Det er naturligvis muligt at opretholde denne legitimitet, såfremt USKs opgaver i mere eller mindre grad tillægges et særligt udvalg (eller økonomiudvalget eller ét af de stående udvalg). Det er dog forbundet med risiko for legitimiteten, at rodfæste denne organisation indenfor det politiske miljø. Det vil kræve en overbevisende forretningsførelse, hvor alle aktørerer føler, at deres stemme bliver hørt, og tager del i beslutningerne. Dette er en betydelig udfordring, i det bemærkes at det dette endnu ikke er lykkedes for USK i sin nuværende uafhængige form. Shared management Legitimitet følger også af en varetagelse og beskyttelse af Shared Management, som ligger til grund for UNESCO ansøgningen. Dette drejer sig primært om forankring i nærområdet og aktiv inddragelse af aktører. Dette er nærmere beskrevet i Evalueringsrapporten af 20. oktober Shared management kan naturligvis tilsikres med en forankring i et særligt udvalg. Der er mulighed for deltagelse udefra i et særligt udvalg og åbenhed kan tilsikres ved åbne møder, åbenhed og inklusion vedrørende debat, overvejelser og beslutninger. Hermed kan både referencegrupper og andre aktører aktivt deltage. Dog er der umiddelbart en risiko forbundet med legitimiteten og balancen blandt de mange hensyn. Et særligt udvalg forankret i det politiske system risikerer en overvægt af repræsentanter fra det politiske system. Der er også en risiko for, at referencegrupper og andre eksterne aktører ikke kan opnå en reel indflydelse på proces og beslutninger. Endelig kan det overfor UNESCO være vanskeligt at klargøre, at Shared Management, uafhængighed, og balancen mellem formidling og forvaltning fortsat er sikret ved at flytte varetagelsen af Verdensarven direkte ind i den politiske proces. USK ændring/opløsning En ændring af USK eller en opløsning af USK - kræver en positiv medvirken af USKs medlemmer; det vil sige Kommunen, Østsjællands museum og Turistrådet. En tvangsopløsning vil sandsynligvis ikke bidrage til at skabe den fornødne ro, opbakning og legitimitet, som er ønskelig for videreføre opgaverne i politisk regi.

5 UNSESCO STEVNS KLINT - 17 STK. 4 UDVALG OG USK 5 Det bemærkes også, at den foreslåede 17 stk. 4 model eliminerer USKs bestyrelse og sekretariat, hvorefter den uformelle koordineringsgruppe samme med kommunens forvaltning reelt overtager disse funktioner. Hermed er USK reelt opløst, og en ny organisation opstået. 4 Overvejelser for et særligt udvalg Legitimitet og shared management kan sikres også i et særligt udvalg, men det kræver et nøje mandat, en klar strategi og en åben og inkluderende proces. Afgørende vil være at sikre lokal opbakning og at eliminere risikoen for tab af den vigtige formidlingsopgave, som skal holdes adskilt fra den kortsigtede politisk dagsorden. En midlertidig løsning? Det er tydeligt, at USK og den oprettede organisation til varetagelse af verdensarven til stadighed ikke fungerer til trods for, at denne organisation "på papiret" synes rigtigt funderet på uafhængighed og shared management. I praksis synes det svært at få organisationen til at fungere! Det kan derfor overvejes, som en effektiv midlertidig løsning, at overdrage opgaven til et særligt udvalg. Dette er navnlig fordelagtigt, hvis det kan skabe den fornødne ro og fremdrift på projektet. Men dette bør kun overvejes og gennemføres, såfremt mandatet tydeligt tilkendegiver, at løsningen er midlertidig. Tilsvarende forudsættes, at løsningen forudgående opnår opbakning fra samtlige aktører, hvilket som minimum vil sige fra referencegrupperne, nuværende medlemmer af USK og styregruppen. Alternativt kan opgaven overføres som en permanent opgave til økonomiudvalget og/eller et af de stående udvalg. Denne alternative løsning kræver naturligvis også fuld opbakning særligt da muligheden for ekstern deltagelse af medlemmer ikke er tilfældet i økonomiudvalget eller i de stående udvalg. Politisk ansvar Balance af hensyn Legitimiteten overfor borgerne kan blive styrket på ét væsentligt område, nemlig at borgere kan holde udvalgspolitikerne direkte politisk ansvarlige for de bevillinger, som Kommune årligt tilføre varetagelsen af Verdensarven. Dette er en positiv forskel i forhold til USK, som ikke svarer direkte til kommunens borgere. Åbenhed kan som nævnt sikres i et særligt udvalg, hvilket kræver en god balance i forbindelse med inddragelse af de mange legitime interesser og hensyn. Det er en balance mellem forvaltning og formidling, som bør afspejles i sammensætningen af medlemmer og disses reelle medbestemmelse/indflydelse på proces og beslutninger. 5 Overvejelser for USK og USK+ modellerne Fordelene ved at udskille/bibeholde USK/USK+ som en selvstændig organisation kan opsummeres som følger. De nærmere detaljer er beskrevet i evalueringsrapporten af 20. oktober 2015: Holdbar legitimitet Til forskel for en politisk forankret organisation, nyder en uafhængig organisation typisk større grad af legitimitet, da varetagelsen af mandatet holdes fri fra den kortsigtede politiske dagsorden. Dette er både i teori og praksis et langt mere

6 6 UNSESCO STEVNS KLINT - 17 STK. 4 UDVALG OG USK holdbart udgangspunkt for på sigt at fundere en effektiv organisation til at fremme shared management. Reel inddragelse Koordineringsgruppen Shared management UNESCO inddragelse USK+ modellen styrker legitimiteten ved at sammensætte og inddrage en større gruppe af aktører direkte i beslutningsprocesserne. Denne inddragelse bør være reelt, og det anbefales at aktørerne tages med på råd med henblik på den mest optimale forretningsførelse. Afgørende for legitimiteten af USK er derfor ikke alene rammerne for organisationen, men også den reelle forankring, deltagelse og følelse af ejerskab blandt aktørerne. Det er en fordel at udnytte den uformelle koordineringsgruppe fuldt ud. Gruppen er en operationel og effektiv ordning, som kan give USK handlekraft, som i sig selv kan være med til at styrke legitimiteten (f.eks. ved at opgaver bliver løst effektivt, og dermed at skabe synlighed og anerkendelse blandt borgerne). Dog bør denne Koordineringsgruppe indskrives som en del af den formelle USK organisation, da en væsentlig forudsætning for legitimitet er en tydelig organisation, hvor enhver forvaltningsfunktion nøje arbejder indenfor et givet mandat og et tilhørende ansvar. Den nuværende situation er pragmatisk, og gruppen har alene en forberedende/rådgivende funktion, men tydeligheden heraf bør styrkes. Koordineringsgruppen og dets mandat bør derfor indarbejdes som del af USK+. Dette er for øvrigt nødvendigt, såfremt det påtænkes at tildele koordineringsgruppen formelle beslutnings- eller forvaltningskompetencer. Det bør i det hele taget sikres, at der ikke er overlap eller ugennemsigtighed i mandaterne for USK og denne koordineringsgruppe. Shared management er som udgangspunkt nemmere at gennemføre gennem USK/USK+ i sammenligning med et politisk udvalg, da USK+ kan åbne for ligelig deltagelse af alle aktørerer der er i princippet ingen begrænsning for at sammensætte og også for at eksperimentere forskellige former for inddragelse. Som nævnt ovenfor er denne ekstern deltagelse i økonomiudvalget eller de stående udvalg ikke mulig. Selv i et særligt udvalg vil der være risiko for en skævfordeling, da de politiske interesser sandsynligvis vil være i flertal i et politisk udvalg. USK organisationsstrukturen er udviklet til og anerkendt af UNESCO. En opløsning/væsentlig ændring af USK vil derfor sandsynligvis forudsætte en forudgående inddragelse af og accept fra UNSECO.