MILJØINTEGRATION I EU S LANDBRUGSPOLITIK

Transkript

1 MILJØINTEGRATION I EU S LANDBRUGSPOLITIK Leif Bach Jørgensen, Jette Hagensen, Christian Ege Jørgensen, Knud Vilby, Klaus Bonderup Petersen og Gunver Bennekou Fremtidens miljø skabes i dag

2 ISBN: Udgivet af: Tekst: Leif Bach Jørgensen, Jette Hagensen og Christian Ege Jørgensen fra Det Økologiske Råd. Knud Vilby, Klaus Bonderup og Gunver Bennekou fra DØR s bestyrelse/landbrugsgruppe Layout: Designkonsortiet, Hanne Koch Rapporten findes kun i elektronisk udgave. 1. udgave: Januar 2009 Rapporten kan frit downloades fra Det Økologiske Råds hjemmeside: Citering, kopiering og øvrig anvendelse af rapportens indhold er meget ønskelig og kan frit foretages med angivelse af kilde. Det Økologiske Råd Fremtidens miljø skabes i dag Blegdamsvej 4B 2200 København N Tlf info@ecocouncil.dk Web: Denne rapport er udarbejdet med støtte fra Promilleafgiftsfonden for landbrug og med tips og lotto-midler fra Ministeriet for Videnskab Teknologi og Udvikling 2

3 Indholdsfortegnelse 1 Indledning 5 2 Resumé 7 Del A: Resultater 3 Konklusion, anbefalinger og perspektivering Landbrugets miljøproblemer 3.2 Et scenarium for en løsning af landbrugets miljøproblemer 3.3 Afledte perspektiver 3.4 Det europæiske niveau 3.5 CAP og ulandene Del B: Landbrugets struktur og økonomi 4 Dansk og europæisk landbrugs struktur og økonomi Landbrug i EU 4.2 Dansk landbrugs økonomi og udvikling 5 Globalisering International handel og handelsaftaler 5.2 Miljøet og produktionens placering Del C: Landbrug og bæredygtighed 6 Natur og biodiversitet Status for naturen i Danmark 6.2 Status for naturen i Europa 6.3 Dansk lovgivning/planer og EU-direktiver 6.4 Mål og virkemidler for naturbeskyttelse 7 Eutrofiering fra landbruget Status for eutrofiering i Danmark 7.2 Eutrofiering i Europa 7.3 Dansk lovgivning/planer og EU-direktiver 7.4 Mål og virkemidler for vandmiljø og eutrofiering af naturen 8 Landbrug og Klima Landbrugets betydning for drivhuseffekten 8.2 Lovgivning, aftaler og målsætninger 8.3 Målsætninger og handlemuligheder 9 Pesticider Skadevirkninger af pesticider 9.2 National lovgivning/planer og EU-direktiver 9.3 Mål og virkemidler for pesticidanvendelsen. 10 Husdyrvelfærd Husdyrvelfærd i EU politikken 10.2 Husdyrvelfærd i Danmark 10.3 Produktionssystemer 10.4 Øget dyrevelfærd kan være i modstrid til klimahensyn 11 Økologisk jordbrugsproduktion Status for økologisk jordbrugsproduktion 11.2 Lovgivning økologisk jordbrug som miljøpolitisk virkemiddel 11.3 Økologisk jordbrug effekt og muligheder i forhold til miljøet Del D: Den fælles landbrugspolitik i EU 12 Den fælles landbrugspolitik i EU Indhold og reformer af EU s fælles landbrugspolitik 12.2 Finansiering og udbetalinger via EU s landbrugspolitik 12.3 Opsamling: Udvikling og perspektiver i den europæiske landbrugspolitik 13 Øget miljøintegration i CAP Reformer af EU s fælles landbrugspolitik (CAP) 13.2 Det endelige sundhedstjek af CAP 13.3 Konsekvenser af sundhedstjekket 13.4 Tiden frem til reformen Betydningen af andre politikudviklinger 13.6 WTO i gang igen 13.7 EU og verdens fattige. Truslen fra voksende sult Del E: Scenariet 14 En fælles løsning på landbrugets miljøproblemer et scenarium Formål med scenarieudviklingen 14.2 Metode 14.3 Sammenfatning af scenariets miljømålsætninger 14.4 Valg af virkemidler 14.5 Effektberegninger og målopfyldelse 14.6 Fødevareøkonomisk Instituts beregning af reduktionsomkostninger 14.7 Pleje og anvendelse af naturarealer 14.8 Finansiering af miljømålsætningerne via CAP 14.9 Diskussion om erstatninger til landmænd Scenariets beskæftigelseseffekt Bilag: Baggrundsnoter vedr. scenarieudviklingen 122

4 Forord Projektets formål og indhold Projektets overordnede formål er at øge miljøintegrationen i EU s fælles landbrugspolitik (CAP), og herigennem styrke landbrugets og fødevaresektorens udviklingsmuligheder på længere sigt. De konkrete projektmål er: At indsamle og formidle den seneste forskning om miljøkonsekvenser af CAP set i en samlet miljø-, klima- og landbrugspolitisk sammenhæng de CAP strukturer og mekanismer der bidrager til disse konsekvenser en prioritering af hvilke styringsmekanismer, der bedst vil kunne fremme miljø- og naturhensyn konkrete anbefalinger til politikere og embedsmænd af hvorledes Danmark via nationale tiltag såvel som via EU kan fremme miljøintegrationen i EU. Disse problemfelter er analyseret i denne forskningsbaserede rapport, som findes i elektronisk form på Det Økologiske Råds hjemmeside En kortfattet præsentation af rapportens hovedkonklusioner er udgivet i en pjece: Det Økologiske Råds forslag til: Et bæredygtigt landbrug i Sådan tilgodeses klima, natur, vand og ulande, i januar Pjecen kan fås ved henvendelse til Det Økologiske Råd (DØR). Relevante udsnit af nærværende rapport samt pjecen er udgivet på engelsk findes også på Det Økologiske Råd ønsker med dette projekt at tage del i debatten omkring en ny dansk landbrugspolitik, som forventes at komme til udtryk i regeringens oplæg om Grøn vækst i foråret Vi ønsker samtidig, at projektet skal indgå i processen omkring den kommende revision af EU s landbrugspolitik, udarbejdelsen af Natur- og Vandplaner, revisionen af Pesticidhandlingsplanen mm. Samarbejdspartner Fødevareøkonomisk Institut (FOI) og DØR har indgået en samarbejdsaftale i forbindelse med projektet. DØR har som en del af projektet udarbejdet et scenarium for landbrugets udvikling, hvorefter FOI har beregnet de budget- og velfærdsøkonomiske omkostninger ved scenariets virkemidler. FOI s beregninger kan ses i rapporten: Fødevareøkonomisk Institut: Økonomiske konsekvensanalyser af miljøvirkemidler i landbrugssektoren, januar Denne rapport kan ses på både FOI s og DØR s hjemmeside. Følgegruppen DØR s arbejde med projektet er blevet fulgt af en følgegruppe, som har bidraget med værdifuld kritisk feedback undervejs i processen. Følgende personer har taget aktiv del i følgegruppen: Jørn Jensen, By- og landskabsstyrelsen, Christian Friis Bach, Folkekirkens Nødhjælp, Jesper Lund Larsen, 3F, Erik Jørgensen, Dansk Landbrug, Rikke Lundsgaard, Danmarks Naturfredningsforening, Bo Læssøe, Økologisk Landsforening, Pieter Feenstra, konsulent Fødevareministeriet, Paul Rye Kledal, Fødevareøkonomisk Institut, samt fra DØR s landbrugsgruppe / bestyrelse: Anne Gravsholt Busck, Knud Vilby, Natasha M. Carstens og Gunver Bennekou. Forfattere Rapporten er skrevet af følgende medarbejdere fra Det Økologiske Råd: Leif Bach Jørgensen, Jette Hagensen, Christian Ege Jørgensen. Desuden har Knud Vilby, Gunver Bennekou og Klaus Bonderup fra DØR s bestyrelse og landbrugsgruppe bidraget med afsnit til rapporten. Det er Det Økologiske Råds hensigt, at rapport og pjece skal kunne inspirere politikere og embedsmænd i stat, regioner og kommuner, som beskæftiger sig med de berørte fagområder på forskellige niveauer. Desuden henvender vi os til landbruget og landbrugets organisationer, andre NGO er samt forskere, studerende og andre interesserede. Projektet er støttet af Tips&Lotto/Videnskabsministeriet samt Promilleafgiftsfonden for landbrug. 4

5 Kapitel 1: Indledning Landbrugspolitikken i EU står midt i en forandringsproces. Tidligere tiders overskudslagre og den store belastning af det fælles budget - og af natur og miljø, har tydeliggjort behovet for radikale ændringer, ikke mindst efter udvidelsen med de 12 nye lande. Den intensive landbrugsproduktion har gennem årtier fortrængt værdifuld natur i store områder i Europa, ført til iltsvind og fiskedød bl.a. i de indre danske farvande, og til pesticidrester i fødevarer og grundvand. Strukturudviklingen har i nogle egne nået et omfang, hvor husdyrproduktionen må betegnes som egentlig industri, mens landbruget i andre egne er domineret af traditionelle små familiebrug. Målsætningerne for den fælles landbrugspolitik er derfor i dag anderledes end de oprindelige mål om at sikre befolkningerne tilstrækkelige mængder fødevarer og landmændene rimelige indkomster. Det nye fokus er på natur og miljø, fødevarekvalitet, husdyrvelfærd og en bæredygtig landdistriktsudvikling, samt på at opfylde internationale krav, bl.a. om at EU s politik ikke må have handelsforvridende konsekvenser. Målene er så fundamentalt anderledes, at der er behov for at gentænke hele den fælles landbrugspolitik, samt relaterede politikker både nationalt og i EU. Samtidig presser globale problemer som klimaforandringer og fødevarekrise sig på og tydeliggør behovet for tværgående politiske visioner og sektorintegration. Klimapolitikken er et område, hvor behovet for dette viser sig tydeligt. Landbrugets bidrag til udledning af klimagasser samt mulighed for at bidrage til reduktion af drivhusgasemissionerne er ved at komme på den politiske dagsorden. Fødevarekrisen øger fattigdom og sult for mange fattige befolkningsgrupper verden over og bidrager til ustabilitet. Samtidig har de vestlige lande voksende problemer med overvægt og sygdomme som sukkersyge m.v.. Der er også her behov for at integrere de politiske mål og virkemidler. Et eksempel er at fremme omlægning til færre animalske fødevarer, ikke mindst i lyset af den fortsatte befolkningsvækst. De langvarige forhandlinger om verdenshandel i WTO er med til at sætte rammerne for landbrugspolitikken i EU. Landbruget er p.t. et af de vigtigste emner i WTO forhandlingerne. EU s massive landbrugsstøtte accepteres stadig, hvis den er afkoblet fra produktionen. Men flere peger på, at EU s landbrugsstøtte fortsat virker som en massiv indirekte eksportstøtte, fordi den muliggør, at EU s landmænd kan sælge deres varer på verdensmarkedet til priser, der ikke dækker de fulde produktionsomkostninger. Derved forringes rentabiliteten i at investere i landbrugsproduktion i de fattige lande. I lyset af disse globale problemstillinger, er det en kæmpe udfordring at sikre et bæredygtigt landbrug og en rig og varieret natur i alle dele af Europa med meget forskellige økonomiske, sociale og naturmæssige betingelser. Mange steder i EU er der tendens til en hastigt voksende storskala-produktion, der kan have fatale konsekvenser for natur og miljø. Husdyretikken er under pres bl.a. i de store besætninger. I et land som Rumænien er der 3-4 mio. små landbrug på under 3 ha, som i de kommende år vil blive lagt sammen og effektiviseret med omfattende konsekvenser for beskæftigelsen og hele samfundsstrukturen, og for naturen og miljøet. Den fælles landbrugspolitik i EU skal spænde over enorme forskelle både socioøkonomisk og i relation til natur og miljø. I Danmark har vi i dag ca større effektive landbrug og ca mindre landbrug (under 30 ha). Danmark er et af de lande i Europa, hvor landbruget fylder mest og naturen derfor mindst. Vi har forholdsvis mange kystnære områder og sårbart grundvand, hvor der er behov for en stram regulering af næringsstoffer og pesticider. I alle de europæiske lande har landbruget stor indflydelse på naturen og miljøet. De fugle, der er tilknyttet landbrugsarealerne har stor tilbagegang. I de østeuropæiske lande er mange fugle nu truet langt mere, end inden landene trådte ind i EU. Det hænger sammen med intensiveringen af landbruget. Kvælstofudledningen fra landbruget er stigende i de nye medlemslande, ligesom der her er sket en stigning i anvendelsen af pesticider. Indsatsen for at løse disse enorme udfordringer er i gang, idet de sidste årtiers landbrugs- og miljøpolitik har haft resultater på en række områder. På europæisk niveau har der været en stigning i antallet af økologiske landbrug, som dog kun dækker få procent. I Danmark har vandmiljøplanerne halveret kvælstoftabet fra landbruget og reduceret udledningen af drivhusgasser med knap 1/3 siden Stadigvæk er naturen belastet med næringsstoffer, biodiversiteten er faldende og pesticidforbruget er i de seneste år steget i Danmark. EU s fælles landbrugspolitik er blevet justeret gennem det såkaldte Sundhedstjek, men slet ikke tilstrækkeligt. Der er behov for langt større reformer 5

6 for at tilpasse landbrugspolitikken til de nuværende og kommende udfordringer. Udfordringerne er store. Landbrugspolitikken må ses i et globalt perspektiv, og i lyset af de økonomiske, sociale og miljømæssige realiteter. Det Økologiske Råd vil med denne rapport om miljøintegration i EU s landbrugspolitik sætte fokus på behovet for helhedsbetragtninger i relation til landbrugets forskellige miljøproblemer, landbrugsstøtteordningerne og de globale sammenhænge. Vi vil også pege på nogle konfliktfelter og problemstillinger, der kræver dybere diskussion og undersøgelse for at finde gode politiske løsninger, der kan sikre en bæredygtig landbrugs- og fødevareproduktion, en mangfoldig natur og miljøhensyn i bred forstand, i en globalt ansvarlig kontekst. Der tages udgangspunkt i danske forhold, men det sættes i en europæisk sammenhæng. 6

7 Kapitel 2: Resume Del A: Resultater Kapitel 3: er rapportens hovedkonklusioner, anbefalinger og perspektivering. Det er muligt i Danmark at udvikle en natur- og miljømæssigt bæredygtig landbrugsproduktion, som kan finansieres indenfor rammerne af en 20 % modulation af EUs landbrugsstøtte og en national medfinansiering af samme størrelsesorden, som den hidtidige. Den bæredygtige udvikling kendetegnes ved, at de marine områder udvikles til en miljømæssigt god økologisk tilstand, at naturarealet udvides til 1/3 af Danmarks areal, at naturens tilstand forbedres ved reduktion af overgødskning og pesticidpåvirkning samt ved bedre pleje, at grundvandet belastes mindre med næringssalte og pesticider, samt at landbrugets udslip af klimagasser reduceres med 30 %. For at opnå den udvikling bør landbruget og de forskellige miljømæssige effekter betragtes i en helhed, og der bør anvendes virkemidler, som ikke kun tilgodeser en enkelt effekt. Der er udarbejdet et scenarie med virkemidler, som kan sikre den ønskede udvikling, og som kan finansieres ved en omfordeling af EU s landbrugsstøtte og en national medfinansiering, som ikke overstiger de hidtil anvendte midler. DØRs scenarie kan ses som et input til regeringens kommende plan Grøn vækst - et bud på omfanget af den nødvendige indsats og et bevis på nytten af et helhedssyn på problemerne. Scenariet er samtidig input til udvikling af den europæiske landbrugspolitik. Selvom scenariet er dansk, er det et eksempel, som kan anskueliggøre, at den fælles europæiske landbrugspolitik kan og bør udvikles, så den sikrer en harmoni mellem landbrugsproduktion, natur og miljø. Samtidig viser gennemgangen af miljøeffekterne i Europa, at landbruget i alle lande giver ophav til de samme natur- og miljøproblemer, hvor omfanget og styrken veksler mellem de enkelte lande. Udover de miljø- og naturmæssige aspekter må en ny fælles landbrugspolitik også integrere hensynet til den globale fødevaresikkerhed og u-landenes landbrug. En samlet landbrugspolitik må støtte landbrug i u-landene samt international offentlig landbrugsforskning. Støtten må derfor både omfatte indsatser for at øge produktiviteten og bæredygtigheden i ulandenes landbrug samt indsatser for at reducere de negative konsekvenser af klimaændringerne. Del B: Landbrugets struktur og økonomi Der gives en beskrivelse af dansk og europæisk landbrug, strukturen og økonomien i landbruget samt globaliseringen. Kapitel 4: Der er en række store forskelligheder mellem landbrugene i EU s medlemslande. 42 % af EU s samlede areal forvaltes af landbruget. Over halvdelen pløjes op årligt. På halvdelen af dette areal dyrkes der korn. Kornudbyttet varierer voldsomt. Kvægbestanden i EU har været jævnt faldende i en årrække, mens mælkeproduktionen har været stabil. En malkeko i Danmark og Sverige giver over 8 T mælk pr. år - i Rumænien er det 3 T pr år. Det europæiske landbrug er stærkt præget af små traditionelle familiebrug. 85 % af bedrifterne er mindre end 20 ha. Tjekkiet, England og Danmark har gennemsnitlig de største brug. De små brug findes især i Sydeuropa og de nye medlemsstater. I EU er der beskæftiget 12,4 millioner mennesker i landbruget svarende til 5 % af den samlede beskæftigelse. I Danmark er tallet på 3 %, i Rumænien 33 %. Indtil midten af 1950erne havde dansk landbrugsproduktion kun en mindre miljømæssig effekt, da produktionen var baseret på relativt lukkede økologiske kredsløb. Fra 1950 erne udvikledes et industrialiseret landbrug med større og større afhængighed af hjælpestoffer som fossil energi, kunstgødning, pesticider og medicin samt omfattende import af foderstoffer og eksport af specielt svinekød. I perioden er antallet af svin mere end fordoblet, mens antallet af kvæg nærmest er halveret. Antallet af beskæftigede er faldet til 1/10 af antallet i Landbrugseksporten udgjorde i 50erne over halvdelen af den danske eksport, i 2006 udgjorde den 11 %. Landbruget bidrog i 2006 med 1,6 % af den samlede bruttofaktorindkomst i Danmark. Der blev i 2006 udbetalt 7,3 mia. kr. i driftstilskud til danske landmænd, hvilket udgør næsten 1/3 af bruttofaktorindkomsten i landbruget. Kapitel 5: Via forhandlingerne i verdenshandelsorganisationen WTO arbejder man for at liberalisere det internationale marked for landbrugsvarer og afskaffe konkurrence- og handelsforvridende støtteformer. Der har specielt været fokus på EU s og USA s landbrugsstøtte, som dels er omfattende, dels har stor indflydelse på andre landes adgang til de 2 store markeder. WTO s krav har haft væsentlig indflydelse 7

8 på ændringerne i EU s landbrugsstøtte, som udgør 40 % af EU s samlede udgifter og stadig i høj grad er konkurrenceforvridende. Et åbent marked er et dilemma for mange u-lande, hvis udvikling er helt afhængig af muligheden for at eksportere landbrugsvarer. Samtidig giver et åbent marked risiko for at billige landbrugsvarer bliver eksporteret til disse lande, hvilket kan have negativ indflydelse på deres egen produktion og dermed deres udvikling. WTOforhandlingerne brød sammen i sommeren Selvom der er startet nye sonderinger, er det i skrivende stund usikkert om og hvorledes forhandlingerne i givet fald kan fortsætte. Lokalisering og udvikling af landbrug i verden påvirkes bl.a. af energipriser samt ændringerne i principperne for landbrugsstøtten. Fald og eller stigning i energipriser kan fremme produktioner, som i dag ikke er økonomisk rentable. Stigende energipriser har derudover indflydelse på, hvilke produkter det økonomisk kan svare sig at transportere over en given afstand. Transporten af landbrugsprodukter er omfattende. Klimaforhandlingerne kan medføre øget fokus på CO 2 -intensiv produktion og transport. Dette vil kunne påvirke landbrugsproduktionens lokalisering og fremme forbrugernes indkøb af lokalt producerede varer i forhold til langvejs transporterede varer. Dette vil dog næppe få effekt, medmindre der indføres internationale afgifter, som gør transport baseret på fossile brændsler mærkbart dyrere. Landbrugsstøtten i EU har historisk set været med til at lokalisere fødevareproduktion, som ellers ikke er konkurrencedygtig, f.eks. dyrkning af sukkerroer. Ophør af støtten gør det mindre rentabelt at producere sukker i EU, hvorimod sukkereksporterende lande har større mulighed for afsætning af deres sukker i EU. EU s husdyrproduktion er baseret på import af foderstoffer, bl.a. fra Brasilien og Argentina. Den samlede import af foderstoffer til Danmark er i størrelsesordenen 3-4 millioner T, eller over 500 kg pr. dansker. Den store foderimport til EU er medvirkende til, at EU ikke er selvforsynende, idet EU25 importerer en smule mere end der eksporteres målt i tons. EU bruger i dag 2,2 gange så meget biokapacitet som EU s eget jord- og landareal. Del C: Miljømæssig bæredygtighed Landbrugsproduktion har en række utilsigtede effekter, som berører natur og biodiversitet, eutrofiering, klima, pesticider og dyrevelfærd. Disse kan reduceres ved mere bæredygtige dyrkningsformer, som kan fremmes via lovgivning nationalt og i EU. Kapitlerne viser DØR s bud på målsætninger og handlemuligheder. Samtidig er medtaget en beskrivelse af det økologiske jordbrug, og af i hvilket omfang økologien kan give svaret på de miljømæssige udfordringer. Kapitel 6: Naturen i Danmark har stærkt begrænset plads. I midten af 1850erne udgjorde ekstensivt afgræssede arealer som har et stort naturindhold % af landets areal. I dag har landbruget ansvar for driften af 62 % af Danmarks areal. Heder og vådområder er i stor udstrækning blevet indvundet til landbrugsdrift. Samtidig påvirkes den tilbageblevne natur i høj grad af landbruget ved overgødskning med næringssalte og ved forurening med pesticider. Naturen i Danmark har for lidt plads, er for opsplittet, springer i krat p. gr. a. manglende afgræsning og for mange næringssalte, påvirkes af den intensive landbrugsdrift, og småbiotoper er ikke tilstrækkelig beskyttet. I både Danmark og resten af EU er naturen presset af byudvikling og infrastrukturanlæg. Nedgang i ekstensive landbrug og større specialisering påvirker naturen overalt i EU. Den biologiske mangfoldighed går tilbage, hvilket især er registreret for fugle og sommerfugle tilknyttet ekstensivt landbrug. Hjørnestenen i naturbeskyttelsen er i dag Natura 2000, omfattende EU s fuglebeskyttelsesdirektiv og habitatdirektivet. Ved siden af står den danske naturbeskyttelseslovgivning med fredning og beskyttelse af 3 områder og biodiversitetskonventionens målsætning om at standse tabet af biodiversitet. Natura 2000 områderne udgør 8,4 % af Danmarks areal og tager især sigte på at beskytte områder og arter, som er specielt relevante i europæisk sammenhæng. Den danske naturbeskyttelse omfatter flere områder, som anses som væsentlige ud fra en dansk betragtning, men beskyttelsen er ikke sikret ved klare målsætninger og tidsrammer. Biodiversitetsmålet er det mest omfattende, men samtidig det område med mindst handling til trods for fristen for stop i tab af biodiversitet i Der er en række virkemidler, som kan sikre beskyttelsen af Natura 2000 områder og biodiversiteten. DØR lægger stor vægt på at skabe mere plads ved ekstensivering af landbrugsjord og udvikling af naturen ved etablering af den nødvendige naturpleje. Kapitel 7: Landbrugets tab af næringssalte til omgivelserne medfører overgødskning (eutrofiering) af vandområderne og giver problemer i specielt grundvand, søer og kystområder samt i de næringsfattige naturtyper som bl.a. heder. Der er stadig et stort tab af næringssalte fra det danske landbrug, og landbruget er ansvarlig for størstedelen af den danske forurening med N-holdige næringssalte og godt en fjerdedel af fosforbelastningen. I det danske markbrug udnyttes knap 60 % af kvælstoffet, og der tabes kg N/ha. Hvorledes tabet påvirker naturen afhænger af, om det siver til grundvandet, direkte til overfladevandet eller om det i jorden omdannes til frit kvælstof, ammoniak eller lattergas. Det danske 8

9 markbidrag ligger over gennemsnittet i Europa, som er på 55 kg/ha. Udover markbidraget tabes der også N i form af ammoniak fra stalde og gødningslagre. I husdyrtætte områder udledes der betydeligt mere ammoniak end naturen kan tåle. Der er også overskud af fosfor på de danske landbrugsjorde. En ophobning af fosfor i jorden kan betyde udvaskning til vandområderne. Der har været mange initiativer for at reducere udledningen, og der er også sket en stor reduktion i landbrugets tab til omgivelserne specielt kvælstofudledningen. I Danmark har der været flere Vandmiljøplaner, den seneste fra 2004 er stadig ikke fuldt implementeret. I EU blev vandrammedirektivet vedtaget i Fremover bør reguleringen af landbrugets næringssalt-udledning ske ved virkemidler, som sikrer at vandrammedirektivets målsætning om god tilstand i vandområder opfyldes, samt at naturens tålegrænser respekteres. Kapitel 8: Landbruget bidrager også til drivhuseffekten. Fra markdrift og husdyrbrug sker der udslip af de stærke drivhusgasser metan (CH 4 ) og lattergas (N 2 O). Fra landbrugets energiforbrug sker der udslip af CO 2. Dyrkningen kan betyde, at der sker opbygning/nedbrydning af organisk stof i jord og planter, hvorved der bindes CO 2 eller udledes CO 2. I Europa udgør landbrugets udledning af metan og lattergas godt 10 % af de samlede klimagasudslip. I Danmark er den lidt højere, nemlig 14 % i Men disse tal omfatter kun udslip af metan og lattergas, ikke landbrugets energiforbrug til maskiner og ikke CO 2 -afgivelse fra jorden. Landbrugets totale klimagasudslip udgjorde henholdsvis 27% og 18,2 % af det samlede danske klimagasudslip målt i CO 2 - ækvivalenter i 1990 og Faldet i perioden skyldes især bedre udnyttelse af N-gødning som følge af vandmiljøplanerne og dermed mindre udslip af N 2 O samt en nedgang i CO 2 -tabet fra dyrkningen. Udledningen fra landbruget har indtil nu ikke indgået i en fælles regulering i EU eller i Kyoto-protokollen. Men frem til 2020 forventes også ikke kvotebelagte sektorer som landbrug og transport at skulle reducere udslippet i Danmark med 20 % i forhold til Landbruget bidrager i dag med biomasse primært som halm som svarer til 75 % af den vedvarende energiproduktion i Danmark. Potentialet er langt større, dels ved bioforgasning af husdyrgødning og plantemasse, dels ved yderligere afbrænding af halm og evt. energiafgrøder til energiproduktion. Udledningen af N 2 O kan reduceres ved bedre udnyttelse af gødningen, hvilket også giver mindre udledning af N til vandmiljøet. Bedre gødningsudnyttelse vurderes at kunne reducere N 2 O tabet med %, såfremt man tilsvarende strammer kvælstofnormen. Afgasning af gylle i biogasanlæg vil reducere udledningen af CH 4 og N 2 O. BAT teknologi i stalde kan reducere ammoniakfordampningen med 50 % og dermed udslip af N 2 O. Teknologier som har positiv effekt på både klima og natur. CH 4 udledes især fra foderomsætningen i husdyrene, specielt kvæg. Udledningen kan reduceres ved ændring af fodring og foderudnyttelse. CH 4 udledes også fra gødningen, hvor ændrede staldsystemer og teknikker kan reducere CH 4 -udledningen. Der er forskellige muligheder for at reducere landbrugets energiforbrug og dermed CO 2 -udledning, bl.a. ved bedre isolering og klimastyring i væksthuse. CO 2 -bindingen ved oplagring i jord og planter kan sikres ved dyrkning, hvor humusindholdet forøges, samt ved skovtilplantning og vedvarende græs. Klimaændringerne vil influere på landbrugets afgrødevalg. DØR mener, at landbruget skal reducere nettoudledningen af klimagasser med mindst 30 % inden 2020, og det vil være muligt med disse tiltag. DØR peger først og fremmest på virkemidler til reduktion af den kvælstofrelaterede udledning og på muligheder for en reduktion af kulstoftabet og en øget kulstofbinding i jord og plantemasse. Kapitel 9: Pesticider kan skade naturen og mennesker. Der anvendes over 400 forskellige stoffer i europæisk landbrug, i Danmark sprøjtes der med 76 forskellige stoffer, og yderligere 8 stoffer anvendes til bejdsning af såsæd. Der er mange eksempler både i Danmark og resten af EU på pesticidforurening af vandløb og grundvand, herunder drikkevandsboringer. På grund af den udbredte brug af pesticider er det vanskeligt at finde områder, som er fri for pesticider. Indholdet i fødevarer følges løbende. De europæiske fødevarer er i stort antal forurenet med pesticider, generelt har indholdet i dansk frugt og grønt ligget lavere end importerede produkter fra især Spanien og Holland. I Danmark blev der i 2007 anvendt T pesticid aktivstoffer i landbruget. I det europæiske landbrug anvendes der over T. I Danmark opgøres pesticidanvendelsen dels i T aktivstof, dels i behandlingshyppigheden, som er et mål for hyppigheden af sprøjtning i relation til anbefalet dosis. Begge dele faldt i en årrække, men de seneste år er de begge steget igen. Siden 1991 har der været et EU-direktiv (plantebeskyttelsesmiddeldirektivet), som i løbet af en årrække skulle totalharmonisere godkendelsen af aktiv-stof- 9

10 fer i EU. En del stoffer blevet forbudt i Danmark, bl.a. på baggrund af at der er risiko for forurening af det danske grundvand. Derudover har man i Danmark haft 3 pesticidhandlingsplaner, hvor man har søgt at reducere anvendelsen af pesticider i landbruget. Ved handlingsplan II skete der faktisk en nedgang i anvendelsen frem til Men plan III s mål i nås ikke. Det skyldes bl.a., at de anvendte virkemidler ikke har været klare og målrettede. Men der er mulighed for at opnå store reduktioner i pesticidanvendelsen, bl.a. ved at hæve afgifterne, forbyde anstrengte sædskifter, fremme brug af ny teknologi (sprøjter med injektion, IT-baserede løsninger, m.v.). Kapitel 10: Husdyrvelfærd beskrives oftest som summen af de positive og negative oplevelser, som dyr udsættes for i livsforløbet. Smerte, sygdom, konfliktadfærd, unormal adfærd og kronisk stress anses normalt som negativt, hvorimod hvile, søvn, yngelpleje og hudpleje anses som positivt. Der er gennem årene udarbejdet en del EU-direktiver, især for fjerkræ og svin, bl.a. mht. pladsforhold. I Danmark er der mere vidtgående regler for de samme dyregrupper. I økologisk husdyrhold sikres dyrene mere plads, samt adgang til det fri, og for svin og køer er der krav om grovfoder. Tildeling af landbrugsstøtte er betinget af, at de nationale standarder for husdyrvelfærd overholdes. Øget dyrevelfærd kan være i modstrid med klimahensyn. Adgang til det fri betyder mere gødning på marken, som kan give anledning til større metanudslip. Det samme gælder for øget anvendelse af grovfoder som ellers giver drøvtyggerne en sundere fordøjelse. Kapitel 11: Økologisk jordbrug er på vigtige punkter et mere miljøvenligt alternativ til det konventionelle landbrug, bl.a. fordi der ikke anvendes sprøjtemidler, og fordi det bygger på en helhedsbetragtning omkring N. Det økologiske landbrug i Danmark har siden slutningen af 80 erne til 2002 været i stigning både i areal og i antal bedrifter og nu vil det formentlig stige igen, da afsætningen er stigende. I 2007 var 5,9 % af bedrifterne økologiske og 5,6 % af arealet blev dyrket økologisk. I Danmark indgik økologisk landbrug som et miljømæssigt virkemiddel fra som en del af vandmiljøplanerne og integreret i de fælles landbrugsstøtteordninger. Økologisk landbrug har ofte et rigere naturindhold, bla. har mange undersøgelser vist, at der er flere fugle på økologiske arealer, og vandmiljøet forurenes ikke med pesticider. Økologisk drifts indflydelse på N-udledningen er ikke entydig, visse brug har givet større udledning, andre mindre. Effekten på udledning af klimagasser er heller ikke entydig. Øget mekanisk jordbearbejdning kan give øget udledning af CO 2, hvorimod manglende anvendelse af kunstgødning giver mindre energianvendelse til kunstgødningsproduktion, samt ofte et lavere udslip af lattergas. Måles klimaeffekten per kg fødevare taber økologisk producerede varer ofte i de varegrupper, hvor hektarudbyttet er væsentligt lavere end i konventionel drift. Det økologiske landbrug har skærpede krav til dyrevelfærd, fx plads i staldene og adgang til det fri. Det økologiske landbrug er under en dynamisk udvikling, bl.a. kommer der større fokus på klima og natur. Del D: Den fælles landbrugspolitik i EU Der er store muligheder for fremadrettet at sikre miljø og -natur målene indenfor en fælles europæisk landbrugspolitik, som samtidig sikrer det globale perspektiv. Kapitel 12: Historisk var formålet med EU s landbrugspolitik at sikre fødevareforsyningen i Europa, ved at forøge produktionen og ved at beskytte det indre marked, samt at sikre landbrugernes indtægter. Fødevareproduktionen er steget voldsomt i Europa og de forskellige reformer af EU s landbrugspolitik har sidenhen bl.a. taget sigte på at undgå, at landbrugsbudgettet løber løbsk. Ligeledes har der været stigende krav om liberalisering af verdensfødevarehandlen. Tidligere tiders eksportstøtte og produktionsstøtte er blevet modificeret. Eksportstøtten er faldet væsentligt og udgjorde i 2006 en fjerdedel af støtten i Den direkte landbrugsstøtte gives i dag i høj grad som enkeltbetaling (under søjle 1), hvor støtten ydes pr. ha landbrugsjord og er uafhængig af afgrødevalg og produktionens størrelse. Udbetalingen af støtten forudsætter samtidig, at landbrugerne overholder en række regler om miljø, dyrevelfærd og sundhed, dette kaldes krydsoverensstemmelse. En mindre del af landbrugsstøtten kanaliseres - ved såkaldt modulation - i dag ud som støtte til landdistriktspolitikken (søjle 2). Landdistriktspolitikken omfatter støtte til innovation i jordbrugssektoren, til natur- og miljøformål, til livskvalitet i landdistrikterne og til lokale aktionsgrupper. Her kræves dog en national medfinansiering. Udover den obligatoriske modulation har de enkelte lande mulighed for selv at beslutte, at en større del af den direkte støtte anvendes til landdistriktspolitikken - det kaldes frivillig modulation. Denne frivillige modulation har den danske regering endnu ikke ønsket at tilslutte sig, dvs. at Danmark ikke har udnyttet de muligheder, som EU giver for øget beskyttelse af natur og miljø i forbindelse med landbrugsdrift. Det europæiske marked for landbrugsvarer beskyttes stadig af en told, som er over 20 % for landbrugsvarer mod 3-4 % for industrivarer. 10

11 Kapitel 13: CAP-reformen fra 2003 er senest blevet revideret ved det såkaldte sundhedstjek, der er tiltrådt af EU ministerråd i november 2008 og skal gælde frem til 2013, hvor der skal ske en større revision. Væsentlige elementer i sundhedstjekket er afskaffelse af braklægningsordningen, gradvis udfasning af mælkekvoter, en yderligere overførsel af midler fra den direkte landbrugsstøtte til støtte til udvikling af landdistrikter, samt krav om at op til 10 % af det nationale støttebeløb skal anvendes til miljøforanstaltninger, produktforbedring eller markedsføring. Desuden fastholdes kravet om krydsoverensstemmelse i forenklet form, dog med nye krav om blandt andet sikring af de miljøfordele, som braklægningen gav. Alligevel kan man frygte, at ophævelse af braklægningen, hvor Danmark allerede har inddraget ha til dyrkning, kan få væsentlige negative konsekvenser for natur, vandmiljø og biodiversitet. Herudover vurderes de miljømæssige konsekvenser af sundhedstjekket som beskedne og vanskelige at måle. Vilkår og tendenser for den fremtidige landbrugspolitik i EU vurderes. CAP s andel af det samlede landbrugsbudget forventes at falde, mens rammen for miljø- og klimaindsatsen kan forventes forøget. Men der vil ikke ske fundamentale forandringer før den nye reform i Spillet om den nye reform er gået i gang, og der er væsentlige interesseforskelle mellem de 27 medlemslande. Den danske regerings vision for Grøn vækst har blandt andet som mål at forene et højt niveau for miljø- og naturbeskyttelse med moderne landbrugsproduktion, og der skal udarbejdes en miljø- og naturplan for Danmark Der diskuteres landbrugets muligheder for at gøre sig gældende som et økonomisk betydningsfuldt erhverv og et erhverv, der kan producere offentlige goder, der i den danske regerings sprogbrug er miljø, økologi, fødevaresikkerhed, dyrevelfærd og landskabspleje. I denne sammenhæng diskuteres landbrugets muligheder som naturforvalter. Afslutningsvis vurderes udviklingen i EU s landbrugspolitik i relation til den globale fødevareproduktion og ansvaret for den fattige del af verden. I kapitel 14 har Det Økologiske Råd (DØR) opstillet et scenarium for dansk landbrug, hvor målene for natur, miljø og klima sammentænkes og søges opfyldt med nogle få virkemidler. Scenariet er vurderet økonomisk af Fødevareøkonomisk Institut (FOI). Det skal understreges, at FOI ikke har medansvar for DØRs forslag til virkemidler, omfang og implementering. Ud fra de overordnede mål om natur og biodiversitet, vandmiljø, klima og pesticider inden 2020, er valgt en række virkemidler, som forventes at kunne sikre de overordnede mål. Der er nogle generelle virkemidler for jordbrugsdriften, som medfører at yderligere 30 % af omdriftmarkerne skal dyrkes med efterafgrøder samt at 20 % af omdriftsarealet skal drives økologisk. Derudover skal der regionalt udtages/ekstensiveres hektar for at sikre, at naturens tålegrænse overholdes, og for at få en effekt i de områder, hvor tabet af kvælstof og fosfor er størst. Denne udtagning foreslås dels på lavbundsjorde ved vedvarende græs i ådalene, dyrkningsfrie bræmmer langs vandløb og søer og etablering af vådområder, dels på højbundsjorde ved skovrejsning og udtagning til vedvarende græs. Svineproduktionen foreslås reduceret med 30 % og BAT gennemføres konsekvent i stalde, hvormed ammoniakemissionen reduceres med 50 %. Derudover foreslås der indført støtte til afgræsning af vedvarende græs. For de foreslåede virkemidler er beregnet effekten på N-udledningen til havet samt effekten i forhold til udledning af klimagasser fra landbruget. For de øvrige mål er foretaget en kvalitativ vurdering om målopfyldelse. Beregningerne indikerer, at de foreslåede virkemidler kan sikre, at landbrugets udledning af klimagasser reduceres med 30 %, at N-udledningen til havet reduceres med 40 %, samt at rammerne for naturen udvides, så krav til biodiversitet og tålegrænse opfyldes. FOI har beregnet de budget- og velfærdsøkonomiske omkostninger for de virkemidler, som DØR har foreslået. Beregningerne er opgjort som omkostninger for sparet kg N-udledning til havet og sparet kg CO 2. Tendensen er, at de virkemidler, som er mest omkostningseffektive i forhold til kvælstofudledningen (efterafgrøder og udtagning på lavbund), også er billige i forhold til klimagasser, tilsvarende gælder for de mindst omkostningseffektive. Men princippet om omkostningseffektivitet strider i nogle tilfælde imod en helhedsbetragtning, hvilket gør det relevant også at anvende virkemidler, som er mindre omkostningseffektive. FOI har beregnet de samlede omkostninger ved etablering af efterafgrøder og udtagning af jord/ekstensivering til mio kr. Omkostningerne til omlægning til økologi er stærkt afhængig af markedsudviklingen i perioden - DØR har her anslået en udgift per ha svarende til den nuværende økologistøtte. En reduktion i svineproduktionen på 30 % er egentlig beregnet til at være en gevinst for landbruget, da svineproduktionen de seneste år har været underskudsgivende. Denne gevinst er dog ikke medtaget i de totale omkostningsberegninger. Indførsel af BAT indgår heller ikke i omkostningsberegningerne, da der allerede er lovgivet om dette - dermed er det en del af investeringerne i nye produktionsanlæg som følge af strukturudviklingen i landbruget. Ud fra dette bliver de samlede omkostningerne ved DØR s scenarium på mio. kr. pr. år. 11

12 Scenariet omfatter mål for natur, vandmiljø og klima og kan finansieres ved en modulation på 20 % af EU s landbrugsstøtte og en national medfinansiering, som ikke overstiger de hidtil anvendte midler. 12

13 DEL A Resultater 13

14 Kapitel 3: Konklusion, anbefalinger og perspektivering Landbruget er fortsat et basalt erhverv, som opfylder en række samfundsmæssige behov. Det Økologiske Råd er enige i CAP ens målsætning om, at landmændene skal have en rimelig levestandard på højde med andre erhverv. Med dette som udgangspunkt vil vi i det følgende trække hovedkonklusionerne op fra rapporten, diskutere mulige løsninger, paradokser og give bud på perspektiver for det fremtidige landbrug. Miljømæssigt set så det helt grelt ud i dansk landbrug i 80 erne, og der er sket væsentlige fremskridt siden da - men der er stadig brug for radikale ændringer og forbedringer. En langt stærkere miljøintegration og en dramatisk reduktion af klimagasudslippet er ingen fjern utopi men en realistisk mulighed i dansk landbrug: Naturen kan få den plads og de betingelser, som er nødvendige for at fastholde biodiversiteten. Vandrammedirektivets mål kan nås med kendte virkemidler. Landbruget kan reducere klimagasudslippet med mere end 30 %. Pesticidforbruget kan nedsættes markant. Dyrevelfærd kan forbedres. Virkemidlerne er til stede, og de økonomiske omkostninger kan dækkes via EU s landbrugsstøttemidler og en national medfinansiering, som ikke overstiger de hidtil anvendte midler til natur og miljø. Omkostningerne skal dække den reducerede indtjening for landmændene, som skyldes den ny arealanvendelse, således at det også kan være rentabelt at drive et bæredygtigt landbrug i Danmark. Endvidere skal de medvirke til, at en ny driftsform, naturpleje, kan give en sund økonomi for de udøvende landmænd. Danske løsninger er ikke tilstrækkelige. Dansk landbrug kan ikke vurderes uafhængigt af hele EU s landbrug. Og hele EU har et ansvar for den globale landbrugsudvikling og fødevareproduktion. Derfor rummer dette kapitel også en række konklusioner, der rækker videre. Analyserne viser imidlertid at Danmark har muligheder for at gå foran i udviklingen. 3.1 Landbrugets miljøproblemer Naturen sætter grænserne Nedgangen i biodiversiteten er ikke standset. EU har iværksat værdifulde planer for beskyttelse af den særligt sårbare natur, og der er et stort arbejde i gang for at få implementeret målene lokalt. Men biodiversitetsmålene kræver tiltag langt udover Natura områderne - naturen kræver plads! Også naturindholdet i landbrugslandet skal øges ved ekstensivering af landbrugsdriften på mindre værdifulde landbrugsarealer og ved en forbedring af naturindholdet i agerlandet - bl.a. ved bevaring eller genetablering af hegn og småbiotoper. Naturplaner - på bedriftsniveau eller regionalt - bør støttes, både til planlægning og etablering. Vi har brug for den vilde natur - men befolkningen bør også have øget adgang til oplevelser i naturen. Begge dele kræver planlægning og ekspertise - de kommende naturplaner bør både omfatte Natura 2000, den bynære natur og det øvrige land, og den bør både rettes mod en forøgelse af vild natur og øgede adgangsforhold. Den luftbårne eutrofiering af naturen skyldes ikke kun landbruget, men også energiproduktion, industri og transport, og der er brug for en indsats på alle områder. Det er naturens tålegrænser, som sætter grænser for tilførsel af kvælstof fra luften. Dette sætter grænser for den animalske produktion såvel som for transport og energiproduktion. Problemet kan reduceres med teknologi såsom katalysatorer på såvel luftafkast på stalde som på biler og kraftværker. Men det kan også sætte en grænse for produktionens størrelse, specielt for husdyrholdets vedkommende. Danmark har gennem 15 år haft en skovplan med et mål om en fordobling af skovarealet. Men vi er bagefter med realiseringen. Vi foreslår en reaktivering af målene for skovrejsning. Skoven er på det korte sigt et væsentligt bidrag til øgede rekreative muligheder, og forudsat at skovrejsning og forvaltning indrettes på det - på længere sigt også vært for en meget stor del af biodiversiteten. Landbruget spiller en meget vigtig rolle i forhold til naturen - både som en del af årsagen til de seneste årtiers forarmelse af naturen, men også som dem, der kan udforme fremtidens natur i agerlandet og fastholde de ny ekstensivt drevne åbne naturarealer Eutrofiering - Vandrammedirektivets mål kan nås med kendte virkemidler Det har været et langt sejt træk at nå frem til den første halvering af N-spildet fra landbruget - men det 14

15 blev nået ved udløbet af Vandmiljøplan II. Vandmiljøplan III s målsætninger er utilstrækkelige mht. reduktion af kvælstofudledningen, og da planen er baseret på frivillige virkemidler, er det ikke overraskende, at effekten er udeblevet - der er ikke sket en sikker nedgang i kvælstofudledningen siden Det er lykkedes at reducere fosforoverskuddet i landbruget, men der er ikke opnået en reduktion i fosforudledningen, idet arealet med dyrkningsfri bræmmer i stedet for at øges som målsat i planen, i virkeligheden er reduceret. Vandrammedirektivet stiller krav om, at arbejdet skal gøres færdigt, så den økologiske tilstand i vores vandområder igen kan blive god. Næringsstofudnyttelsen i landbruget skal øges, der er brug for tæt på endnu en halvering af kvælstofudledningen. Ammoniakfordampningen, som hidtil kun er reduceret ganske lidt, skal reduceres langt mere. Fosforudledningen skal reduceres væsentligt ved en nedsættelse af fosforoverskuddet og en indsats i fosforrisikoområderne. Virkemidlerne er mangfoldige og kendte. Hidtil er forbedringerne skabt via en generel regulering - det næste træk skal i højere grad tages, hvor effektiviteten er størst: Forrige århundredes landvindinger gennem dræning, pumpning og rør/kanaler til en hurtig afledning af vandet har skabt landbrugsområder på lavbundsarealer og på søbunde, hvorfra store næringsstofmængder tabes, samtidig med at den reelle dyrkningsværdi er i den lave ende. En stor del af reduktionen kan nås ved en ekstensivering af driften i disse områder. På højbunden er efterafgrøder en god og billig vej til en reduktion af kvælstoftabet. Grundvandet spiller en dobbelt rolle i vandmiljøet - dels er der behov for at værne om vores vandressourcer som drikkevand, dels vil en øgning af næringsstofindholdet i grundvandet føre til eutrofiering af overfladevandet i søer, fjorde og marine områder - sidstnævnte specielt på sandjorden, som ikke er drænet i samme omfang som lerjorden. Indsatsen for en beskyttelse af grundvandet omfatter en sikring af sårbare grundvandsområder ved skovplantning, ekstensivering eller pesticidfri dyrkning. I det øvrige agerland er efterafgrøder og en nedsættelse af pesticidforbruget gode og nødvendige virkemidler mod nedsivning af uønskede stoffer Landbruget kan reducere sit klimagasudslip med mere end 30 % Landbruget har en stor andel i klimagasudslippet - ligeså stor som hele transportsektoren. Der er en tæt sammenhæng mellem kvælstofudnyttelsesgraden og klimagasudslippet. Gennemførelsen af vandmiljøplanerne har ved siden af en halvering af N-tabet ført til en 30 % reduktion af landbrugets klimagasudslip - men ligesom med eutrofieringen er udviklingen gået i stå i Det er på denne baggrund ikke overraskende, at virkemidler, som kan føre til en yderligere nedgang i kvælstoftabet, samtidig fører til reduceret klimagasudslip. I vores scenarieberegninger er vi nået frem til, at alene de udvalgte virkemidler vil betyde tæt på en 30 % reduktion i landbrugets klimagaspåvirkning. Og dette før mulighederne for udnyttelse af biomasse til energiformål inddrages og disse er også store. Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet, AU og Fødevareøkonomisk Institut, KU har i en rapport fra december 2008 fremlagt en række virkemidler for klimatiltag i landbrugssektoren. Det omfatter bl.a. udtagning af jord, især lavbundsjorde, efterafgrøder øget anvendelse af biomasse fra landbruget til energiproduktion såvel direkte afbrænding som bioforgasning, øget fodringseffektivitet. DØR s scenarium koncentrerer sig om de virkemidler, hvor der er størst synergi i forhold til natur og miljø FOI-DJF-rapporten peger altså på en række yderligere tiltag med et stort potentiale. Det betyder at landbrugets reduktionspotentiale langt overstiger de 30 %, som kan blive det samlede nationale mål i Danmark for den ikke-kvotebelagte sektor, såfremt der opnås en global aftale i København i I så fald har EU lovet at hæve sit samlede reduktionsmål fra 20 til 30% - og det vil da være nærliggende at Danmarks mål for den ikkekvotebelagte sektor også øges fra 20 til 30%. Den ikke-kvotebelagte sektor består udover landbruget af trafikken og den individuelle boligopvarmning. Da det vil være meget svært at komme op på 30% reduktion fra trafikken inden 2020, vil det være en stor fordel, hvis landbruget kan bidrage med mere end 30%. Der er afdækket virkemidler, som alene ud fra en driftsøkonomisk beregning eller med en beskeden støtte kan være fordelagtige at gennemføre. F.eks. er der udsigt til at bioforgasning af gylle og andet organisk materiale fra landbrug og det øvrige samfund vil blive etableret i et langt større omfang end hidtil Pesticidforbruget kan nedsættes! Der er sket en løbende reduktion af miljøbelastningen som følge af pesticider, idet man har forbudt de mest miljøbelastende midler, herunder de der gik i grundvandet. Men der er fortsat en betydelig miljøbelastning, bl.a. af flora og fauna i vandløb. Desuden medfører fraværet af ukrudt på markerne at fødegrundlaget for dyr, fugle og insekter forringes. Frem 15

16 til omkring 2002 blev pesticidforbruget reduceret kvantitativt, udtrykt i behandlingshyppighed. Men siden har det være stigende, hvilket bl.a. skyldes, at klimaforandringerne fører til større belastning med skadevoldere samtidig med at der ikke er taget effektive virkemidler i brug over for landbruget. Pesticidhandlingsplan III har et mål om en behandlingshyppighed på 1,7 i Men i stedet er den foreløbig steget til 2,5. I Det Økologiske Råds scenarium reduceres det sprøjtede areal med 30 % pga. ekstensivering af landbrugsjord og øget økologisk dyrkning. Der er også store potentialer for reduktion af behandlingshyppigheden på det tilbageværende sprøjtede areal, hvis man tager nogle mere effektive virkemidler i brug, f.eks. forhøjede afgifter på pesticider, sundere sædskifter samt øget brug af BAT i forhold til udstyr og behovsbaseret dosering. Det har dog ikke været muligt inden for dette projekts rammer at beregne hvilken behandlingshyppighed eller hvilken reduktion i mængden af forbrugt aktivstof, som kan opnås ved disse tiltag Dyrevelfærd kan forbedres EU og landbrugspolitikken udstikker krav til dyrevelfærden - men kravene er utilstrækkelige. Den stigende efterspørgsel efter økologiske varer viser, at der er store forbrugergrupper, som er villige til at betale en merpris for fødevarer, som er produceret på en bedre måde. Det er ikke en samfundsopgave at betale for øget dyrevelfærd - men samfundet bliver nødt til at opstille krav til landbrugserhvervet om bedre forhold for husdyrene. Landmændene er ansvarlige for, at deres produktion er etisk og dyrevelfærdsmæssigt forsvarlig, og må betale for etablering af de nødvendige faciliteter. Og forbrugerne må betale, hvad det koster at producere fødevarer, som vi også kan være bekendt med i forhold til dyrevelfærd. Men det forudsætter, at man får langt bedre mærkningsordninger. Bortset fra de økologiske produkter er det næsten umuligt at se på en vare, om der er taget hensyn til dyrevelfærd under fremstillingen. Dette er med til at gøre, at detailhandel og forbrugere blot efterspørger det billigste, herunder køber udenlandsk discount, hvis der stilles fordyrende krav til det dansk producerede. Det er vanskeligt at komme igennem med skærpede krav til dyrevelfærd, bl.a. fordi en række krav skal gennemføres på EU-plan, og der er meget forskellige opfattelser af dyrevelfærd i EU-landene. Men i det omfang, der kan vedtages regler, bør CAP en via krydsoverensstemmelsesordningen medvirke til at dyreværnskravene overholdes Behov for udvikling af økologisk landbrug Det økologiske landbrug tilbyder et godt alternativ til det konventionelle landbrug på en række områder: Der er skærpede krav til dyrevelfærden - der er mere fokus på dyresundheden, medicinforbruget er lavere og der er færre medicinrester i fødevarerne end i konventionelle varer. Der et øget naturindhold og en større biodiversitet på de økologiske marker. Der anvendes ikke pesticider, som trænger ud i vandmiljøet og naturen. Men der er også nogle af de krav, som samfundet stiller til landbrugsdriften, hvor økologien ikke rummer tilstrækkelige fordele frem for traditionel drift. Økologisk jordbrug har været brugt som virkemiddel i Vandmiljøplan II, men der har været utilstrækkelig fokus i økologireglerne på tabet af næringsstoffer - økologisk jordbrug er ikke ubetinget en fordel i forhold til vandmiljøet. Det samme gælder relationen til klimaet dog har økologisk planteavl normalt lavere udslip af klimagasser. Men økologisk jordbrug indeholder historisk en dynamik og en evne til at tilpasse sig nye samfundsmæssige krav og ny viden. Med en øget fokusering på natur, vandmiljø og klima kan økologerne udvikle produktionsmåden, så det økologiske jordbrug i højere grad kan blive et overbevisende virkemiddel i forhold til disse problemer. Eller de kan tilbyde en dyrkning med skærpede virkemidler - f.eks. en lavere dyretæthed i områder med gavn af en ekstensivering. Så kan økologisk jordbrug få en langt større rolle at spille i løsningen af landbrugets miljøproblemer. 3.2 Et scenarium for en løsning af landbrugets miljøproblemer Nødvendigheden af helhedsbetragtninger Scenariets virkemidler er primært udvalgt udfra målsætningerne for natur, næringsstoffer og klima. Vi har søgt de virkemidler, som har den største synergieffekt, og samtidig har vi ladet de mest vidtgående miljømålsætninger styre omfanget af indsatsen med de enkelte virkemidler. F.eks. har naturens tålegrænser sat målet om udlægning af en tredjedel af det danske areal som naturområder, hvilket har styret omfanget af ekstensivering og udtagning af landbrugsjord. Scenariet har vist, at hovedparten af problemerne kan løses udfra en helhedsbetragtning, og at der er meget omfattende synergieffekter ved brug af de rigtige virkemidler. Der er sket nogle grundlæggende 16

17 problematiske dispositioner ved landbrugets udvikling, f.eks. mange landvindinger og den uhensigtsmæssige håndtering af gyllesystemerne. Ved at fokusere på disse områder har det været muligt at finde frem til fælles løsninger på miljøproblemerne. I de hidtidige analyser har man beregnet isoleret, hvad det koster at redde klimaet, at redde vandmiljøet, at genoprette natur. Men det er fælles problemer, der ligger bag, og fælles løsninger, der skal til. Vi prøver i denne rapport at knytte problematikkerne sammen og se på fælles løsninger. Det betyder også, at løsningerne fremstår mere fordelagtige, da omkostningerne skal fordeles på flere positive effekter Scenariets virkemidler svinebestanden til at fremstå som en økonomisk fordel. Beregninger er imidlertid foretaget som et gennemsnit for branchen som helhed. FOI anfører, at der kan være et overskud for den mest omkostningseffektive del af svinesektoren, og at den hastige strukturudvikling i svineproduktionen sandsynligvis vil medføre, at den del af branchen med størst underskud vil ophøre med produktionen. Brug af BAT i stalde giver i mange tilfælde en økonomisk fordel for husdyrproducenterne. Investeringerne foretages typisk i forbindelse med miljøgodkendelser af nye staldanlæg og betragtes dermed som en del af den samlede investering i nye produktionsanlæg. På denne baggrund indgår der ikke omkostninger for reduceret svineproduktion og brug af BAT i stalde. Scenariets løsningsanvisninger er begrænset af den nødvendige simplificering og indskrænkningen til færrest mulige virkemidler. Indholdet er følgende: Der er behov for et lokalt udgangspunkt og en lokal forankring ved den kommende udarbejdelse af Naturog Vandplaner - og vi erkender, at vi ved vores overordnede tilgang utvivlsomt overser væsentlige aspekter og detail-problemer. Der kan og bør videreudvikles faglig viden og teknologier, som kan bidrage til at finde frem til de mest intelligente løsninger lokalt Så meget koster det at implementere scenariet Fødevareøkonomisk institut har beregnet omkostningerne ved implementering af virkemidlerne som ændringen i landmændenes indtjening pr. ha jord set i forhold til den hidtidige anvendelse af jorden. Den manglende indtjening som følge af ekstensivering af jord og dyrkning af efterafgrøder er opgjort til knap 1,5 mia. kr. pr. år. Svineproduktionen har FOI beregnet til at være underskudsgivende - derved kommer en reduktion i Økologiske bedrifter har ifølge FOI bedre driftsresultater end konventionelle - vel at mærke medregnet økologitilskuddet. En øget økologiandel er betinget af, at merpriserne kan fastholdes Generelle virkemidler: Efterafgrøder på yderligere 30 % af omdriftsmarkerne ha Økologisk drift på 20 % af omdriftsarealet ha 50 % reduktion i ammoniakemission fra stalde ved konsekvent gennemførelse af Best Available Tecnology (BAT) Regionale virkemidler: Udtagning/ekstensivering af landbrugsjord ha lavbundsjorder: Udtagning i ådale, dyrkningsfri bræmmer og vådområder ha højbundsjorder - skovrejsning ha højbundsjorder - vedvarende græs ha Støtte til naturpleje ved afgræsning eller slet ha Svineproduktionen reduceres med 30 % på baggrund af et øget marked for økologiske produkter - FOI vurderer derfor, at en 3-4-dobling af økologiarealet kan kræve en forhøjelse af økologitilskuddet. Andre offentlige politikker vil imidlertid også kunne øge det økologiske marked, f.eks. øget brug af økologiske fødevarer i det offentlige - på den baggrund har vi fastsat omkostningen til øget økologisk drift til 750 kr./ha svarende til det nuværende økologitilskud. Udgifterne til naturpleje er i FOI s beregninger stærkt afhængige af græsarealernes størrelse og tilgængelighed. Der kan således være et overskud ved afgræsning af større velarronderede arealer, mens omkostningerne ved mindre svært tilgængelige jordstykker kan være betydelige. Tilskudsordningerne må differentieres, så det sikres, at alle arealer bliver plejet med den mest hensigtsmæssige foranstaltning, og så det bliver rentabelt for landmændene at foretage naturplejen. Med et højt skøn har vi indregnet naturplejen til gennemsnitligt kr. pr. ha. Udgifterne til omlægning til økologisk drift og pleje af naturarealer bliver dermed godt 774 mio. kr. pr. år. Altså bliver de samlede omkostninger ved implementering af scenariet på godt 2,2 mia. kr. pr. år. 17

18 3.2.4 Omkostninger dækkes via EU s landbrugspolitik Det Økologiske Råd foreslår, at 20 % af EU-landbrugsstøtten fremover overføres via tvungen modulation fra den direkte støtte til landdistriktspolitikken, og at de øgede midler anvendes til at få gennemført scenariets målsætninger på natur og miljøområdet. Dette giver omkring 1,5 mia. kr. pr. år fra EU til finansiering af virkemidlerne i scenariet, hvilket svarer til omkring 70 % af udgifterne. Danmark har hidtil anvendt omkring 1 /2 mia. kr. om året til medfinansiering af landdistriktspolitikken. Herudover har der været anvendt midler til vandmiljøplaner, skovrejsning, miljøprojekter, nationalparker, osv. Scenariet kan derfor finansieres uden, at der bliver tale om et offentligt merforbrug for Danmarks naturog miljøindsats! Der vil derimod være landmænd, som får en vis nedgang i landbrugsstøtten, såfremt de ikke får del i de overførte midler til en ekstra natur- eller miljøindsats - samtidig med at de nye støtteordninger vil skabe grundlag for nye produktionsformer på de ekstensiverede arealer. Scenariet går ikke ind i en vurdering af, om der kan eller skal skæres yderligere i enkeltbetalingerne under Søjle 1. De overførte midler skal anvendes til en landbrugsstøtte, som dækker meromkostningerne eller den tabte indtjeningsmulighed på de berørte arealer, således at det fortsat kan være rentabelt for landmændene at dyrke og pleje jorden Forudsætninger for valg af omkostningseffektive virkemidler FOI har ikke kun beregnet omkostninger ved virkemidlerne - de har også beregnet omkostningseffektiviteten ved brug af de enkelte virkemidler i forhold til den opnåede effekt både i relation til vandmiljø og klima, hvor benefits for vandmiljøeffekt også indregnes. Herved fås et vigtigt redskab til udpegning af de billigste virkemidler til reduktion af N-udledning eller til reduktion af klimagasudslip. I beregningerne af denne rapports scenarium når FOI frem til, at en række af virkemidlerne har en meget høj omkostningseffektivitet i relation til en reduktion af kvælstofudledningen, f.eks. ekstensivering på lavbund og efterafgrøder på agerjorden. I klimarapportens beregninger er disse virkemidler også attraktive efterafgrøder dog kun så længe man medregner kulstofbalancen i jorden. Ud fra en helhedsbetragtning synes det således oplagt at anvende disse virkemidler. Vi har valgt også at medtage udtagninger af jord og skovrejsning på højbundsjorder, som er beregnet til en meget høj omkostning både i relation til vandmiljø og klima - men udtagningerne er nødvendige til sikring af natur og biodiversitet. Disse virkemidler er beregnet som relativt dyre med en lav omkostningseffektivitet i relation til vandmiljø og klima. Men heri er ikke medregnet den positive effekt på natur, som også er en væsentlig parameter i vores scenarium. Derfor har vi valgt at prioritere udtagning på højbundsjorder som et helhedsorienteret virkemiddel. I traditionelle økonomiske analyser indgår sådanne helhedsbetragtninger ikke. Det ville forudsætte, at man skulle have alle afledte miljøeffekter med, og derefter finde en metode til at vægte natur-, vandmiljø-, klima- og naturhensyn i forhold til hinanden, så man kunne beregne en omkostningseffektivitet, som omfatter alle miljøparametrene Modsætninger og paradokser Scenariearbejdet har også afdækket en række paradokser, hvor de enkelte miljømålsætninger og virkemidler umiddelbart virker modsætningsfyldte. Her nævnes et par stykker: Drøvtyggerne bidrager til en anseelig andel af landbrugets klimagasser med udledningen af metan fra vommen. Dermed er der ud fra en klimabetragtning en væsentlig grund til at anbefale en reduktion i kvægbestanden. På den anden side er drøvtyggerne de dyr, som bedst kan udnytte grovfoder fra kløvergræsmarkerne, som er en uundværlig grundpille ved økologisk dyrkning, og fra de ekstensivt dyrkede naturarealer, som er nødvendige af hensyn til biodiversiteten. Dog kan man ud fra en klimabetragtning pege på en alternativ udnyttelse af biomassen fra de ekstensiverede arealer - biomassen kan slås og indgå i biogasproduktion. I scenariet har vi på denne baggrund valgt ikke at pege på en reduktion af kvægbestanden, men der er brug for undersøgelser af, hvor en slåning af plantematerialet til bioforgasning udfra en overordnet betragtning vil være mest fordelagtig mht. naturindholdet, og hvor afgræsning bør anbefales. Andre paradokser omhandler dyrevelfærd i forhold til miljøhensyn. At dyrene udfra en velfærdsbetragtning bør komme ud i det fri er der ikke tvivl om. Men køerne på græs medfører et øget udslip af klimagas fra græsmarkerne, hvorfor slåning og fodring på stald hvor gødningen kan opsamles - burde foretrækkes. Vi har også påpeget de øgede muligheder for ved hjælp af nye teknologier i nye og større staldanlæg at finde løsninger med en væsentlig mindre miljøbelastning - samtidig med at der kan stilles spørgsmålstegn ved sammenhængen mellem dyrevelfærd og de store produktionsenheder. 18

19 Klimaberegningerne påpeger også en svaghed ved økologisk jordbrug: Når vi regner klimabelastning af de enkelte fødevarer, får de økologiske varer en øget belastning målt pr. kg produceret fødevare, hvis den økologiske dyrkning medfører lavere udbytter end konventionelt producerede varer. Dette er meget udtalt for f.eks. kartofler og grøntsager samt svineog kyllingekød. De fleste paradokser udspændes i relation til klimaet. Men scenarie-beregningerne viser, at potentialet for klimagasreduktioner er så stort, at det har været muligt både at gå udenom paradokserne og samtidig nå den nødvendige reduktion i klimagasudslippet. Det har således ikke været nødvendigt at indgå kompromisser i forhold til enkelte hensyn for at opfylde andre mål - men paradokserne udspænder samtidig en række felter, hvor øget forskning på sigt kan give bedre løsninger. 3.3 Afledte perspektiver Fødevareproduktionen - kvalitet og omfang Det grundlæggende krav til landbruget er naturligvis fødevareproduktionen - vi skal have tilstrækkeligt med fødevarer af en god kvalitet. Fødevareproduktionen er markedsdrevet med staten og EU som tovholdere i forhold til kvalitet, miljø og sundhed. Produktionen er påvirket af forbrugerne, som ønsker billige fødevarer - og landbruget producerer billige fødevarer i en industrialiseret produktion. Her gås ofte på kompromis med kvalitet og sundhed - f.eks. i produktionssystemer, hvor dyrevelfærden ikke er i orden med en for høj dødelighed og et medicinforbrug, som efterlader medicinrester i de animalske fødevarer. Det er heller ikke tilfredsstillende, at der fortsat findes betydelige mængder sprøjtemidler i vegetabilske fødevarer 1. Der er brug for et stærkere samspil mellem at landmændene satser på kvalitet, sunde fødevarer og miljø frem for blot at producere fødevarerne billigst muligt at staten og EU fortsat fremmer fødevaresikkerhed og miljø gennem regelsætning, kontrol og mærkningsordninger idet erfaringen viser, at frivillige aftaler ikke er tilstrækkeligt at forbrugerne oplyses om miljø, sundhedsforhold og dyrevelfærd og via mærkning og oplysningskampagner påvirkes til ikke blot at efterspørge det billigst mulige at detailhandelen påvirkes til at fremme salget af kvalitetsvarer, så vi ikke oplever, at hvis kvaliteten af danskproducerede varer højnes, erstattes disse blot af importerede lavkvalitetsprodukter som vi har set det på salmonella-området. Der er også et verdensmarked for højkvalitetsvarer, hvor det højeffektive og markedsorienterede danske landbrug vil kunne finde den nødvendige afsætning. Den animalske produktion i Danmark har nået et omfang, hvor naturens tålegrænser overskrides. Det fremføres ofte, at vi via højeffektivt landbrug skal gøre vores for at afhjælpe en global mangel på fødevarer. Men det skal ske ud fra et bæredygtighedskriterium, hvor naturen og miljøet kan videregives til vore efterkommere i en tilfredsstillende tilstand. Klimaet sætter også sine grænser: Hvis der globalt skal være mad nok, og landbrugets klimapåvirkning skal ned på et bæredygtigt niveau, må vi forbrugere vænne os til at spise mindre kød. Dansk landbrug skal altså ikke påtage sig en opgave med at forsyne det globale fødevaremarked med svinekød og mejeriprodukter, hvis produktionen ikke er bæredygtig. Af denne grund har vi foreslået en reduktion af den animalske produktion. Da der allerede er sket en reduktion af kvægholdet, og vi samtidig har brug for kvæg i naturpleje, foreslår vi, at den danske svineproduktion beskæres med 30 % Løber strukturudviklingen for stærkt? Strukturudviklingen i Danmark løber forrygende stærkt. Landbrugslovens bestemmelser om maksimale bedriftsstørrelser er i de senere år udvidet med få års mellemrum. Familiebrugene bliver til deltidsbrug eller sammenlægges med store brug. Spændet mellem den danske landbrugsstruktur og de syd- og østeuropæiske småbrug øges. Strukturudviklingen indebærer både fordele og ulemper. Udviklingen af de store landbrugsenheder giver nye teknologiske muligheder. Der investeres i nye stalde, hvor man ved brug af Best Available Technology (BAT) får reduceret ammoniakfordampning og drivhusgasudslip markant. De store enheder kan gøre det rentabelt at bioforgasse gyllen. Det reducerer metanfordampningen og gør næringsstofferne mere plantetilgængelige. Der er muligheder for at skabe bedre dyrevelfærd. Arbejdsforholdene for de ansatte kan forbedres. Nye maskiner kan medvirke til en bedre udnyttelse af gødningen, satellitstyret tildeling af gødning og pesticider efter behov. Der kan være ulemper som f.eks. uacceptabelt 1 Se Hans Nielsen: Brev til fødevareministeren: Pesticidrester i fødevarer, Det Økologiske Råd januar 2008, og sprøjtemidler 19

20 mange klovproblemer i staldene eller for mange taberkøer i flokken - men der er muligheder for at nye teknologiske løsninger kan forbedre forholdene. Hvor langt skal vi gå? - Fleretagers svinestalde med kontrol over næringsstofferne placeret i industriområderne? Afbrænding af fiberdelen i gyllen? På den anden side er det svært at erstatte landmandens kontakt med de enkelte dyr eller den visuelle styring af hvornår der er behov for en indsats mod skadevoldere eller ukrudt i markerne. Plansprøjtning erstatter sprøjtning efter behov, videoovervågning hjælper til at finde de døde dyr i staldene. Familiebruget bortfalder som en værdifuld livsform, og landdistrikter affolkes. Der er behov for en samfundsmæssig, miljømæssig og etisk vurdering af, hvor grænserne skal gå dette kan ikke overlades til markedskræfterne alene. CAP en og landdistriktspolitikken indeholder aspekter, som tjener til at bevare værdifulde kulturmiljøer og ekstensive landbrugsformer. Det øgede behov for naturpleje kan skabe grobund for en ny niche, hvor afgræsning og fastholdelse af den lysåbne natur på en del af arealerne bliver produktionens primære formål. Her kan CAP en medvirke til, at dette kan blive en rentabel driftsform Det multifunktionelle landbrug Landmændene har stadig en vigtig rolle at spille som fødevareproducenter og som en del af nationaløkonomien - men vi har her præsenteret en række samfundsmæssige krav til landbrugsdriften, som også skal tilgodeses. Landbruget må udvikles til et multifunktionelt landbrug. Landbruget skal værne om vores grundvand. Det skal forvalte naturen i agerlandet og pleje naturen i de lysåbne naturarealer. Og det skal værne om klimaet og bidrage til energiproduktionen udfra de muligheder, der ligger i biobrændslerne. Det medfører et behov for en radikal ændring af landbrugets selvopfattelse og tilgang til erhvervet og de miljømæssige konsekvenser af driften. Landbrugsdriften skal ikke kun styres udfra et ønske om at producere mest muligt og billigst muligt. Landmændene vil fortsat udvikle deres bedrifter udfra et driftsøkonomisk rationale - her skal CAP en udvikles, således at støttemidlerne medvirker til at skabe den nødvendige rentabilitet, også i de øvrige samfundsmæssige goder, vi ønsker tilvejebragt Miljøregulering af landbruget og landbrugets tilgang til miljøproblemerne Det tog mange år at opfylde vandmiljømålsætningerne, bl.a. fordi landbruget i mange tilfælde modarbejdede en løsning af problemerne. Industrien fik inden for en kort årrække løst deres problemer med udledning af næringsstoffer til vandmiljøet - også selv om de nødvendige foranstaltninger her var langt dyrere pr. sparet kg N og P end tiltagene i landbruget. Inden for industrien har man, hvad angår vandmiljøet, gennemført forureneren-betaler-princippet. Samtidig er der opstået en lang række proaktive industrier, som ikke kun ser på deres produktion udfra de fastlagte miljømæssige krav, men ser på fremtidens krav og bevidst bruger deres miljøprofil i markedsføringen. Dette sker også inden for landbruget - det økologiske jordbrug kan anskues som et eksempel. Også andre landmænd går foran, f.eks. med miljøvenlige staldanlæg, naturplaner og miljøvenlige produkter. Men det går meget langsommere, og producenter af renere teknologi til landbruget klager over manglende interesse fra kundernes side. Landbrugsorganisationerne forekommer ikke særligt proaktive i forhold til løsning af problemerne. Landbrugets industrialisering taler for, at landbruget må miljøreguleres på samme vis som industrivirksomheder med fastlagte miljøkrav, faste tidsrammer for en målopfyldelse og bødepålæg ved manglende opfyldelse af kravene. Frivillige aftaler er ikke tilstrækkelige, hvilket tydeligt har vist sig ved landbrugets manglende tilslutning til VMP III og brakaftalen. Det var da også sådan den nye lov om godkendelse af husdyrbrug blev lanceret i Desværre halter den i praksis efter de faktiske muligheder for indførelse af renere teknologi (BAT) i husdyrbruget Regeringens kommende plan for Grøn vækst Vandmiljøplan III, pesticidhandlingsplan III og de frivillige aftaler med landbruget har i praksis ikke givet de ønskede resultater. Der er derfor behov for mere effektive virkemidler. De foreløbige meldinger peger mod en øget samtænkning af de forskellige miljøaspekter, og regeringen lægger da også op til en helhedstænkning, idet den har bebudet en samlet plan for Grøn vækst, som skal komme i foråret Statsministeren har d lanceret en ny grøn profil især ift. klima, men han pegede også på en naturplan med større naturarealer og reduktion af udledning af kvælstof og pesticider f.eks. ved brug af markedsbaserede virkemidler. Dette kan således pege frem imod, at også regeringen ønsker at bruge mere effektive virkemidler for at nå målene. 20

21 3.4 Det europæiske niveau Der er store forskelle på landbrugsstrukturen og på landbrugets miljøbelastning i de forskellige EU-lande. Fokus i denne rapport er hovedsageligt på miljøintegration i forhold til dansk landbrug. EU s fælles landbrugspolitik medfører imidlertid at vilkårene og problemerne over tid bliver mere og mere sammenlignelige og ensartede. Et generelt problem i hele EU er ifølge tænketanken Notre Europe, at de landbrugsrelaterede miljøindsatser har været ufokuserede og effekten tvivlsom. Det hedder blandt andet helt generelt i Notre Europes analyse, at selv om reduktionen i direkte prisstøtte har mindsket presset for at intensivere produktionen, så er de miljømæssige konsekvenser mixede og ofte skuffende. Det nævnes, at mange generelle indikatorer for udviklingen i EU fortsat peger på, at problemerne forværres. I en opremsning fremhæves tab af græsningsarealer, biodiversitet, vådområder, fuglebestande, vandkvalitet, rurale landskaber og jordens fertilitet. Reformerne og det seneste sundhedstjek har overført midler fra direkte støtte (Søjle 1) til landdistriktsudvikling (Søjle 2) og har dermed skabt et potentiale for en stærkere miljø- og klimaindsats. Mange beslutninger er imidlertid overladt til de nationale parlamenter, der blandt andet i forhold til artikel 68 kan vælge at prioritere midlerne anderledes. Der er ingen sikkerhed for at mulighederne for større miljøintegration udnyttes. Den direkte støtte til EU s landbrugere er i dag efter krydsoverenstemmelses-princippet baseret på, at de har ret til støtte, med mindre de overtræder en række specifikke regler. Det vil være langt mere miljøfremmende at vedtage et princip om, at landbrugere skal levere positive offentlige goder, herunder miljø- og klimaforbedringer som betingelse for at modtage støtte. Det vil give sikkerhed for, at en reformeret landbrugspolitik kan fremme miljø- og klimaindsatser i hele EU. Det vil samtidig være en bedre garanti imod, at støtteordninger kommer i konflikt med WTO-regler. De påvirkes negativt af dele af handelspolitikken, fordi EU presser på for at få dem til at åbne deres markeder for landbrugsprodukter udefra, samtidig med at de fattigste lande mister værdien af særlige præferenceordninger på EU s marked. De påvirkes negativt af CAP, fordi fattige bønder i ulandene skal konkurrere med europæiske landmænd, der modtager en stor statslig basisstøtte til deres landbrugsproduktion. En ny fælles landbrugspolitik må integrere hensynet til den globale fødevaresikkerhed og ulandenes landbrug i den overordnede politik. Samfundsmæssige goder og miljømæssige goder kan på baggrund af EU-politikkens direkte og indirekte indflydelse på leve- og produktionsvilkår i ulandene ikke alene defineres som goder internt i EU-landene. De må også defineres som globale offentlige goder. Det har aldrig været muligt at begrunde at den rige verdens landmænd i kraft af statsstøtte har haft produktionsvilkår, der er helt usammenlignelige med vilkårene i de fleste af verdens lande. I takt med at miljøforringelser og klimaændringer rammer større og større befolkningsgrupper globalt må det blive et centralt kriterium for en europæisk landbrugspolitik, at denne politik gavner den globale fødevaresikkerhed og bidrager til at reducere global sult. Man kan ikke alene lave en fælles landbrugspolitik (CAP) for EU. Man er nødt til at se denne politik som en del af en fælles global fødevarepolitik, og en samlet landbrugspolitik må derfor yde støtte til landbrug i ulandene og herunder øget støtte til fødevaresikkerhed og støtte til international offentlig landbrugsforskning. Støtten må både omfatte indsatser for at øge produktiviteten især i ulandene - og bæredygtigheden og særlige indsatser for at reducere de negative konsekvenser af klimaændringerne. 3.5 CAP og ulandene Ulandenes landbrug påvirkes direkte og indirekte af udviklingen i EU. De påvirkes negativt af den overordnede udvikling, fordi overforbruget af energi og udslippet af drivhusgasser i EU og andre industrialiserede lande forringer landbrugsmulighederne og vilkårene i mange ulande. 21

22 DEL B Landbrugets struktur og økonomi 22

23 Kapitel 4: Dansk og europæisk landbrugs struktur og økonomi Der er væsentlige forskelle i eksistensbetingelserne for den Rumænske bonde, som skal eksistere på sit brug på 3 ha, den franske bjergbonde, som har får og geder på store arealer, og den danske svinebonde, med en industrialiseret produktion i staldene og foderproduktion og harmoniareal på 1000 ha. Det har betydning i forhold til miljøbelastningen fra landbrugsproduktionen. Og det danner baggrund for de divergerende holdninger til den fælles europæiske landbrugspolitik. I dette kapitel ser vi først lidt på forskellene i landbrugsstrukturen inden for EU, som det ser ud i dag. Forskellene bunder i divergerende geografiske og klimatiske forhold men den væsentligste faktor er hvilken landbrugspolitik, der har styret udviklingen. Det ses tydeligt i forskellene på strukturen i de gamle og de nye EU-lande. Vi dykker derfor ned i en beskrivelse af dansk landbrug, som har ændret sig dramatisk gennem det sidste halve århundrede og siden 1972 under indflydelse af EU s fælles landbrugspolitik. 4.1 Landbrug i EU Europæisk landbrug er en meget inhomogen størrelse både landene i mellem og regionalt inden for de enkelte lande. Der er en række lande, primært i Sydeuropa og blandt de nye medlemslande, hvor landbrugsproduktionen er traditionel, baseret på små brug, med en høj beskæftigelse og hvor landbrugsdriften udgør en stor andel af BNP og der er lande domineret af store, intensive og industrielt udviklede bedrifter. Men der er også lande som f.eks. Frankrig, som både har en omfattende traditionel landbrugsproduktion og en stor intensiv produktion. Landbruget forvalter 42 % af EU s samlede areal. Heraf er 60 % omdriftsarealer resten er dels vedvarende græs med størst udbredelse i England og Irland, dels permanente afgrøder som f.eks. vinstokke, frugttræer eller i de sydlige lande oliventræer. Der dyrkes korn på godt halvdelen af omdriftsarealet, men der er tale om meget varierende udbytteniveauer. Tyskland og Frankrig står således for næsten 40 % af kornproduktionen på knap 28 % af kornarealet, mens Polen som den tredjestørste kornproducent laver 10 % af produktionen på 15 % af kornarealet. Kornproduktionen toppede i 2004, men er siden faldet betydeligt på grund af vejrliget. Hovedparten af de europæiske landbrug er små traditionelle familiebrug over 85 % af bedrifterne er på under 20 ha. Kun 2 % af bedrifterne har mere end 100 ha. Danmark, Frankrig og England har flest store brug med over 15 % af bedrifterne større end 100 ha i Danmark er kun 40 % af brugene under 20 ha. 1 Den gennemsnitlige bedriftsstørrelse varierer fra 1 ha på Malta til 79 ha i Tjekkiet. De største bedrifter er efter Tjekkiet i England, Danmark, Luxembourg, Frankrig, Sverige og Tyskland alle med en gennemsnitlig bedriftsstørrelse over 40 ha. De mindste gennemsnitlige bedriftsstørrelser findes i de nye medlemslande og i Sydeuropa. Næsten 60 % af EU s landbrugsbedrifter ligger i Rumænien, Italien og Polen de dyrker tilsammen kun en fjerdedel af landbrugsarealet i EU med gennemsnitlige bedriftsstørrelser på henholdsvis 3, 7 og 7 ha. Den samlede kvægbestand i EU har været jævnt faldende over en årrække. Det skyldes et fald i antallet af malkekøer på grund af stigende ydelse og en fast mælkekvote. Til gengæld er antallet af kødkvæg steget. Danmark og Sverige ligger i top med hensyn til mælkeydelse pr. ko med et gennemsnit på over 8 tons mælk pr. år igen ligger en række af de nye medlemslande og de sydeuropæiske lande i bund med ydelser, der ligger under 70 % af dette niveau. Rumænien ligger igen i bunden med kun 3 tons mælk pr. år. EU er importør af oksekød. Halvdelen af EU s oksekødsproduktion finder sted i Frankrig, Tyskland og Italien. Figur 4.1 Landbrugsbedrifternes størrelse i EU 2007 < 5 ha 71% > 100 ha 2% 5-20 ha 19% ha 5% ha 3% < 5 ha 5-20 ha ha ha > 100 ha 1 Oplysningerne i teksten og figuren er hentet fra Dansk Landbrug: Dansk Landbrug i tal

24 Figur 4.2 Beskæftigelse i primærlandbruget 2007 EU-25 gennemsnit Rumænien Polen Grækenland og Portugal Spanien, Italien og Frankrig Danmark Andel af samlet beskæftigelse i % 4.2 Dansk Landbrugs økonomi og udvikling I dette afsnit ser vi på dansk landbrugs økonomiske og strukturelle udvikling. Det danske landbrug adskiller sig fra landbruget i andre europæiske lande på baggrund af klimatiske og naturgivne forhold, men også udfra den specielle danske organisatoriske og strukturelle udvikling, især før Herefter overgik vi til mere og mere omfattende regulering via EU s landbrugspolitik. Men dansk lovgivning efter 1972 har også bidraget til det danske landbrugs udvikling Strukturel udvikling Danmark producerer ca. en tolvtedel af svinekødet i EU produktionen ligger ca. på niveau med Frankrig, Polen og Italien Tyskland og Spanien har begge en produktion, som er ca. dobbelt så stor. Men det er værd at bemærke, at mens den danske, franske og spanske produktion har været stort set uændret, er produktionen i Polen, Tyskland og Spanien steget med % i perioden 2001 til Der er i alt 12,4 millioner mennesker heltidsbeskæftigede 3 i primærlandbruget i EU. I Danmark udgør andelen af heltidsbeskæftigede i landbruget i forhold til den samlede beskæftigelse kun en tiendedel af andelen i Rumænien (3,2 og 33 %). Rumæniens landbrugere udgør næsten en fjerdedel af EU s landbrugere. Beskæftigelsen indenfor det samlede fødevareresourceområde er væsentlig større. I Danmark er der således mere end 4 % af den samlede beskæftigelse inden for landbrugets følgeerhverv, f.eks. forarbejdnings- og forsyningsled, handel og tilknyttede serviceerhverv. Vi vender senere tilbage til, hvorledes lande med relativt store og intensive landbrug primært arbejder for en liberalisering af landbrugspolitikken, mens landene, som er domineret af en mere traditionel landbrugsdrift, ofte står for en bevarelse af støtteordningerne. Frem til 1870 erne var dansk landbrug kornproducerende. En afsætningskrise medførte en omfattende strukturomlægning til animalsk produktion. Samtidig udgjorde den voksende bybefolkning nye markeder, som skulle forsynes med fødevarer. Omlægningen blev i vid udstrækning gennemført ved egen kraft gennem andelsbevægelsen. Landbruget var både før og efter omlægningen baseret på relativt lukkede økologiske kredsløb med en høj grad af selvforsyning 4. Naturrelationen var baseret på kredsløbets økologiske og biologiske logik brud med logikken ville give bagslag i landmandens produktion. Overskuddet fra produktionen baseret på den implicerede arbejdsindsats og fotosyntesen kunne afsættes til det omgivende samfund. Samfundet var helt afhængig af landbrugsproduktionen som den bærende kraft indenfor både økonomi og beskæftigelse. Landbruget var stabilt i sin struktur frem til midten af 1950 erne, hvor der igen opstod en afsætningskrise markedet var mættet med landbrugsvarer i vores del af verden med faldende fødevarepriser til følge. Løsningen denne gang blev indførelsen af det industrialiserede landbrug. Kernen var en specialisering, Figur 4.3 Udvikling i antal bedrifter Dansk Landbrug: Dansk Landbrug i tal Deltidsbeskæftigede er omregnet til Heltidsbeskæftigede. Kilde: Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri: Grundholdninger i andre EU-lande til reformer af den fælles landbrugspolitik, januar I praksis vil der altid være en interaktion med omgivelserne, og der har også været et output fra driften så helt lukkede kredsløb har der naturligvis ikke været tale om. Vi kommer tilbage til en nærmere beskrivelse af økologiske kredsløb, næringsstof- og kulstofbalancer og betydningen i forhold til miljø- og klimabelastning i senere afsnit. Antal bedrifter Årstal 24

25 Antal bedrifter (søjler) Figur 4.4 Udvikling i antallet af bedrifter (søjler) og det samlede dyrkede areal (kurver) indenfor forskellige driftstørrelser i perioden Under 10,0 ha 10,0-19,9 ha 20,0-29,9 ha 30,0-49,9 ha Be driftstørre lse 50,0-99,9 ha 100,0 ha Antal ha (kurve) oftest med hovedvægt på svineproduktion, kvægbrug eller planteproduktion. De økologiske kredsløb blev brudt med omfattende input til produktionen i form af industrielle kemiske produkter: Kunstgødning, pesticider, medicin og antibiotika. Løsrivelsen af husdyrproduktionen fra planteproduktionen betød, at husdyrgødningen fra at have været et centralt element i det økologiske kredsløb blev til et problematisk affaldsprodukt. Det var ikke længere naturrelationen og det økologiske kredsløbs logik, der satte rammerne for produktionen nu trådte den industrielle logik ind i stedet. Hvor sygdomsforebyggelse i markbruget tidligere var baseret på sunde sædskifter, blev forebyggende behandlinger med herbicider og pesticider nu løsningen. I staldene blev den høje produktivitet i dyreholdet afhængig af forebyggende medicinsk behandling. Grundlaget for vækstfilosofien var lagt. Det industrielle landbrug kunne fremvise hidtil usete produktivitetsstigninger baseret på specialisering, eksterne input, erstatning af arbejdskraft med kapital i form af teknik og udvidede bedriftsstørrelser. En tilsvarende udvikling fandt sted indenfor følgeindustrierne både i forsynings-, forarbejdnings- og distributionsledene. Selv om mange virksomheder principielt stadig er organiseret som andelsvirksomheder, er der sket en voldsom centralisering, således at der indenfor de fleste brancher nu kun er meget få aktører tilbage. Mest markant ses det indenfor mejerier og slagterier. Antallet af andelsmejerivirksomheder er faldet fra 410 til 12 fra 1970 til 2006, og antallet af andelssvineslagterier fra 50 til 2 indenfor samme periode. 5 Strukturudviklingen indenfor den specialiserede husdyrproduktion er gået meget stærkt inden for de sidste 5 årtier. Som det ses af figur 4.5, er antallet af svin mere end fordoblet fra 1960 til 2007 antallet var i 2007 på 13,7 millioner svin svarende til en årlig produktion af slagtesvin på 26 millioner. Inden for det seneste år er der imidlertid sket et markant fald i Antal millioner dyr 15,00 12,00 9,00 6,00 3,00 0,00 Figur 4.5 Udvikling i antallet af kvæg og svin fra 1960 til År stal Svin Kvæg 5 Dansk Landbrug og Landbrugsraadet: Tal om landbruget 2007, side 9 25

26 Figur 4.6 Svineproduktion leverandørstruktur % af lev. % af svin % af lev. % af svin % af lev. % af svin svin pr. leverandør 91,1 49,5 74,4 19,4 46,7 5, svin pr. leverandør 8,7 46,8 23,4 60,4 38,2 41, svin pr. leverandør 0,2 3,7 2,3 20,3 15,1 53,2 Figuren er lavet udfra tal fra Danske Slagterier. Første kolonne inden for hvert enkelt år angiver andelen af samtlige svineleverandører, mens anden kolonne viser andelen af samtlige leverede svin. 8 svinebestanden. I juli 2008 var der således 10 % færre svin end i Det skyldes bl.a. det seneste års stigende kornpriser, som kraftigt har forringet rentabiliteten i svineproduktionen 6. I den samme periode er antallet af kvæg mere end halveret 7. Ovenstående tabel viser udviklingen mod stadig større brug inden for svineproduktionen. Det ses 7a, at i 1986 blev halvdelen af svinene leveret fra de 9/10 af brugene med under svin pr. leverandør i 2006 leverede 15 % af leverandørerne halvdelen af svinene fra brug med over svin pr. leverandør. Figur 4.8 Udviklingen i landbruget efter %/år Antal landbrugsbedrifter ,2 kvægbedrifter ,9 svinebedrifter ,6 planteavlsbedrifter ,3 bedrifter over 100 ha ,8 Kvægbrug Antal mælkebesætninger ,7 Antal malkekøer ,2 Mælkeproduktion, mio. ton ,0 Antal ammekøer ,3 Oksekødsproduktion, T ,9 Svineproduktion Antal dyreenheder, svin ,3 Antal slagtede svin, mio. stk. 22,4 26,3 2,9 Sidste kolonne viser den gennemsnitlige ændring pr. år. Figur 4.7: Den regionale husdyrtæthed. Billedet er taget fra Landsplanredegørelse 2003 ET DANMARK I BALANCE - hvad skal der gøres? Den beskrevne udvikling viser radikale ændringer i landbrugssektoren - men udviklingen er på ingen måde slut. I Figur har vi samlet en række tal for landbruget i 2000 og 2006, og vi har angivet den gennemsnitlige årlige udvikling i perioden. Antallet af bedrifter falder fortsat, hurtigst for malkebesætningerne, hvor der næsten er sket en halvering, mens antallet af malkekøer kun er faldet med 1/8. Her er altså en meget stor stigning i bedriftsstørrelsen. Det ses, at mælkemængden er opretholdt pga. stigende ydelse fra hver enkelt ko. Antallet af ammekøer har været stigende frem til 2001, hvor det toppede med over stk. - siden har det været faldende. Svineproduktionen toppede i Der er opstået væsentlige regionale skævheder gennem strukturudviklingen. På lerjor- 6 Fødevareøkonomisk Institut regner med en negativ rentabilitet i svineproduktionen i beregningerne omkring vores scenarium - se kapitel Danmarks Statistik: Dansk Landbrug i tal Tal for svinebestanden er fra Danish Meat Association: 7a Miljøministeriet, Landsplanafdelingen: Landsplanredegørelse 2003ET DANMARK I BALANCE - hvad skal der gøres? 8 Danske Slagterier: Danske slagterier Statistik Tallene er sammensat udfra diverse søgninger i Statistikbanken, Danmarks Statistik

27 Figur 4.9 Antal be skæftigede i landbruget dustrierne udgør sektoren (i år 2005) 4,7% af bruttofaktorindkomsten og 5,5% af den samlede beskæftigelse 12. Antal beskæftigede Trods meget stor stigning i den producerede mængde har landbrugssektoren oplevet et fald i indtjening målt i faste priser på næsten 50 % fra 1951 til se figur Landbrugseksporten udgjorde i 50 erne over halvdelen af den samlede danske eksport i 2006 var den nede på 11 % (18,7 % når forarbejdede fødevarer, hjælpemidler og serviceydelser fra følgeindustrierne medregnes) 14. Til trods for det store relative fald i landbrugseksporten, udgør den altså stadig en ganske betydelig faktor i den danske økonomi. den i Østdanmark er der primært planteproduktion husdyrene er koncentreret i Vest. Kvægholdet er koncentreret i Vest- og Nordjylland, mens svineproduktionen er mere uafhængig af jordbunden Landbrugets økonomiske og samfundsmæssige betydning Det er uomtvisteligt, at landbrugets økonomiske og samfundsmæssige betydning er reduceret kraftigt gennem de seneste 50 år. Andelen af beskæftigede i landbruget er faldet til under en tiendedel siden Med en bruttofaktorindkomst på 24,6 mia. kr. i år 2006 bidrager den primære landbrugssektor med ca. 1,8 % af den samlede bruttofaktorindkomst og ca. 3,1 % af den samlede beskæftigelse 11. Medregnes følgein- Landbrugsproduktionen bliver stadig mere kapitalintensiv. Det fremgår af, at landbrugets gæld alene fra 1999 til 2006 er steget med 88 % til 234 mia. kr. eller i gennemsnit 5 mio. kr. pr. bedrift. Renteudgiften er alligevel faldet med ca. 3 %, primært som følge af det generelle rentefald % af svineproduktionen går til eksport. Det gør Danmark til verdens største eksportør af svinekød 16. Svinekødet udgør en tredjedel af den danske landbrugseksport Regulering og subsidiering Hvor bondebruget op til 1950 erne var kendetegnet ved, at landbrugserhvervet var selvhjulpent med omfattende forpligtigelser overfor det omgivende Figur 4.10 Landbrugssektorens indtjening og produktionsmængde Figur 4.11 Prisindeks for landbruge ts salgsprodukte r Indeks Indeks Produceret mængde Bruttofaktorindkomst, fast priser Årstal 10 Værdierne er fra Statistisk årbog 2008, Danmarks Statistik Optællingsmetoden skifter mellem 1970 og 1981 op til 1970 dækker de beskæftigede i Landbrug mv., fra 1981 Landbrug, fiskeri og råstofudvinding. 11 Danmarks Statistik: Statistisk årbog Fødevareøkonomisk institut: Landbrugets økonomi Værdierne er vist som indekstal med 1961 lig 100. Figuren er tegnet fra Ingemann, Jan Holm: Strukturudvikling og miljø i dansk landbrug, i Arler, Finn (Red.): Humanøkologi Miljø, teknologi og samfund, Ålborg universitetsforlag 2002, side 362 værdierne fra 2001 og 2006 er beregnet udfra søgning i Statistikbanken, Danmarks Statistik. 14 Dansk Landbrug i tal, Danmarks Statistik 2007, side Dansk Landbrug i tal, Danmarks Statistik 2007, side Danish Meat Association: - okt Dansk landbrug i tal 2007, side

28 samfund statens rolle var tilvejebringelse af passende administrative rammer blev industrilandbruget afhængigt af statslige subsidier. Landbruget begyndte at stille moralsk betingede, materielle krav til det omgivende samfund og til staten for at få del i den almindelige materielle velstandsstigning. I 1958 begyndte erhvervet at føre overenskomstforhandlinger med staten. Filosofien var, at landmandens forbrugsmuligheder skulle op på linie med faglærte arbejdere. Det skulle ske gennem overførsler fra andre befolkningsgrupper via staten, en reduktion i antallet af landmænd på baggrund af bedriftssammenlægninger (de tiloversblevne landmænd overgik til byerhvervene, som manglede arbejdskraft) og gennem produktivitetsstigninger. Subsidieringen betragtedes som en ventesalspolitik før Danmarks optagelse i EF. Fra 1973 overtog EF ansvaret for subsidieringen af landbruget og de institutionelle rammer for reguleringen. Målet var dels at sikre selvforsyning med fødevarer indenfor EF, dels at sikre landmændene en rimelig indtægt. EF sikrede garanterede mindstepriser og støttede rationalisering, hvilket favoriserede de bedrifter, der havde den største produktion, og bidrog til at gøre produktionen mere og mere kapitalintensiv. Selvforsyningsmålet blev opfyldt allerede i starten af 80 erne derimod er indkomstudligningen et vedvarende problem. Satsningen på produktivitet og produktionsmængde gav overskudsproduktion og faldende priser, hvilket har forfulgt branchen siden det dominerende mantra fra forbrugerside er stadig, at fødevarer skal være så billige som muligt. og låg for antallet af dyreenheder, der må være på den enkelte ejendom (Wilhjelm-udvalget: Natur og landbrug, side 89). Samtidig er det statsmagtens opfattelse, at større bedrifter er bedre end mindre til at udnytte de landbrugsteknologiske fremskridt og større brug har således lavere omkostninger per produceret enhed (Natur- og miljøpolitisk redegørelse 1999, side 231). I forarbejdet til Vandmiljøplan III går man en tand videre, idet det konstateres, at bedrifter med stor produktivitet ofte samtidig er de bedrifter, der er bedst til at minimere tabet af næringsstoffer til miljøet. 18 Driftstilskud til landbruget I bondebruget var der god overensstemmelse mellem landmandens beslutninger truffet på grundlag af hvad der var godt landmandskab på baggrund af de økologiske kredsløb, biologiens logik og driftsøkonomiske overvejelser. I dag handles der i stor udstrækning på baggrund af rammerne i den offentlige regulering her udgør tilskudsoptimeringens logik en ganske betydelig faktor, mens f.eks. de enkelte markers egnethed til dyrkning og det direkte produktionsafkast fra dyrkningen spiller en mindre rolle. I 2006 blev der udbetalt 7,3 mia. kr. fra EU s landbrugsbudget til de danske landmænd. Primærlandbrugets bruttofaktorindkomst var som nævnt samme år på 24,6 mia. kr. driftstilskuddene udgjorde altså næsten en tredjedel heraf. Statens rolle i forhold til den beskrevne udvikling mod stadig færre og større bedrifter er ikke entydig. På den ene side forstærker støtteordningerne den nævnte strukturudvikling på den anden side prøver staten at sætte en dæmper herpå via landbrugsloven med regler om bopælspligt, fastholdelse af selvejet, maksimalt antal ejendomme der må indgå i samdrift 18 VMP3-Arbejdsgruppernes rapporter Del 1, side 76: ET DANMARK I BALANCE - hvad skal der gøres? 28

29 Kapitel 5: Globalisering 5.1 International handel og handelsaftaler Arbejdet for en ny international aftale om landbrug har i årevis været et helt centralt emne i forhandlingerne i Verdenshandelsorganisationen WTO 1, og forhandlingerne afspejler et nyt og langt mere globalt syn på landbrugsproduktion, handel og rammer om fødevaresikkerhed. Hensynet til WTO-forhandlingerne har været en vigtig drivkraft for processen omkring landbrugsreformer i EU. WTO s forsøg på at skabe en rammeaftale omkring landbrug har fokuseret på tre forhold eller søjler i den tidligere såkaldte Uruguay-rundes aftale om landbrug: 1 Markedsadgang (herunder afvikling af told og åbning af markeder for handel med landbrugsvarer, dog med særlige regler for særligt følsomme varer)) 2 Eksport konkurrence (og derfor afvikling af eksport-subsidier og andre støtteforanstaltninger, der forvrider fri og lige konkurrence) 3 National støtte (herunder subsidier til landmænd og nationale garanterede priser mv). Sigtet har været at skabe mere lige vilkår og højere og mere hensigtsmæssig produktion på et mere liberalt og globaliseret marked for fødevarer og andre landbrugsprodukter. Doha-runden Den nyeste forhandlingsrunde i WTO har stået på i mere end 7 år, siden WTO s 4. ministerkonference i Qatar s hovedstad Doha, heraf navnet Doha-runden. Da der skulle være særligt fokus på udviklingslandenes behov, blev den kaldt en udviklingsrunde, og der var store forventninger til forhandlingerne, der efter planen skulle afsluttes i Siden har der været sammenbrud efter sammenbrud i forhandlingerne med det seneste i sommeren Umiddelbart efter dette sammenbrud blev det betragtet som det endelige sammenbrud, og der var usikkerhed om, hvorvidt forhandlingerne overhovedet ville fortsætte i dette regi. I løbet af efteråret 2008 startede sonderingerne dog igen, og der blev udtrykt en vis optimisme omkring mulighederne for genoptagelse af egentlige forhandlinger.. Undervejs er der opnået visse resultater på landbrugsområdet. USA og EU har gensidigt accepteret den amerikanske reduktion i intern støtte og EU s markedsåbning (toldreduktion). Der var derimod langt fra EU og USA til bl.a. Brasilien og Indiens krav om toldreduktioner og yderligere støttenedsættelse i USA. Det er fastlagt, at EU s eksportsubsidier skal afvikles inden Ved forhandlingerne om EU s fælles landbrugspolitik CAP vil det være en vigtig bestræbelse at få fjernet de sidste rester af EU-regler, der betragtes som værende i strid med WTO-reglerne. Samtidig vil der være stærke bestræbelser på at mindske de samlede omkostninger på omkring 400 milliarder kroner i Som der redegøres for i kapitel 12, er en af de grundlæggende ideer at støtte til EU s landbrugere fra 2013 skal gives med henvisning til de særlige indsatser EU s landmænd kan yde i forhold til miljø, naturpleje, reduktion af klimapåvirkning mv. WTO- og EU-reformerne Selvom WTO-forhandlingerne har været præget af utallige forsinkelser og flere sammenbrud, senest i sommeren 2008, har WTO-principperne i høj grad påvirket de reformer, der er gennemført af EU s fælles landbrugspolitik (CAP), og herunder primært: 1) den delvise afvikling af direkte eksportstøtte for EU-landbrugsprodukter og Boks 5.1 WTO WTO (World Trade Organisation eller på dansk Verdenshandelsorganisationen) blev dannet i 1995 efter at tidligere forsøg på at danne en global organisation om handel var mislykkedes. WTO arbejder for at skabe gennemsigtighed, forudsigelighed og ens behandling af alle medlemmer på de internationale markeder. WTO bygger videre på og erstatter forhandlingerne i GATT. Der er i dag 151 lande, der er medlem af WTO, hertil kommer 31 lande med observatørstatus. (kilde 1 Se tekstboks 2 AVS-landene, på engelsk ACP. Mere end 70 lande i Afrika Vestindien og Stillehavet, mange tidligere europæiske kolonier. ACP-landene har siden 70 erne haft særaftaler med Eu. 29

30 2) den vidtgående men dog endnu kun delvise afkobling af landbrugsstøtten fra direkte produktionsstøtte og overgang til ikke-produktionsafhængige enkeltudbetalinger som arealstøtte. De to støtteformer har haft klar konkurrence- og handelsforvridende karakter til fordel for EU s landmænd, og de har været i grundlæggende strid med WTO-principper. Reformprocessen i EU har reduceret mængden og omfanget af de problemer, EU har i forhold til WTO, men den har ikke fjernet dem. Reformerne af EU s landbrugsstøtte har bidraget til en liberalisering af handelen med landbrugsvarer. Liberaliseringen betyder imidlertid, at store effektive ulandseksportører af landbrugsvarer (bla. Brasilien og Argentina) nu får markedsfordele i EU, mens de små producenter i mange af de mindst udviklede lande, bl. a. i AVS-gruppen 2, mister de fordele, som de gamle præferenceordninger har givet (se senere). Siden de første forhandlinger har WTO haft et princip Single Undertaking, der betyder alt eller intet, dvs. at alle aftaler skal indgås i et samlet forhandlingsforløb. Aftaler på landbrugsområdet indgår således i de overordnede forhandlingsrunder med en samlet pakke af aftaler om handel med industrivarer og serviceydelser (NAMA) 3, samt emner som antidumping, intellektuelle rettigheder og standarder m.v. Der har været kritik af WTO konceptet, bl.a. det forhold, at de rige lande har langt bedre råd til at have store forhandlingsdelegationer end de fattige lande, og at der har været tendenser til armvridning på de svagere lande. 4 WTO s ministermøder bliver fulgt tæt af både erhvervsliv og NGO er, og der har været kraftige demonstrationer fra NGO er og grupper af fattige bønder ved mange af topmøderne. Men selv om WTO kritiseres, er der udbredt bekymring for, at der vil være flere tabere end vindere ved et endeligt WTO-forhandlingssammenbrud. Det er en overvejende holdning, at en aftale vil give bedre langsigtede muligheder for at udvikle og styrke landbrugsproduktionen, og at det vil være negativt, hvis et sammenbrud fører til, at den internationale handel alene bliver reguleret af bilaterale aftaler, som i endnu højere grad vil gøre det muligt for de største og stærkeste stater at diktere. Boks 5.2 Grøn, blå og gul boks Grøn boks omfatter støtteordninger, der skønnes at være ikke eller minimalt handelsforvridende. Den omfatter f. eks. afkoblet indkomststøtte, miljøstøtte og støtte til regional udvikling, men ikke direkte prisstøtte. Blå boks omfatter ordninger, der kan være handelsforvridende, men samtidig indeholder produktionsnedsættende tiltag, f.eks. den tidligere hektarstøtte kombineret med braklægning. En del af produkterne i blå boks er også accepteret i WTO s definition af produkter, der ikke er handelsforvridende. Gul boks er alle støtteordninger, der er direkte produktionsfremmende og handelsforvridende, bl.a. prisstøtte og støtte der afhænger af produktionens størrelse. De tre bokse i landbrugspolitikken Landbrugsstøtte er ikke kun et EU-fænomen. Eksempelvis giver USA s regering også meget omfattende landbrugsstøtte. Internationale diskussioner om landbrugsstøtte er baseret på vurderinger af, om støtten defineres som værende indenfor henholdsvis en grøn, blå eller gul boks. Landbrugsstøtte i den gule boks er som udgangspunkt handelsforvridende og derfor i strid med WTO. Støtte i den grønne boks er ikke eller kun minimalt forvridende, mens den blå boks rummer et mellemområde (se boks 5.2). Som udgangspunkt har reformbestræbelsen været at få flyttet så store dele af støtten som muligt over i den grønne boks. Selv om EU s hidtidige reformer har flyttet flere støtteformer over i den grønne boks, er der stadig kritik af de handelsmæssige konsekvenser af EU-støtten og også af nogle elementer i den grønne boks. Den britiske organisation ActionAid har peget på, at produktionsomkostningerne for hvede i EU ligger over interventionsprisen, og at EU s hvedeproduktion dermed kun er rentabel, fordi landbrugerne modtager hektarstøtte. Enkeltbetalingen er således med til at opret- 3 Non-agricultural market access negotiations eller NAMA er fællesbetegnelse for handelsaftaler om industrivarer Bl.a. Christian Friis Bach, Folkekirkens Nødhjælp, ved høring i Europaudvalget om EU s landbrugspolitik d og Kenneth Haar: Status: Tilbageskridt i Hongkong, dec. 2005, samt vedr. ActionAid: MS: CAP en EU s landbrugspolitik 30

31 holde og fremme produktionen i EU, selv om den er afkoblet i forhold til de forskellige typer af produktion. 5 EU s eksportsubsidier, der i 2008 stadig udgjorde 1,1 milliard Euro er placeret i gul boks og klart i strid med WTO-reglerne. Blå boks udgør et særligt problem, blandt andet fordi den indeholder en række teknisk meget komplicerede støtteordninger, der ifølge flere udsagn er så vanskelige at arbejde med, at det i sig selv kan føre til konkurrence- og handelsforvridning. De fattigste lande For mange fattige lande er landbrug den eneste mulighed for at øge landets velstand både via handel med andre lande og ikke mindst for at skaffe mad til egne befolkninger. Efter de dramatiske fødevareprisstigninger i 2008 skønnede FAO, at der var sket en betydelig vækst i den globale sult, og at 923 millioner mennesker nu lider af underernæring. 6 Udviklingen i landbrugssektoren er helt central for at reducere sult. Antallet af permanent underernærede mennesker i verden har i mange år været næsten konstant, men dog med en svagt faldende tendens. Stigningen i 2008 bringer tallet op på samme niveau som i Målt i andel af verdens samlede befolkning er tallet dog lavere end dengang, fordi vi er blevet flere mennesker. De 50 fattigste lande står kun for 0,4 % af den internationale handel, og denne andel har endda været faldende de senere år 7. De fattigste ulande er imidlertid samtidig karakteriseret ved, at de primært har råvarer, og herunder land brugsvarer at sælge. Derfor er det afgørende for mange af dem at have markedsadgang for deres landbrugsvarer til EU og andre ilande. De har samtidig behov for at kunne beskytte deres hjemmemarkeder mod import af billige landbrugsvarer udefra, mens de udvikler deres eget landbrug. De enkelte landes vilkår er meget forskellige, men det er ret klart, at en række af de fattigste lande på samme tid har behov for at udvikle deres hjemlige produktion, at få forbedret deres eksportmuligheder og at bevare ret til at beskytte hjemmemarkedet for følsomme produkter. Det er blandt andet derfor, man har talt om Doha-runden som en handels og udviklingsrunde. Støtte til udvikling er en forudsætning for at en række lande kan få gavn af bedre handelsvilkår. EU har givet de 50 mindst udviklede og fattigste lande en særlig aftale om told og kvotefri markedsadgang for alle produkter undtagen våben, den såkaldte Everything but arms -aftale. Der har dog frem til 2009 stadig været barrierer i form af undtagelser på sukker og ris. 8 Som nævnt har EU også siden 1970 erne givet præferenceordninger til AVSgruppen. Med en gradvist større åbning af EU-markedet for import udefra påvirkes ulande med præferenceordninger paradoksalt nok negativt. Præferenceordningerne har givet landene adgang til at sælge aftalte kvoter af landbrugsvarer til EU til EU s høje garanterede priser. Med liberalisering falder markedspriserne, og effektive store landbrugsproducenter bl.a. i Latinamerika rykker ind på EU-markedet. Derfor handler forhandlingerne mellem EU og AVS-landene om økonomiske partnerskabsaftaler (EPA) også om, hvordan man evt. parallelt med liberalisering kan kompensere disse lande for tab i eksporten til EU. Ulandene har forskellige interesser og har derfor også organiseret sig i forskellige grupper i WTO. Under det langstrakte WTO-forhandlingsforløb om landbrug har der været mere end 20 forskellige landekoalitioner i spil i WTO. G-20-gruppen, der omfatter verdens største økonomier, både blandt i- og ulande, er blevet stadig mere betydningsfuld i forhandlingerne, selv om gruppen er præget af intern uenighed på centrale områder. G-20 omfatter bl.a. Indien, Brasilien, Kina og Sydafrika. Ulandene i G-20 presser på for at ændre rige landes landbrugspolitik, men har også forståelse for, at fattigste lande har brug for at beskytte følsomme sektorer og landbrugsprodukter. De har været centrale i forsøg på at finde kompromiser mellem i- og u-lande, men er blevet kritiseret af de fattigste ulande. G-90 omfatter lande der er med i Den Afrikanske Union, i AVS-gruppen eller i LDS-gruppen (de mindst udviklede lande) 9. Det er en svagere gruppering, der både er langt større og mere uhomogen. Den rummer lande med delvist modsatrettede interesser, da nogle lande er landbrugseksportører, mens andre er permanente importører. De rige lande har kunnet spille på ulandenes forskellige interesser. Forhandlingerne har været præget af, at G20-gruppen med stærke dominerende ulande som Indien, Brasilien og Kina har spillet en stadig større rolle. Andre svagere ulande har søgt indflydelse via alliancer i denne gruppe af lande. I 2008 var forhandlingerne derudover præget af fødevarekrisen. Stærke ulande indførte nationale regler for at beskytte hjemmemarkedet mod alt for store prisstigninger 6 FAO Food Outlook november Indtil 2006 gjaldt det også bananer 9 Den Globale Markedsplads s

32 på fødevarer. Indien indførte blandt andet eksportrestriktioner. Fødevaresikkerhed kom højere op på den politiske dagsorden. Den britiske organisation OXFAM brugte Haiti som et eksempel på, hvor galt det kan gå, når fattige ulande liberaliserer 10. IMF og Verdensbanken tvang i 1995 Haiti til at liberalisere risimporten. Det førte til massiv import af billige amerikanske ris, subsidieret af USA s landbrugsstøtte. Haitis selvforsyning faldt, og i dag importerer Haiti 80 % af sin ris. Befolkningen blev derfor ramt hårdt af fødevareprisstigningerne i Mere end halvdelen af befolkningen er underernæret, og på landet lever 80 % under den nationale fattigdomsgrænse. Standarder, patenter og øgede krav til miljø og etik Den traditionelle protektionisme i de rige industrilande er blevet mindre gennem de seneste år, men er ikke forsvundet. Set med ulandenes øjne er der stadig tale om massive forvridninger, som skader de fattigste. Derudover ser mange lande imidlertid i dag med bekymring på, hvad nogle kalder en særlig form for grøn protektionisme Der stilles stadig større krav til kvalitet, kontrol og produktionsvilkår for importerede varer. Standarder for fødevaresikkerhed, miljø og husdyrvelfærd m.v. kan være vanskelige at leve op til i en række ulande, som ikke har nemme produktionsvilkår eller veludviklede nationale standardiserings- og kontrolinstanser. Plantepatenter og beskyttelse af intellektuelle rettigheder kan også virke som barrierer, der begrænser fattige landes produktions og handelsvilkår. EU har generelt ry for at være ganske bureaukratisk i sin administration af de forskellige handelsordninger, og det kan gøre det vanskeligt for nogle ulande at udnytte eller fordelagtige ordninger. De stigende forbrugerkrav om hensyn til miljø, natur, husdyretik og arbejdstagerrettigheder, der bl.a. er indeholdt i certificerede økologiske, fair trade og FSC mærkede produkter, kan udvikle sig til nye handelsbarrierer for producenter og lande, der ikke kan leve op til kravene. Men mærkerne er samtidig en støtte til producenter, som kan opnå fordele på det internationale marked. Kravene til og præmieringen af særlige kvaliteter i produktionen kan være med til at styrke en mere bæredygtig produktion. Et positivt eksempel er økologisk dyrkning i Uganda, bl.a. støttet af den svenske bistandsorganisation SIDA. Det har vist sig, at det ved en veltilrettelagt økologisk produktion har været muligt at øge såvel udbyttet pr. dyrket hektar, som prisen pr. produceret enhed. Bønderne har således fået en dobbelt gevinst: Højere pris pr. kilo for en større høst 11. Dette og andre eksempler har været med til at skabe større fokus på de muligheder, der er for at udvikle en mere økologisk og bæredygtig fødevareproduktion mange steder. Nye krav om standarder som de fattigste lande har svært ved at leve op til, men som under ideelle vilkår kan giver nye muligheder, er et nyt dilemma i handelsforhandlinger. Det har ført til krav om, at der indføres særlige fattigdomsklausuler, som kræver analyser af betydningen af nye standarder og regler for de fattigste lande, og som fører til, at de får hjælp til at kunne leve op til sådanne standarder. Landbrugsstøtten og ulandsbistanden Landbrugsstøtten i de rige lande er flere gange højere end de samme landes udviklingsbistand. Samtidig udgør landbrugsbistanden en mindre del af den samlede udviklingsbistand end tidligere, og finansieringen af international offentlig land brugsforskning har været forsømt i en årrække. Klimaændringerne har yderligere skabt pres på landbruget i ulandene. Vurderingerne fra FN s internationale klimapanel er, at landbrug i troperne vil blive ramt hårdt af klimaændringerne. Der vil både blive flere og længere tørkeperioder og mere voldsom regn med oversvømmelser. Der er behov både for forskning i ændrede dyrkningsvilkår og for investeringer i foranstaltninger, der kan reducere de negative konsekvenser af klimaændringerne. En afgørende forskel på vilkår for landmænd i rige og fattige lande er, at landmænd i EU og USA er langt mere veluddannede og har langt bedre konsulenttjenester til rådighed end bønder i fattige lande. Landbrugsstøtten betyder samtidig, at landmænd i Nord kan investere i produktionen med sikker viden både om en grundlæggende økonomisk basisstøtte fra staten og indtil for nylig garanterede høje priser for de fleste afgrøder. Små landmænd i fattige ulande har hverken uddannelse eller kapital, og de har ingen sikkerhed for hvilke priser, de får for de produkter, de producerer. Hvis risikoen for tørke eller oversvømmelser øger risikoen for misvækst, er de nødt til at være ekstremt tilbageholdende med at investere i bedre produktion. Hvis de skal låne til investeringen, og høsten slår fejl, vil konsekvensen ofte være, at de tvinges væk fra landbruget og i værste fald ender som tiggere. Fra 2005 til 2007 skete der mere end en fordobling af 10 Oxfam Briefing Note juni Se bl.a Africa Renewal. October Udgivet af FN 32

33 Malawis majshøst, efter at man med subsidier reducerede prisen på kunstgødning med 80 % og prisen på hybrid-majs til såsæd med over 90 % 12. Væksten i produktion var så stor, at det finansierede subsidierne, og Malawi blev i stand til at sælge et overskud til Verdensfødevareprogrammet WFP. Forsøget understreger, hvor store resultater, der kan nås, når den økonomiske risiko fjernes eller reduceres meget betragteligt. Det generelle krav om øget produktion i ulandene både for at øge fødevaresikkerheden og den økonomiske vækst medfører sammen med ønskerne om at modvirke konsekvenserne af klimaændringerne, at der formentlig vil være øget forståelse for, at der skal investeres dramatisk både i landbrugsforskning og landbrugsproduktion i ulandene. Det vil også medføre krav om en ændret balance mellem støtten til EU s og USA s landmænd på den ene side, og støtten til ulande, hvor det stadig er en meget stor del af den samlede befolkning, der er direkte afhængige af landbrugsproduktion, på den anden. Økonomiske partnerskabsaftaler (EPA) Sideløbende med WTO-processen er der, bl.a. på grund af forhandlingsvanskelighederne, lagt øget vægt på bilaterale handelsaftaler, som også omfatter landbruget. EU-kommissionen er involveret i forhandlinger om økonomiske partnerskabsaftaler (EPA) med landene i AVS-gruppen. EU s aftaler med landene i denne gruppe har i mange år været på kant eller i strid med WTO-reglerne, idet aftalerne har givet særlige præferenceordninger på EU-markedet for en gruppe af ulande, mens andre lande (herunder andre ulande) er blevet hindret i at eksportere til EU. Ordningerne har i stor udstrækning vedrørt landbrugsvarer. Trods præferencer i forhold til EU har de fattigste ulande ikke været i stand til at øge deres eksport, og sigtet med EPA-forhandlingerne er at skabe en række regionale aftaler om frihandel for at skabe en mere dynamisk handelsudvikling. AVS-gruppen på omkring 70 lande opdeles i 6 regioner med hver sin aftale. Sigtet er både øget frihandel mellem ulandene og mellem EU og disse lande. Forhandlingerne er forsinkede, men den første regionale aftale blev underskrevet i EPA-forhandlingerne er præget af nogle af de samme problemer som WTO-forhandlingerne, herunder angst for at ulande oversvømmes med billige landbrugsvarer udefra, som kan ødelægge opbygningen af national produktion. Forhandlingerne om overgangsordninger og om særligt hensyn til følsomme produkter er derfor vigtige. 5.2 Miljøet og produktionens placering Globaliseringen af handel og produktion medfører, at produktionen flytter, alt efter hvor vilkårene er bedst. Det betyder ofte meget længere transport med tilhørende miljømæssige konsekvenser, og det er i strid med tanker om, at produktion og forbrug i videst muligt omfang bør tage sit udgangspunkt i lokale vilkår, herunder lokale dyrkningsvilkår og det lokale klima. Derfor får diskussionen om lokaliseringen af fødevare- og landbrugsproduktion både mellem forskellige EU-lande og mellem EU og resten af verden ny betydning. Denne lokalisering påvirkes i stigende grad af en lang række forhold udover dem, der har at gøre med dyrkningsklima og tilgængeligheden af landbrugsjord. Vigtige faktorer er energipriser, priser på arbejdskraft og hjælpestoffer, samt nationale og lokale regler om miljø og arbejdsmiljø. Men også landbrugsstøttens karakter og omfang. Ændringer i principperne for landbrugsstøtte fører til ændringer i avls- og dyrkningsmønstre i EU, eksempelvis er produktionen af sukker og raps i EU faldet markant som følge af reformer af landbrugsstøtten. Støtte til nedlæggelse af frugtplantager i Danmark har også ført til, at en større del af æbleforbruget er baseret på import med større transportomkostninger som følge. Landbrugsstøtten flytter produktion Landbrugsstøtte har været med til at lokalisere fødevareproduktion i EU, som ellers ikke ville være konkurrencedygtig. Det er roesukkerproduktionen et eksempel på. Men landbrugsstøtten kan også medvirke til, at produktion flyttes ud af EU, eller flyttes mellem EU-lande. Analyser fra bl.a. Fødevareøkonomisk Institut viser, at EU-landbrugsstøtten i Danmark er kapitaliseret i form af meget høje priser på jord og landbrugsejendomme. Det betyder, at det er dyrt at investere i ny produktion i Danmark, men samtidig har store kapitalgevinster gjort det muligt for nogle landbrugere at investere i billigere jord bl.a. i Østeuropa, både i nye EU-medlemslande og i østlande udenfor EU. Disse investeringer har været rentable, blandet andet fordi investorerne har nydt godt af billigere arbejdskraft, billigere jord og i en vis udstrækning lempeligere miljø- og arbejdsmiljøregler i nogle af landene. Ændringerne har både ført til udvidelse af svineavlen i østlande, og til at svin fra Danmark af rent økonomiske grunde slagtes i lande med billigere arbejdskraft. Denne udvikling fører også til øget transport. I 2008 slagtedes omkring 13 % af de danske svin på slagterier udenfor Danmark. Samlet vurderes, at denne udvikling har ført til større miljøbelastning fra svineproduktionen. 33

34 Helt overordnet er store dele af EU s husdyrproduktion baseret på import af foderstoffer. Danmark importerede i 2007 foderstoffer for 6,5 milliarder kroner, og det er tæt ved 50 % mere i værdi, end 10 år tidligere 13. Importen opgøres i kroner og ikke i mængde, men efter et forsigtigt skøn er den samlede importmængde 3-4 millioner tons foderstoffer, eller mere end 500 kilo pr. dansker pr. år. Landbruget i Danmark og Holland er helt afhængigt af import af foderstoffer fra store landbrugsarealer udenfor Europa. Foderstofferne til Danmark kommer primært fra Sydamerika, blandt andet fra Brasilien og Argentina. Ifølge European Environment Bureau er det overordnede miljø- og klimaproblem i forbindelse med EU s landbrug, at EU som følge af den store import af foderstoffer ikke totalt set er selvforsynende, dvs. beslaglægger større landareal ift. hvor mange fødevarer, man producerer. EU-25 (EU inden sidste udvidelse) importerer en smule mere end EU-25 eksporterer. Ifølge EEB bruger EU 2,2 gange så meget biokapacitet, som EU s landareal rummer. Der er i det samlede EU kun 2,2 hektar til rådighed pr. indbygger. Men EU bruger 4,9 hektar pr. indbygger 14. Det er en bevidst EU-politik at satse på produktion af højt forædlede fødevarer og at importere billige hjælpestoffer både i form af foder og gødning. Men det er en politik, som øger det samlede transportbehov, og som derudover har en række andre miljøkonsekvenser. Ændret lokalisering som følge af ændringer i landbrugsstøtte, handelspolitik, energipriser, miljøregler mv, omfatter både den direkte primære landbrugsproduktion og fødevareindustrien, således som eksemplet med et øget antal slagtninger af danske grise udenfor Danmark viser. Transportomkostninger er miljøomkostninger Transportomkostninger er også miljøomkostninger. Transportens pris påvirker også produktionens lokalisering. Men transportomkostninger skal sammenholdes med andre omkostninger. En klassisk diskussion er diskussionen om produktionen af de grønsager, som i Danmark og Nordeuropa er baseret på opvarmede drivhuse. En analyse af det samlede energiforbrug viser, at produktion i Danmark og Nordeuropa er mere belastende end produktion i Sydeuropa, selv om transporten indregnes. Beregningerne er meget komplekse. Energiforbrug og klimagasudslip er således ikke det samme, idet klimapåvirkningen afhænger af hvilken energiform, der bruges og af eventuel alternativ anvendelse. Analysen ændres også som påpeget af danske drivhusgartnere hvis drivhusopvarmningen (som flere steder i Danmark) er baseret på spildvarme fra kraft-varme-anlæg, og når denne varme ikke kan udnyttes mere fordelagtigt til andre formål. Endelig er det vigtigt at understrege, at forbrug af grønsager under alle omstændigheder er mere skånsomt overfor miljø og klima end forbruget af oksekød. EU importerer en voksende mængde fødevarer transporteret med fly fra lande udenfor Europa, og flytransport af fødevarer er et voksende tema i diskussionen om miljøhensyn i fødevareproduktionen. Den britiske Soil Association, der står for den dominerende økologiske certificering i Storbritannien, gennemførte i 2008 en offentlig konsultation om, hvordan man skal forholde sig til flytransport af fødevarer 18. Ifølge Soil Association er det kun 1 % af de fødevarer, Storbritannien importerer, som kommer med fly, men de bidrager til 11 % af det samlede CO 2 - udslip i forbindelse med fødevaredistribution i Storbritannien. Der var overvejelser om at ophøre med at økologimærke flytransporterede fødevarer. Resultatet af konsultationerne blev dog en anbefa- Figur 5.3 Energiforbrug i MJ/kg ved produktion og transport af grøntsager 15 Tomat Peber Salat Agurk Væksthus - DK 16 Gns Væksthus - NL Friland - Sydeuropa + lastbil Friland - Sydeuropa + fly Kilde: Landbrugsrådet 14 EEB Vision European agriculture i/s Økoanalyse, 1996, opdateret 2003: 16 Kun energi til opvarmning. For salat er høstperioden hele året. For tomat, agurk og peber fra marts til november. 17 Samlet energiforbrug. Høstperiode: salat og peber hele året. Tomat: Marts-november. Agurk: hele året minus december

35 ling af fortsat accept, bl.a. fordi det ellers ville gå udover en række afrikanske producenter, som i dag ikke har andre muligheder end flytransport til Europa. Accepten var dog på betingelse af, at disse fødevarer lever op til etiske og/eller fair trade-baserede normer. Det må formodes, at diskussionen om miljøkonsekvenser af flytransport af fødevarer både ved import til og eksport fra EU vil vokse i takt med at national og international klimapolitik i stigende grad vil fokusere på transport. Energipriserne påvirker produktionen Dette er ingen systematisk gennemgang af konsekvenserne af og årsagerne ændringer i lokalisering, men området vil få øget bevågenhed i takt med forstærkede klimahensyn, nye handelsaftaler og udviklingen i energipriser. Omkring årsskiftet 2008/9 var energipriserne igen relativt lave, efter at de havde sat rekord i sommeren Samtidig forudså Det Internationale energiagentur EIA imidlertid, at den langsigtede tendens fortsat vil være stigende olie- og energipriser, og at oliepriserne snart igen vil ramme 100 dollar. pr. tønde 19 for i løbet af de næste årtier at stige til 200 dollar tønden. EU-kommissionen er i stigende grad opmærksom på betydningen af denne udvikling for produktionen. Ved et møde i Bruxelles i juni 2007 tog kommissionen hul på en diskussion om, hvordan højere energipriser og de afledte højere transportpriser vil påvirke lokaliseringen af produktionen samt distributions- og forbrugsmønstrene. En mulig relokalisering af CO 2 -intensiv produktion (inklusive den tilknyttede CO 2 -intensive transport) er muligvis på vej ind på dagsordenen i klimaforhandlingerne. Et forslag om at medtage CO 2 -regnskaber i import og eksport af varer, herunder landbrugsprodukter, i forbindelse med de internationale klimaforhandlinger er bragt på banen 20. Man har i den forbindelse talt om udviklingen af en værktøjskasse med redskaber, der kan sikre at globale og regionale handelsaftaler bidrager til at reducere udslippet af drivhusgasser. Lokalisering helt lokalt Den britiske debat, om hvorvidt man fortsat skal acceptere økologisk dyrkede fødevarer som økologiske, hvis de er transporteret med fly, viser, at øget folkelig bevidsthed og bekymring over klimakrisen vil være med til at lægge et pres på forhandlingerne. Det ses også af mere generelle forbrugerkampagner bl.a. i Storbritannien for at købe og forbruge lokale frem for importerede varer 21. Det er kampagner begrundet i miljø og klimahensyn og ikke primært som for et par generationer siden af hensynet til at stimulere national og lokal beskæftigelse. 19 Dagbladet Information 10. november John Nordbo, leder af klimasektionen, WWF Danmark. Møde i København maj Jakob Illeborg: Danmark set udefra. Gyldendal (side ) 35

36 DEL C Landbrug og bæredygtighed 36

37 Kapitel 6: Natur og biodiversitet 6.1 Status for naturen i Danmark I dette kapitel har vi fokus på landbrugets påvirkning af den terrestriske natur. Landbruget påvirker også det marine miljø og biodiversiteten i vandområderne gennem udledning af næringsstoffer via vandmiljøet og luften det ser vi på i det følgende kapitel. Danmarks natur er dels et resultat af naturens egne processer, dels kulturpåvirket, primært gennem landbrugets tilegnelse af naturområderne. Det dominerende træk i dag er de lysåbne arealer skovarealerne udgør kun godt 11 % af Danmarks areal. Landbruget har ansvaret for driften af 62% af Danmarks areal. Dyrkningsfladen udgør 91,6% af landbrugsarealet her er det primære mål produktion af landbrugsvarer, naturindholdet er relativt fattigt. 5,9% af landbrugsarealet er halvkulturarealer, f.eks. ferske enge og strandenge, heder og overdrev. På halvkulturarealerne er de driftsøkonomiske interesser mere begrænsede, dog afhængigt af regulatoriske forhold, f.eks. harmonikrav. De resterende 2,8 % er småbiotoper som hegn, diger, skel, vandløb og småsøer. 1 Landbruget står som forvalter af naturen på hele landbrugsarealet. Men landbrugsdriften spiller også ind på naturforholdene på de øvrige arealer, primært via eutrofiering (se kapitel 6). Næringsstofoverskuddet fra landbruget påvirker vandmiljøet i vandløb, søer og nære farvande og der er en væsentlig påvirkning af terrestriske naturarealer via ammoniakfordampning fra husdyrproduktionen med spredning gennem luften. Heder, overdrev og næringsfattige søer overtages af næringskrævende planter, f.eks. græsser og brændenælder. Ved industrilandbrugets indførelse midt i 1900-tallet blev de relativt lukkede økologiske kredsløb brudt. Input fra handelsgødning erstattede næringsstofferne fra de ekstensivt afgræssede arealer (halvkulturarealerne), som omkring 1850 udgjorde 60-70% af landets areal. 2 Halvkulturarealerne blev i stor udstrækning inddraget som omdriftsarealer jorden skulle dyrkes. Landvindinger fra sidst i 1800-tallet til omkring 1970 har yderligere øget landbrugsarealet. Naturområder blev omskabt til pløjejord ved kultivering af heder og indvinding af vådområder. Vådområder blev drænet, halvdelen af de mindre danske vandløb er rørlagt eller drænet bort, 98% af de større vandløb er reguleret og kanaliseret, søarealet blev halveret, selv lavvandede havområder og fjorde blev inddæmmet. 3 Da der i 1980 erne begyndte at være overproduktion af fødevarer i EU, opstod et nyt begreb: Marginaljorden. Dyrkningsværdien af mange af de indvundne marker er begrænset, og overproduktionen gav grobund for, at marginaljorden kunne tilbageføres til brak, ekstensiv drift eller naturarealer. Samtidig er mange halvkulturarealer på baggrund af den regionale skævdeling af dyreholdet nu overflødiggjort. De risikerer at springe i skov, idet de er afhængige af ekstensiv drift med afgræsning eller høslæt. 4 Wilhjelm-udvalget identificerede i 2001 følgende centrale overordnede problemer for naturen i landbrugslandet: Halvkulturarealer og naturarealer er generelt få og små, hvilket gør de små bestande af dyr og planter sårbare og spredningsmæssigt isolerede. Den ekstensive afgræsning, der er en forudsætning for at bevare halvkulturarealer som lysåbne naturtyper, er mange steder ophørt med tilgroning til følge. Andre halvkulturarealer udnyttes for intensivt med højt græsningstryk, eutrofiering, vandstandssænkning og pesticidbenyttelse. Halvkulturarealerne, småbiotoperne og naturarealerne er generelt påvirkede af den intensive landbrugsdrift både direkte og indirekte gennem fx ammoniakdeposition. Mark- og ejendomsskel, der indeholder værdifulde småbiotoper, er ikke generelt beskyttede og derfor udsat for nedlæggelse eller negative driftspåvirkninger. Driftsformerne på dyrkningsfladen levner for ringe plads og spillerum til vilde arter og naturlige processer Figur 6.1: Punkterne er fra Wilhjelmudvalget: Natur og landbrug, 2001, side 46 1 Wilhjelm-udvalget: Natur og landbrug, Wilhjelm-udvalget blev nedsat af den tidligere regering for at udarbejde et grundlag for en national handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse. Udvalget kom med deres konklusioner i rapporten En rig natur i et rigt samfund i 2001 Natur og Landbrug er udarbejdet af en af Wilhjelm-udvalgets arbejdsgrupper. 2 Naturrådet: Vismandsrapport Poul Hald-Mortensen: Naturens historie, i Naturrådet: Dansk Naturpolitik viden og vurderinger, Temarapport Hald-Mortensen

38 Naturens ringe tilstand ses bl.a. i forringelsen af den biologiske mangfoldighed, biodiversiteten. Arter uddør med en hastighed på gange større end normalt. Der har tidligere i jordens historie været perioder med masseuddøen, hvor mindst halvdelen af klodens organismer er forsvundet, men denne gang skyldes det menneskes udnyttelse af jorden, som giver manglende levesteder for de truede arter 5. På globalt plan er 12 % af verdens fuglearter, 20 % af pattedyrene og 32 % af paddearterne sårbare eller truede af global udryddelse 6. Den altoverskyggende årsag til forringelse af biodiversiteten er tab af levesteder - til udlæg af byer, infrastruktur og landbrug. Naturen har brug for plads, forskellighed og sammenhæng. Markarealerne er generelt så rene, at manglen på planter og smådyr slår igennem i hele fødekæden. Småbiotoper omkring vandhuller og i hegn og skel har ikke været beskyttede og er i stor udstrækning fjernet eller kraftigt påvirket af landbrugsdriften, således at individernes spredningsmuligheder begrænses. De lysåbne og artsrige halvkulturarealer skaber de bedste betingelser for et varieret dyre- og planteliv ved ekstensiv afgræsning, men denne driftsform betaler vanskeligt for udgifter til hegning og tilsyn. Derfor er der akutte problemer med tilgroning af mange engarealer. Andre arealer lider under overgræsning og nedtrampning af f.eks. vibens reder dette sker dog i mindre omfang end tilgroningen. Også i skovene står det skidt til med biodiversiteten. De danske skove er primært produktionsskov, hvor unyttige arter som tjørn og slåen fjernes. Træerne Boks 6.2: Hvor megen natur har vi i Danmark? Det er vanskeligt, at foretage en kvantificering af den danske natur, idet stort set alle arealer er kulturarealer omfattet af menneskers brug, pleje og drift. Hvilke arealer har den største naturmæssige værdi eller potentiale og den største betydning for biodiversiteten? Hvis vi skal fastslå, hvor megen natur, vi har i Danmark, hvilke arealer skal så medtages? I skemaet har vi sammenstillet arealanvendelsen til landbrug, skove, 3-områder og andre naturarealer i Danmark 9. Kategorierne Beskyttede naturarealer efter Naturbeskyttelseslovens 3 og Øvrige naturarealer medtages fuldt ud. Naturindholdet og biodiversiteten i områderne er varierende søernes og vandløbenes tilstand kan være ringe pga. eutrofiering og algevækst, hederne kan være ved at blive overgroet med græs, og engene er ikke nødvendigvis omfattet af en miljøvenlig drift. Fra skovene medtages kun fredskoven. Mange private skove og alle offentlige skove er fredskov, hvilket vil sige, at ejerne er forpligtet til at anvende arealerne til skovbrugsformål og til at dyrke dem efter skovlovens krav om god og flersidig skovdrift. Endelig medtages landbrugsarealerne med vedvarende græs, som har et potentiale som værdifulde naturområder selv om det også her gælder, at den nuværende dyrkning af arealerne ikke nødvendigvis betinger det bedst mulige naturindhold. Som det ses, får vi med denne udpegning et naturareal på knap 1 mio. ha svarende til 23 % af Danmarks areal. Det betyder ikke, at 23 % af Danmarks areal er naturområder i en god økologisk tilstand! Det er en udpegning af de arealer, som har det bedste potentiale som naturarealer med et højt naturindhold og en stor biodiversitet. Vi bruger udpegningen i Kapitel 14, hvor vi opstiller et scenarie, som bl.a. skal tilgodese målsætningerne indenfor naturområdet. Arealanvendelse i Danmark antal ha % af DK Landbrug inkl. gartnerier ,7 Sædskifteafgrøder Brakarealer Græs udenfor omdrift Gartneriprodukter Øvrige arealer Skove ,3 Heraf fredskov Beskyttede naturarealer ,5 Enge Søer og vandløb Moser, strandenge, overdrev, heder, mm Øvrige naturarealer ,3 Klitter, krat, strand Hele Danmark ,0 Naturområder ,0 5 Carsten Rahbek, Biologisk Institut, KU, skriftligt indlæg til Teknologirådet (konferencetitel mangler) 6. Jf. IUCN s (The World Conservation Union) rødlister over truede dyr og planter, theme=35&all=1 9 Hovedtallene (i grå linier) er fra Skov og Natur Styrelsen: Skov og natur i tal 2007 arealerne er opgjort for år Vi benytter disse tal, fordi det ikke har været muligt at finde nyere angivelser af skovarealet. Underopdelingen af landbrugsarealet er fra Danmarks Statistik: Landbrug 2006 værdierne gælder for Fredskovsarealet er oplyst af Jørn Jensen, By- og Landskabsstyrelsen. 38

39 fældes i en ung alder, således at skovene indeholder få gamle træer og dødt ved, som udgør livsgrundlaget for op mod en tredjedel af skovens arter 7. Den omfattende dræning i skovene fjerner lysninger og levesteder for dyr og planter omkring søer og moser i skoven. Der er samtidig mangel på græssende dyr, som også kan skabe lysninger i skoven. Endelig er plantagedriften, ofte med ikke hjemmehørende arter primært nåletræer et problem, idet de høstes, inden der når at opstå variation i skoven. 60 % af de danske skove er stadig bevokset med nåletræer Status for naturen i Europa Billedet i resten af Europa er stort set det samme: Naturen er presset af byudvikling og landbrugsdrift. Eutrofieringen fra landbruget skaber problemer i alle naturtyper. Biodiversiteten er forringet. Vådområder er forsvundet i hele Europa Frankrig mistede f.eks. 75 % af sine vådområder op gennem det 19. århundrede og Bulgarien 90 %. Tilgroning af græsningsarealer er også et stort problem i bjergegne, hvor græsningsarealerne springer i skov, godt hjulpet af eutrofieringen. Den øgede fokus på biodiversitet medfører, at naturbeskyttelsen bliver mere international. Arternes udbredelse tager ikke hensyn til landegrænser. F.eks. er der fra en europæisk synsvinkel behov for beskyttelse af naturtyper som kystklitter og bøgeskov det er almindelige naturtyper i Danmark, men på europæisk plan er de sjældnere, og dermed også de plante- og dyrearter, som er hjemmehørende i naturområderne. Truede fuglearter er ikke forankret til enkelte lokaliteter, idet de ofte har brug for beskyttelse både på deres yngleområder, overvintringsområder og på deres rastepladser. EU landene er hjemsted for cirka 1000 forskellige arter hvirveldyr, omkring plantearter og måske forskellige invertebrater 10, heri ikke indregnet marine arter. Til sammenligning med andre dele af jordkloden er det et beskedent antal, hovedsagligt på grund af Europas geologiske historie. Europa indeholder mange forskellige økosystemer fra arktiske fjorde til subtropiske steppeområder. Variation i habitater i Europa er stor. 11 Landbrugets udformning og udledning har i dag meget stor betydning for naturindholdet i EU. Det skønnes, at 50 % af alle arter i Europa afhænger af landbrugshabitater. 12 Naturindholdet i de intensive landbrugsområder er langt mindre end i områder med mere ekstensiv drift. Ekstensive landbrugsarealer i Europa er truet, dels af intensivering dels fordi områderne ophører som landbrugsarealer. I EU-15 er der sket og sker der en vedvarende specialisering. Fra 1990 til 2000 var der en 25 % nedgang i antallet af blandede husdyr bedrifter. Denne nedgang har påvirket biodiversiteten negativt. Ifølge skøn foretaget i 2005 er cirka 18 % af habitaterne i Natura 2000 afhængige af en fortsættelse af ekstensiv landbrugspraksis. I Portugal, Italien og Danmark er det op mod 25 % af habitaterne mod omkring 5 % i Grækenland, Holland og Luxemburg. 13 Permanente græsningsområder blev i perioden til reduceret med 6 % i EU-15. I Danmark var reduktionen markant større nemlig på 17 %. 14 I Europa er der udpeget 216 habitater og 1000 arter som værende vigtige for Europas biodiversitet. En analyse baseret på indrapporteringer til EU kommissionen i 2007 viser, at kun omkring halvdelen af naturtyperne og arterne er i en favorabel bevaringssituation, resten er enten utilstrækkelig eller dårligt bevaret, hvilket betyder, at Europa mister biodiversitet selv i beskyttede områder 15. Mange enkeltstående undersøgelser dokumenterer indflydelsen af landbrugets praksis på flora og fauna. Fx er mere end 400 plantearter i Tyskland i tilbagegang p.g.a. tab af habitat eller fragmentering forårsaget af landbrugets intensivering. I UK er der de sidste ti år sket en større tilbagegang i plantediversiteten i landbrugsarealer end i andre habitater. Systematiske undersøgelser mangler for mange grupper af organismer 16. Fugle, som karakteriseres som almindelige landbrugsfugle, er i nedgang over hele Europa. En indikator for disse fugle viser i perioden 1980 til 2005 en nedgang 7 Rasmus Ejrnæs, DMU, Århus Universitet, Oplæg på høring (Biodiversitet hvordan når vi målene?) arrangeret af Teknologirådet for Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg, maj I år 2000, jf. Skov og Naturstyrelsen, Skov og Natur i tal Invertebrater er dyr uden rygrad, dvs. en gruppe af dyr, der ikke støttes af et indre skelet, men i stedet har et ydre panser som skelet. Gruppen er utrolig omfattende; insekter, orme, krebsdyr mm. 11 EEA 2005, The European Environment, State and Outlook EEA Irena. Agriculture and environment in EU-15 the Irena indicator report, EEA, OECD (2008), Environmental Performance of Agriculture in OECD countries since 1990, Paris, France, 15 EEA EEA

40 på 44 %, hvor nedgangen for alle almindelige fugle er på 14 %. 5 af de 10 almindelige europæiske arter, som har vist den største nedgang, er landbrugsrelaterede arter. I de nye EU-lande var situationen tidligere bedre for landbrugsrelaterede fugle end i de gamle EU-lande, men i de seneste år er udviklingen her også negativ, så forskellen mellem de gamle og de nye EU-lande er blevet mindre 17. Data for vigtige fugle-områder viser, at en stor del af disse områder er negativ influeret af intensivering eller ophør af landbrug 18. Fra 1972 til 1997 er der i EU-25 sket en reduktion på over 25 % i populationerne af sommerfugle, som er afhængig af landbrugsområderne 19. Data for vigtige sommerfugleområder viser, at en stor del er negativt påvirket af landbrugs intensivering eller ophør. Sjældne og følsomme landbrugs-relaterede sommerfugle bliver stadig færre i antal, og bevaringstilstanden forringes. Bevaringstilstanden forringes generelt i EU-15 med Spanien og Grækenland som positive undtagelser Dansk lovgivning/planer og EU-direktiver Naturbeskyttelsesindsatsen i Danmark er flerstrenget: I dag er Natura 2000 netværket hjørnestenen i dansk og europæisk naturbeskyttelse. Natura 2000 omfatter EU s Fuglebeskyttelsesdirektiv fra 1979 og Habitatdirektivet fra Det bygger oven på den danske naturbeskyttelse, som er pågået gennem det seneste århundrede gennem fredninger, Naturbeskyttelseslovens 3- områder og generelle bygge- og beskyttelseslinier i det åbne land. Endelig er Danmark forpligtiget ud fra Biodiversitetskonventionen og EU s 2010-målsætning om at standse tabet af biodiversitet. I det følgende gennemgås de enkelte strenge, hvorefter vi vil sammenholde fokus og prioriteringer mellem strengene Natura 2000 Fuglebeskyttelsesdirektivet fra 1979 har til formål at beskytte alle fuglearter og deres levesteder i Europa. Beskyttelsen består i en udpegning af levesteder for truede og sjældne arter. Direktivet indeholder en liste over 181 fuglearter - heraf 16 arter, der yngler i Danmark og 36 arter, som trækker gennem Danmark. Medlemslandene er forpligtigede til at udpege fuglebeskyttelsesområder, som dækker fuglenes ynglepladser og områder, hvor fuglene regelmæssigt raster eller overvintrer. Danmark har udpeget 131 EF-fuglebeskyttelsesområder, hvoraf 79 % er marine områder og 21 % landområder. Landarealerne dækker 6 % af Danmarks areal. EU s indsats på naturbeskyttelsesområdet var begrænset til fuglene frem til 1992, hvor Habitatdirektivet blev vedtaget. Direktivet forpligtiger medlemslandene til at bevare naturtyper, som har begrænset udbredelse, er i fare for at forsvinde, eller er karakteristiske for en bestemt del af Europa. Samtidig omfattes arter, som er truede, sårbare eller sjældne. Habitatdirektivet indeholder en liste over 200 naturtyper, hvoraf 60 findes i Danmark, samt 700 arter, som kræver særlige beskyttelsesområder. 47 af arterne forekommer i Danmark. Endelig indeholder direktivet en række plante- og dyrearter, som kræver særlig streng beskyttelse. Danmark har udpeget 254 habitatområder, hvoraf de 28 % er beliggende på land og omfatter 7,4 % af Danmarks areal. Der er i alt udpeget knap ha som Natura 2000-beskyttelsesområder det svarer til 8,3 % af Danmarks areal. Der er altså et betydeligt overlap mellem udpegningerne efter de to direktiver. Udpegningen startede i 80 erne, men er udvidet af flere omgange efter påtale fra EU, som har kritiseret Danmark for en udpegning af for lille en del af de berørte habitatområder, en mangelfuld overvågning, og manglende sammenhæng mellem de udpegede områder. I 2004 blev den danske udpegning godkendt i EU. Der er i gennemsnit for hele EU udpeget 14 % af EU s areal 21. Målet med Natura 2000-områderne er, at der skal sikres eller genoprettes en gunstig bevaringsstatus senest i 2015 for de udvalgte naturtyper og arter. Hvis forholdene i et område er gode, skal de bevares, og der må ikke foretages noget, som har en negativ indvirkning på forholdene. Er forholdene ugunstige, skal de forbedres. I Danmark implementeredes Natura 2000-direktiverne i Miljømålsloven i , som fastlægger kørepla- 17 Birdlife International 2007: The state of Europe s common birds. 18 Irena EEA Irena Naturrådet: Skelettet i landskabet, Vismandsrapport Lov nr af 17/

41 nen for gennemførslen af Fuglebeskyttelses- og Habitatdirektiverne, samt Vandrammedirektivet, som omtales i næste kapitel. Senest den 22. december 2009 skal der foreligge en Natura 2000-plan, som for hvert enkelt Natura 2000-område skal indeholde en beskrivelse af naturtilstanden og barrierer for opnåelse af gunstig bevaringsstatus for arter og naturtyper i området, en målsætning for de enkelte områder, samt et indsatsprogram med angivelse af den nødvendige naturforvaltnings- og naturplejeindsats. Planen har en 6-årig tidshorisont, hvorefter der skal udarbejdes en ny basisanalyse og efterfølgende en Naturplan i 2015 for de følgende 6 år Dansk naturbeskyttelse Danmark fik sin første Naturfredningslov i Ved en revision i 37 blev befolkningens adgang til strande og statsejede skove sikret, og der blev indført byggelinier langs strande og skovkanter. Først i 1991 fik vi Naturbeskyttelsesloven, som indeholder en udpegning af beskyttede naturtyper omfattende søer, vandløb, heder, moser, strandenge, strandsumpe, ferske enge, overdrev m.v.. Loven foreskriver, at der ikke må foretages ændringer i sådanne 3-områder, når de enkeltvis, tilsammen eller i forbindelse med søer er større end m 2 i sammenhængende areal. I dag er 4-5 % af Danmarks areal omfattet af fredninger, og 9,5 % er udpeget som 3-områder efter Naturbeskyttelsesloven. Ifølge formålsparagraffen tilsigter Naturbeskyttelsesloven særligt: 1. at beskytte naturen med dens bestand af vilde dyr og planter samt deres levesteder og de landskabelige, kulturhistoriske, naturvidenskabelige og undervisningsmæssige værdier, 2. at forbedre, genoprette eller tilvejebringe områder, der er af betydning for vilde dyr og planter og for landskabelige og kulturhistoriske interesser, og 3. at give befolkningen adgang til at færdes og opholde sig i naturen samt forbedre mulighederne for friluftslivet. 23 Beskyttelsen indebærer, at der grundlæggende ikke må foretages ændringer i tilstanden af de beskyttede områder. Der må derfor ikke bygges, graves, laves terrænændringer, tilplantes, drænes eller lignende. Den landbrugsmæssige anvendelse af arealet må fortsættes, men ikke intensiveres Biodiversitet Danmark underskrev FN s Biodiversitetskonvention i 1992, og på EU-topmødet i Göteborg i 2001 vedtog EU s stats- og regeringsledere, at landene er forpligtigede til at stoppe tabet af biodiversitet senest år Konventionen omfatter alle arter og alle landskabs- og naturtyper altså også alle de almindelige arter og landskaber, som falder udenfor beskyttelsen i Natura I Danmark er 20 % af vores arter truede, og værdifulde landskaber og naturområder ændres, f.eks. ved fjernelse af levende hegn og småbiotoper i landbrugsarealet. Både i EU-direktiverne og i Biodiversitetskonventionen tales om vigtigheden af, at der skabes netværk af naturområder, hvor arterne kan overleve og spredes. Biodiversitetskonventionens formål er ikke alene beskyttelse af biodiversitet, men også bæredygtig udnyttelse af naturens ressourcer. Konventionen rækker langt videre end Natura 2000, som har fokus på særligt truede arter eller levesteder også naturen og arterne i kulturlandskabet er omfattet. I Danmark har regeringen vedtaget en prioritering af den fremtidige indsats 24 : 1. prioritet: Bestående naturområder, herunder småbiotoper og halvkulturarealer ( 3-arealer) i NATURA 2000-områder og nationalparker. 2. prioritet: Øvrige bestående naturområder, herunder småbiotoper og halvkulturarealer ( 3-arealer) uden for NATURA 2000-områder og nationalparker. 3. prioritet: Nye småbiotoper og halvkulturarealer i NATURA 2000-områderne og nationalparker. 4. prioritet: Nye småbiotoper og halvkulturarealer uden for NATURA områderne m.v. i økologisk sammenhæng med andre naturområder. Naturpleje af arealer med enge, overdrev, heder og moser, omlægning af lavbundsarealer til ånære engarealer, etablering af bufferzoner omkring naturområder samt skovrejsning er virkemidler, som indgår i planen. 23 Naturbeskyttelseslovens 1, stk Handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse i Danmark , Miljøministeriet 2004, som bygger videre på Danmarks nationale strategi for bæredygtig udvikling FÆLLES FREMTID udvikling i balance, Miljøministeriet

42 Art Landareal % af DK s areal Fuglebeskyttelsesområder ha 6,0 Habitatområder ha 7,4 Samlet Natura 2000 områder ha 8,3 Naturbeskyttelseslovens 3-områder ha 9,5 3-områder inden for Natura 2000 > ha 2,0 Fredninger ,4 Tabel 6.3: Oversigt over naturbeskyttelsesområder i Danmark Den samlede naturbeskyttelsesindsats Tabellen viser, at 80 % af 3-områderne ligger udenfor Natura 2000 områderne. Det er udtryk for en væsentlig forskel på udpegningsgrundlaget ved implementeringen af EU s direktiver og den danske Naturbeskyttelseslov. EU-direktiverne fokuserer på truede arter og naturtyper set ud fra et europæisk synspunkt herved har man fat i en overordentlig værdifuld del af den danske natur, men som sagt kun 8,3 % af det danske areal. Og kun 2 promille af de arter, som er naturligt hjemmehørende i Danmark, og som alle er omfattet af Biodiversitetskonventionen. Den almindelige og set ud fra et dansk synspunkt også værdifulde natur falder uden for Natura Natura 2000-direktiverne er baseret på et strengt videnskabeligt grundlag omkring gunstig bevaringsstatus for de truede arter og naturtyper, hvilket indebærer, hvad der kan opfattes som en elitær, centralistisk og bureaukratisk forvaltning. Naturen skal bevares og forbedres for sin egen skyld. Det er en væsentlig forskel fra den hidtidige danske naturforvaltning, hvor landskabelige og kulturhistoriske værdier optræder som målsætning på linie med beskyttelse af dyr og planter, og hvor befolkningens adgang til og ophold i naturen også er en del af formålet. Naturbeskyttelsen var dermed en afvejning mellem interesser. Paradigmeskiftet kan have en væsentlig betydning for den folkelige forankring, som ellers har været til stede omkring den danske naturforvaltning. Dertil kommer, at fokus i Natura 2000 klart er europæisk de arter og naturtyper, som i europæisk sammenhæng er sjældne eller truede, har ikke nødvendigvis samme status i Danmark. F.eks. er naturtyper med klitter eller bøgeskov eller en art som knopsvanen, som alle er vidt udbredte og almindelige i Danmark, beskyttet i Natura En naturbeskyttelsesstrategi, som bygger på viden om naturen og arternes udbredelse, kræver en omfattende overvågning. Siden 2004 er overvågningen af naturens tilstand i Danmark foretaget i NOVANA (Nationale Overvågningsprogram for VAndmiljøet og NAturen), som er koordineret af Danmarks Miljøundersøgelser (DMU). På naturområdet har NOVANA særlig fokus på de internationale naturbeskyttelsesområder, som Danmark overfor EU har pligt til at overvåge regelmæssigt hvilket i praksis betyder, at der stort set ikke er nogen overvågning af den terrestriske natur uden for Natura 2000-områderne, og at vores viden om arter, som ikke indgår i EU s lister, fortsat er yderst mangelfuld. Vi kender i grove træk udbredelsen for 5 % af de danske arter og reelt intet om 99 % af arternes bestandsdynamik i Danmark. 28 Naturforvaltningen gennem Natura 2000 adskiller sig fra den øvrige naturforvaltning ved den klare forankring i EU-systemet. Direktiverne har en stor styrke, garanteret af EU-domstolen, og da de samtidig indeholder meget ambitiøse målsætninger med relativt klare tidsrammer for målopfyldelsen, er der tale om en naturbeskyttelse, hvor vi faktisk kan forvente et klart fremskridt for de berørte områder og arter indenfor 8,4 % af Danmarks areal. Biodiversitetskonventionen dækker langt bredere ved at omfatte alle arter og natur- og landskabstyper, også på nationalt og lokalt niveau, men målopfyldelsen er langt mere usikker, dels i kraft af mangelfuld overvågning og registrering, dels ved en svagere sikring af, at konventionen rent faktisk bliver implementeret i de enkelte lande. Den danske naturbeskyttelse i 3-områder og fredede områder dækker også langt bredere end Natura 2000, men beskyttelsen i disse områder er ikke sikret via klare målsætninger og tidsrammer. I praksis sker der med baggrund i stærkt begrænsede finanslovsbevillinger på naturområdet en klar nedprioritering af naturen uden for Natura 2000-områderne. 25 Tallene for Natura 2000 områderne stammer fra Naturrådet: Skelettet i landskabet, Vismandsrapport SNS: Skov og natur i tal 2007: Arealet gælder år SNS: Handlingsplan for fredning, Ifølge indlæg fra professor Carsten Rahbek, Biologisk Institut, KU 42

43 6.3.5 Frigivelsen af brakarealerne fra Brakordningen, som indebar at over ha (i 2006 nedsat til ha) ikke blev dyrket, gødsket eller sprøjtet, blev ikke indført af hensyn til naturen men den har medvirket til, at naturen har haft meget mere plads. Arealerne har været tilholdssted for mange arter, som har været i tilbagegang, og mange af brakarealerne har ligget på marginaljorder eller andre jorder, hvor der ifølge Vandmiljøplan III bør udlægges bufferzoner og randzoner. EU vedtog i september 2007 at ophæve kravet om braklægning for I februar 2008 indgik regeringen en aftale med landbruget, som skulle afbøde de negative effekter for natur og miljø ved ophævelsen af brakordningen. Aftalen indeholder et krav om yderligere 4 % efterafgrøder og en aftale om, at landmændene må hæve kvælstofkvoten med 2-10 %, hvis de udlægger randzoner langs søer og vandløb. Samtidig skulle der gennemføres en informationskampagne for at forebygge oppløjning af naturmæssigt værdifulde brakarealer samt en vejledning om at holde igen med sprøjtemidler på brakarealer. 29 I vinteren var der usikkerhed omkring, hvor stor en del af brakarealerne, der ville blive inddraget som dyrkningsareal på kort sigt. I et notat fra DMU, DJF og FØI fra oktober 2007 regnedes med, at mellem 25 og ha på kort sigt og ha på længere sigt ville blive genopdyrket 30 - men de stigende kornpriser betød at ha reelt blev inddraget i dyrkningen allerede i , og der vil sandsynligvis blive pløjet mere op i Aftalen bevirker efter alt at dømme, at opdyrkningen af brakarealerne medfører en yderligere udledning af næringsstoffer til vandmiljøet, og det er uomtvisteligt, at store naturværdier, som er opstået gennem 10 år med brak, er gået tabt med ompløjningen. Der er dermed hverken aftaler om eller sikkerhed for, at de tabte naturarealer erstattes før implementeringen af Vand- og Naturplanerne, hvilket kan være adskillige år ud i fremtiden. 6.4 Mål og virkemidler for naturbeskyttelse Målsætningerne på naturområdet kan sammenfattes således: Habitat- og Fuglebeskyttelsesdirektivernes målsætninger for Natura 2000-områderne skal opfyldes. Biodiversitetskonventionens målsætninger skal udmøntes, både regionalt og lokalt. Nationale naturplaner skal sikre naturbeskyttelse og befolkningens adgang og muligheder for ophold i naturen. Det Økologiske Råd har her oplistet en række virkemidler, som er nødvendige og realistiske for at sikre målene for naturen. Først nævnes de virkemidler, som har den største synergi til rapportens øvrige problemfelter, og som derved vil indgå i Det Økologiske Råds scenarium i rapportens sidste kapitel: 1. Naturen skal have topprioritet på en tredjedel af Danmarks areal ved udtagning og ekstensivering af landbrugsjord. 32 Det svarer til, at ha landbrugsjord skal udtages eller ekstensiveres. Sikring af biodiversiteten kræver, at naturen får megen plads! 1.1 Udtagningen skal indebære, at der sikres økologiske korridorer, f.eks. via hegn og småbiotoper, således at arternes spredningsmuligheder tilgodeses. 1.2 VMP III s krav om 300 meters beskyttelseszoner omkring sårbar natur skal som minimum gennemføres. 1.3 Der skal etableres bræmmer langs vandløb og søer. 1.4 For at fremme den biologiske mangfoldighed skal der genetableres vådområder ved stop for dræn på lavtliggende jorder og i skovene, eller ved nedsættelse af vandføringen i vandløb, så lavtliggende arealer oversvømmes. Der er mulighed for at gå langt længere end VMP III s krav om udlæg af ha. 29 Indsatsplan om kompenserende foranstaltninger som følge af midlertidig ophævelse af kravet om braklægning i 2008, Ministeriet for Fødevarer Landbrug og Fiskeri og Miljøministeriet 28. februar Notat vedr. konsekvenserne i 2007/08 af udtagningsforpligtigelsens bortfald, DJF; FØI og DMU 5. oktober 2007 og Notat vedr. effekterne af en permanent nulstilling af udtagningsforpligtigelsen, DJF; FØI og DMU 12. november Opgørelse over anmeldte landbrugsarealer i ansøgningerne om landbrugsstøtte for 2008, Direktoratet for fødevareerhverv 2. juni 2008, 32 Naturrådet argumenterer udfra beregninger i en kvælstofbalancemodel for, at der må udtages eller ekstensiveres1/3 af landbrugsarealet for at naturens tålegrænser respekteres. Tålegrænserne ligger omkring 5 kg N/ha/år for de mest følsomme naturtyper og op til 35 kg N/ha/år for dem, der tåler mest. Det svarer til, at ca ha yderligere bør ekstensiveres eller udtages. I 2004 i forbindelse med forhandlingerne om VMP III fremsatte hele oppositionen et forslag om, at 30 % af Danmarks areal skulle udlægges som naturområder det svarer til udtagning eller ekstensivering af ha. Der er i dag ca ha natur i Danmark jf. boks

44 1.5 Regeringens målsætning om fordobling af skovarealet indenfor en 100-årig periode bør fastholdes, således at skovrejsningen bliver en del af naturstrategien. Dvs. at der mindst skal udlægges ha højbundsjord til skovrejsning inden Der skal sikres en effektiv naturpleje af 3områder og ekstensiverede arealer. Nye tilskud til produktionssystemer, som kan varetage afgræsning af områderne for at fastholde den lysåbne natur, skal sikre at produktionen bliver lønsom. 3. Eutrofieringen af naturområderne skal begrænses se kapitel Overholdelse af naturens tålegrænser kræver en reduktion af svineproduktionen på 30 %. 5. Brugen af sprøjtemidler skal reduceres se kapitel Økologisk drift af 20 % af landbrugsarealet skal sikre en øget biologisk mangfoldighed på disse arealer se kapitel 11. Desuden er der en række mere institutionelle virkemidler, som er helt specifikke for naturområdet. Disse punkter må ses som nødvendige for at sikre en kvalitativt tilfredsstillende udvikling for naturen: 7. Biodiversitetskonventionens målsætninger skal implementeres og integreres i alle forvaltningsgrene. 8. Der skal laves en national prioritering for beskyttelse af truede arter og naturtyper, som supplerer den europæiske prioritering i Natura Overvågningen af den terrestriske natur udenfor Natura 2000 skal udvides for at skabe grundlag for prioriteringer og planer. 10. Der bør gives støtte til forpligtende naturplaner på bedriftsniveau eller for flere bedrifter. 11. De invasive arter, som fortrænger værdifuld natur, skal bekæmpes Folketinget har besluttet, at skovarealet skal forøges, så skovlandskaber dækker procent af Danmarks areal i løbet af en trægeneration ( år). Det fremgår af Danmarks nationale skovprogram, Skov- og Naturstyrelsen juni Vi vil i denne sammenhæng ikke gå nærmere ind i problematikken omkring invasive arter, men kan henvise til Det Økologiske Råd: Invasive plantearter, Hans Nielsen

45 Kapitel 7: Eutrofiering fra landbruget 7.1 Status for eutrofiering i Danmark Kvælstof og fosfor er nødvendige næringsstoffer for al vækst 1 på landjorden såvel som i vandmiljøet. Uden næringsstofferne, intet liv, og de indgår da også naturligt i naturens kredsløb. Men med industrialiseringen af landbruget og de store input af gødning og foder er overskuddet af næringsstoffer i landbrugsproduktionen voldsomt forøget. Åbningen af de økologiske kredsløb har medført, at landbruget på mange områder har en negativ påvirkning af naturen og miljøet, både på landjorden, i grundvandet og i vandløb, søer og havet Kvælstof - markbalancen Gennem de seneste årtier er der opbygget en omfattende viden om kvælstoffets transportveje og om kvælstofkredsløbet i naturen og landbrugsproduktionen. Som input til markkredsløbet optræder forbruget af handelsgødning og husdyrgødning, samt atmosfærisk nedfald og kvælstoffixering via bælgplanter. Hvert år indberetter landmændene deres forbrug af handelsgødning og deres produktion og forbrug af husdyrgødning til Det Generelle Landbrugsregister, således at kvælstoftilførslen til hver enkelt mark er kendt. Landmændene oplyser samtidig, hvilke afgrøder der dyrkes på markerne. En stor del af kvælstoffet er optaget i de afgrøder, der høstes, men der er også en del der udvaskes fra rodzonen eller frigives som ammoniakfordampning eller denitrificeres og frigives til atmosfæren. Figur 7.1 viser kvælstofbalancen i markdriften set i forhold til vandmiljøet som et gennemsnit af årene 2001 til 2006, idet der er store årlige variationer afhængig af regnmængder og temperaturer. Det ses, at knap 60 % af de tilførte kvælstofmængder er optaget og fjernet med afgrøderne, mens % udvaskes fra rodzonen. Resten % - denitrificeres som frit N eller afdamper som ammoniak, som igen kan afgives til tilstødende marker eller naturarealer. Kvælstofoverskuddet var markant større i 80 erne. N- overskuddet i markdriften ses i figur 7.2 som forskellen på de to søjler i de enkelte år. Reduktionen skyldes bl.a. Vandmiljøplanerne, som vi vender tilbage til. Figur 7.1: Fra DMU 2 Faglig Rapport nr. 646: Vandmiljø og Natur Tilstand og udvikling faglig sammenfatning. Danmarks Miljøundersøgelser, Aarhus Universitet Kalium er også et vigtigt næringsstof, som indgår i landbrugsdriften, mange steder med et stort overskud. Kalium optræder altid i vandopløselig form og vil derfor udvaskes til vandmiljøet. Området er ikke fagligt belyst eller omfattet af overvågning, men kan meget vel indgå som en del af eutrofieringsproblematikken (Naturrådet 2002, side 67). 2 Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) er en del af Aarhus Universitet. DMU blev oprettet i 1989, og institutionen har til formål at tilvejebringe et fagligt og videnskabeligt grundlag for de miljø- og naturpolitiske beslutninger i Danmark. 45

46 Figur 7.2 Udviklingen i tildelt kvælstof og høstet kvælstof for hele landbrugs-arealet i Danmark, 1985 til (Grant et al., her taget fra DMU FR646: Vandmiljø og natur 2007). Lerjorderne er bedre end sandjorderne til at fastholde næringsstofferne, men da de ofte er drænet, er der en hurtig udledning til det overfladiske vandmiljø. Det ses (figur 7.1), at en fjerdedel af den udvaskede kvælstofmængde udledes direkte via dræn og overfladisk afstrømning til vandløbene. Der sker også en nedsivning til grundvandet, som derved også medvirker til en eutrofiering af det øvre vandmiljø. På sandjorderne sker der en langt hurtigere nedsivning til grundvandet. Her er sjældnere drænet, så den direkte udledning til vandmiljøet er væsentligt mindre end fra lerjorderne. Til gengæld ophobes kvælstoffet i grundvandsmagasinerne, hvor opholdstiden kan være op til 50 år eller mere. Det giver problemer for vores drikkevandsforsyning, og udledningen fra grundvandsmagasinerne til vandmiljøet kan optræde mange år efter udvaskningen fra rodzonen. Der kan derfor forventes en væsentlig større udledning fra sandjordsoplandene som en følge af ophobningen i grundvandet, hvis den intensive drift fortsætter. Forskellen mellem udvaskningen fra rodzonen og udledningen til vandmiljøet kaldes retentionen. Retentionen er altså større på sandjorden end på lerjorden. Men der er også væsentlige forskelle på retentionen fra de enkelte marker. En væsentlig faktor er afstanden fra marken til vandløbet. Retentionen kan øges ved genopretning af vådområder, som forøger kvælstoffets opholdstid inden udledning til recipienten på denne måde øges retentionen ved en øget denitrifikation Kvælstof tab gennem luften Ammoniakfordampningen kommer både fra agerjorden og fra staldene. Den truer mange naturområder, særligt næringsfattige naturtyper i f.eks. skove og heder. Planteproduktionen forøges, artssammensætningen ændres og antallet af arter daler, variationen i naturtyperne bliver mindre. Kvælstofdepositionen fra luften er væsentligt større over landområderne end i de marine områder, ligesom der er store regionale forskelle, idet ammoniak deponeres tæt ved kilden. Den gennemsnitlige kvælstofdeposition på landjorden var i 2006 på 17 kg N/ha, med en variation fra 9 kg til 22 kg N/ha. Kvælstofdepositionen afhænger af den lokale landbrugsaktivitet og af nedbørsforhold. Lokalt kan depositionen altså være væsentligt højere i forbindelse med staldanlæg med store ammoniakudslip der er derfor stor bevågenhed omkring staldanlæg tæt på næringsfølsomme naturområder. F.eks. regnes tålegrænsen for højmoser til 5-10 kg N/ha og for heder til kg N/ha. Den største deposition findes i det sydlige Jylland, hvor husdyrtætheden er høj, og generelt er Jylland mere belastet end øerne. Depositionen i havområderne var i gennemsnit knap 10 kg N/ha med de største mængder tæt på forureningskilderne på land. Til sammenligning anslås det naturlige baggrundsniveau til at være under 1 kg per hektar. Der er store årlige variationer, dels som en følge af ændringer i ammoniakudledningen, dels i forhold til årenes nedbørsmængder. Den nævnte deposition i 2006 var således 10-12% større end i 2005 primært pga. mere nedbør i Det gennemsnitlige årlige 3 Grant et al., her taget fra DMU FR646: Vandmiljø og natur 2007, figur DMU: Faglig rapport 646, Vandmiljø og natur

47 Figur 7.3 Gennemsnitlig kvælstofdeposition i 2006 til landområder fordelt på regioner og som gennemsnit for Danmark opdelt på danske og udenlandske kilder samt opdelt på emissioner fra forbrændingsprocesser og landbrugsproduktion 6. kvælstofnedfald var i slutningen af 80erne på ca. 21 kg N pr. hektar 5 i 2005 og 2006 var det altså reduceret til henholdsvis 15 og 17 kg. De store kvælstofmængder i luften stammer ikke kun fra landbrugsproduktionen. Der er også store mængder af kvælstofilter (NOx primært fra energiproduktion, afbrænding og trafik). Kvælstofilterne bevæger sig over større afstande og kommer således også fra andre lande. I Nordsøen estimeres den danske andel af N-nedfaldet således kun til 9 % og i Lillebælt til 30 %, mens andelen i lukkede fjorde og bugter er væsentligt højere. Det danske bidrag på landjorden udgør i gennemsnit omkring en tredjedel, i Jylland ca. 40 % mod kun 19 % i Københavnsområdet. Det danske bidrag er samlet set hovedsageligt ammoniak fra landbrugsproduktionen, men i Københavnsområdet har kvælstofilterne en langt større betydning. Ammoniakfordampningen bidrager til eutrofieringen af den terrestriske natur - men den bidrager også til udledningen af kvælstof til vandmiljøet, både via nedfald til landområderne og ved direkte nedfald til vandområderne. Vi har på baggrund af det årlige kvælstofnedfald i 2006 beregnet, at ammoniakfordampningen bidrager med op mod ton kvælstof til vandområderne. 7 Det samlede landbrugs (husdyr og planteproduktion) N-effektivitet eller kvælstofudnyttelsesgrad dvs. den del af det kvælstof, der indføres til landbruget i form af foder, gødning, m.m., der genfindes i produkterne var i starten af 80 erne helt nede på 16 %. Nu er den nået op på omkring 33 % - dvs. en tredjedel udnyttes, mens to tredjedele spildes til omgivelserne. Det diskuteres, hvor langt op det er muligt at nå i effektivitet Naturrådet 8 har anslået, at det er muligt at nå op imod en kvælstofudnyttelse på 57 % 9. Men det grundlæggende er, at der i husdyrproduktionen nødvendigvis vil være et spild af næringsstoffer der vil altid indgå større mængder af næringsstoffer i foderet, end der ender i de animalske produkter, kød, mælk, mm. Og selv om man kan udnytte en stor del af spildet, f.eks. i gylle, vil der være en sammenhæng mellem husdyrproduktionens størrelse og eutrofieringens omfang. Det er baggrunden for diskussionen om behovet for en reduktion af produktionen Nitrat i grundvandet Grundvandet påvirkes af udvaskningen af nitrat fra markerne. I 20 % af boringerne i DMU s overvågningsprogram var grænseværdien for drikkevand på 50 mg nitrat/l overskredet dog kun i 1 % af drikkevandsboringerne, idet mange nitratforurenede drikkevandsboringer er blevet lukket. Det nitratholdige grundvand siver til vandløb, søer og havet, hvor det bidrager til forureningen. Et nitratindhold på bare 0,45 mg nitrat/l kan føre til en forøget algevækst. 10 Grænseværdien for fosfor i drikkevand er på 0,15 mg P/l også denne grænseværdi overskrides i 20 % af overvågningsboringerne Wilhjelm-udvalget: Natur og landbrug, side Ellermann et al., 2007 her taget fra DMU FR646: Vandmiljø og natur 2007, figur Beregningerne kan ses i Bilag C. 8 Naturrådet blev nedsat af miljø- og energiministeren i 1998 som en uafhængig institution. Siden 2002 har rådet ikke modtaget penge fra finansloven, men har også i årene efter udgivet publikationer for egne og private midler. 9 Scenarier for fremtidens landbrug, Naturrådet, artikel i Vand og jord nr. 2 maj Det faglige grundlag for VMP III, side Naturrådet: Vismandsrapport 2002, side 27 47

48 Meget af vores grundvand er gammelt og stadig kun svagt forurenet. Men relationen mellem nedsivning af næringsstoffer (og andre stoffer som tungmetaller og pesticider) og det ældre grundvand er kun delvist udforsket og kendt man kan derfor frygte effekter, som først viser sig flere årtier efter at forureningen på overfladen er sket Fosfor Der var tidligere en stor udledning af fosfor fra byområderne, men ved oprettelsen af spildevandsrensningsanlæg fra alle større byer har vi opnået en reduktion i udledningen herfra på 93% siden Til gengæld er der stadig en væsentlig udledning af fosfor med spildevand fra det åbne land. Kommunerne har lavet spildevandsplaner, som også pålægger husstande udenfor kloakområderne at rense spildevandet. Loven om spildevandsrensning i det åbne land 12 opererer imidlertid ikke med nogen fast tidsfrist for, hvornår renseforanstaltningerne skal være etableret, så der er god grund til at forvente, at arbejdet kan trække i langdrag. I mange år har man ikke anset fosforoverskuddet i landbrugsproduktionen som et væsentligt problem for vandmiljøet. Fosfor bindes i uopløselige eller tungtopløselige forbindelser i jorden. I de senere år har man imidlertid målt kritiske fosformængder ved udløbet fra landbrugsjorderne. Via landmændenes indberetninger kan der tilsvarende som tidligere nævnt for kvælstof opstilles fosforbalancer, som beregner landbrugets fosforoverskud i planteproduktionen som forskellen mellem den tilførte fosformængde i handelsgødning og husdyrgødning og den fraførte fosformængde i afgrøderne. Fosforoverskuddet på dyrkningsjorden var stadig på ca. 13 kg P/hektar i gennemsnit i på husdyrbrug kan overskuddet være helt op til kg P/hektar. 13 Men der findes stadig ikke tilstrækkelig viden om sammenhængen mellem fosforoverskud på marken og tab af fosfor til vandmiljøet. Det skyldes, at transportvejene er langt mere komplicerede end for kvælstof, idet der både sker en transport af fosfat, når jordens fosforbindingskapacitet overskrides ved vedvarende ophobning af fosforoverskuddet på dyrkningsjorden, og en transport af fast bundet fosfor i jordpartikler via erosion fra brinker eller overfladisk afløb fra skrånende marker. Der kan dog udpeges risikoområder, som kan fastlægges ud fra en sammenstilling af en række faktorer: Udvaskning ved erosion er afhængig af fysiske forhold på marken: Jordforhold, herunder dens evne til at erodere (erodibilitet), skråningslængde og hældning. Risikoen for udvaskning kan øges ved uhensigtsmæssig kultivering. Lavbundsjorder har generelt en lav fosforbindingskapacitet. Drænede lavbundsjorder betegnes som risikoområder. Jordens fosformætningsgrad er et produkt af fosfors bindingskapacitet og overskud over tid. Risikoen for udvaskning øges derfor ved fortsat overgødskning med fosfor. Fosformængderne kan umiddelbart sænkes i handelsgødningen, mens fosforindholdet i husdyrgødningen er afhængig af fodermidler, fodringseffektivitet og husdyrproduktionens omfang. Næringsstofferne i vandmiljøet fører til forøget algevækst eller vækst i trådalger og større planter på lavt vand. Vandet bliver grumset og den naturlige plantevækst skygges bort. Algerne nedbrydes på bunden og giver øget iltforbrug med hyppigere og mere udbredte iltsvind til følge. Fiskebestanden ændres med et ændret udbud af føde og uklart vand. Denne virkning er typisk i søer og i marine områder, mens vandløb i højere grad påvirkes af organisk stof fra dårligt renset spildevand, og af fysiske forhold, typisk for hårdhændet vandløbsvedligeholdelse og tidligere vandløbsreguleringer herved forringes levevilkårene for vandløbets dyr og planter. Tilførsel af kvælstof og fosfor til ferske vande i 2003 fordelt på kilder. Kvælstof Fosfor N i t/år P i t/år Naturbidrag Dyrkningsbidrag Dambrug Spildevand og industri i alt Ferskvandskilder i alt Tabel 7.3: Beregnet fra DMU: Vandmiljøindsatsen, Det ses, at 80% af kvælstofmængden til de ferske vande og 27% af fosformængden stammer fra landbruget. 12 LOV nr 325 af 14/05/1997: Lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse og lov om betalingsregler for spildevandsanlæg m.v.(spildevandsrensning i det åbne land m.v.) 13 Det faglige grundlag for VMP III, side 21 48

49 7.2 Eutrofiering i Europa Også i resten af Europa er landbruget hovedkilden til den diffuse forurening af vandmiljøet med næringssalte. Mere end halvdelen af næringssaltbelastningen i Europa stammer fra landbruget. Næringssaltene medfører eutrofiering af søer, kystvande og havmiljøet. Næringssaltene forurener floder og grundvand og gør drikkevand udrikkeligt 14. Landbrugets belastning af vandkvaliteten i floder, søer, grundvand og kystvande er faldet siden starten af 90 erne på grund af reduktion i næringssaltoverskuddet. Til trods for denne forbedring er det absolutte niveau af landbrugets næringssaltforurening i mange områder stadig alt for høj. Da udledninger af næringssalte fra husholdninger og industrier er blevet væsentligt begrænset, er landbrugets andel af den totale forurening med næringssalte steget i perioden 15. Grundvandet i Europa skades af det intensive landbrug og anvendelsen af kvælstofgødning. Nitratforureningen af grundvandet forekommer over hele Europa, hvor grænseværdien for drikkevand er overskredet i mange vandområder. Især i landområderne er det et udstrakt problem. I mange grundvandsområder i Europa vil dette problem formodentlig blive værre, fordi gennemsnitsalderen for grundvand, der bruges til drikkevand, er 40 år. Fremtidens borgere i Europa kan komme til at betale dyrt for at rense drikkevandet for nitrat 16. Grundvandets nitrat-indhold er øjensynligt faldet i Sydeuropa siden 1993 fra 40 til 25 mg NO 3 /l. I Vesteuropa har indholdet været stabilt på ca. 20 mg/l, og i Nordeuropa tæt på 10 mg/l 17. I Europa stammer over 60 % af kvælstofforureningen og transporten i floderne fra landbruget. I afstrømningsområdet til Nordsøen er den totale N belastning 14 kg pr. hektar, heraf stammer op til 65 % fra landbruget. Nitratkoncentrationen har været stabil i Østersøen, Nordsøen og Det Keltiske Hav og er steget i visse italienske kystområder de seneste år. Fosfatkoncentrationen i Østersøen og Nordsøen er faldet, har været stabil i Det Keltiske Hav og er steget i visse italienske kystområder. Nitratkoncentrationen er høj (vinterkoncentration>600 mikrogram/l) i Nordsøen, Den engelske kanal og Det keltiske Hav. I Østersøområdet er nitratkoncentrationen om vinteren betydelig lavere ca. 65 mikrogram/l, men lokale kystvande f.eks. ved Litauen, Riga, Gdansk Bugten og den svenske skærgård kan have væsentligt højere indhold. I Middelhavet er baggrundsværdien af nitrat lav; 7 mikrogram/l. I Sortehavet er baggrundsværdien meget lav; 1,4 mikrogram/l. I størstedelen af Østersøen og Nordsøen er N/P ratioen i de åbne vande lav, hvilket indikerer, at N er den begrænsende faktor for algevæksten. I kystvandene her samt i Middelhavet er billedet mere broget, i visse områder er fosfor begrænsende, i andre områder er det kvælstof. Der er ikke sket en generel reduktion i eutrofieringen (målt som klorofyl A) i Østersøen, Nordsøen eller kystområderne ved Italien eller Grækenland. Ved 11 % af kyststationerne i Østersøen er der sket en stigning, ved 3 % et fald. Øjensynlig er næringssaltudledningerne stadig et stort problem i de marine recipienter 18. Næringssalte fra landbruget Især anvendelsen af husdyrgødning varierer voldsomt i EU-landene. Der er op gennem 90erne sket en forbedring af bruttobalancen 19, som i år 2000 var 55 kg N/ha, hvilket er 16 % lavere end den skønnede balance i I Holland er der i år 2000 et overskud på 226 kg N/ha, hvorimod Italien kun har et overskud på 37 kg N/ha. Danmark ligger lidt over den gennemsnitlige værdi. 94 % af Europas ammoniak emission stammede i 2002 fra landbruget. Der har gennem 90erne været en nedadgående tendens i udledningen, som faldt 9 % mellem 1990 og Holland topper udledningen med cirka 60 kg/ha, Danmark har en udledning på cirka 40 kg/ha og Spanien ligger i bunden med en udledning på cirka 10 kg/ha 20. Bruttobalancen for fosfor var i gennemsnit for EU-15 på 18 kg/ha i , og i var den faldet til 10 kg/ha. Holland og Belgien har et overskud, som er dobbelt så stort som dette gennemsnit EEA 2005, The European Environment, State and Outlook EEA EEA Irena. Agriculture and environment in EU-15 the Irena indicator report, EEA 18 EEA Bruttobalancen for kvælstof er en indikator for landbrugets mulige påvirkning af omgivelserne fra markbruget. Brutto balancen for landbruget kvælstof angiver forskellen mellem N input (hvor de vigtigste er kunstgødning og husdyrgødning) og N-output fra landbruget (høst). 20 Irena OECD (2008), Environmental Performance of Agriculture in OECD countries since 1990, Paris, France, 49

50 7.3 National lovgivning/planer og EUdirektiver Vandmiljø - EU s Vandrammedirektiv EU s Vandrammedirektiv fra 2000 er den overordnede ramme for EU s beskyttelse af vandløb, søer, kystvande og grundvand. Direktivet fastsætter en række miljømål, samt overordnede rammer for administration, planlægning, overvågning og gennemførelse. Målet i Vandrammedirektivet er, at alle vandområder inden 2015 skal opfylde, hvad der betegnes som en god tilstand relateret til den uforurenede naturlige tilstand i vandmiljøet. For vandløb, søer og kystvande betyder det, at de både skal have en god økologisk tilstand og en god kemisk tilstand. Det indebærer, at der skal være gode betingelser for det naturlige plante- og dyreliv, og den menneskelige påvirkning må kun føre til mindre afvigelser i artssammensætning og individantal i forhold til, hvad man finder under uberørte forhold. Grundvandet skal have en god kemisk kvalitet, og vandindvindingen må ikke overstige grundvandsdannelsen. For stærkt modificerede eller kunstige vandområder skal der være et godt økologisk potentiale. Der er fastsat en proces og en tidsramme for målopfyldelsen, som alle lande skal efterleve. De vigtigste punkter er følgende: 2008: Forslag til vandplaner sendes i offentlig høring 2009: Offentliggørelse af færdige vandplaner 2015: Frist for opfyldelse af miljømål. Offentliggørelse af anden generation af vandplaner, såfremt målene ikke er nået. 2027: Ultimativ frist for opfyldelse af miljømål efter 2 x 6 års fristforlængelse 22 Fristen for opfyldelse af direktivets miljømål i 2015 kan kun fraviges under særlige omstændigheder. Hvis konkrete vandområder er så påvirkede af menneskelige aktiviteter, at det vil være uoverkommeligt eller urimeligt dyrt at opfylde miljømålene, kan der under særlige omstændigheder og kun på særlige betingelser fastsættes mindre strenge mål for de pågældende områder. Vandrammedirektivet fastslår altså ret så håndfast, at målene skal nås i 2015, men samtidig er rammerne sat som en cyklus på tre gange seks år med en ultimativ tidsfrist for målopfyldelse i På et møde i IDA i maj 2008 om vand og naturplaner udtrykte flere oplægsholdere fra ministerierne imidlertid, at den første planperiode kan opfattes som en forsøgsperiode her var ambitionerne altså ikke en målopfyldelse i 2015! 23 Vandrammedirektivet blev implementeret i dansk lovgivning i 2003 i Miljømålsloven. 24 Loven kombinerer gennemførelsen af Vandrammedirektivet med gennemførelsen af Habitat- og Fuglebeskyttelsesdirektiverne, således at Vand- og Naturplaner gennemføres sideløbende med samme faser og tidsfrister. Der er megen sund fornuft i at lægge op til en koordination af indsatsen på vand- og naturområdet, idet der er megen synergi mellem virkemidlerne for vand og natur det ser dog ikke ud til, at der foregår megen koordination i forbindelse med arbejdet i ministerierne - fremlæggelserne fra de ministerielle embedsmænd på førnævnte møde viste en meget klar adskillelse i arbejdet med udarbejdelse af Naturog Vandplaner. Det var amterne, der i 2004 til 2006 udførte basisanalyserne, men efter strukturreformen er det fra 2007 de statslige miljøcentre, der står for det videre arbejde med vandplanernes målsætninger og indsatsprogrammer, og det bliver kommunerne, der skal udarbejde handleplaner med aktiviteter og virkemidler, der skal sikre en opfyldelse af miljømålene - det kan næppe undgås, at synergierne vil trænge mere igennem i denne fase. EU har også tidligere vedtaget direktiver på vandområdet. Nitratdirektivet fra 1991 handler om beskyttelse af vand mod forurening med nitrater fra landbruget, bl.a. ved krav til harmoniarealer til spredning af husdyrgødning, dvs. øvre grænser for husdyrtætheden. Det er implementeret i dansk lovgivning i forbindelse med gennemførelsen af VMP II. Efterfølgende kom der i 2006 et Grundvandsdirektiv, der sætter øget fokus på grundvandets rolle i det samlede vandkredsløb og især dets betydning for miljøtilstanden i overfladevandområderne Vandmiljø - de danske vandmiljøplaner Vandrammedirektivet og de nye Vandplaner bygger videre på en omfattende dansk indsats gennem de sidste årtier. Forsøgene med at regulere landbrugets kvælstofanvendelse startede med NPO-loven i 85. Loven satte retningslinier for håndteringen af husdyrgødning, bl.a. restriktioner for gylleudbringning og harmonikrav mellem dyreantal og udbringningsarealer. Nye iltsvind i 1986 gav miljøbevægelsen vind i sejlene, og i 87 blev den første Vandmiljøplan I ved- 22 En mere detaljeret beskrivelse af Vandrammedirektivet og tidsfrister for de enkelte faser i implementeringen kan ses i: Hans Nielsen, Det Økologiske Råd: Vandrammedirektivet, IDA den 26. maj 2008: Stærkt på vej mod den første generation af vand og naturplaner 50

51 taget. Her blev det fastlagt, at kvælstofudledningen skulle reduceres med 50 % ( t) og fosforudledningen med 80 % ( t) inden for 5 år. Der blev stillet krav om grønne marker 25 og gødningsplaner. For rensningsanlæggene blev der fastlagt vidtgående faste grænseværdier for udledning af kvælstof, fosfor og organisk stof, og der blev lavet tiltag mod større industriudledere, som skulle nedbringe udledningen ved benyttelse af bedste tilgængelige teknologi. Det har ført til en kraftig reduktion i udledningerne fra kloakområder og industri, således at fokus på spildevandsområdet fra 97 kom over på udledning af spildevand fra bebyggelser i det åbne land, altså uden for rensningsanlæggenes kloakoplande. Virkemidlerne til nedsættelse af næringsstoftabet fra landbruget i Vandmiljøplan 1 holdt ikke. I 1991 vedtoges en bæredygtighedsplan for landbruget: Handlingsplan for en bæredygtig udvikling i landbruget. Reduktionsmålene blev fastholdt, men virkemidlerne skærpet. For første gang fik amterne en rolle at spille ved udpegningen af Særligt Følsomme Landbrugsområder (SFL). Nye virkemidler blev introduceret i Vandmiljøplan II i 97 i form af amternes udpegning af ekstensiveringsområder, våde enge og skovrejsning, som en del af regionplanlægningen. Efterafgrøder, økologisk landbrug, bedre udnyttelse af foderet og nedsættelse af gødningsnormerne var yderligere indgreb i produktionen. I 2003 kunne det konstateres, at målsætningen fra Vandmiljøplan I endelig med 12 års forsinkelse var nået. Men dels var tilstanden i vandmiljøet stadig langt fra gunstig, dels var Vandrammedirektivet kommet med nye målsætninger. Der blev derfor i 2004 vedtaget en ny Vandmiljøplan III. Planen er ret uambitiøs mht. kvælstof, idet der kun er krav om yderligere 13 % reduktion af N-udledningen, men samtidig er der en ny fokus på fosfor med en halvering af P-overskuddet og en reduktion i P-udledningen. En mere detaljeret oversigt over handlingsplanerne og virkemidlerne for en reduktion af udledningerne af kvælstof og fosfor er vist i skemaet på næste side. Skemaet viser samtidig målsætninger, effekter og omkostninger for de enkelte tiltag. Der er en række bemærkelsesværdige forhold, som kan aflæses af resultaterne og uddybes i følgende punkter: Ved vedtagelsen af NPO-handlingsplanen var den statslige viden om vandmiljøet stadig meget ringe der var således ikke grundlag for opstilling af konkrete måltal for udledningsreduktionerne. Der har siden da været foretaget en omfattende overvågnings- og forskningsindsats, som har medført at ministerierne op til forhandlingerne om Vandmiljøplan III var langt bedre fagligt rustede. Målsætningerne for Vandmiljøplan I på 50 % kvælstofreduktion og 80 % fosforreduktion var politisk fastsatte. Målsætningerne for reduktion af næringsstofudledningerne fra rensningsanlæggene og fra industrien blev til overmål opfyldt allerede inden for VMP I s femårige periode N- udledningerne endda med næsten 50 % mere end målsætningen. Og det var absolut ikke det letteste eller billigste sted at gribe ind foranstaltningerne i industrien har kostet 121 kr./kg reduceret kvælstof, i rensningsanlæggene 70 kr./kg N, mens tiltagene omkring landbruget i VMP I og II kun har kostet henholdsvis 6, 40 og 24 kr./kg N 26. Der er væsentlige forskelle mellem de enkelte virkemidlers omkostningseffektivitet fra 0 kr./kg N for bedre foderudnyttelse til 120 kr./kg N for skærpede harmonikrav. Den samlede årlige omkostning for planerne frem til og med VMP II i 2003 har været på 4,1 mia. kr. heraf udgjorde omkostningerne til reguleringen af landbruget 2,1 mia. kr. Omkostningseffektiviteten for gennemførelse af VMP III er væsentlig lavere end for de tidligere planer. VMP III er oppe på 72 kr./kg N. Det kan ses som et udtryk for, at de billigste tiltag er gennemført med de første Vandmiljøplaner, men også at VMP III ud over kvælstof har fokus på en reduktion i fosforudledningen. Vi vil senere sammenholde dette med Fødevareøkonomisk Instituts nye beregninger af vores scenarium, som omfatter en halvering af N-udledningen fra 2006 til 2020 se Kapitel 13. Status for Vandmiljøplan III VMP III er i stor udstrækning bygget op omkring frivillige aftaler med landbruget aftaler som nu efter mere end 4 år har båret meget ringe frugt. I midtvejsevalueringen 27 fra december 2008 fremgår det, at der samlet set ikke kan påvises nogen sikker reduktion i kvælstofudvaskningen fra 2003 til 2007, og at den forventede virkning frem til 2015 må nedjusteres 24 Lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder (Miljømålsloven) blev vedtaget af Folketinget den 11. december 2003 (Folketingets hjemmeside: 25 Men der blev ikke stillet krav til, hvordan de grønne marker skulle etableres. Landbruget valgte entydigt at anvende vintersæd, på trods af at dennes evne til at tilbageholde kvælstof om efteråret er ringe sammenlignet med efterafgrøder. 26 Tallene angiver de budgetøkonomiske omkostninger, dvs. hvad det har kostet industrien, landbruget og det offentlige. Der er ikke tale om samfundsøkonomiske beregninger, hvor der forsøges at opgøre totale samfundsmæssige costs og benefits. Her er det værd at bemærke, at mange af tiltagene i landbruget har andre samfundsmæssige fordele end kvælstofreduktionen. F.eks. har skovrejsning og vådområder betydelig værdi i forhold til biodiversitet og rekreation (Institut for Miljøvurdering 2003). 27 Danmarks Miljøundersøgelser og Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet, Århus Universitet: Midtvejsevaluering af Vandmiljøplan III, december

52 Målsætning for 1973 Begivenheder og nationale handlingsplaner Målsætning Virkemidler Miljøloven og Planlovreformen: Landbruget opfattes ikke som væsentlig forureningskilde med næringsstoffer reduktion i udvaskning i tons N Effekt i reduceret udvaskning i tons N Omkostning i mio. kr. Omkostningseffektivitet i kr./kg N 1984 NPO-redegørelse og Landbruget noteres som den - harmonikrav mlm. areal og antal dyr 1985 NPO-handlingsplan væsentligste forurener med N - - forbud mod direkte udledning fra gårde reduktion af forurening med N - opbevaringskapacitet for gylle og restriktioner for udbringning og P uden klare mål 1987 Vandmiljøplan I Kvælstofudvaskningen reduce % vintergrønne marker res med 50 % ( t) og fosforudledningen med 80 % ( t) Tidsfrist: 5 år - obligatoriske sædskifte og gødningsplaner - opbevaringskapacitet 9 måneder for gylle og 6 måneder for fast gødning - flydelag og nedfældningskrav for gylle Landbrug I alt , Handlingsplan for bæredyg- Forlængelse af tidsfrist til år - renseanlæg: krav til udledning af N og P - industriudledninger renses bedst muligt - VMP I i alt - N-gødningsnormer for afgrøderne tigt landbrug skærpede krav til gyllehåndtering og opbevaring - Miljøfølsomme områder udpeges i regionplaner Vandmiljøplan II Slutevaluering VMPII målsætning opfyldt Vandmiljøplan III Aftaleperiode Forlængelse af tidsfrist til år 2003 N-udvaskningen reduceres med 13 % P-udledning reduceres P-overskuddet halveres - Bæredygtigt landbrug i alt - Bedre foderudnyttelse - Etablering af vådområder - Skærpet udnyttelse af husdyrgødning - Efterafgrøder - Skovrejsning - Nedsat kvælstofnorm - Særligt Følsomme Landbrugsområder - Skærpede harmonikrav - Økologisk jordbrug - Midtvejsevaluering opfølgning på VMP II - VMP II i alt - Alle handlingsplaner, landbruget i alt - Alle handlingsplaner i alt - 5 % bedre N-udnyttelse - Skovrejsning ha og efterafgrøder ha - Strukturudvikling og EU-landbrugspolitik ha vådområder - MVJ inkl ha randzoner langs vandløb og søer - Afgift på foderfosfat , Forventet N-virkning af VMPIII - VMP III i alt Figur 7.4: Oversigt over handlingsplaner for vandmiljøet, planer, indhold, effekter og omkostninger. Skemaet er en sammenskrivning af oversigt i DMU og DJF, 2003a, side 14 og Naturrådet 2002a, side 42 de sidste 4 kolonner er fra Institut for Miljøvurdering Oplysninger vedr. VMP III er taget fra VMP III-aftalen omkostningseffektiviteten er et beregnet gennemsnit.

53 kraftigt. Evalueringen fastslår følgende for planens enkelte virkemidler: Målene for udlæg af vådområder og skovrejsning forventes at kunne overholdes. I perioden 2004 til 2007 er der udlagt ca ha nye vådområder og rejst mere end ha skov. Kravet om udlæg af efterafgrøder er udvandet ved, at der i VMP III-aftalen er indføjet, at vintergrønne marker (bl.a. vintersæd) kan erstatte efterafgrøder, hvis arealet med vintergrønne marker og efterafgrøder udgør 100 % af det dyrkede areal. I 2006 var der reelt ikke flere efterafgrøder end i Kravet til efterafgrøder øges med 4 % efter 2008, men evalueringens forventning til efterafgrødeareal i 2015 er reduceret fra planens forventning om ha til ha. Forventningen til effekten er tilsvarende reduceret fra 4600 til 2000 tons N. Det var forventet, at indførelsen af enkeltbetalingsordningen i EU s fælles landbrugspolitik, CAP, ville føre til en ekstensivering af landbrugsjord - denne effekt er udeblevet. Ophøret af forpligtigelsen til braklægning i 2008 førte til, at ha brak blev pløjet op og dyrket. Der er imidlertid gennemført en ændring i gødningsreglerne, som betyder, at en ændring i det samlede dyrkede areal modsvares af en ændring i N-normerne for det resterende areal, således at et fald eller en stigning i det dyrkede areal ikke fører til en nævneværdig ændring i kvælstofudledningen. Midtvejsevalueringen indeholder en prognose for VMP III s samlede N-virkning frem til Forventningen er her nedsat fra den oprindelige forventning om en reduktion på tons N til under en tredjedel heraf! Det ser væsentligt bedre ud mht. reduktion i fosforoverskuddet. Forbruget af foderfosfat er faldet med 23 % som følge af indførelsen af en fosforafgift i 2005 og en generel optimering af fodringsanbefalingerne. Midtvejsevalueringen skønner, at det vil være realistisk at nå målet om en halvering af fosforoverskuddet inden Til gengæld står det skralt til med den forventede reduktion i udledningen af fosfor fra randzoner langs vandløb og søer. Målet i VMP III var udlæg af yderligere ha dyrkningsfri randzoner. Det har vist sig, at der reelt var en nedgang i udyrkede randzoner fra 2004 til 2006 på ha - og det antages, at brakordningens ophør vil føre til et yderligere fald. Forventningen var, at landmændene frivilligt skulle etablere de dyrkningsfri randzoner - realiteterne viser, at virkemidler baseret på frivillige aftaler med landbruget har en meget ringe værdi! IPPC og VVM-direktiverne EU s IPPC-direktiv fra 1996 pålægger særligt forurenende industri- og landbrugsvirksomheder, at de skal indhente godkendelse. Denne godkendelse gives kun, når bestemte miljøkrav er overholdt, og virksomhederne skal selv påtage sig at forebygge og mindske den forurening, de måtte forårsage. Den integrerede forebyggelse og bekæmpelse af forurening vedrører nye og allerede eksisterende industrielle og landbrugsmæssige aktiviteter med et stort forureningspotentiale (energiindustri, produktion og forarbejdning af metaller, mineralindustri, den kemiske industri, affaldshåndtering, dyreopdræt). Direktivet omfatter husdyrbedrifter over 75 dyreenheder, dog indtil videre kun svinebedrifter samt visse fjerkræbesætninger. Der forhandles pt. om udvidelse med flere fjerkræbrug, og nogle lande foreslår, at kvægbrug også skal omfattes. VVM-direktiverne kom i De fastsætter at offentlige eller private projekter, der kan medføre en væsentlig påvirkning af miljøet i bred forstand, skal miljøvurderes inden tilladelse gives til start af projekterne. Det indbefatter bl.a. intensiv husdyravl, idet udvidelse eller etablering af projekter over en vis størrelse er VVM-pligtige. VVM-direktivet blev første gang implementeret i dansk lov i I 2001 gennemførtes Ammoniakhandlingsplanen, og i 2006 vedtog Folketinget Husdyrloven om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug. 28 Med den nye regulering skal alle husdyrbrug over 75 dyreenheder miljøgodkendes i forbindelse med en udvidelse eller etablering. Over 90% af alle dyreenheder forventes i 2015 at ville stå i miljøgodkendte staldanlæg. Aftalen om den nye husdyrlov fastsætter krav om anvendelse af BAT 29 ved landbrugets anvendelse af teknologi, hvilket skal reducere miljøbelastningen og fremme udvikling og indførelse af ny teknologi - særligt på ammoniak- og lugtområdet. Det generelle udslip af ammoniak skal reduceres med 15% i 2007, 20% i 2008 og mindst 25% i Det gælder for alle husdyrbrug, der skal miljøgodkendes. Der skal tages særligt hensyn til den sårbare natur ved at øge miljøkravene til ammoniakudledning i bufferzoner op til 1000 meter fra den særlige sårbare natur som f.eks. hedelandskaber. Der blev indført et kortværk, som udover bufferzonerne også omfatter et nitratkort og et fosforklassekort med arealer, hvor der i forbindelse med husdyrsager skal anvendes skærpede udledningskrav. 28 L 55 Lov om miljøgodkendelse m.v. af husdyrbrug, vedtaget af Folketinget ved 3. behandling den 15. december BAT: Best Available Technology. 53

54 Kortværket omfattede 35 % af jorden, men blev i oktober 2008 udvidet med yderligere ha op til 38 %. Det er bemærkelsesværdigt, at kortene har muliggjort en skærpelse af udledningskravene i de berørte områder, uden at der kan stilles krav om erstatning - skærpelsen gælder dog kun ved udvidelser af husdyrbrug. Der er ikke fuld overensstemmelse mellem IPPCdirektivet og Husdyrloven, idet teknologiudviklingen er gået hurtigere end de fastlagte reduktionskrav i husdyrloven. Der er dermed modstrid i forhold til kravet om anvendelse af BAT, idet de teknologiske muligheder for reduktion af ammoniakudslippet er langt højere end de foreskrevne reduktionsprocenter. Landmanden kan opfylde reduktionskravene ved blot at optimere fodringen, altså uden anvendelse af de bedste staldsystemer. Det Økologiske Råd har gennem det sidste år indklaget en række af de nye husdyrgodkendelser fra kommunerne, som efter strukturreformen overtog husdyrsagerne fra amterne. Miljøklagenævnet afgjorde den første sag den 2. maj 2008, hvor de gav DØR medhold i klagen og sendte sagen tilbage til kommunen til fornyet behandling. 7.4 Mål og virkemidler for vandmiljø og eutrofiering af natur Der er en lang række virkemidler, som kan tages i anvendelse for at mindske eutrofieringen fra landbruget. De forskellige reguleringsformer er sammenfattet i figur 7.5. En stor del af det danske landbrugsland har afstrømning til sårbare områder derfor vurderes det, at det fortsat vil være relevant at bruge generelle virkemidler for at få landmændene til at ændre adfærd. Reguleringen skal dog ikke fastsættes efter niveauet i de sårbare områder det vil føre til overregulering og unødvendige byrder for landmændene i de mindre sårbare oplande. VMP I og II var primært baseret på brugen af generelle virkemidler til begrænsning af landbrugets kvælstofudledninger. De regionale virkemidler tages i anvendelse for at sikre de sårbare vandområder her bestemmes indsatsen af recipientens tilstand og målsætning. De regionale virkemidler anvendes således som et supplement til de generelle, hvor der kræves en speciel stor indsats. Vandrammedirektivet foreskriver, at den kommende regulering skal være baseret i en oplandsbaseret planlægning, hvor det er målsætningerne for de enkelte vandområder, der skal være styrende for reguleringen i vandområderne det taler også for mere vægt på de regionale virkemidler. Endvidere er det ved brug af de regionale virkemidler at det er muligt at skabe synergi til klimaindsatsen og naturhensyn, f.eks. biodiversitet og rekreative hensyn. Økonomiske virkemidler vurderes at være mere omkostningseffektive end administrative virkemidler landmanden får frihed til at gøre indsatsen, hvor den foretages billigst muligt. Men herved fjernes også sikkerheden for, at effekten slår igennem på den ønskede måde. Der er forskellige økonomiske virkemidler: Tilskud er den dyreste for staten og fører ofte til en overkompensation. Afgifter kan være en indtægt (afhængig af om afgifterne tilbageføres til erhvervet). Afgifterne kan føre til handelsforvridninger og indebærer ofte en forsinkelse i miljøtilpasningen pga. en træghed i tilpasningen af produktionen. Omkostningseffektiviteten har gennem forarbejdet til VMP III og implementeringen af Vandrammedirektivet fået en stor plads i analyserne og vurderingerne af virkemidlerne. Man er dog kun kommet et lille Administrativ regulering Økonomiske virkemidler Generel regulering Generelle normer og gødningsregnskab Afgifter Harmonikrav Omsættelige kvoter Balanceregnskaber Teknologi Foderudnyttelse Miljøtilskud (N-kontrakter, hektarstøtte, randzoner, økologi, teknologistøtte, grønne regnskaber) Regional regulering Udtagning Skovrejsning Etablering af vådområder Efterafgrøder Lokale påbud f.eks. husdyrlofter Bufferzoner Miljøtilskud (Lavere N-tildeling, efterafgrøder, miljøvenlig drift, randzoner, skovrejsning, vådområder) Figur 7.5: Skematisk opdeling af forskellige reguleringsformer Figuren er tegnet efter Figur 4, side 37 i Det faglige grundlag for vandmiljøplan lll - Arbejdsgruppernes fælles afrapportering - Del I 54

55 stykke i forhold til en indregning og værdisætning af sideeffekter. Endvidere foretages beregningerne fortsat meget sektoropdelt, således at omkostningseffektiviteten ved klima-, miljø- og naturtiltag beregnes særskilt af forskellige instanser 31 der foretages altså ikke samlede beregninger for den samlede indsats inkl. synergieffekter mellem områderne. Fødevareøkonomisk Institut har som en del af dette projekt foretaget beregninger på Det Økologiske Råds Scenarium. Scenariet og beregningerne tager udgangspunkt i vandmiljøet, fordi FOI sideløbende med dette arbejde har haft en opgave for Fødevareministeriet omkring landbrugets klimapåvirkninger og mulighederne for en reduktion af disse. I FOI s beregninger for DØR har omkostningseffektiviteten for de virkemidler, der indgår i DØR s scenarium, en stor plads. Omkostningseffektiviteten er her beregnet i forhold til virkemidlernes kvælstofudledningsreduktion. Men da scenariet er bygget op omkring målsætninger både for vandmiljø, klima og natur, har det ikke umiddelbart været muligt at prioritere virkemidlerne udfra omkostningseffektiviteten - se videre i kapitel 14. Målsætninger omkring eutrofiering af vandmiljøet og naturen Overordnet set er målet: Vandrammedirektivets målsætning om en god tilstand i vandområderne skal opfyldes. Naturens tålegrænser skal respekteres. Vandrammedirektivets målsætninger er baseret på tilstanden i vandområderne. Det betyder, at de kvantitative mål for kvælstofudledningen vil være forskellig fra vandområde til vandområde. Undersøgelser omkring Mariager Fjord indikerer et behov for 50% N- reduktion 32, mens beregninger for Odense fjord viser et krav om 30 % reduktion 33. Vi har her valgt et generelt mål på 40 % reduktion af kvælstofudledningen i forhold til udledningen i ,vel vidende at kravet vil være forskelligt i de enkelte vandområder. Fosforkravene er ikke kvantificerede, idet den generelle viden om fosforudledning er begrænset. Virkemidler Det Økologiske Råd har sammensat et scenarium, som løser landbrugets eutrofieringsproblemer - argumentationen og redegørelsen for kvantificeringen ses i kapitel 14. Målsætningerne omkring eutrofiering kan nås ved en kombination af følgende virkemidler: Overfladevand: En reduktion på 40 % af N-udledningen kan nås ved: Udtagning/ekstensivering af jord i ådale og risikoområder på ha samt skovrejsning og ekstensivering på ha højbundsjord. 35 Etablering af vådområder. Brug af efterafgrøder på omdriftsarealer op til 30 % af omdriftsarealet. 50 % reduceret ammoniakfordampning fra stalde og gødningshåndtering ved brug af den bedst tilgængelige teknologi (BAT). 30 % reduceret husdyrproduktion for at sikre sammenhængen mellem husdyrproduktion og harmoniarealer. Økologisk drift på 20 % af landbrugsarealet. Med hensyn til fosfor må det forventes, at en indsats i risikoområderne vil have en meget stor effekt på fosforudledningen til vandmiljøet på kort sigt. Hvorvidt der vil være behov for en generel indsats med fjernelse af fosforoverskuddet på alle jorder, f.eks. ved brug af fosfornormer og reduceret brug af P i handelsgødning og foder må bero på efterfølgende evalueringer for vandområderne. VMP III forventes at resultere i en halvering af P-overskud via en afgift på mineralsk fosfor i foder, samt forskning og ny teknologi. Grundvand: Denne rapport indeholder ikke en detaljeret analyse af behov og virkemidler til sikring af grundvandet, men skovrejsning på ha, ekstensivering med vedvarende græs på ha, efterafgrøder på 30 % af omdriftsarealet samt 20 % økologisk dyrkning forventes at have en væsentlig effekt, såfremt virkemidlerne primært tages i anvendelse over sårbare grundvandsområder. Desuden nævnes i kapitel 9 en række virkemidler til en reduktion af pesticidanvendelsen på det øvrige landbrugsareal. Eutrofiering af naturområder: En halvering af ammoniakfordampningen ved brug af BAT har både en virkning for vandmiljøet og for de terrestriske naturområder. Desuden skal udtagning og ekstensi- 31 Det er primært Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet under Århus Universitet, der analyserer og udvikler klima-virkemidlerne. DMU er centrale på natur- og miljøområdet, mens Fødevareøkonomisk institut står for de overordnede samfunds- og erhvervsøkonomiske beregninger. 32 Nordjyllands og Århus Amt: Mariager Fjord Indsatsmuligheder, DMU: Nielsen, K. m.fl.: Kvantificering af næringsstoffers transport fra kilde til recipient samt effekt i vandmiljøet, Faglig rapport nr. 455, Valget af basisår uddybes i kapitel Se beregninger omkring udtagning i Bilag A. 55

56 vering af landbrugsjord sikre tilstrækkelige beskyttelseszoner omkring sårbare naturområder. Der er analyseret en lang række mere konkrete virkemidler til en reduktion af eutrofieringen fra landbrugsdriften, bl.a. i forbindelse med VMP III og arbejdet omkring Vandrammedirektivet. På grund af rapportens meget brede fokus gås der ikke i detaljer omkring andre virkemidler. 56

57 Kapitel 8: Landbrug og klima 8.1 Landbrugets betydning for drivhuseffekten Landbrugets klimapåvirkning er langt mere kompleks end f.eks. påvirkningen fra energiforsyning eller transport, hvor effekten primært kan tilskrives forbrænding af fossile energikilder. Landbrugsproduktionen medfører udslip af drivhusgasser fra markdrift og husdyrbrug i form af metan (CH 4 ) og lattergas (N 2 O), som er langt stærkere drivhusgasser end CO 2 1. Samtidig sker der en direkte udledning af CO 2 i forbindelse med landbrugets energiforbrug. Også ændringer i CO 2 -indholdet i planterne og i jordlaget i forbindelse med dyrkning af jorden og ændringer i arealanvendelse har en væsentlig betydning. 2 Figur 8.1 viser udslippet af drivhusgasser i EU-27 i årene 1990 og Emissionerne fra landbruget omfatter kun drivhusgasserne metan og lattergas, mens det direkte energiforbrug i landbruget indgår under transport, og ændringer i kulstoflagre er anført sammen med ændringer fra skovdrift mm. Det samlede drivhusgasudslip i EU-27 er faldet med 10 % fra 1990 til 2006 incl. ændringer i kulstoflagre eller 7,6% excl. ændringer i kulstoflagre 4. Alle sektorer undtagen transport har haft et fald i klimapåvirkning i perioden. Landbrugets udledning af metan og lattergas i EU-27 faldt i perioden, både absolut og relativt. Her er andelen faldet fra 11,4 til 10,2 % af de samlede drivhusgasudslip, inkl. lagre. Figur 8.2 viser drivhusgasudslippet i Danmark i samme periode 5. Her er billedet på mange punkter omvendt: Det samlede drivhusgasudslip er steget p.g.a. stigninger i udslip fra både energiforsyning, industri og transport. Men som i det øvrige EU er udslippet af metan og lattergas fra landbruget faldet både absolut og relativt. I Danmark er andelen faldet fra 18,7 til 14,0 %. Andelen er væsentligt større i Danmark end i EU pga. vores intensive landbrug og store husdyrproduktion. Med hensyn til kulstof i jord og planter har vi bevæget os fra en netto-emission af CO 2 i 1990 til en binding på 1,8 mio. t CO 2 -ækv. men hvor bindingen i EU i 2006 var på knap 10 % af drivhusgasudslippet, var den i DK kun på 2,5 %. Det hænger sammen med, at det danske landbrug fylder så stor en del af landets areal og i høj grad har indvundet tidligere natur- og vådområder til landbrugsdriften, således at vi har relativt begrænset areal med natur og skov. Vi ser nærmere på CO 2 -binding og emission i næste afsnit. Figur 8.1 og 8.2 følger den officielle opgørelsesmetode i European Environment Agency og FN s klimaarbejde. Metoden viser imidlertid ikke det samlede billede af landbrugets udledninger. I figur 8.3 har vi samlet Figur 8.1 Udslip af klimagasser EU og Mio. T CO2-ækv energiforsyning industri transport landbrug andet C i jord og planter I alt ekskl. C-lagring I alt inkl. C-lagring 1 CH4 påvirker klimaet ca. 21 gange og N2O ca. 310 gange så kraftigt som CO2 (Miljøstyrelsen, arbejdsrapport nr. 22/ 2007). 2 Vi har begrænset os til i denne rapport kun at se på primærproduktionen altså excl. agroindustri og landbrugsrelateret transport. Det bør bemærkes, at når der tales om fødevarers klimapåvirkning, omfattes langt flere faktorer end dem, vi beskæftiger os med her. Se afsnit Data er sammenfattet fra EEA (European Environment Agency) Greenhouse Gas Data Viewer: CO2-binding fra EEA Technical report no. 6/ Det skal bemærkes, at kun meget få lande i EU Danmark er et af dem har valgt at lade ændringer i kulstoflagre indgå ved beregning af opfyldelse af Kyoto-målsætning. Derfor er det i hovedsagen tallet uden disse ændringer, som tæller ift. Kyoto. Disse tal omfatter EU-27, mens EU s Kyoto-mål om at reducere med 8% i kun omfatter EU-15. Inden for EU-15 er udslippet tværtimod steget med 2,7% ift De danske værdier stammer også fra EEA Greenhouse Gas Data Viewer (se forrige note). CO2-binding fra den danske indberetning til EEA, Tabel 10, hentet fra: 57

58 Mio. T CO2-ækv. 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0-10,0 26,3 energiforsyning 29,9 Figur 8.2 Udslip af klimagasser Danmark og ,7 8,2 10,7 13,6 alle landbrugets direkte drivhusgasudledninger altså ud over metan og lattergas, som er registreret under landbrug, også CO 2 fra landbrugets energiforbrug samt CO 2 binding og emission fra jord og planter 6. Landbrugets totale drivhusgasudslip udgjorde henholdsvis 27,0 og 18,2 % af det samlede danske drivhusgasudslip målt i CO 2 -ækvivalenter i 1990 og i Landbruget har altså reduceret sine udslip med Mio. T CO2-ækv industri transport ,0 landbrug 9,6 11,3 andet 9,2 0,6 C i jord og planter -1,8 69,0 I alt ekskl. C-lagring 70,5 69,6 I alt inkl. C-lagring Figur 8.3 Klimagasemissioner fra dansk landbrug 1990 og ,01 3,64 9,03 5,96 Metan Lattergas CO2 - jordbrug CO energiforbrug 3,38 0,96 2,42 68,7 tæt på en tredjedel i perioden. Det skyldes primært implementeringen af Vandmiljøplanerne, som har ført til en væsentlig forbedring af kvælstofudnyttelsen og dermed en halvering af kunstgødningsforbruget. Lattergas udgør begge år næsten halvdelen af landbrugets drivhusgasudslip. Metan er den næststørste drivhusgas med hhv. 21 og 29 % i 1990 og Landbrugets energiforbrug er også en væsentlig post med 17 % af drivhusgasudslippet fra det samlede landbrug i Endelig bidrager landbruget med en mindre CO 2 -udledning fra jord og planter det skal ses i lyset af, at landbruget har et stort potentiale som kulstofoptager, hvilket vi belyser nærmere i afsnit I de følgende afsnit vil vi se nærmere på de enkelte drivhusgasser og processerne bag disse udslip CO2 emissioner og kulstoflagring Der er et naturligt kulstofkredsløb mellem klodens jord og planter, havene og atmosfæren. Kulstof absorberes i planterne ved fotosyntesen og lagrer store kulstofmængder i plantemassen og i jorden gennem rødder og nedbrydning af plantedele. Samtidig er der en balance mellem havenes og atmosfærens kulstofindhold. 2,13 18,84 12,68 Drivhusgasser i alt ,3 % 47,9 % 18,0 % 12,8 % 100 % ,1 % 47,7 % 6,2 % 17,0 % 100 % Tabellen viser den procentvise fordeling af drivhusgasserne svarende til de absolutte tal i figuren, Figur 8.4 viser IPCC s estimat over de største naturlige kulstofstrømme (blå pile) og de menneskeskabte strømme (røde pile) i 1980 erne 7. Der er angivet estimater for atmosfærens, jordens og havets kulstofindhold. Netto-CO 2 -udledningen fra vores brug af jorden er vist med en fast rød pil. Figuren viser, at godt halvdelen af de menne- 6 Data for kulstofbalancen i jorden stammer fra Århus Universitet, Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet (DJF) og udgør Danmarks indberetning til FN s klimapanel UNFCCC. Data for landbrugets energiforbrug 1990 stammer fra DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s. 15. Landbrugets energiforbrug 2006 er hentet fra den danske indberetning til EEA, Tabel 1.A, punkt 1.A.4.c, hentet fra: som dækker både landbrug, skovbrug og fiskeri. 7 Figuren er taget fra Stern Review, Annex 7.f,

59 skeskabte emissioner fra brug af jorden, forbrænding af fossile energikilder og cementproduktionen absorberes igen som en naturlig justering af balancen mellem atmosfærens øgede CO 2 - indhold og kulstofindholdet i jorden og havene. Mio. T CO2-ækv. /år 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00-0,50 Globalt regnes ændringer i brug af jorden til at udgøre 18 % af de samlede drivhusgasudledninger svarende til ca. 8 Gt CO 2 /år i år 2000, hvilket er den anden største udledningsfaktor efter energisektoren. Rydning af regnskov er ansvarlig for mere end 8 Gt CO 2 /år, mens dyrkning af jorden giver et nettoudslip på godt 1 Gt CO 2 /år. Der lagres knap 1 Gt CO 2 /år ved genplantning og nyetablering af skov 8. I EU er billedet anderledes. Her er der et netto-optag af CO 2 i jord og plantemateriale, primært som følge af skovplantningsprogrammer og ændringer i dyrkningspraksis. I EU-27 er kulstofbindingen i 1990 opgjort til 401 mio. t CO 2 /år og i 2006 til 496 mio. t CO 2 /år (figur 8.1) altså en øgning i kulstoflagringen på næsten 24 %. Kulstofemissioner og -optag fra landbrugssektoren i Danmark ses mere udspecificeret i figur det direkte CO 2 -udslip fra landbruget er vist længst til højre. Udslip angives med positive tal optag med negative. Figur 8.5 CO2-emissioner og kulstofoptag i Danmark 1990 og ,54 Mineraljorde -0,40 1,15 1,14 Organiske jorde 0,00-0,01 MVJ 20-å. ænd. afvand. 0,00-0,01 Etabl. af Vådområder 0,02-0,09 Hegn, nettoeffekt 0,57 0,18 Kalkning 0,10 0,15 Danmark har i modsætning til EU-27 en netto-emission af CO 2 fra landbrugsjorden, men udslippet er væsentligt reduceret i perioden. Den væsentligste ændring fra 1990 til 2006 er, at der fra at have været en kulstofemission på mineraljorderne på mere end 1,5 mio. T CO 2 -ækv., sker en absorption af kulstof på 0,4 mio. t CO 2 -ækv. i Ændringen skyldes primært øget tilførsel og bedre udnyttelse af den organiske gødning, braklægning og brug af efterafgrøder. På de organiske jorder sker der fortsat en væsentlig frigivelse af kulstof, fordi der ved jordbearbejdning af humusjorden sker en iltning af det bundne kulstof i humus. Kulstofudledningen som følge af kalkning er reduceret fra 0,57 til 0,18 mio. t CO 2 -ækv. Kalkning har den effekt, at det øger CO 2 emissionen. Kalkning er blevet mere end halveret siden 1990, da der er langt mindre behov for kalkning pga. mindre forsuring. Endelig har etablering af vådområder og MVJordningerne ført til en øget kulstofbinding. Ved udtagning af jord til vådområder er der en mindsket gødningstilførsel, som fører til en reduceret udledning af lattergas, og der sker en øget lagring af kulstof i jorden. Til gengæld vil der komme en øget udledning af metan som følge af den hævede vandstand (anaerob omsætning). Hovedkilde til direkte udledning af CO 2 fra landbruget er energiforbruget til bl.a. markdrift, opvarmning af drivhuse og transport, samt produktion og anvendelse af kunstgødning. CO 2 -udledningen fra energiforbruget har været svagt faldende, men fra at udgøre en mindre andel af den samlede CO 2 -udledning i 3,38 0,96 Andre I alt CO2 fra jordbrug 2,42 2,13 Energiforbrug Figur 8.4: Kulstofkredsløbet globalt 8 Stern Review, Annex 7.f, De enkelte poster ang. kulstofbalancen i jorden stammer fra Århus Universitet, Det Jordbrugsøkonomiske Fakultet (DJF) og udgør Danmarks indberetning til FN s klimapanel UNFCCC. Data for landbrugets energiforbrug se note 5. 59

60 1990 end kulstofemissionen fra jorden er energiforbruget i 2006 langt den største kilde til udledning af CO 2 fra landbruget. Energiforbruget indenfor landbrug, gartneri og skovbrug er faktisk steget fra 36,4 mio. GJ i 1990 til 41,8 mio. GJ i Forbruget har dog været helt oppe på over 45 mio. GJ i 2001, så der er tale om et faldende energiforbrug i den seneste årrække 10. Gartnerierhvervet havde i 2001 et energiforbrug på 9,4 mio. GJ 11 (20 % af jordbrugets samlede energiforbrug). Heraf stod væksthusene for 90 %. Det er bemærkelsesværdigt, at de danske væksthuse har præsteret et fald i energiforbruget med mere end 40 % i perioden fra 1997 til % af landbrugets energiforbrug stammede i 2005 fra fossile energikilder, primært dieselolie. 21 % var el, og kun godt 10 % stammede fra halm. 13 Biogas har stort set ingen anvendelse. Skovrejsning kan fungere som en øget kulstoflagring, hvor bindingen øges med skovenes alder dog kun indtil en vis grænse, hvor der indstiller sig en ligevægt. Danmark har kun haft en meget begrænset ny skovrejsning, som f.eks. i 2003 bidrog med en kulstofbinding på 0,11 mio. t CO 2 -ækv./år Landbrugets udledning af drivhusgasserne metan og lattergas. Lattergas dannes primært i jorden især i forbindelse med anvendelse af N-gødning - mineralsk og organisk. Opgørelse af lattergas emissioner knytter sig til kvælstofmængder, fra hhv. lagre af husdyrgødning, tilførsel af husdyr- og handelsgødning til jorden, fra biologisk kvælstoffiksering, og fra kvælstoftab (ammoniak og nitratudvaskning). Der kommer relativt meget lattergas fra græsmarker, som afgræsses, idet disse gødes relativt meget 15. Lattergas kan dannes ved nitrifikation, hvis der sker en ufuldstændig nedbrydning af ammoniak (NH 3 ) til nitrat (NO 3 ). Ved en fuldstændig nedbrydning oxideres ammoniak i gyllen via nitrit til nitrat, men hvis iltmangel eller andre stressfaktorer forhindrer nitratdannelsen i at løbe helt til ende, dannes lattergas. Lattergasdannelse ved nitrifikation opstår således ved iltfattige forhold. Figur 8.6 Kilder til globalt udslip af Metan og Lattergas fra landbruget år 2000 Husdyrgødni ngs håndtering (CH4 og N2O) 7% Husdyr (CH4) 31% Den næststørste kilde med 31 % af udledningerne er metan fra husdyrenes fordøjelse heraf bidrager kvæget med langt den største metanudledning. Metandannelsen varierer med fodersammensætningen jo mere protein i foderet, jo større metanproduktion. Omvendt giver mere fedt i foderet lavere metanproduktion. Generelt har kvæg, får og geder (drøvtyggere) en langt større klimapåvirkning fra fordøjelsen end svin og andre husdyr. Den globale hus- Risproduktion (CH4) 11% Andre landbrugskilder (CH4 og N2O) 13% Kunstgødnin g (N2O) 38% Lattergas kan også dannes ved denitrifikation, hvor nitrat via bakterier reduceres til lattergas eller frit kvælstof (N 2 ), efter udbringning på marken. Denitrifikation opstår under iltfattige, men ikke helt iltfrie forhold. Den øges ved højere temperaturer, og den er højere på lerjorde end på sandede jorde. Metan (CH 4 ) dannes ved nedbrydning af organisk stof under helt iltfrie forhold, bl.a. i dyrs fordøjelsessystemer og i permanent vandmættede miljøer. Lagret gylle indeholder meget organisk materiale og er i et iltfrit miljø, derfor dannes der også metan ved opbevaring af gylle i stalden og i lager udenfor stalden. Globalt set udgjorde landbrugets udslip af drivhusgasserne metan (CH 4 ) og lattergas (N 2 O) i år 2000 ca. 14 % af den samlede drivhusgasudledning 16. Figur 8.6 viser fordelingen på forskellige dele af landbrugsproduktionen. Anvendelse af kunstgødning er den største post med 38 % af metan- og lattergasudledningerne. Kunstgødning øger lattergasemissionen, som også sker ved jordens naturlige processer ved nitrifikation og denitrifikation af kvælstofforbindelser i jorden. 10 Kilde: Danmarks Statistik: 11 DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s FoodCulture nr Dansk Landbrug: Dansk landbrug i tal 2007, DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s Jørgen E. Olesen et al, Nyhedsbrev fra forskningscenter for økologisk jordbrug, nr. 4, Stern Review. Annex 7.g

61 dyrproduktion er stærkt stigende, pga. befolkningsvækst, stigende velfærd og øget forbrug af animalske fødevarer i udviklingslande, f.eks. Kina og Indien. Ifølge FNs fødevareorganisation FAO forventes den globale kødproduktion at ville stige fra 229 millioner ton i til 465 millioner ton i Mælkeproduktionen forventes i samme periode at stige fra 580 til 1043 mio. ton 17. Også risdyrkning giver relativt højt udslip af drivhusgasser pga. de meget våde og iltfattige forhold. Også husdyrgødningen er en væsentlig faktor med 7 % af de samlede globale udslip. Hvis gødningen ikke opbevares i et iltrigt miljø dannes metan, som f.eks. i gylle, som ikke omrøres tilstrækkeligt. Omvendt dannes ofte lattergas, hvis der er ilt tilstede. Begge dele kan reduceres ved at overdække gylletankene. I Danmark udgør kunstgødningsforbruget en stærkt faldende andel af landbrugets udslip af metan og lattergas (12,6 % i 1990 og 9,1 % i 2006) se figur 8.7. Det skyldes især den halvering af brug af kunstgødning, som er sket i takt med krav om bedre udnyttelse af kvælstof i husdyrgødning i forbindelse med Vandmiljøplanerne. Den bedre udnyttelse har ført til en mindsket udvaskning, hvilket også bidrager til faldet i lattergasudslippet (fra 17,3 % af de samlede drivhusgasudslip i 1990 til 15 % i 2006). (om vandmiljøplanerne se kapitel 7). Den største enkeltpost med henholdsvis 17,3 og 20,8 % af de samlede drivhusgasudledninger (inkl. CO 2 og Mio. T CO2-ækv ,26 Husdyr 2,6 fordøjelse Figur 8.7 Emissioner af Metan og Lattergas fra dansk landbrug 0,75 1,07 Husdyrgødning Metan (CH4) 0-0,03 Reduktion biogas 0,68 0,52 Husdyrgødning 0,31 0,28 Afgræsning 2,38 1,14 Handelsgødning 1,09 1,06 Husdyrgødning udbragt 0,03 0,08 Slam udbragt 0,53 0,35 Ammoniak fordampning 3,25 1,87 Udvaskning Lattergas (N2O) kulstof) fra landbruget i 1990 og 2006 er metanudledningen fra husdyrenes fordøjelse. Drøvtyggere forårsager et langt større Metan-udslip end andre dyr, idet forgæringsprocesserne i vommen fører til en opræben af CH 4 og CO 2. Der sker en væsentlig mindre metandannelse i tarmsystemet. F.eks. er metanproduktionen hos enmavede dyr som heste kun på % af produktionen hos drøvtyggere 18. Tabel 8.8 Udledning af Metan i Danmark fra husdyr Mio.t CO2-ækv Ændring i % køer 3,23 2,44-24,5 svin 0,66 1,07 62,1 andre husdyr 0,12 0,13 8,3 Fordelingen på de forskellige husdyr ses i tabel 8.8. Det ses, at svinenes andel af metanudslippet er steget kraftigt i perioden i takt med den forøgede svineproduktion til trods for at man bruger mindre proteinholdigt foder. Antallet af kvæg er faldende, men kvæget står stadig for ca. 2/3 af udledningen. 8.2 Lovgivning, aftaler og målsætninger Danmark er via Kyoto-protokollen fra 1997 og EUaftalen om byrdefordeling forpligtet til at reducere udledningen af drivhusgasser med 21 % i perioden i f. t Emissionerne fra energisektoren og dele af industrien er reguleret af EU s kvotehandel, mens udledningen af drivhusgasser fra landbruget ikke p.t. indgår i en fælles regulering i EU. Derimod er det planen, at EU s kommende mål frem til 2020 skal opdeles i den kvotebelagte og den ikke kvotebelagte sektor. EUkommissionen har i januar 2008 fremsat sit forslag til Klima- og Energipakke, som nu forhandles i Rådet og Parlamentet. Ifølge forslaget tildeles hvert land et mål, som skal over- 0,27 0,21 N-fiksering 0,36 0,33 Afgrøderester 0,12 0,12 Humusjorde 0,00 0,00 Halmafbrænding 17 FAO-rapport her citeret fra Jan Dahlmann: Truslen fra bøfferne. Ingeniøren 9/ DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s

62 holdes i den ikke kvotebelagte sektor, dvs. landbrug, trafik og individuel boligopvarmning. Her er Danmark tildelt et mål på 20% reduktion i 2020 set ift Da udslip fra trafikken ville stige betydeligt ved et business-as-usual scenarie, er dette en målsætning, som vil kræve en betydelig indsats at opfylde. Samtidig er mange af de lavthængende frugter i landbruget allerede høstet i forbindelse med vandmiljøplanerne, der som nævnt ovenfor som en sideeffekt har ført til reduceret udslip af drivhusgasser fra landbruget. Ifølge En omkostningseffektiv klimastrategi fra den danske regering i 2003 skulle sektorerne bidrage til reduktion af udledningen af drivhusgasser i forhold til de forventede omkostninger hertil. I de ikke kvotebelagte sektorer regnedes med et pejlemærke på 120 kr. pr. ton CO 2 -ækvivalenter. 19 Med ovennævnte målsætning fra EU s side er det dog sandsynligt, at man også bliver nødt til at inkludere tiltag, som er dyrere end 120 kr/t. EU s Klima- og Energipakke skal reducere et mål om at reducere CO 2 -udledningen i EU-landene med 20 % inden Dette har EU s topmøde i marts 2007 vedtaget som et bindende mål, som EU vil gennemføre ensidigt. Hvis de andre lande går med i en global aftale, er EU villig til at gå op på 30 %. I så fald vil målet også blive skærpet for den ikke-kvotebelagte sektor. Samtidig ligger der i forslaget til Klima- og Energipakke, at der skal anvendes 10 % vedvarende energi i transportsektoren. Hidtil har man fokuseret på flydende biobrændstoffer, men nu formuleres det som 10 % VE (Vedvarende Energi). Der er en stigende erkendelse i EU-systemet af, at de såkaldte 1.generations biobrændstoffer - dvs. biobrændstoffer fremstillet af råvarer, som også kan anvendes til fødevarer er problematiske. Dels er den reelle klimaeffekt tvivlsom, bl.a. fordi naturområder kan blive inddraget til landbrugsdrift med frigørelse af kulstoflagre til følge, dels er der alvorlige bivirkninger, idet brug af fødevarer til energiformål forværrer den igangværende fødevarekrise. Kommissionen har foreslået et sæt af bæredygtighedskriterier for anvendelse af biobrændstoffer, men disse er relativt svage, bl.a. et krav om mindst 35% CO 2 -reduktion sammenlignet med brug af fossile brændstoffer. I EU-parlamentets forslag til betænkning fra september 2008 om Klima- og Energipakken indgår et krav om at mindst 4 %-point ud af de 10% biobrændstoffer i transportsektoren skal være enten 2. generation eller anden form for vedvarende, dvs. f.eks. el baseret på vindkraft. Med 2. generation menes biobrændstoffer fremstillet på basis af bi- eller affaldsprodukter, f.eks. halm, træflis, animalsk affald fra fødevareindustrien. Landbrugets udledning af drivhusgasser er endvidere reguleret indirekte via Lov om miljøgodkendelse af husdyrbrug, hvor den enkelte landmand siden 1999 er blevet pålagt at anvende den bedst tilgængelige teknologi (BAT), så forurening ud fra en samlet betragtning bliver mindst mulig. Der er meget fokus på reduktion af N-emissioner, men det har parallelt en effekt på reduktion af drivhusgasser. Disse krav er delvist en følge af EU s IPPC-direktiv om forurenende virksomheder Målsætninger og handlemuligheder Som nævnt har landbruget allerede reduceret sit drivhusgasudslip med en tredjedel fra 1990 til Men der er stadig store potentialer for yderligere reduktioner. Samtidig kan landbruget bidrage til reduktion af udledning af drivhusgasser ved at erstatte fossil energi med bioenergi. Betingelserne for produktion af biogas er blevet forbedret med Folketingets energiforlig fra februar 2008, se nedenfor. Herudover indeholder energiforliget meget lidt om landbrugets energiforbrug og drivhusgasudslip. Dette er blevet kritiseret af bl.a. brancheorganisationen Dansk Energi, som finder, at politikerne tager for få initiativer over for den ikke kvotebelagte sektor 21. Fødevareøkonomisk Institut har i en rapport fra december 2008 beregnet hvilke tiltag, som kan bidrage med de største reduktioner af landbrugets drivhusgasudslip, se tabel 8.9. Rapporten medtager dog ikke energibesparelse i landbruget, f.eks. på mælkekølingsanlæg og drivmidler til traktorer og maskiner. Produktion af bioenergi har det største potentiale, ca. 3,1 mio. t CO 2 -ækv./år. Dernæst kommer udtagning af jord med 1,2 mio. t 22. Vi vil her lægge hovedvægten på tiltag, som har en væsentlig synergi med tiltag på de øvrige miljøområder, f.eks. næringsstoffer og naturindhold. Det er endnu uklart, om jordens kulstoflager vil tælle med i EU s klimaregnskab fra Ifølge Kommissionens forslag til Klima- og energipakken skal det ikke tælle med. I så fald vil efterafgrøder ifølge FOI s rapport ikke blive medregnet med en positiv klimaeffekt, og udtagning af jord vil blive regnet til en meget begrænset effekt. Der vil dog med- 19 Klimaeffekterne af VMP III behandles i DJF rapport markbrug nr. 109, 2005 Jordbrug og klimaændringer samspil til vandmiljøplaner 20 Kun store svine- og visse fjerkræbrug er omfattet af IPCC direktivet, mens den danske lov også omfatter kvægbrug, pelsdyravl m.v. 21 Se f.eks. pressemeddelelse Danmark skal hurtigt i gang med en ny energistrategi, , 22 Disse tal skal dog reduceres, idet der er tiltag, som er overlappende, jfr. totaltallet i tabel

63 Tabel 8.9 Virkemiddel Omfang CH 4 +N 2 O Jord-C Bioenergi I alt Bioenergi Halm til kraftvarme ha Husdyrgødning til biogas 45% Pileflis ha Energimajs til biogas ha Arealanvendelse Efterafgrøder ha Udtagning af lavbundsarealer ha Udtagning, højbund til græs ha Udtagning, højbund til skov ha Andet Øget fedt til malkekøer 50% Nitrifikationshæmmere 100% I alt, under hensyn til overlap Tiltag til reduktion af landbrugets drivhusgasudslip frem til 2020, angivet i 1000 T CO2-ækv./år 24 Negative tal betyder forøget udslip. CH4+N2O: reduktion af metan og lattergas. Jord-C: ændring i jordens kulstofindhold. Bioenergi: substitution af fossile brændsler med bioenergi regnes en indirekte effekt i form af, at man undgår et kunstgødningsforbrug, som ellers ville have medført emission af lattergas. Det ændrer dog ikke ved det faktum, at opbygning af kulstof i jorden har en positiv klimaeffekt, uanset om denne medregnes af EU Landbruget som energiproducent på basis af biomasse En række afgrøder kan udnyttes til energi, enten som direkte brændsel, f.eks. halm til kraftvarmeværker, ved anvendelse i biogasanlæg eller ved omdannelse til biobrændstoffer som bio-ethanol eller bio-diesel. Effekten i forhold til klimaet er dobbelt: Dels kan energiproduktionen erstatte afbrænding af fossile energikilder, dels kan den føre til et reduceret udslip af lattergas. Biomasse til energiproduktion kan bl.a. være brænde, halm, flis og træpiller. Da disse materialer optager ligeså meget CO 2 ved væksten, som de afgiver ved forbrænding, defineres de som CO 2 neutrale energikilder. Det skal dog medregnes, at fraførsel og afbrænding af biomasse vil føre til et dræn i jordens kulstofindhold og en forringet jordstruktur f.eks. kunne alternativet være en nedmuldning af halmen. Nettoeffekten vil derfor være mindre end substitutionen af fossil energi. Landbruget bidrager i dag med biomasse primært halm som svarer til ca. 75 % af VE-produktionen i Danmark 25. Men potentialet er langt større, primært ved bioforgasning af husdyrgødning og plantemasse. Det er imidlertid ikke ligegyldigt hvilken teknologi, der udnyttes til energiproduktion fra biomassen. Energiudnyttelsen af biomasse er langt højere ved afbrænding af biomasse i kraftvarmesektoren samt ved bioforgasning end ved produktion af biobrændstoffer til transportsektoren. Pil er af FOI beregnet til at have det største potentiale for reduktion af drivhusgas. Det ses samtidig af tabel 8.9., at den vil have et positivt bidrag til jordens kulstofindhold. Det skyldes dels, at rodbestanddelene forbliver i jorden, dels at der er tale om en flerårig afgrøde, hvor der kun foretages sjælden jordbearbejdning. Når vi ikke går nærmere i dybden med dette, skyldes det, at pilearealers monotoni og relativt lave biodiversitet medfører, at piledyrkningen ikke bidrager væsentligt til naturmålsætningerne. Det Økologiske Råd mener derfor ikke, at piledyrkning bør anvendes i større omfang i ekstensiverede områder, f.eks. i ådale eller på 3-arealer. Men det kan overvejes, om det kan indgå i skovrejsning heller ikke her vil det bidrage naturmæssigt, men kan ses som et alternativ til nåletræsplantager og pyntegrønt. Endelig kan det overvejes at dyrke pil på omdriftsarealer, men her vil ulempen være, at de pågældende arealer så ikke kan levere foder til husdyrene, hvorfor det kan føre til øget foderimport 23 Her er medregnet yderligere 9 tiltag med lavere effekt 24 Fødevareøkonomisk Institut: Landbrug og klima, december Her er dog kun medtaget de 10 (ud af 19) tiltag, som er beregnet til at have størst effekt. 25 Altinget: Landbruget: CO2-reduktioner fra halm tilhører os, 16/

64 med de negative effekter, som dette kan have i producentlandene, hvis disse rydder regnskov eller andre naturarealer for at dyrke soja m.v. Desuden vil pil ikke kunne indgå i harmoniarealerne, da der er tale om en flerårig afgrøde, som ikke kan aftage gylle. Derfor skal evt. dyrkning af pil vurderes i relation til antallet af dyreenheder. Produktion af biogas Biogas (metan) kan produceres på alle typer af husdyrgødning og plantemateriale, samt på en række affaldsprodukter fra forarbejdningsindustrien, f.eks. slagteriaffald. I princippet er det de samme biologiske processer, som skaber udslip af metan, f.eks. fra gødningslageret, til atmosfæren - i biogasanlægget opvarmes biomassen dog for at øge produktionen af metan, og metanen opsamles. Biogassen kan anvendes i gasfyr, kraftvarmeværker, i gasmotorer, der trækker en el-generator, eller direkte som brændstof til køretøjer. Afgasset biomasse kan anvendes som gødning og til jordforbedring. Gødningshåndteringen i Danmark er i overvejende grad domineret af gylle. Der ligger derfor et stort potentiale i en bioforgasning af gyllen, således at man undgår størstedelen af metanproduktionen fra gyllelagrene og lattergasemissionen fra gyllen, når den er bragt ud på jorden. Der er mest energi i det organiske tørstof fra svin, men kvægbrugere kan også være med, hvis de har overskud af gødning. Biogas kan ses som en mulighed for at genanvende N og P fra resten af samfundet, f.eks. slagteriaffald fra slagterier. Biomasse fra naturarealer, der er taget ud af drift, kan også anvendes. Udbygning med biogasanlæg i Danmark har været gået stort set i stå, men Folketingets Energiforlig den 21/ hævede elprisen for biogasanlæg til 74 øre/kwh og sikrede en indexregulering af denne, hvilket forventes at sætte gang i udviklingen igen. Der er en række fordele ved at anvende flerårige afgrøder, som pil, elefantgræs eller vedvarende græs til energi både i kraftvarmeværker og biogasanlæg. Raps er f.eks. en meget intensiv afgrøde, der kræver mange pesticider og næringsstoffer, samt frigiver meget lattergas ved årlig oppløjning. Permanent plantedække reducerer udvaskning af næringsstoffer, opbygger humuslaget, og binder dermed CO 2. Energimajs til bioforgasning er af DJF/FOI beregnet at have et højt potentiale. Her vurderer vi imidlertid, at det er nødvendigt at foretage en analyse, som vurderer energibalancen ved den samlede produktion inkl. energiforbruget til hjælpestoffer ved dyrkningen. Det er en etårig afgrøde, som derfor kræver mere jordbearbejdning end pil. Dyrkning af energimajs ville erstatte korndyrkning på omdriftsarealerne. Energimajs indebærer de samme ulemper som pil mht. at øge behovet for foderimport. Produktion af første og anden generation biobrændsel Første generation biobrændstoffer er olie eller ethanol produceret direkte af afgrøder som raps, majs, korn, sukker eller palmeolie. Det er af flere grunde ikke en bæredygtig form for udnyttelse af biomasse. Anvendelse af menneskeføde eller foderafgrøder til bio-brændstoffer er en medvirkende årsag til det seneste års eksplosive forøgelse af fødevarepriserne på verdensmarkedet. Det har bl.a. ført til at fattige mennesker i Mellemamerika har svært ved at betale for majs, der er grundsten i deres ernæring. I USA dyrkes majs og sojabønner til brug som biobrændsel, mens man i Europa primært bruger raps og hørfrø. I Europa ser biobrændstofproduktionen ud til at føre til opdyrkning af sårbare områder og de arealer, der har været braklagt siden starten af 1990 erne via EU s brakordning. Efterspørgslen på landbrugsjord har medført øget rydning af regnskov i bl.a. Malaysia og Indonesien, hvor man inddrager arealerne til produktion af palmeolie til bio-brændstoffer. I Brasilien, som er verdens største producent af flydende biobrændstoffer til transportformål, ryddes også store regnskovsarealer. Sukkerrør, som bruges til bioetanol, kan ikke vokse på nyligt ryddet regnskovsjord. Det kan soja derimod. Der er en tendens til, at sukkerrør breder sig til hidtidige sojamarker, hvorefter soja trænges ind på netop ryddede regnskovsarealer. Opdyrkning af jord til produktion af biobrændstof fører til udslip af store mængder CO 2. Besparelsen i CO 2 -udledning ved at anvende biobrændsel vil først kunne udligne udslippet af CO 2 fra regnskoven efter 300 år. En analyse har vist, at CO 2 -gælden fra opdyrkning af regnskovsarealer med palmeolie først kan indfries efter 75 år 26. Anden generation biobrændstoffer produceres endnu kun i meget beskedent omfang. Der fremstilles biodiesel ud fra animalsk fedt. Dette er indtil videre den mest bæredygtige form for produktion af flydende biobrændstoffer til transport men potentialet er relativt lille. Etanol baseret på affaldsstoffer samt fiberholdige produkter som halm er endnu ikke modne til at sætte i produktion, men det forventes at 26 Finn Danielsen, Nordeco om en undersøgelse med dansk deltagelse, i Ingeniøren 15/

65 ske inden for 4-8 år. De livscyklusvurderinger, som hidtil er foretaget, viser, at man kan opnå langt større CO 2 -fortrængning ved at brænde biomassen direkte i kraftvarmeværker frem for omdannelse til flydende biobrændstoffer 27. Det kan dog se mere positivt ud i lande, som ikke har fjernvarmenet af betydning, og hvor alternativet derfor er afbrænding i kraftværker med en energiudnyttelse på højst 50% mod op til 90% på danske kraftvarmeværker. Der er krav til biobrændstoffer under vejs i EU fra 2013 de må f.eks. ikke føre til tørlægning af vådområder, fældning af skov eller rydning af regnskov. Der skal ske mindst en 35 % nettofortrængning af drivhusgasemissionerne - ud fra en livscyklusvurdering af hele kredsløbet. Der har været megen kritik af, at de 35% er for lavt. Kommissionen har annonceret, at det senere skal skærpes til 50% Reduktion i lattergas-udslippet. Som vist i figur 8.7 sker de største udslip af lattergas i forbindelse med brug af handelsgødning og udvaskning af kvælstof fra markerne. Generelt opstår lattergasudslippet primært i forbindelse med håndtering og udnyttelse af gødning - der er derfor store reduktionsmuligheder ved tiltag, som giver en højere kvælstofudnyttelse altså tiltag, som også har en virkning i forhold til vandmiljøet og i vidt omfang har været og vil blive iværksat i forbindelse med Vandmiljøplanerne. Udslippet af lattergas kan reduceres ved nedfældning af gylle eller nedpløjning af gødning inden 6 timer efter gødningsudspredningen - dog kun under forudsætning af, at N-normen sænkes svarende til faldet i ammoniakfordampningen 28. Efterafgrøder kan reducere gødningsbehovet, men virker først og fremmest gennem opbygning af kulstof i jorden. Ved optimering af udnyttelsen af handels- og husdyrgødning, bl.a. I forhold til afgrødernes behov, tidspunkt og gødningstype vurderes det, at lattergasemissionen kan reduceres med %. 29 Effekten opstår kun hvis den bedre N-udnyttelse følges op af en reduktion i kvælstofnormen, således at man f.eks. skal sænke forbruget af kunstgødning. Som nævnt kan afgasning af gylle i biogasanlæg reducere lattergasudslippet ift. ubehandlet gylle, når gyllen udbringes. Når gyllen efter behandling i biogasanlæg udbringes på jorden vil indholdet af organisk stof være mindre iltforbrugende og mere tyndtflydende. Det betyder, at ammoniak iltes mere effektivt til nitrat, og at forbruget af nitrat til bakteriernes respiration er mindre (denitrifikation). Begge dele mindsker risikoen for lattergasproduktion efter udbringning af gylle. 30 Der er en række BAT teknologier til reduktion af ammoniakfordampningen og derved udslip af lattergas fra stalde. Et eksempel er præfabrikerede drænede gulve, der består af en profileret betonoverflade, der afleder ajlen hurtigt. Overfladen holdes ren med en specialudformet skraber af gummi. Der er ca drænede gulve i DK i Teknikken forventes at kunne reducere ammoniakfordampningen med 50 %. Samtlige BAT teknologier, der reducerer emissioner af N og drivhusgasser forventes at øge N-indholdet i gyllen Reduktion i Metan-udslippet. Den væsentligste metan-kilde er som vist i figur 8.7 husdyrenes fordøjelse. Der er stort potentiale i at ændre fodersammensætningen og dermed begrænse køernes udledning af metan. Jo mindre der forgæres i vommen, jo mindre skal koen bøvse og prutte metan. 90 % af kornsorter som byg, hvede og rug forgæres i vommen, hvorimod ved fodring med majs og bælgplanter som ærter og hestebønner, er det kun ca. 70 %, der forgæres i vommen, mens resten ryger direkte i tarmen. Mere majs og færre sukkerroer i fodringen har allerede givet mindre udslip af metan. En anden metode er tilsætning af salte af organiske syrer som malat og fumarat til køernes foder, fordi de sørger for at der bliver mindre brint og mere propionsyre i vommen på køerne. Saltstofferne er dyre, men muligheden foreligger 32. Øgning af fedtindholdet i køernes foder har ifølge FOI den største effekt, se tabel 8.9. Det har dog implikationer ift. fedtprocenten og dermed mælkeproducentens afregning 27 Se Biobrændstoffer en analyse fra 92-gruppen, maj 2007, samt udtalelse fra prof. Henrik Wenzel, Syddansk Universitet i Ingeniøren, 4.april Siden august 2007 har der været lovkrav om at flydende gylle skal nedfældes i sort jord og græs i særlige bufferzoner omkring N-følsomme naturtyper. Fra udvides det til at gælde alle arealer med sort jord og græs uanset beliggenhed. I forbindelse med evaluering af VMP III i 2008 og 2011 vil der blive taget stilling til hvornår lign. krav kan stilles til vintersæd. 29 DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s Drivhusgasser og husdyrproduktion af Sven G. Sommer, Søren O. Petersen, Jørgen E. Olesen og Henrik Falkenberg i Aktuel Naturvidenskab nr s Dansk Landbrugsrådgivning, Landscentret: byggeblade for BAT: 32 DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s

66 med mejeriet. Tilsætning af antibiotiske vækstfremmere har samme effekt, men det vil næppe være acceptabelt bl.a. pga. resistensrisiko. Mere kraftfoder i f.t. grovfoder giver også mindre metanproduktion. Højtproducerende dyr er at foretrække klimamæssigt, idet de relativt set producerer mere kød og mælk i forhold til udledningen af metan. Men køer skal have grovfoder for at trives, så det er begrænset, hvor meget man kan ændre den balance (vommen kan bl.a. falde sammen, hvis den får for lidt grovfoder). Endvidere er ca. 2/3 af kvæget i Danmark opdræt eller kødkvæg. Disse fodres i langt højere grad end malkekøer med grovfoder - hvilket jo netop er drøvtyggernes force og en mulighed for at udnytte græsmarker i sædskiftet og ekstensive arealer. Den anden store kilde til metanudledning er gødningshåndteringen ved staldene. Metanproduktionen er meget temperaturafhængig. De mikroorganismer, der danner metan, har en lav aktivitet ved temperaturer under grader. Gødningshåndteringen domineres i dag af gylle systemer, hvorfra udslippet af metan kan reduceres markant ved at sænke temperaturen. Det kan ske via daglig udpumpning af gyllen fra den varme stald til en udendørs køligere gyllebeholder. Under danske forhold, hvor der normalt er mindre mængder gylle i tanken om sommeren, kan man på denne måde reducere metanudslippet fra stalde med 40 %. 33 Hvis man skyller gyllekanalerne efter tømning og derved fjerner de mikroorganismer, som er tilpasset temperaturen og miljøet, kan man reducere metanudslippet endnu mere. Det kan tage flere uger, inden de effektive metanproducenter er opformeret igen, og derfor vil denne teknik reducere metandannelsen i stalden. Et flydelag eller endnu bedre fast låg på gyllebeholderen modvirker også udledning af metan. 34 En anden teknologi er gyllekøling, der i danske systemer er udført med varmeslanger nedstøbt i gulvet, der er forbundet til en varmepumpe, så varmen kan genvindes i smågrisestald, stuehus eller kontor. Det forventes at kunne reducere ammoniakudledningen med 30 %. Der var i anlæg i DK med skrab og køling. I Holland er gyllekøling etableret med slanger med kølefinner udlagt i overkanten af gyllen, disse systemer har vist sig at kunne reducere ammoniakudledningen med 50 % i forhold til traditionelt fuldspaltegulv. Ifølge FOI er gyllekøling et billigt virkemiddel, men potentialet er lavt. Der er stor forskel på metanudledningen fra gylle og fra fastgødning. Indholdet af strå øger ilttilgangen til gødningen under lagring, og derfor reduceres produktionen af metan. I stalden er metanproduktionen ca. 75 % og i gødningslageret % lavere i fast gødning i forhold til gylle. 35 Der er ikke kun tale om et enten/eller: I nye staldsystemer er spaltearealet mindsket, og der etableres strøede liggearealer, hvilket giver mindsket metanproduktion fra gyllekanalerne. Der er forskellige produkter på markedet der kan hæmme nitrifikation af gødningskvælstof (f.eks. N- serve, Didin) - de har vist en reduktion af lattergasemissionen, men primært fra handelsgødning. 36 Ifølge FOI har nitrifikationshæmmere et relativt stort potentiale, jf. tabel 8.9, men der er uafklarede miljøforhold ved denne metode. F.eks. har det mest anvendte stof, DMPP, en lav nedbrydelighed på 0-10 % efter 182 dage, hvilket indebærer en risiko for økotoksikologiske virkninger i jorden 37. Det er endnu ikke afklaret, hvorledes gylleseparation påvirker metanudledningen. 38 Det kan have en effekt gennem en forbedret udnyttelsen af husdyrgødningen Reduktion af CO 2 -emissioner Energiforbruget i markdriften varierer meget med valget af teknik, dyrkningsform og materiel. Der er i de senere år sket en teknologiudvikling i markdriften, der har ført til en kraftigere jordbearbejdning og hurtigere fremkørselshastighed, men der har ikke været megen fokus på energiforbruget. Ved at anvende pløjefri dyrkning kan man reducere CO 2 udledningen med % afhængig af metode og teknik. Energiforbruget kan reduceres fra l diesel/ha ved traditionel dyrkning til l/ha ved reduceret jordbehandling. Der er usikkerhed omkring effekten på kulstoflagringen og på N 2 O-udledningen. Bagsiden ved reduceret jordbehandling er et øget behov for ukrudtsbekæmpelse med herbicider. 33 Søren O. Petersen, Jørgen E. Olesen: Drivhusgasser og husdyrproduktion. Kvæginfo /1-2008: 34 Siden marts 2003 har der været lovkrav om fast overdækning på gylletanke, eller alternativt kan man få godkendt flydelag af f.eks. halm, hvis man fører logbog, der viser at laget opfylder nogle minimumskrav. Et fast låg har den fordel, at regnvand ledes bort og kapaciteten derved rækker længere samtidig med man undgår at transportere regnvand og ikke mindst at tanken flyder over. Fra skal nye gyllebeholdere etableres med fast låg. 35 Sven G. Sommer, Søren O. Petersen, Jørgen E. Olesen og Henrik Falkenberg: Drivhusgasser og husdyrproduktion, Aktuel Naturvidenskab nr DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s Fødevareøkonomisk Institut: Landbrug og klima, december Søren O. Petersen & professor Sven G. Sommer: Hvordan påvirker gylleseparation risikoen for udledning af drivhusgasser? 66

67 I væksthusproduktionen vurderes det, at brændstofforbruget, der i 2001 var på 9600 TJ, kan reduceres med 35 % ved at udskifte enkeltlagsglas med dobbelte kanalplader. Desuden kan soklen isoleres. Det vurderes at potentialet i alt er ca. 20 %. Desuden kan forbedret klimastyring reducere CO 2 udledningen betydeligt. Det teoretiske potentiale er beregnet til 25 %, men på kortere sigt vurderes potentialet at være 10 %. 39 Kanalplader har dog en mindre lysgennemtrængning end enkeltlagsglas, hvilket kan have en negativ effekt på planternes vækstmuligheder og øge behovet for kunstlys. Udledning af CO 2 fra ændringer i jordens kulstoflager Der er gode muligheder for at reducere udslippet af drivhusgasser ved at optimere produktionen ud fra hensyn til jordens kulstoflagring. Landbrugs- og fødevareproduktionen kan blive netto kulstofoptager, da CO 2 kan lagres i humusindholdet i jorden. Dette er meget relevant, fordi CO 2 -lagringen kan medregnes i forhold til Kyoto-aftalen. CO 2 -indholdet i dyrket jord øges bedst ved brug af flerårige afgrøder, efterafgrøder eller ved nedmuldning af fast gødning eller halm. Sidstnævnte er et paradoks i forhold til ønsket om anvendelse af halmen i energiproduktionen, men det er muligt at kompensere for øget fjernelse af halm gennem øget dyrkning af efterafgrøder. Skovrejsning, plantning af hegn eller udlæg af vedvarende græs bidrager til at oplagre CO 2 i plantemassen i mere varig form. I den dyrkede jord vil kulstoffet ofte frigives igen, når jorden pløjes og bearbejdes der er ofte kun tale om en midlertidig binding. Omlægning af brak til drift med årlig pløjning i forbindelse med ophør af brakordningen betyder, at man tilfører ilt og derved frigiver CO 2. Som figur 8.5 viser, er det især på humusjorde, der sker en frigivelse af CO 2, mens der på mineraljorde i gennemsnit sker en optagelse. Der er derfor et stort potentiale for en mindskning af CO 2 -udslippet ved udtagning af lavbundsjorde og etablering af vedvarende græs eller skovrejsning Fødevarer og klima Når man skal vurdere de enkelte fødevarers klimapåvirkning, skal der udover påvirkningen fra selve produktionen også vurderes en klimaeffekt fra forarbejdning og transport. Udledning af drivhusgasser fra forskellige fødevarer er meget forskellig. Generelt er der langt større udledning af drivhusgasser forbundet med produktion af animalske produkter, da foderet indeholder 5-10 gange så meget energi som de animalske produkter, f.eks. kød, mælk og æg. Samtidig bliver udbytter og ydelser en væsentlig parameter det kan have stor betydning, om der høstes 4 eller 8 ton hvede pr. hektar, eller om køerne har en høj eller lav ydelse, i forhold til klimapåvirkningen fra det enkelte kilo hvedemel eller den enkelte liter mælk. Dette har f.eks. betydning i forhold til klimaeffekten af økologiske fødevarer, som oftest har en lav klimabelastning pr. hektar, men en relativt høj klimabelastning pr. fødevareenhed på grund af de generelt lavere udbytter. Det Økologiske Råd udsender samtidig med denne rapport en film 40 og et undervisningshæfte om fødevarer og klima Klimaændringernes indflydelse på landbrugsdriften Afgrødevalget forventes også at ændre sig som følge af klimaændringer, bl.a. er majs allerede langt mere almindelig og vil formentlig også om få år blive dyrket til modenhed i DK. Klimaændringer kan føre til, at strandenge og ådale oversvømmes, og milde vintre og regnfulde efterår vil give større N-udvaskning. Undersøgelser har vist, at afgrødeudbytterne stiger med 17 % ved 50 % højere indhold af CO 2 i luften. Dette vil sammen med moderate temperaturstigninger formentlig øge udbytterne i kolde tempererede områder Udpegning af virkemidler med sammenhæng til eutrofiering og natur Vi har her omtalt en række forskellige virkemidler, som kan medvirke til en mindskelse af landbrugets klimapåvirkning. Som en afslutning på dette kapitel vil vi tydeliggøre hvilken del af virkemidlerne, der vil blive lagt vægt på, når vi i kapitel 14 laver et samlet scenarium, som udfra en helhedsbetragtning kan løse landbrugets miljøproblemer. Husdyrenes fordøjelse og landbrugets energiforbrug står som markante enkeltposter med henholdsvis 20 og 17 % af den samlede klimapåvirkning. Som nævnt 39 DJF: Drivhusgasser fra Jordbruget reduktionsmuligheder, Jørgen E. Olesen (red.) 2005 s Olesen Udsendes sammen med Batavia Media januar

68 20 % Husdyr fordøjelse 8 % Kulstoftab og -binding 17 % Energiforbrug KVÆLSTOF-RELATERET - SAMLET 55 % Dansk landbrugs påvirkning af klimaet 2006 udslip af klimagasser fordelt på kilder Fordeling af kvælstofrelateret påvirkning 6 % Afgrøderester, N-fiksering mm. 3 % Ammoniakfordampning 15 % Udvaskning af kvælstof 9 % Handelsgødning, omsætning 22 % Husdyrgødning, håndtering og omsætning Figur 8.10 giver et samlet billede af dansk landbrugs klimapåvirkning fordelt på oprindelse 42. er det primært drøvtyggerne, som giver klimapåvirkningen fra fordøjelsen. Vores scenarium vil indeholde en reduktion i svinebestanden - derfor vil der kun være en begrænset reduktion på denne post. Energiforbruget berøres heller ikke af scenariets virkemidler. Ændringerne i kulstoflagrene står for 8 %. Scenariet vil indeholde relativt omfattende ekstensiveringer, primært på lavbundsjorde. Det vil dels reducere kulstoftabet fra disse jorder, dels medvirke til en væsentligt forøget binding af kulstof i permanente afgrøder. Hvis kulstofbindingen overstiger tabet, kan denne post blive negativ - dvs. at landbruget potentielt kan optræde som netto-kulstofoptager. Figuren tydeliggør den nære sammenhæng mellem eutrofieringen og klimapåvirkningen. Resten - 55 % - drejer sig om tab fra kvælstofomsætningen, både fra husdyrgødning og kunstgødning, i stalde og fra markerne - fordelingen ses i kolonnen til højre i figuren. Når vi senere i kapitel 14 ser på miljøproblemerne som en helhed og i vores scenarieopbygning søger synergier mellem virkemidler for natur, eutrofiering og klima, er det altså primært den lilla del af klimabelastningen, vi søger at reducere. Landbrugets muligheder for at fortrænge fossile brændsler i energiproduktionen ved produktion af bioenergi indgår ikke i figuren. 42 Dataene er en sammenskrivning af værdier fra figur 8.7 og

69 Kapitel 9: Pesticider 9.1 Skadevirkninger af pesticider Formålet med at anvende pesticider i landbruget er oftest at slå skadedyr, ukrudt eller mikroorganismer ihjel. Pesticiderne, som indeholder aktivstoffer, vil i mange tilfælde også skade andre arter indenfor den samme gruppe, eller sågar helt andre typer organismer. Hvor skadelige de er for naturen, afhænger af det enkelte stofs virkningsmekanisme, koncentration og nedbrydningstid. Nogle af de ældre pesticider gav mange skadevirkninger, fordi de var fedtopløselige og undertiden kunne ophobes i organismer og fødekæder. De fedtopløselige stoffer var normalt ikke vandopløselige, hvilket gjorde dem mindre mobile, f.eks. i forhold til grundvand. Ofte havde de ældre pesticider stor akut giftighed også over for mennesker hvilket har givet en lang række dødsulykker og selvmord. Visse af disse stoffer eksporteres og anvendes stadig i ulandene, f.eks. parathion eller methylparathion. For en række pesticider har man fundet, at stoffet kan være kræftfremkaldende, ændre arveanlæggene, påvirke reproduktionen, have hormonforstyrrende effekt eller være allergifremkaldende. Anvendelsen af pesticider i landbruget kan betyde, at der er meget få andre planter og meget få insekter i marken. Det betyder, at fødegrundlaget for andre dyr, fugle, padder eller insekter, som fouragerer i området, bliver stærkt reduceret. Markerne kan nærmest virke som ørkener, hvor kun afgrøden kan leve. Når landbruget optager en stor del af et lands areal som i Danmark kan denne effekt som benævnes den indirekte effekt - være betydningsfuld. Pesticiderne kan derudover skade naturen, hvis pesticiderne med vinden transporteres ind i naturområder. Levende hegn op til økologiske brug har langt større antal plantearter end hegn ved konventionelle bedrifter. I flere vandløb har der været så høje koncentrationer af pesticider, at de skader dyrelivet, f.eks. krebsdyr og insekter, i åerne. Pesticiderne kan transporteres med vandet til grundvandsmagasinet. Pesticidforurening har lukket mange hundrede drikkevandsboringer i Danmark. Mennesker bliver påvirket af pesticider på forskellige måder; ved at indtage fødevarer, som indeholder pesticider, ved at drikke vand, som indeholder pesticider, eller gennem luften, hvor især folk, der arbejder i gartnerier og landbrug er udsatte. Sidstnævnte gruppe kan også direkte komme i berøring med stofferne. Sammen med udledningen af næringssalte er pesticiderne den største trussel fra landbruget mod naturen. Truslen skyldes dels de pesticider landbruget anvender i dag, dels fortidens synder i form af tungt nedbrydelige stoffer, som stadig findes i naturen. Der findes stort set pesticider eller rester alle steder i naturen. Der anvendes over 400 forskellige aktive stoffer i det europæiske landbrug. Der findes ikke en total oversigt over forekomst og effekt af stofferne i det europæiske miljø, men der findes mange enkelt undersøgelser fra flere lande. Mange pesticider har fundet vej til grundvandet. I en undersøgelse fra Sydøst England i blev herbicidet diuron fundet i 90 % af grundvandsanalyserne, samtidig blev nedbrydningsprodukter af diuron også fundet i 60 % af analyserne. I en analyse af brønde i det centrale Polen blev der i alle prøverne fundet fenitrothion (et enzymhæmmende insektmiddel), % af prøverne indeholdt triazinerne atrazin og simazin og en lille del af prøverne indeholdt insekticidet alfa-cypermethrin. I Frankrig anses halvdelen af grundvandsprøverne for ikke at være påvirket af pesticider. Også i nedbøren kan der måles pesticider. En undersøgelse i Frankrig viste høje koncentrationer af mange herbicider, bl.a. alachlor, metoalachlor og atrazin. Også i floder og søer er der mange steder registreret pesticider. I vandløb i Frankrig og Finland blev der fundet en tæt sammenhæng mellem niveauet af pesticidforurening og relative hyppighed og antal af følsomme ferskvands arter 1. De europæiske fødevarer er i stort antal forurenet med pesticider. I Danmark har man gennem mange år opgjort indhold af pesticider i frugt og grønt, opdelt på importerede og danskproducerede. Indholdet har altid været betydeligt højere i de importerede varer - dog er der de senere år er sket en vis stigning i de danskproducerede (afbrudt af et fald i 2006), som har bragt det tættere på niveauet i de importerede fødevarer. Hovedparten af det importerede frugt og grønt stammer fra andre europæiske lande, især Spanien og Holland Pesticidforbruget i dansk landbrug. Der er sket et fald i pesticidanvendelsen i perioden fra 1986, hvor den første pesticidhandlingsplan blev vedtaget, og til 2002, men herefter er forbruget steget igen. 69

70 3,6 3,2 2,8 2,4 2 1,6 1,2 Figur 9.1 Be handlingshyppighed med måls ætninger for og 2009 samt virksomt stof pr. ha i årene Behandlingshyppighed Virksomt stof pr. ha (kg) Målsætning 2002 Målsætning Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken:Salget af pesticider til anvendelse i landbrugets planteavl, behandlingshyppighed efter pesticidgruppe, samt angivelse af målsætningerne for pesticidhandlingsplan II og III (de vandrette linier) Pesticidforbruget opgøres i Danmark ved to metoder: a b antal tons aktivt stof forbrugt behandlingshyppighed. Opgørelsesmetoden behandlingshyppighed (BH), som er en dansk metode, er udviklet for at anskueliggøre udviklingen i den indirekte effekt. BH er defineret som det antal gange, man har sprøjtet på et år med den af anbefalede og godkendte dosis pr. hektar. Det udtrykker således, hvor mange gange man sprøjter pr. år men kan i princippet også dække over, at man sprøjter flere gange med lavere dosis end anbefalet eller færre gange med højere. Det har indtil for nylig været BH, som var den kritiske faktor for landbruget at overholde, mens reduktion i antal tons aktivt stof så at sige skete automatisk ved skift til mere moderne og stadigt kraftigere virkende pesticider, som kun skal bruges i små mængder, herunder de såkaldte minimidler. Derfor har der været et stadigt fald i det forbrugte antal tons aktivt stof, uden at det nødvendigvis medførte en lavere miljøbelastning. Men de seneste år er udviklingen vendt, og nu stiger også forbruget opgjort i antal tons aktivt stof. Derimod er forbruget af de farligste pesticider reduceret kraftigt. Sidst i 90 erne toppede brugen af pesticider klassificeret som særligt skadelige med omkring 500 t/år, hvor det i dag ligger omkring 100 t/år. Dog er der også her sket en stigning siden Der har i mange år været diskussion om brugen af BH, fordi denne ikke tager hensyn til stoffernes farlighed, og der er gjort mange forsøg på at udvikling et alternativ et miljøbelastningsindex. Men det er hidtil endt uden resultat, bl.a. fordi man ikke har fundet en meningsfuld måde at sammenligne effekter på grundvand, biodiversitet og menneskers sundhed. Der er således ikke i dag noget brugbart alternativ til BH og der er heller ikke udsigt til, at der kommer et alternativ foreløbig. Der arbejdes for tiden med at udvikle et individuelt naturbelastningsindex for de enkelte bedrifter. Men det har den uheldige bieffekt, at landmanden får et incitament til at fjerne naturværdier fra sin bedrift, idet hans belastningsindex herved vil falde Pesticid forbruget i europæisk landbrug Det europæiske landbrug er dybt afhængigt af sprøjtemidler. I Europa købes der for flere dollar pesticider end på noget andet kontinent, idet Europa står for 30 % af verdens forbrug 2. Over t pesticider (i aktivt stof) spredes årligt i det europæiske landbrug. Europa anvender 25 % af verdens pesticider, selv om det kun råder over 4% af verdens landbrugsareal. EU s forbrug pr. ha er 6 gange højere end verdensgennemsnittet. Langt hovedparten er svampe- og ukrudtsmidler, se figur 9.2. Dette kan kun delvis forklares med højere udbytter og mere intensivt landbrug. Det skyldes også simpelt overforbrug. Set på EU-plan er det kun Danmark, Holland og Sverige, som længe har haft planer for pesticidreduktion. I 2008 har den franske regering også fremsat en plan, om halvering af pesticidforbruget inden Pesticide Action Network (Pan) 2007, Pesticides Action News, winter Pesticide Action Network (Pan) 2007, Pesticides Action News, winter

71 Figur 9.2 Sprøjtemidler i EU - fordeling på typer i 2003 insekticider 10% herbicider (ukrudtsmidler) 38% vækstregulerings mi dl er 3% fungicider (svampemidler) 49% samt om forbud mod 53 af de farligste aktivstoffer 3. De europæiske miljø-ngo er 4 arbejder for et direktiv, som skal tvinge alle lande til at gennemføre sådanne planer. Den franske andel af sprøjtemiddelforbruget er knap 30 %, den italienske og spanske hver knap 15 % og den tyske omkring 10 %. 5 I de seneste år er forbruget af pesticider i Europa målt i vægt faldet lidt. Det skyldes bl.a., at de mere moderne pesticider anvendes i mindre mængde for at få den ønskede effekt. I de nye EU-lande faldt forbruget i 90erne, men er efterfølgende steget igen. Der findes ikke en fælles europæisk opgørelsesmetode svarende til den danske behandlingshyppighed endsige en opgørelse af pesticidernes miljøbelastning. Derfor er det ikke muligt at opgøre pesticidforbrugets udvikling set i forhold til pesticidernes effekt National lovgivning/planer og EUdirektiver Danmark har siden 1960 erne haft en på papiret restriktiv politik over for pesticider, idet aktivstoffer kun må bruges, hvis de er forhåndsgodkendt af myndighederne. Men frem til 1980 var der i realiteten kun vage krav som det engang blev formuleret: kontrollen gik mest på, om landmanden fik gift nok for pengene! Med kemikalieloven i 1979 og den efterfølgende pesticidbekendtgørelse i 1980 kom der mere håndfaste krav vedrørende miljø og sundhed men der blev stadig godkendt mange problematiske pesticider. Siden starten af 1990 erne har man i Danmark gennemført en revurdering af de pesticider, som var godkendt. Det førte til, at mange blev forbudt kun ca. 80 blev tilbage. Bl.a. blev en lang række pesticider forbudt, fordi de kunne bevæge sig gennem jordlag og dermed havne i grundvandet. Danmark har en politik for grundvandsbeskyttelse, som er strammere end andre landes, bl.a. fordi Danmark som det eneste EU-land næsten udelukkende anvender grundvand som drikkevand. Samtidig har Danmark traditionelt leveret grundvand, som ikke var kemisk renset et princip, som hidtil kun er fraveget i få tilfælde. Danmark accepterer kun et pesticidindhold på op til 0,1 mg/m 3 7, uanset hvilket pesticid det drejer sig om. I flere andre EU-lande tillader man omkring 300 forskellige aktivstoffer, herunder en række, som i Danmark er påvist at kunne gå i grundvandet. Også en lang række stoffer, som har skadevirkning på økosystemer på dyr, planter eller mikroorganismer er blevet forbudt som led i den danske revurdering. Det gælder bl.a. en række hormonforstyrrende stoffer. Men der er fortsat skadelige stoffer, som er tilladt. Det gælder især blandt insekticiderne. Fælles EU-godkendelse af aktivstoffer Med et EU-direktiv fra om markedsføring af pesticider startede man opbygning af en harmoniseret liste over pesticid-aktivstoffer. Der er tale om et totalharmoniseringsdirektiv, dvs. at medlemslandene skal tillade markedsføring af pesticider indeholdende disse aktivstoffer. Samtidig gælder den i Danmark meget omtalte miljøgaranti 9 ikke for dette direktiv, idet direktivet har hjemmel i landbrugspolitikken og ikke i indre markeds politikken. Men direktivet indeholder en bestemmelse om, at et medlemsland har 3 Som led i præsident Sarkozys såkaldte Grenelle-proces, Food Culture, nr. 29, Samlet i Pesticide Action Network Europe (PAN-Europe), se samt 5 Eurostat, Følgende kilder er anvendt til afsnit 9.1: - Birdlife International 2007: The state of Europe s common birds. - EEA 2005, The European Environment, State and Outlook EEA Eurostat The use of plant protection products in the European Union, Data Irena. Agriculture and environment in EU-15 the Irena indicator report, EEA - OECD (2008), Environmental Performance of Agriculture in OECD countries since 1990, Paris, France, - Pan 2007, Pesticides Action News, winter Lige med 0,1 mikrogram/l 8 Direktiv 91/414/EØF 9 Traktatens artikel 95, stk. 3-9, giver på visse stramme betingelser mulighed for at have strengere regler for miljø og sundhed i et medlemsland, selv om der er totalharmonisering. Artikel 95 er en del af traktatens kapitel om det indre marked. 71

72 mulighed for at forbyde et godkendt pesticid, hvis det kan godtgøre, at der er væsentlige forskelle i klima eller dyrkningsmetoder, som kan medføre anderledes miljøeffekter i det pågældende medlemsland. Endelig var der i de daværende danske regler et substitutionsprincip, dvs. at staten kunne forbyde et pesticid, hvis der var et mindre farligt pesticid på markedet, som kunne opfylde samme formål. Dette princip findes ikke i EU-direktivet 10. Der opstod derfor naturligt nok en frygt for, at dette direktiv ville tvinge Danmark til at genindføre en række af de grundvandstruende pesticider, som man netop havde forbudt som led i revurderingen. F.eks. var stoffer som atrazin og dichlobenil 11, som havde forårsaget mange grundvandsforureninger i Danmark, fortsat tilladt i mange EU-lande. Der kom til at gå en del år, inden der for alvor kom gang i optagelse af stoffer på EU-listen. Men de seneste år er et stort antal stoffer blevet optaget. Endnu er de værste grundvandstruende stoffer ikke blevet optaget. Samtidig har EU i praksis accepteret ret vidtgående muligheder for medlemslandene til at føre en mere restriktiv politik. Kommissionen forsøgte med et nyt direktivforslag i 2006 at stramme harmoniseringen ved at gennemføre 3 klimazoner, hvor medlemslande inden for hver zone skulle acceptere gensidig anerkendelse af pesticidgodkendelser. Men i starten af 2008 faldt forslaget om klimazoner, især som følge af modstand i EU-parlamentet. Til gengæld indføres et substitutionsprincip (se ovenfor), som dog har meget begrænset rækkevidde. Det vil kun omfatte de farligste pesticider. F.eks. vil det, at et pesticid kan gå i grundvandet eller ofte giver anledning til pesticidrester i fødevarer, ikke være nok til at kræve substitution. Endelig vil direktivet medføre krav om regelmæssig kontrol af sprøjteudstyr. I Danmark har man hidtil kun ved stikprøver undersøgt 1-2 % af sprøjteudstyret pr. år. Undersøgelser viser, at der sker et betydeligt spild af pesticider som følge af defekt sprøjteudstyr 12. Pesticidrester i fødevarer Brug af pesticider giver sig også udslag i pesticidrester i fødevarer. Det gælder især for frugt og grønt. I en årrække har indholdet af pesticidrester i dansk produceret frugt og grønt været betydeligt lavere end i importeret, men det er vendt de seneste år. Indholdet af pesticidrester har været stigende siden Procentdel af prøver med indhold af pesticidrester Figur 9.3 Pesticidrester i danske grøntsager og frugt/bær i Grøntsager Frugt og bær år 2000, dog med et mindre fald de seneste år. Når indholdet faldt i frugt og bær i 2006, skyldtes det i høj grad, at stoffet tolylflouanid, som har stor tendens til at sætte sig i frugterne, er blevet trukket ud af markedet. Samme stof var en del af årsagen til stigningen fra 2000 til Men i 2007 er indholdet igen steget 13. Dette ser ud til at være en europæisk tendens. En EU-rapport viser, at 49 % af al frugt og grønt i EU i 2008 er forurenet med pesticidrester en væsentlig stigning siden for 5 år siden. 4,7 % er forurenet over grænseværdierne 14. Mens man i Danmark ikke accepterer pesticider i drikkevand og derfor har fastsat den principielle grænse på 0,1 mg/m 3 (se ovenfor), er der fastsat individuelle grænseværdier for de enkelte pesticider i fødevarer. Disse ligger ofte flere hundrede gange højere end grænsen i drikkevand. Også reglerne for pesticidrester er harmoniseret på EU-plan, og medlemslandene kan ikke permanent fastsætte strengere regler. Men direktivet indeholder en sundhedsklausul, så et medlemsland midlertidigt kan fastsætte en strengere værdi, hvis ny viden opstår. Der findes et internationalt princip om God Landbrugsmæssig Praksis på engelsk forkortet GAP. Her kan det fastsættes, hvor store doser af pesticider der er nødvendige, og hvordan man kan minimere pesticidrester i fødevarer ved at overholde frister for sprøjtning før høst m.v. Men da EU fastsætter sine maksimalgrænseværdier alene ud fra undersøgelser af sundhedseffekt, sker det ofte, at disse fastsættes højere end det var nødvendigt, hvis man overholdt GAP. 10 Af denne grund stemte Danmark imod direktivet, men det blev vedtaget af et flertal 11 Aktivstof i pesticiderne Prefix og Casoron 12 Uddybet i artikel af Hans Nielsen, Det Økologiske Råd i Jord & Viden d Værdierne i figur 9.3 er hentet fra Fødevarestyrelsens årlige opgørelser over pesticidrester i fødevarer, 14 EU Food Monitoring Report, november 2008, her citeret fra Pressemeddelelse fra Pesticide Action Network

73 Pesticidhandlingsplan I Handlingsplanen blev vedtaget i Målene var bl.a. en halvering af behandlingshyppigheden inden 1997 set ift Blandt virkemidlerne var indførelse af afgift på pesticider. Men midlerne var slet ikke stærke nok, og planens mål blev langtfra nået. En af årsagerne var, at der i samme periode skete en storstilet overgang fra anvendelse af vårsæd til vintersæd, hvor der alt andet lige foretages flere pesticidbehandlinger. Indførelse af vintersæd var landbrugets svar på kravet i vandmiljøplan I om vintergrønne marker. Det var imidlertid ikke politikernes intention, at dette skulle ske i form af vintersæd, men snarere ved brug af udlæg af efterafgrøder i vårsæden hvilket kun ville have medført marginalt øget pesticidanvendelse. Men politikerne undlod at specificere dette i vandmiljøplanen, hvorefter landbruget valgte vintersæden, som giver et højere hektarudbytte. Herefter forsvarede landbruget den øgede pesticidanvendelse med, at det var et krav fra politikerne, at der skulle være vintergrønne marker. Bichel-udvalget og Pesticidhandlingsplan II og III Bichel-udvalget udsendte i 1999 en meget omfattende rapportserie med analyser af pesticidforbruget og mulighederne for reduktion. Udvalget fandt, at landbruget uden væsentlige økonomiske omkostninger kunne reducere behandlingshyppigheden fra det daværende 2,3 til 1,4-1,7. Man anbefalede den såkaldt trestrengede strategi til reduktion: - reduktion i behandlingshyppigheden på det sprøjtede areal - flere sprøjtefri bræmmer og randzoner - mere økologisk jordbrug Folketinget vedtog dernæst Pesticidhandlingsplan II, men med et langt svagere mål end udvalgets anbefalinger, nemlig en BH på 2,0 i 2003 mod 2,5 i Desuden krævedes 10 m brede randzoner langs mindst 40 % af de større, målsatte vandløb og søer. Målet mht. BH blev nået, men det gjorde målet mht. randzoner ikke. I 2003 blev Pesticidhandlingsplan III vedtaget. Denne lå tættere på Bichel-udvalgets anbefalinger. BH skulle reduceres til 1,7 inden Men siden da er BH tværtimod steget. Landbruget forklarer det med klimaændringer, som har forøget trykket fra skadevoldere. Dette spiller utvivlsomt en rolle, men samtidig ligger der store uudnyttede potentialer for reduktion inden for hver af de tre strenge: - alle konventionelle landmænd kunne anvende moderne metoder til registrering af skadevoldere og dermed kun sprøjte efter behov frem for plansprøjtning. Man sprøjter simpelthen ekstra for en sikkerheds skyld uden at undersøge hvilke skadevoldere, der er tale om. I dag er der kun få procent af landmændene, der anvender redskabet PC-planteværn 15. Som eksempel lå landbrugets forbrug af ukrudtsmidler i vinterhvede i % over det økonomisk optimale 16. Siden er det økonomisk optimale dog steget op til 2,1-2,3 afhængig af kornprisen, se afsnit 9.3. Det er de største landbrug, som sprøjter mest, idet de i høj grad anvender plansprøjtning 17. Ifølge pesticidhandlingsplanen skulle landbruget reducere brugen af vækstreguleringsmidler i korn, men i stedet har man forøget brugen. Desuden anvendes ofte anstrengte (ensidige) sædskifter (f.eks. vinterhvede efter vinterhvede), hvilket øger sprøjtebehovet der er fortsat mange marginaljorde, som opdyrkes trods et ringe høstudbytte. Disse kunne lægges ud til vedvarende græs uden sprøjtning - der er et stort potentiale for øget omlægning til økologisk jordbrug. Omlægningen har været gået i stå i perioden , men er nu kommet i gang igen som følge af et stort opsving i salget af økologiske fødevarer såvel på hjemme- som eksportmarkedet. Princippet om bedst tilgængelig teknologi er ikke gennemført på pesticidområdet. Som nævnt anvendes ofte udstyr med forkert indstillede dyser det vil det nye EU-direktiv rette op på. Men man udnytter heller ikke mulighederne for injektion, dvs. udstyr, hvor landmanden har flere beholdere med aktivstoffer på traktoren, og disse kan fortyndes klar til brug, mens han er ude på marken. Det betyder, at han kan nøjes med at sprøjte med netop det middel, der er behov for på den enkelte mark, hvor han i dag ofte blander en række midler for at kunne dække forskellige marker på samme tur, se afsnit 9.3. De skiftende miljøministre har erklæret, at målet i pesticidhandlingsplan III ligger fast 19. Men i efteråret 2008 har miljøminister Troels Lund Poulsen henvist til spørgsmålet til at indgå i regeringens plan for Grøn Vækst, som ventes udsendt i starten af Regeringen har ikke tilvejebragt virkemidler, der kan sikre, at målet nås. Desuden er der satset meget lidt på forskning i metoder til pesticidreduktion, f.eks. 15 I 2007 var der 600 landmænd, som abonnerede på PC-planteværn. Til sammenligning er der ca fuldtidslandmænd 16 Der anvendtes en bh på 1,35 mod 0,75 som økonomisk optimalt - ifølge Landsforsøgene Fødevareøkonomisk Institut, 2003: Opdatering af Bichel-udvalgets driftsøkonomiske analyser 18 Disse oplysninger er uddybet i Det Økologiske Råds brev til Connie Hedegaard af , som kommentar til Rapport fra et tværministerielt udvalg Analyse af virkemidler til opfyldelse af pesticidhandlingsplan , januar 2007, se - samt artikel af Hans Nielsen, Det Økologiske Råd i Jord & Viden, F.eks. Connie Hedegaard på samråd i Folketinget d og Troels Lund Poulsen, besvarelse i Folketinget d , F13 BEH 1 73

74 Kilde: Danmarks statistik, Statistikbanken: Prisindeks for produkter og produktionsmidler i landbrugets bruttofaktorindkomst efter type og basisår moderne metoder til mekanisk ukrudtsbekæmpelse lugerobotter m.v. Gartneri, frugtavl og blomsterproduktion var ikke omfattet af Bichel-udvalgets arbejde. Her nedsattes Kirsten Jensen udvalget, som afrapporterede i Men dette område er præget af mangel på viden om den aktuelle sprøjtning, hvilket medførte, at anbefalingerne blev mindre skarpe og i højere grad drejede sig om at skaffe den manglende viden. Samtidig blev dette udvalgs arbejde ikke fulgt op af regeringen bagefter, og området er stadig præget af mangel på viden Mål og virkemidler for pesticidanvendelsen FOI/DJF har i en rapport beregnet, hvordan man bl.a. ved hjælp af afgiftsforhøjelse på pesticider kunne opnå den reduktion i behandlingshyppighed til 1,7, som var mål for Pesticidhandlingsplan III 21. Mens pesticidprisen målt i faste priser steg i perioden , er den faldet siden 1999 og var i 2007 under 1995-niveauet. Pesticidprisen målt relativt i forhold til kornprisen var i 2007 lavere, end dette er set siden Det vurderes, at specielt forbruget af fungicider, insekticider og vækstreguleringsmidler i mindre grad herbicider er blevet øget af denne prisrelation, se figur 9.4. Det skal dog bemærkes, at kornprisen er faldet kraftigt i 2. halvår af FOI/DJF anfører også, at den længere årrække med intensiv dyrkning af vinterhvede, dvs. uhensigtsmæssigt sædskifte, har forøget behov for sprøjtning med såvel herbicider som insekticider. Det konkluderes, at der er gode reduktionsmuligheder, men at landbruget fortsat ikke havde det tilstrækkelige incitament til at optimere pesticidanvendelsen til sidste krone. Men samtidig anføres, at den økonomisk optimale pesticidanvendelse som af Bichel-udvalget i 1999 blev beregnet til en behandlingshyppighed på 1,7 i dag er mellem 2,08 og 2,32 afhængig af kornprisen. Hvis man fortsat vil ned på 1,7, drejer det sig altså ikke længere om at få landbruget til at følge det økonomisk optimale, men at gå under dette. Endelig Prisindeks (år 2000 = 100) 160,0 150,0 140,0 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 80,0 70,0 Figur 9.4 Prisindeks for korn og pesticider Korn beregnes, at man ved den høje kornpris ville kunne komme ned på de 1,7 gennem en afgift på 300 kr. pr. behandlingsindex (BI). Det kan sammenholdes med nuværende afgift, som svarer til ca. 65 kr./bi. De 300 kr. forudsætter øget mekanisk ukrudtsbehandling. Uden en sådan kræves en afgift på omkring 800 kr./bi. Det må så vurderes, om en sådan afgiftsforhøjelse er mulig, uden at det medfører øget ulovlig import. Det er vores vurdering, at en afgiftsforhøjelse ikke kan stå alene, men mest hensigtsmæssigt kan kombineres med en række andre virkemidler, opregnet i afsnit Der er store potentialer for reduktion, hvis man tager nogle mere effektive virkemidler i brug. Der skal anvendes en kombination af obligatoriske krav, økonomiske virkemidler og øget synlighed og gennemsigtighed - herunder: 1. Anvendelse af Integreret Skadevolder Bekæmpelse (IPM) og Integreret Plantebeskyttelse (ICM), bl.a. forbud mod ensidige sædskifter, der fremmer en opformering af skadevoldende ukrudt, svampe eller skadedyr, og forbud mod de mest problematiske pesticidanvendelser, f.eks. bekæmpelse af bladlus i korn. 2. Kravet om efterafgrøder skal ikke kunne fraviges, dvs. det skal ikke kunne erstattes med vintersæd 3. Krav om sprøjtefri randzoner langs 3-beskyttet natur (vandløb, søer, moser, heder, enge og overdrev) og krav om anvendelse af afdriftsreducerende dyser langs den øvrige natur. 4. Krav om anvendelse af bedst tilgængelige teknik i form af marksprøjter med injektion og om at dosere pesticiderne korrekt på den enkelte mark baseret på ukrudtskort m.m. Der bør indføres påbud om, at alt nyanskaffet sprøjteudstyr bliver med injektion, og der skal sættes en slutdato i hvor udstyr uden injektion ikke længere må anvendes Pesticider Rapport fra udvalget til vurdering af konsekvenserne af nedsat pesticidanvendelse i gartneri og frugtavl, Bekæmpelsesmiddelforskning fra Miljøstyrelsen, nr. 70, Fødevareøkonomisk Institut: Opdateret analyse af de driftsøkonomiske muligheder for en reduceret pesticidanvendelse i dansk landbrug, rapport nr. 197, 2008, udarbejdet i samarbejde med Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet (DJF) ved Århus Universitet (Foulum) 74

75 5. Pesticidafgiften forhøjes betydeligt, og der indføres en differentiering, der kan begrænse forbruget af de mest problematiske pesticidanvendelser Skærpede krav til sprøjtejournalernes indhold, så de i højere grad både kan anvendes som hjælpemiddel til at minimere pesticidanvendelsen på den enkelte bedrift og til at målrette rådgivningsindsatsen mod de bedrifter, der har størst pesticidforbrug 7. Økologisk jordbrug fremmes, bl.a. ved at øge afsætningen til offentlige storkøkkener og ved at øge støtten til forskning og udvikling i økologiske produktionsmetoder. Dette skal ses i sammenhæng med de omfattende udtagninger af landbrugsjord og udlæg til natur, som indgår i vores scenarium - scenariet medfører samlet en reduktion i det sprøjtede areal på 30 % som følge af ekstensivering og økologisk dyrkning 23. En gennemførelse af ovenstående virkemidler kombineret med vores scenarium vil både indskrænke det sprøjtede areal og reducere behandlingshyppigheden på det tilbageværende sprøjtede areal. Det har ikke været muligt inden for dette projekts rammer at beregne hvilken behandlingshyppighed eller hvilken reduktion i mængden af forbrugt aktivstof, som kan opnås ved disse tiltag. 22 Hermed tænkes ikke på giftige midler eller midler, som kan gå i grundvandet, idet sådanne skal forbydes. Der tænkes på de relativt set mest problematiske blandt de stadig tilladte stoffer typisk f.eks. insekticider. 23 Se beregning i bilag A. 75

76 Kapitel 10: Husdyrvelfærd Markedsbetingelserne for husdyrbruget stiller stigende krav om optimering af husdyravlen. Dyrenes velfærd i de forskellige produktionssystemer vil derfor til stadighed være under pres, fordi høje standarder for staldplads, adgang til græsning, fodring og opsyn næsten altid vil føre til øgede omkostninger og/eller reduceret produktivitet. Omvendt kan høje standarder dog føre til en bedre sundhedstilstand i besætningerne og hermed en økonomisk gevinst. Også i avlsarbejdet kan der være en konflikt mellem dyrenes produktive egenskaber og sundhed og velfærd 1. Et flertal af forbrugere foretrækker billigt og magert kød og reflekterer ikke over, hvordan dyret har haft det, før det ender i supermarkedets køledisk 2. Producentorganisationerne har derfor hidtil haft mulighed for stor indflydelse på de minimumsstandarder, der i dag er fastsat for det konventionelle husdyrbrug. Der er dog et stigende forbrugerønske både i EU og Danmark om højere dyrevelfærdsnormer såvel ud fra et dyreetisk aspekt som indflydelse på fødevarekvalitet og -sikkerhed. I EU-regi er der på den baggrund blandt andet tiltrådt Handlingsplan for dyrevelfærd med 5 indsatsområder (herom senere), herunder højnelse af de nugældende normer for dyrebeskyttelse og -velfærd. I Danmark har fokuseringen på dyrevelfærd på det seneste blandt andet ført til skærpede lovkrav, blandt andet til konventionelle hønsebure (virkning fra 2012) og pladskrav, fast gulv og rodemateriale til svin (virkning fra 2014). Presseomtale har desuden ført til skærpet kontrol med dyretransporter og overvejelser om skærpede krav vedrørende kastration af smågrise. Dyrevelfærdsaspektet er også medvirkende årsag til en øget efterspørgsel på produkter fra økologiske eller andre produktionssystemer, hvor dyrevelfærd er i højsædet. Krav til dyrevelfærd i forskellige produktionssystemer kan have stor betydning med hensyn til foderforbrug og -omsætning og hermed forskellig klimamæssig effekt. Det gælder blandt andet om adgang til det fri og græsning, mindste slagtetider, foderets sammensætning, gødningshåndtering m.v. Boks 10.1 Dyrevelfærd 3 Der er ingen anerkendt entydig definition på dyrs velfærd. Men der er flere gode bud fra mange forskere, herunder i rapporten "Husdyrvelfærd og husdyrproduktion" fra Fødevareministeriets forskningssekretariat. Heri defineres dyrevelfærd således: Dyrs velfærdsoplevelse eller livskvalitet kan defineres som summen af de positive og negative oplevelser, som dyret udsættes for i sit livsforløb: Smerte, sygdom, konfliktadfærd, unormal adfærd og kronisk stress kan som udgangspunkt opfattes som en negativ oplevelse for dyret, hvorimod hvile, søvn, føde, yngelpleje og hudpleje kan betegnes som positive oplevelser. Vurderingen af dyrevelfærd kan ikke ske alene ved hjælp af naturvidenskabelige metoder. Om dyrenes velfærd er god eller dårlig, afhænger af, hvad de oplever som behag og ubehag, og dette kan ikke måles direkte. Indirekte kan man få et indtryk af velfærden ved at iagttage dyrenes adfærd og ved at måle deres sundhedsmæssige status og fysiologiske tilstand. Dyrs reaktioner - deres adfærd, adfærdsændringer, stressreaktioner, fysiologiske ændringer og sundhed - kan observeres og måles objektivt. Derfor er de væsentlige elementer i en velfærdsvurdering - enkeltvis eller bedre i kombination Husdyrvelfærd i EU politikken EU har lovgivet om dyrevelfærd siden 1970erne, og lovgivningen udbygges stadig. I et protokollat til Amsterdam-traktaten (1997) indskærpes EU-institutionernes pligt til at gøre mere for at hæve dyreværnsstandarderne. Baggrunden er erkendelse af, at høj dyrevelfærd har både direkte og indirekte virkning for fødevaresikkerhed og -kvalitet. Regelsættet og støtteordningerne i landbruget skal derfor tilpasses herefter. 1 Eksempelvis har slagtekyllinger ofte benproblemer, da de er avlet til ekstrem hurtig vækst på bekostning af benstyrke. Kvægracen Belgisk Blåhvid får meget store kalve og forløses rutinemæssigt ved kejsersnit. Kvægracen må ikke benyttes i økologisk produktion, hvor dyr skal udvælges med henblik på at undgå specifikke racebetingede sygdomme eller sundhedsproblemer. 2 Peter Sandøe: Avl er hjørnestenen i forsvarlig dyrevelfærd, Ingeniøren

77 EU har i denne sammenhæng eksempelvis tiltrådt direktiver om produktionssystemer for æglæggende høns, der blandt andet kræver brug af større og berigede bure efter Der er også tiltrådt direktiv om skærpede minimumsstandarder for søer 5. I landbrugspolitikken indgår desuden kravet om krydsoverensstemmelse, hvor udbetaling af landbrugsstøtte bliver betinget af, at de nationale standarder for blandt andet husdyrvelfærd overholdes. EU s Handlingsplan for dyrevelfærd har blandt andet til formål at udstikke kursen for de kommende års indsats. Høje dyrevelfærdsnormer skal fortsat fremmes, der skal sikres effektiv koordinering af ressourcer samt behov på tværs af politikområder og relevant forskning på området skal støttes. Der er fastlagt følgende fem indsatsområder: Højnelse af de nuværende minimumsnormer for dyrevelfærd, eventuelt også på nye områder Fremme af ny forskning Indførelse af standardindikatorer, der kan medvirke til at fremme udvikling af egnede produktionsog opdrætsmetoder og skabe sammenlignelighed i EU og internationalt Oplysning til producenter og andre, der har med dyrene at gøre, samt til forbrugerne for at skabe forståelse og tillid til normernes betydning for dyrevelfærden Støtte til iværksættelse af internationale initiativer. Der er i forbindelse med handlingsplanen iværksat eller planlagt gennemført mere end 20 undersøgelser, evalueringer eller forslag til tiltag og ny lovgivning i relation til de 5 indsatsområder 7. Det drejer sig blandt andet om forberedelse af ny lovgivning med forbedret dyrevelfærd i produktionssystemerne, under transport og ved slagtning, udarbejdelse af kvalitetsstandarder og mærkning af produkter produceret under hensyn til høj dyrevelfærd samt systematisering og formidling af fællesskabslovgivningen om dyrevelfærd. Hverken i de seneste EU-direktiver eller i emnerne for de planlagte foranstaltninger i henhold til handlingsplanen ses nogen kobling mellem husdyrvelfærd og miljø- og klimaeffekt af forskellige produktionssystemer Husdyrvelfærd i Danmark I Danmark er det justitsministeren, der er ansvarlig for lovgivning vedrørende beskyttelse af dyr. Den bærende lovgivning på området er Dyreværnsloven 8. Loven sikrer, at dyr behandles forsvarligt og beskyttes bedst muligt mod smerte og lidelse, samt holdes, fodres og vandes svarende til dyrenes fysiologiske og adfærdsmæssige behov. Den gældende dyreværnslov er senest revideret i Dyreværnsloven er en rammelov, og detaljeret regulering vedrørende landbrugsdyr inden for de enkelte produktionsgrene varetages af Fødevareministeriet. Reguleringen er i visse tilfælde baseret på EU-lovgivningens minimumsstandarder. Der er derudover fastsat mere vidtgående nationale bestemmelser med hensyn til f.eks. udendørs hold af svin, fritgående søer og gylte, æglæggende høns samt slagtekyllinger. Disse bestemmelser er resultatet af tværgående samarbejde mellem erhvervet, myndighederne, forskere og dyreværnsorganisationer. Økologisk husdyrhold er herudover reguleret af Økologiloven 9, der blandt andet har til formål at imødekomme forbrugernes efterspørgsel efter produkter fremstillet ved hjælp af processer, der tager særligt hensyn til miljø, natur, biodiversitet, planters, dyrs og menneskers sundhed samt dyrevelfærd. Kravene er nærmere specificeret i Vejledning for økologisk jordbrugsproduktion 10. Den omfattende regulering og minimumskravene til husdyrproduktionen er ikke garant for høj husdyrvelfærd jf. nedenfor. Desuden transporteres især slagtesvin i stigende omfang over meget store afstande til udlandet, hvor slagtning og bearbejdning af kødprodukterne er billigere end i Danmark. Der er afdækket eksempler på transporter af svin, hvor alle regler om transporttid, pladskrav samt fodring og vanding er overtrådt, så næsten alle dyrene er døde under transporten 11. Også i de økologiske brug kan der være problemer med dyrevelfærden på trods af højere dyrevelfærdsstandarder. Eksempelvis har ægproduktion i en periode været plaget af alt for høj dødelighed for hønsene 12. Forbrugerkrav og blandt andet de ovennævnte eksempler på grov overtrædelse af Dyreværnsloven 4 Dir.1999/74/EF 5 Dir.2001/93/EF 6 Handlingsplan for dyrevelfærd , tiltrådt af Kommissionen Se: 8 Lov nr. 384 af 28. maj Lov nr. 463 af 17. juni Vejledning om økologisk jordbrugsproduktion, Plantedirektoratet, Se bl.a. Politiken Fra 77

78 har ført til et stigende politisk fokus på husdyrvelfærd. Senest er der indgået politisk forlig 13 om øget velfærd i besætninger og ved transport m.v. Forliget omfatter blandt andet obligatorisk sundhedsrådgivning i større besætninger og skærpet tilsyn (skuldersår hos søer m.v.) i besætninger, på slagteriet og på eksportsamlesteder Produktionssystemer Den standard, der er for husdyrvelfærd i de danske og europæiske produktionssystemer er med til at sætte rammerne for produktionen og dermed for konkurrenceevnen. I Danmark er der forskellige minimumskrav for hhv. konventionel produktion og økologiske dyr. Begge produktioner kontrolleres af Fødevarestyrelsen. Der findes herudover en række sammenslutninger af producenter, der satser på kvalitetsprodukter med nærmere definerede krav til dyrevelfærd. Husdyrproduktionen tenderer mod stadig større enheder. I henhold til de nugældende regler 14 kan der som hovedregel ikke tillades bedrifter med mere end 750 dyreenheder, men der er i Fødevareministeriet påbegyndt et udredningsarbejde med henblik på at muliggøre bedrifter på op til 950 dyreenheder 15. Ifølge arbejdsgruppens forslag skal udvidelse af bedriften være betinget af, at der udarbejdes en handlingsplan for dyrevelfærd på bedriften, der eksempelvis skal vedrøre vilkår om boksstørrelse, sygestier, halmtildeling, anvendelse af farebokse og dyrlægetilsyn for den pågældende bedrift. Store bedrifter vil normalt have de bedste muligheder for at indføre produktionssystemer med driftsformer og teknologi, som reducerer udledningen af drivhusgasser. Ved miljøgodkendelse af udvidelser af besætninger vil der desuden være mulighed for at stille krav om den bedst tilgængelige miljøteknologi (BAT), men ikke om dyrevelfærd. Hvorvidt handleplanerne vil føre til øget dyrevelfærd under de mere industrialiserede forhold vil naturligvis bero på, hvordan de gennemføres i praksis. Når det gælder store malkekvægbesætninger, vil det imidlertid normalt ikke være praktisk muligt at tilgodese en af de vigtigste velfærdsparametre, nemlig at sætte køer på græs. I mindre besætninger vil der generelt være bedre muligheder for opsyn med de enkelte dyr og for at sætte kvæg på græs. I den økologiske produktion skal alle dyr have adgang til græsning i sommerhalvåret, og flokstørrelsen må ikke have negativ indflydelse på dyrenes trivsel Svineproduktion Standarderne for husdyrvelfærd er ifølge DMA (Danish Meat Association) højere i Danmark end i de lande, vi konkurrerer med. Vores standarder er desuden under et stigende forbrugerpres og skærpes løbende jf. ovenfor. Alligevel foregår hovedparten af svineproduktionen under fabrikslignende forhold med trange pladsforhold i stalden, ofte med tremmegulve i båsene og meget begrænsede muligheder for dyrene til at udvise naturlig adfærd. Søerne tvinges til at ligge med deres pattegrise i smalle båse (farebokse), der kun er få cm større end deres kroppe. Staldforholdene er Tabel 10.1 Minimumskrav til svineproduktion Konventionelle dyr Frilandsdyr 18 Økologiske dyr Pladskrav (slagtesvin kg) 0,65 m 2 1,3 m 2 1,3 m 2 Tilladt at fiksere drægtige søer 19 Ja Nej Nej Tilladt at slibe tænder og Ja Ingen oplysning Ja tænder, klippe halespids men ej rutine Kastrere uden bedøvelse Ja Ingen oplysning Ja Tilladt at bruge elstave ved læsning Ja Nej Nej Krav om adgang til det fri Nej Ja Ja Konstant adgang til grovfoder Nej Nej Ja Spaltegulv Ja Nej Nej 13 Forlig om veterinærområdet 22. august Der er afsat 90 mio. kr. over en 4-årig periode 14 Bekendtgørelse nr af 23. november 2006 om husdyrhold og arealkrav mv., der trådte i kraft den 2. december Bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i lov om landbrugs-ejendomme, jf. lovbekendtgørelse nr. 947 af 12. september Redegørelse fra Arbejdsgruppe om dyrevelfærd, Fødevareministeriet, jan Standarden: Godkendt af Dyrenes Beskyttelse 19 Fiksede søer er bundet eller afgrænset, så de ikke kan vende sig. Fra 2013 skal søer indtil 7 dage før faring være løsgående, og hvert dyr skal have 2-2,8 m 2 staldareal med adgang til strøelse og mulighed for temperaturregulering. 78

79 medvirkende til sundhedsproblemer i form af virussygdomme, luftvejslidelser, bylder, hjerte-karsygdomme og skader på lemmer 16. Ifølge Dyrenes Beskyttelse dør mere end 20 % af pattegrisene i den moderne produktionsstald inden fravænning, når dødfødte grise tælles med. Dette skal ses i forhold til en årsproduktion på mere end 20 mio. slagtesvin. Hver 4. so ud af ca. 1,1 mio. søer (primo 2008) når aldrig igennem hele den planlagte livscyklus. I 2007 blev søer sendt til destruktion som selvdøde eller aflivede. Dødsårsagerne peger på benproblemer og andre knoglelidelser som brud og knoglebetændelse, faringsrelaterede problemer og mave-tarm-problemer som de mest hyppige dødsårsager. 17 I tabel 10.1 er sammenlignet en række velfærdsparametre for forskellige produktionssystemer. De væsentligste velfærdsmæssige forskelle for frilandsdyr og økologiske dyr er større staldplads og adgang til udearealer. Kun økologiske dyr skal have adgang til grovfoder, som kan forebygge mave- og tarmsygdomme Produktion af mælk og oksekød Den konventionelle danske mælke- og oksekødsproduktion er kun omfattet af generelle krav vedrørende husdyrvelfærd. Der findes ikke specificerede krav til staldsystemer, bortset fra opdræt af kalve. Den gennemsnitlige besætningsstørrelse er i dag 110 køer pr. bedrift og med enkelte storgårde med op til dyr. Malkekøer i store konventionelle brug holdes i stigende omfang indendørs hele året i løsdriftsstalde med sengebåse eller med dybstrøelse. I de store malkebesætninger har køerne normalt ikke adgang til græs. Det seneste ti-års omlægning af kvægproduktionen har ført til, at 7 mod tidligere 3 ud af 10 malkekøer aldrig kommer på græs. Dette sammen med kravene til større ydelser er årsag til en markant stigning i dødelighed i besætningerne, hvor i dag 5,6 % af køerne dør før tid. Antallet af taberkøer i græsløse besætninger er også voksende 20. Sengebåsestalde har spaltegulv eller betongulv og gummibelægninger eller eventuelt strøelse i sengebåse. Spaltegulve og glatte betongulve giver ofte anledning til klov- og benlidelser, mens stalde med dybstrøelse har bedre klov- og bensundhed, men øger risikoen for yverbetændelse 21. Mellem 20 og 25 % af de danske malkekøer halter i større eller mindre grad, og en opgørelse fra Dansk Kvæg viser, at 40 % af alle aflivninger skyldes klovog lemmelidelser 22. I økologiske brug anvendes typisk løsdriftsstalde med dybstrøelse eller bindestalde. Sidstnævnte staldtype, det ofte også er knyttet til forældede driftsbygninger, må kun benyttes frem til udgangen af Der er krav om, at dyrene skal på græs. Om køerne kommer på græs eller ej har ifølge Dansk Kvæg både positive og negative virkninger på sundhed og velfærd. Fordelene er blandt andet normal ædeadfærd, styrket social adfærd og bedre kondition, mens ulemperne kan være parasitsmitte, benproblemer ved våde drivveje og risiko for overfodring 23. Opdræt af ungkreaturer og kødkvæg sker helt overvejende ved græsning i sommerhalvåret og også høj andel af grovfoder om vinteren. Visse typer kødkvæg kan være ude hele året. Sundhedsproblemer i sådanne besætninger er væsentlig mindre end ved intensiv drift Kyllingeproduktion Den industrialiserede kyllingeproduktion er en af de mest kritisable produktionsformer med hensyn til dyrevelfærd. Flokke på op til dyr opdrættes i haller uden dagslys og uden mulighed for naturlig adfærd ud over at æde og drikke. Kyllingerne er avlet til at opnå meget hurtig vækst, hvilket betyder, at benene har svært ved at bære. Den begrænsede staldplads og utilstrækkelig strøelse betyder desuden ofte, at benene svides af ammoniak fra dyrenes gødning. Avlsmaterialet til økologiske kyllinger skal udvælges særligt med henblik på at undgå sundhedsproblemer, hvilket blandt andet betyder en lav tilvækst, så dyrene kan udvikle sig fysiologisk mere normalt. Der er krav om, at økologiske kyllinger som slagteklare skal være dobbelt så gamle som ved konventionel produktion. I tabel 10.2 er sammenlignet en række velfærdsparametre for forskellige produktionssystemer. De væsentligste velfærdsmæssige forskelle for frilandsdyr og økologiske dyr er større staldplads, mindre flokke og adgang til udearealer. 20 Politiken Fra: Klovsundhed skal i fokus, Hanne Skovby, Landbrug Øst, , www. landbrugoest.dk, Skøn af dyrlæge Peter Thomsen, Dyrlæger & Ko

80 Tabel 10.2 Minimumskrav til kyllingeproduktion Konventionelle dyr Frilandsdyr 24 Økologiske dyr Max. antal pr. m 2 hus Max. kg dyr pr. m 2 ved slagtning Udeareal m 2 pr. kylling Max. flokstørrelse Op til Mindste slagtealder/dage 42 dg. Ikke krav o.42 dg. Sortering 81 Accepteret dødelighed - - 1,2 % pr. md. (levekyllnger) Lysprogrammer Ja Nej Nej 10.4 Øget dyrevelfærd kan være i modsætning til klimahensyn Produktionssystemer, der særligt tilgodeser dyrevelfærd, har på nogle områder højere negativ effekt på klimaet end de traditionelle systemer. Det gælder især krav om græsning og udearealer samt længere produktionstider. Køer, der kommer på græs, vil normalt få en større grovfoderandel. Metanudslip fra foderomsætningen i vommen og omsætning af gødning på marken vil således være uden for teknologisk kontrol. Det samme gælder løbegårde til kreaturer, svin og fjerkræ. Økologiske svin skal også have adgang til grovfoder. De økologiske besætninger og besætninger med frilandsdyr kan på disse områder således have en større negativ klimaeffekt end de konventionelle. Også de generelt længere produktionstider og øget motion for økologiske dyr 25 er ensbetydende med et større foderoptag og hermed udslip af drivhusgasser. Anvendelse af strøelse er et gennemgående dyrevelfærdskrav i de økologiske brug. Fast gødning giver væsentlig mindre udledning af metan fra stald og lager end gylle. Anvendelse af tilstrækkelig halmstrøelse kan dog på sigt modvirkes af voksende priser på halm til forbrænding eller anvendelse i biogasanlæg. I de store konventionelle bedrifter med staldsystemer med flydende gylle kan metanudslippet dog også begrænses væsentligt ved forholdsvis enkle midler (se kapitel 8). 24 Standarden: Godkendt af Dyrenes Beskyttelse 25 Tilvæksten for en økologisk slagtekylling må kun være ca. halvdelen af en konventionel, og mindsteslagtealderen er 81 dage. 80

81 Kapitel 11: Økologisk jordbrugsproduktion De foregående kapitler har gennemgået en række problemer ved konventionel landbrugsdrift. Vi har samtidig anført en række målsætninger og handlemuligheder, som kan afhjælpe miljøproblemerne. Økologisk jordbrug anses af de fleste som et mere miljøvenligt alternativ til det konventionelle landbrug - og det har endda været brugt som et virkemiddel til reduktion af kvælstoftabet i forbindelse med VMP II. I dette kapitel vil vi se nærmere på det økologiske jordbrugs relation til de forskellige miljøparametre, som vi har behandlet i denne rapport. Hvor adskiller økologien sig markant fra konventionel drift, og hvor er der behov for en videreudvikling? 11.1 Status for økologisk jordbrugsproduktion Teknologien i det økologiske jordbrug er baseret på de økologiske kredsløb og en bæredygtig naturrelation. Det økologiske jordbrug opstod i 70 erne som en reaktion mod udviklingen af industrilandbruget og med inspiration fra det biodynamiske jordbrug og fra bondebruget i 50 erne. Målet var at genindføre den funktionelle integritet mellem menneske og natur, forebyggelse er nøgleordet frem for bekæmpelse (Ingemann 2002). Det økologiske jordbrug har udviklet sig hastigt, både teknologisk gennem erfaringsopsamling, forskning og inddragelse af nye tekniske hjælpemidler, og omfangsmæssigt; fra slutningen af 80 erne til 2002 har der været en konstant stigning, både i antallet af økologiske bedrifter og i det økologisk dyrkede areal. Herefter har der været en faldende tendens, men fra 2006 er der igen sket en stigning. Økologisk jordbrug stod i 2007 for 5,9 % af landbrugsbedrifterne i Danmark og 5,6 % af det samlede produktionsareal. Væksten i salget af økologiske fødevarer var i 2006 på over 18 % i Danmark, men også det globale fødevaremarked er i vækst, og der sker en stor omlægning til økologi i mange lande verden over. I 2006 var det økologiske landbrugsareal globalt på over 31 mio. ha 2. Der er store variationer i den økologiske andel mellem de forskellige driftsgrene i landbruget. Der er en klar sammenhæng med industrialiseringsgraden i de pågældende brancher indenfor det konventionelle landbrug. Indenfor de driftsgrene, hvor det i størst omfang har været teknologisk muligt at opbygge en industriel masseproduktion, f.eks. kyllinge- og svinekødsproduktionen, er den økologiske andel mindst (og kvalitetsforskellen størst?) forskellen til en forsvarlig økologisk produktionsform er så stor, at merprisen for det økologiske produkt bliver for stor for flertallet af forbrugere. Økologisk areal i ha Figur 11.1 Udvikling i økologisk areal og bedriftsstørrelser Økologiske arealer, Bedriftsstørrelse gnm.sn ,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Gennemsnitlig bedriftsstørrelse i ha 11.2 Lovgivning økologisk jordbrug som miljøpolitisk virkemiddel Danmark indførte i 1987 som det første land en lov om støtte til omlægning til økologisk jordbrug. Fra 1994 kom støtten ind under den fælles europæiske landbrugspolitik sammen med MVJ-ordningerne (Miljøvenligt Jordbrug) her blev støtten givet både til omlægning og økologisk drift af landbrugsarealerne. Fra 2004 blev driftsstøtten ændret til en ordning kaldet Miljøbetinget tilskud, som kan gives til alle 1 Værdierne er hentet fra Dansk Landbrug: Dansk Landbrug i tal 2007, samt Danmarks Statistik: Statistisk Årbog Dansk Landbrug: Dansk landbrug i tal

82 Figur 11.2 Udvalgte tal for den økologiske produktions andel af den samlede danske landbrugsproduktion /07 Godkendte økologisk bedrifter 5,60% af samtlige bedrifter Malkekvægsbesætninger 9,60% af samtlige malkekvægsbedrifter Svinebrug 0,3-0,5 % af samtlige svinebrug Fåreavl 14,80% af samtlige fåreavlere Godkendt økologisk areal 5,30% af saml. landbrugsareal Økologisk grønsagsproduktion 7,60% af samlet gartneriareal Mælkeproduktion 9,00% af samlet kvote Ægproduktion 14,00% af samlet indvejning arealer, der opfylder en række krav om, at der ikke anvendes pesticider og kvælstoftilførslen er reduceret dog har økologerne førsteret til tilskuddet. Økologisk jordbrug indgik første gang som natur- og miljøpolitisk virkemiddel fra 94, hvor produktionsmåden sammen med de andre MVJ-ordninger og begrundet i miljøforhold blev en del af miljøintegrationen i de fælles EU-landbrugsstøtteordninger. I Danmark indgik Økologisk jordbrug som et virkemiddel i Vandmiljøplan II fra Både Bichel- og Wilhjelmudvalget inddrog økologisk jordbrug i deres undersøgelser om henholdsvis afvikling af pesticidforbruget og fremme af biodiversitet, men uden entydige konklusioner eller anbefalinger. Dog anbefalede begge en videreudvikling af økologisk jordbrug og en øget omlægning. Men det var simpelt hen ikke entydigt, hvad den økologiske produktionsmetode kunne tilbyde eller hvilke specifikke krav, der skulle stilles i forhold til de natur- og miljøpolitiske målsætninger Økologisk jordbrug effekt og muligheder i forhold til miljøet Natur og biodiversitet På selve dyrkningsfladen er der generelt en større artsdiversitet i både flora og fauna, både pga. det mere alsidige sædskifte og den sprøjtefri dyrkning. I en sammenlignende undersøgelse af 63 studier var der i gennemsnit 30 % større artsdiversitet i økologiske bedrifter sammenlignet med konventionelle 3. Afgrødesammensætningen inden for de økologiske bedrifter understøtter generelt en større biodiversitet med en større andel af kløvergræs, vårafgrøder, fravær af sprøjtemidler og et lavere gødskningsniveau, og brug af organisk gødning fremmer generelt jordlevende dyrearter. I ovennævnte sammenlignende undersøgelse viste samtlige 12 undersøgelser, hvor fugletællinger indgik, et større antal fugle på de økologiske arealer. Virkningen er i høj grad bestemt af udformningen af landskabet, som bedrifterne indgår i, og af tilstedeværelsen af småbiotoper på bedriften. I heterogene landskaber med en stor andel af naturarealer, hegn og småbiotoper kan effekten af den økologiske driftsform overdøves af effekten fra naturelementerne. I mere homogene landskaber kan effekten på markniveau være tydeligere, men der er store forskelle på markstørrelser og tilstedeværelse og tilstand af hegn og småbiotoper indenfor bedrifterne. De økologiske bedrifter har som nævnt gennemgået en voldsom strukturudvikling det indebærer en fare for øget homogenisering, f.eks. nedlæggelse af hegn og småbiotoper. Der har været forslag fremme om krav til udlæg af 5 % af bedriftens areal til natur på de økologiske bedrifter 4, men der er endnu ikke implementeret sådanne specifikke krav i det økologiske regelsæt. Vandmiljø Økologisk jordbrug har primært været en del af miljøpolitikken pga. virkningen i forhold til vandmiljøet. Virkningen i forhold til udledning af næringsstoffer er imidlertid ikke entydig. Økologisk kvægbrug har et fortrin i forhold til konventionelt kvægbrug på kg N/ha, primært fordi der er færre køer pr. ha, mens økologisk planteavl ligger på niveau med den konventionelle 5. Der er store forskelle mellem de økologiske bedrifter, både mht. driftstype og det konkrete landmandskab. F.eks. kan den omfattende brug af bælgplanter i sædskiftet bevirke en stor udvaskning, hvis ikke der er 3 ICROFS Forslaget er stillet af Harttung i 2001 (Vibeke Langer et al 2008) 5 Jf. undersøgelser optil VMP III her udfra ICROFS

83 fokus på fastholdelse af kvælstoffet efter høst. Her har det stor betydning, hvornår afgrøden ompløjes, om der etableres efterafgrøder, osv. Det mest oplagte fortrin for den økologiske driftsform er den sprøjtefri dyrkning i forhold til grundvandet. Pesticicrester er et stort problem ved mange drikkevandsboringer derfor har mange vandværker stillet krav om økologisk eller pesticidfri dyrkning over de væsentligste drikkevandsresservoirer. Økologi og klima Det direkte energiforbrug i form af diesel er stort set ens i økologisk og konventionel drift. Til gengæld har konventionel drift et stort indirekte energiforbrug til fremstilling af handelsgødning, hvilket giver økologisk drift et fortrin for afgrøder, hvor udbytteniveauet ligger på højde med eller op til 30 % under det konventionelle målt pr. kg færdigt produkt dette gælder generelt for vårkorn, græs og dermed også mælkeproduktionen. Derimod bliver energieffektiviteten ofte højere for konventionelle produkter med relativt høje udbytter, f.eks. kartofler og væksthusgrønsager. 6 Økologisk jordbrug oplagrer pga. den organiske gødning betydelige mængder kulstof i jorden, hvor konventionelle landbrugsmetoder med kunstgødning nedbryder og frigør CO 2. Tyske forskere har i 2008 offentliggjort resultatet fra et sammenlignende forsøg mellem 18 økologiske og 10 konventionelle landbrug, der viser, at de økologiske jordbrug kun udledte 35 % af de konventionelles CO 2 -udledninger pr. ha - 74 % pr. produceret enhed. Det skyldes bl.a. den energikrævende fremstilling af kunstgødning. Til gengæld bruger økologiske landbrug lidt mere dieselolie især til mekanisk bekæmpelse af ukrudt. 7 Studierne omfattede dog kun CO 2, ikke metan og lattergas. Jørgen E. Olesen vurderer, at der kun er marginal forskel på drivhusgasudslippet fra konventionel og økologisk jordbrug. ØJ har en fordel ved at ophobe mere C i jorden, men oftest får ØJ halm fra de konventionelle, så det er ikke deres egen dyrkning, der har æren for denne nedmuldning. Til gengæld brænder økologisk jordbrug meget kulstof af ved at bekæmpe rodukrudt mekanisk. Et økologisk kvægbrug og et konventionelt med samme belægningsgrad vil have ca. den samme klimaeffekt. Dog, hvis den konventionelle dyrker mere majs og den økologiske dyrker mere kløvergræs vil det konventionelle brug have større udslip fra deres planteavl. Den større andel af grovfoder i økologisk drift peger samme vej. Gødningsforbruget betyder meget for klimaeffekten. I dag er det i økologisk jordbrug tilladt at bruge 70 kg N fra konventionel gødning pr. ha. Dansk Landbrugs Økologiudvalg og Økologisk Landsforening arbejder for at det økologiske jordbrug fra 2015 skal være uafhængigt af konventionel gødning. Hvis biogas produceres på basis af økologiske energiafgrøder som bælgplanter og kløvergræs og evt. husdyrgødning, kan restproduktet blive en ny gødningstype, der kan anvendes i økologisk jordbrug, når konventionel gødning udfases fra Biogas er især interessant for de økologiske planteavlere. Planteproduktionen til bioforgasning vil lægge beslag på en del af de økologiske marker, men gødningen kommer retur til de øvrige arealer, hvor der så vil kunne produceres mere, fordi N ofte er den begrænsende faktor i korndyrkning i økologisk plantebrug. Samtidig kan der udnyttes biomasse fra ekstensiverede engarealer, således at der opstår en synergi i forhold til pleje af lysåbne lavbundsarealer. I Tyskland findes 120 økologiske biogasanlæg - det skal ses på baggrund af at økologisk jordbrug her ikke må modtage konventionel gødning, men gerne 40 kg N/ha fra konventionelle energiafgrøder. I Tyskland ser man biogas som nøglen til økologisk gødning. Dyrevelfærd og fødevarekvalitet I forhold til dyrevelfærd indeholder det økologiske regelsæt skærpede krav til f.eks. forskellige husdyrarters adgang til det fri og pladsforhold i staldene. Tilbageholdelsestiden efter medicinanvendelse er 3 gange så stor som i konventionelt brug, og de økologiske fødevarer er fri for GMO og pesticidrester. Udvikling og perspektiver for den økologiske jordbrugproduktionsmetode Regelsættet for produktionen blev i starten fastlagt og udviklet af avlere og forbrugere i Økologisk Jordbrugsforening. Med indførelsen af den offentlige støtte overgik regeludviklingen først til national regeludvikling, siden hen under EU, men stadig med en væsentlig indsats og indflydelse fra Økologisk Landsforening og den internationale økologiforening IFOAM. Udvikling af regelsættet er således både i avlernes og samfundets interesse. Avlerne har en interesse i at fastholde forbrugernes tillid, også når der fremkommer nye eller ændrede informationer 6 ICROFS Økologisk Jordbrug s. 1 83

84 om sammenhængen mellem fødevarer og miljø. Samfundet interesse er, at Den økologiske produktionsmetode skal bidrage til at udvikle et bæredygtigt jordbrug 8. vandområder. I udsatte grundvandsområder kunne det ligeledes være relevant med skærpede krav til den økologiske drift 9. Det er en væsentlig pointe, at regelsættet for økologisk produktion skal opfattes i en dynamisk kontekst reglerne er hele tiden under udvikling, dels i forhold til viden om produktionen, dels udfra hvad der er ønskeligt og hvor hurtigt, den økologiske sektor kan bevæge sig frem mod det ønskelige. F.eks. blev der straks indført forbud mod anvendelse af bejdset frø, da man fandt rester af bejdsemiddel i fødevarer. Derimod er et krav om brug af økologisk frø og plantemateriale indfaset over en længere årrække i takt med opbygningen af en økologisk frøproduktion af en tilfredsstillende kvalitet. På samme måde skærpes kravene til anvendelse af ikke-økologisk gødning og halm i takt med væksten i den økologiske sektor. Der ligger et væsentligt potentiale for det økologiske jordbrug som virkemiddel i natur- og miljøpolitikken, hvis der i højere grad sættes fokus på de samfundsmæssige krav til landbrugets virkning på natur og miljø i regeludviklingen. Produktionsformen har nogle klare iboende fortrin frem for konventionel drift men som nævnt er de miljømæssige virkninger ikke entydige. Økologisk Jordbrugsforening har i 2008 for første gang sat fokus på klimapåvirkningen, og vi har nævnt forslaget om udlæg af 5 % af arealerne til naturarealer. Internationalt Center for Forskning i Økologisk Jordbrug og Fødevaresystemer foreslår videre obligatoriske natur- og klimaplaner på alle bedrifter og en udvikling målrettet mod specifikke krav i vandoplande. Det økologiske jordbrug kan komme til at stå langt stærkere i natur- og miljøpolitikken, både ved en fokuseret udvikling af de generelle regler og ved en brug af økologisk drift kombineret med mere specifikke krav på de enkelte arealer i vandoplande eller Natura 2000-områder. F.eks. kunne økologisk drift kombineret med en nedsat husdyrtæthed (det kunne være 1 DE/ha) være et stærkt virkemiddel i specifikke 8 Citeret fra Vejledning om økologisk jordbrugsproduktion. 9 Følgende kilder er anvendt til dette kapitel: Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri: Vejledning om økologisk jordbrugsproduktion, april 2007 Internationalt Center for Forskning i Økologisk Jordbrug og Fødevaresystemer, ICROFS: Udvikling, vækst og integritet i den danske økologisektor, juni Vibeke Langer (Inst. for Jordbrugsvidenskab, LIFE, Københavns Universitet) og Pia Frederiksen (Afd. for Systemanalyse, DMU, Aarhus Universitet): Natur, miljø og økologisk jordbrug, Dansk Landbrug: Dansk landbrug i tal Danmarks Statistik: Statistisk Årbog

85 DEL D Den fælles landbrugspolitik i EU 85

86 Kap 12: Den fælles landbrugspolitik i EU 12.1 Indhold og reformer af EU s fælles landbrugspolitik Historisk var formålet med EF/EU s fælles landbrugspolitik, CAP 1, at sikre fødevareforsyningen i Europa ved at øge produktionen og beskytte det indre marked. Et andet mål var at sikre landmændene en indtægt på linje med det øvrige samfund og sikre forbrugerne fødevarer til rimelige priser. I de første mange år bestod politikken især af pris- og markedsstøtte i form af intervention, eksportstøtte og toldbeskyttelse. CAP en var en succes i det første årti - målet om øget produktion og lave fødevarepriser blev i høj grad nået. Øget produktivitet førte til, at EU fra midten af 70 erne var selvforsynende med en lang række landbrugsprodukter. Fra at have været i en situation med mangel på landbrugsvarer, var der nu en overskudsproduktion, som blev opkøbt af EU via interventionsordningerne her opstod de berygtede store kornlagre, smørbjerge og vinsøer. Landbrugsstøttens andel af EU s budget toppede i 1985, hvor den udgjorde 70 % af det samlede budget, primært i form af intervention, eksportstøtte og særlige produktstøtteordninger. Da en mere omfattende reform af CAP blev indledt med MacSharry reformen Boks 12.1 Målsætningen for den fælles landbrugspolitik (Artikel 33 i EF-traktaten) 1) Den fælles landbrugspolitik har til formål: a) at forøge landbrugets produktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugs-produktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften. b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer. c) at stabilisere markederne. d) at sikre forsyningerne. i 1992, var det således både budgetmæssige overvejelser, behovet for nye mål om en balanceret produktion og hensyn til natur, miljø, husdyrvelfærd, fødevarekvalitet og en bæredygtig landdistriktsudvikling, der lå bag. I takt med den stigende overproduktion, voksende fødevarelagre og heraf følgende destruktion af fødevarer eller dumpning på de fattige landes markeder, Boks 12.2 Intervention Landmændene blev sikret en mindstepris for en række landbrugsprodukter. Prisen blev fastsat hvert år af Ministerrådet, og hvis markedsprisen var lavere end denne, opkøbte EF/EU produkterne og anbragte dem i overskudslagre, indtil de blev destrueret eller solgt til priser ofte langt under produktionsomkostningerne. Told og eksportstøtte: De 6 oprindelige medlemslande i EF havde før forskellige toldsatser. I EF blev der indført en høj fælles importtold, samtidig med at eksporten blev støttet via eksportstøtten. Derved blev de europæiske landmænd beskyttet mod konkurrencen udefra, samtidig med at det stadig var muligt at eksportere landbrugsvarerne til trods for de høje priser på landbrugsvarer inden for EF. Produktstøtteordninger: I starten omfattede CAP s markeds-mekanismer især mælkeprodukter, okse- og kalvekød, samt kornproduk-ter, som på det tidspunkt var EU s primære landbrugsvarer. Efterhånden som EU blev udvidet, kom CAP også til at omfatte produktgrupper som olivenolie, frugt, vin, sukker, tobak og grønsager. 1 Common Agricultural Policy 86

87 opstod en voksende erkendelse af, at formålet med landbrugspolitikken i EU havde overlevet sig selv. I løbet af 1980 erne var der forskellige reformtiltag for at mindske produktionen, som f.eks. støtte til udtagning af produktionsjord (braklægning) og skovrejsning. Det skete ikke mindst for at reducere belastningen af EU s budget. MacSharry-reformen MacSharry-reformen i 1992 var første led i en omfattende ændring af EU s landbrugspolitik. Den gennemførte en nedsættelse af de garanterede priser - eksempelvis med 30 % på korn og 15 % på oksekød. I stedet blev der indført en hektarstøtte, med et fast støttebeløb pr. hektar uanset afgrødeudbytte, men med varierende sats for forskellige afgrøder. Der indførtes husdyrpræmier for kvæg og får med et fast støttebeløb pr. moder- eller slagtedyr. Svineproduktionen blev ikke støttet direkte, men indirekte støttes den via støtte til foderproduktion og i perioder via eksportstøtte. 2 MacSharry-reformen introducerede også obligatorisk brak og en aktiv landdistriktspolitik og lagde dermed grunden til det, der senere skulle blive til Søjle 2 i EU s landbrugspolitik. Reformen var vigtig i forhold til. indgåelse af WTO-aftalen i 1994, da toldsatserne Boks 12.3 Braklægning: EU besluttede at støtte braklægning som en følge af overskudsproduktionen i 80 erne. Den obligatoriske braklægning blev besluttet i 1992 og var gældende i varierende omfang frem til I 2008 blev den obligatoriske braklægning suspenderet, dels pga. de høje kornpriser og fødevarekrisen, dels fordi et bortfald af brakforpligtigelsen allerede var et emne i debatten om Sundhedstjekket af EU s landbrugsstøtteordning. I november 2008 blev det besluttet, at brakforpligtigelsen bortfalder helt fra Se mere om braklægningsordningen i afsnit på landbrugsvarer samt EU s eksportstøtte blev reduceret med gennemsnitlig 36 %, hvilket var et vigtigt skridt i retning mod mere frihandel. Agenda 2000 En ny landbrugspolitik, Agenda 2000, blev vedtaget i 1999 med ikrafttrædelse fra år Her er sektorintegration af miljøhensyn på dagsordenen. I Agenda 2000 blev interventionspriserne reduceret yderligere, Boks 12.4 Enkeltbetalingsordningen Den direkte støtte blev med reformen i 2003 omlagt til den såkaldte enkeltbetalingsordning, hvor støtten afkobles fra produktionen, idet der ydes den samme støtte pr. ha uafhængigt af afgrødevalg og produktionens størrelse. Udbetaling af støtten forudsætter, at landmanden råder over både betalingsrettigheder og støtteberettigede arealer. I 2007 var støttesatsen i Danmark kr. pr. ha 3. De afkoblede betalinger støtter landmændenes indkomster, uanset hvad der produceres. Den afkoblede enkeltbetaling afløser principielt alle de tidligere former for direkte støtte, der var knyttet til produktionen af en bestemt vare. Afkobling af støtten De direkte betalinger blev afkoblet fra produktionen. Før reformen var landmændene kun berettiget til at modtage direkte støtte, hvis de producerede bestemte varer. Den direkte støtte havde derfor indflydelse på, hvor rentabelt det var at dyrke bestemte afgrøder og holde bestemte dyretyper, hvilket igen påvirkede landmændenes forretningsbeslutninger. Afkobling giver landmændene større frihed til at producere i overensstemmelse med efterspørgslen på markedet, i og med at forpligtelsen til at fortsætte med at producere en bestemt vare er fjernet. Delvis koblet støtte De enkelte lande kunne vælge en model med delvis koblet støtte, som gør det muligt at støtte bestemte produktionsformer, f.eks. ekstensiv produktion med ammekvæg. Delvis koblet støtte kan være relevant i regioner, hvor produktionen er lille, men socioøkonomisk eller miljømæssigt betydningsfuld. Specielt de nye EU-lande og en række Middelhavslande ønsker at fastholde koblet støtte, idet de anser det for umuligt for deres landmænd at overleve uden den koblede støtte. 2 Danske Slagterier påpeger, at andre lande - specielt USA - også må fjerne deres støtteordninger som en forudsætning for at fjerne eksportstøtten. Svineproduktionen har også modtaget eksportstøtte i Direktoratet for Fødevareerhverv: Vejledning om enkeltbetaling dec

88 Mia kr./år 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 Figur 12.5 EU-landbrugsstøtte, fordeling Danmark Udviklingsordninger mm Interventionsopkøb og lagring Eksportstøtte Støtte i forarbejdningsled i alt Støtte til miljøvenligt jodbrug Figur 12.5: Illustrerer den beskrevne udvikling gennem fordelingen af EU-landbrugsstøtten i Danmark fra 1990 til Her ses det markante skift fra en støtte, som hovedsageligt gik til eksportstøtte og intervention. En femtedel gik til forarbejdningsleddet, og kun 7 % blev udbetalt direkte til landmændene som arealtilskud eller husdyrpræmier. I 2006 udbetales næsten 85 % af støtten direkte til landmændene, primært som enkeltbetalingsstøtte. Eksportstøtten er faldet til en ottendedel af den samlede støtte, og interventionsopkøbene er stort set ophørt. 4 0, Årstal Præmie kreaturer, ophør, mm Arealtilskud/enkeltbetaling og der blev indført regler om frivillig modulation (overførsel af midler fra søjle 1 til søjle 2) med ikrafttrædelse fra 2003 og dermed en opprioritering af landdistriktspolitikken. Agenda 2000 opretholdt kravet om obligatorisk brak og indførte de miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger (MVJ), der af Kommissionen blev fremhævet som nøglestrategien for integration af miljøet i landbrugspolitikken. Ved midtvejsevalueringen af Agenda 2000 vedtog EU s landbrugsministre i juni 2003 den hidtil mest gennemgribende reform af den fælles landbrugspolitik. En ændring fra produktionsstøtte til arealstøtte i form af den såkaldte enkeltbetalingsordning blev indført i medlemslandene i perioden De nye enkeltbetalinger pr. bedrift er betinget af, at normerne for miljø, fødevaresikkerhed og dyrevelfærd samt kravet om, at al landbrugsjord skal holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand, overholdes (krydsoverensstemmelse). Planperioden løber frem til 2013 og skal evalueres/justeres via det såkaldte Sundhedstjek i Ved reformen blev også indført bestemmelser om overførsel af midler fra søjle 1 til søjle 2 (Landdistriktspolitikken) via den såkaldte modulation. Formålet var udvikling af landdistrikterne og nye foranstaltninger til fremme af miljø, kvalitet og dyrevelfærd. Rådet besluttede endvidere at revidere en række af de videreførte produktstøtteordninger, bl.a. for mælk, ris, korn, hård hvede, stivelseskartofler, tørret foder og nødder, samt at fortsætte nedtrapning af eksportstøtten Søjle 1 - Den direkte støtte Under Søjle 1 udbetales den direkte støtte til landmændene. Der ydes den samme støtte pr. ha uafhængigt af afgrødevalg og produktionens størrelse. Målet er, at de afkoblede betalinger skal sikre landmændene en indkomst på niveau med andre faggrupper, uanset hvad der produceres. Den afkoblede enkeltbetaling afløser principielt alle de tidligere former for direkte støtte, der var knyttet til produktionen af en bestemt vare. Søjle 1 omfatter også omkostninger til en række videreførte produktstøtteordninger og eksportstøtte. EU 15 skulle indføre enkeltbetalingsordningen senest i De enkelte medlemslande kunne vælge at bruge en regional model, der sikrede bestemte produkter eller en historisk model, der f.eks. sikrede opretholdelse af en vis husdyrproduktion eller en kombination. Danmark valgte en kombination, der har opretholdt en delvis historisk kobling for handyr (kvæg) og moderfår. I Danmark udgjorde den koblede støtte i 2007 kun 3 % af den direkte støtte, mens gennemsnittet i EU15 var 16 %. 5 De nye medlemslande kan anvende en forenklet model SAPS indtil 2010, Bulgarien og Rumænien indtil Det overvejes at forlænge modellen til Alle nye medlemsstater med undtagelse af Slovenien og Malta anvender SAPS. Ordningen indebærer, at den direkte støtte gradvist indfases i landene gennem betaling af ensartede beløb pr. støtteberettiget hektar landbrugsjord inden for et nationalt loft, der er en følge af tiltrædelsesaftalerne. Der kan i en overgangsperiode ydes national støtte i tillæg hertil. 4 Data til figuren og teksten stammer fra Danmarks Statistik, Statistikbanken: 5 Der findes både obligatorisk og valgfri koblet støtte til en række produkter, udover kødproduktion støttes især ris, bomuld, olivenolie, tobak, sukker, kartoffelstivelse, durumhvede, hård hvede, proteinafgrøder, nødder, frø, humle og energiafgrøder. 88

89 Krydsoverensstemmelse For at få udbetalt landbrugsstøtte skal landbrugene som noget nyt leve op til kravene om krydsoverensstemmelse, der omfatter en række regler. Reglerne udmønter EU-direktiver i dansk lovgivning, bl.a. Natura 2000 Direktiverne. I alt er der p.t. 113 krav baseret på eksisterende lovgivning, som landmændene skal overholde. Det er værd at bemærke, at ingen af kravene til landmændene er nye i princippet fastlægger krydsoverensstemmelsesordningen blot, at gældende regler skal overholdes som en forudsætning for udbetaling af landbrugsstøtten. Ordningen er blevet kritiseret af mange landmænd for at være uoverskuelig, unødvendig og uretfærdig. Det kan være svært for den enkelte landmand at overskue alle 113 regler. Derfor vælger mange landmænd at få foretaget et tjek af hele ejendommen, hvor landbrugskonsulenterne hjælper med til at udpege, hvor der kan være problemer i forhold til krydsoverensstemmelseskravene, således at forholdene kan blive bragt i orden. En rundspørge i 2007 viser, at krydsoverensstemmelse påvirker landmandens adfærd i.f.t. miljø. 50 % af de adspurgte bekræfter, at de har større fokus på miljølovgivningen og 39 % siger, at de har ændret landbrugsdriften for at sikre, at de kan overholde de regler, der er omfattet af krydsoverensstemmelsen. Undersøgelsen konkluderer, at risikoen for støttenedsættelse som følge af reglerne om krydsoverensstemmelse har større betydning for overholdelse af miljøkrav end risikoen for bøder, og at landmænd har ændret adfærd efter indførelsen af krydsoverensstemmelse f.eks. vedr. etablering og vedligeholdelse af 2 meter dyrkningsfri bræmmer langs vandløb. 6 I 2007 blev der foretaget kontrolbesøg (4,5 % af ansøgerne) - heraf blev der fundet overtrædelser på ca. hver fjerde af de kontrollerede landbrug. Godt en tredjedel fik støtten nedsat med 1-2 procent, næsten halvdelen med 3-4 procent, og Boks 12.6 Krydsoverensstemmelse: Der er 4 områder vedrørende krydsoverensstemmelse: 1. Miljø: 29 krav om f.eks. beskyttelse af grundvand, jord og undergrund mod forurening, opbevaring og udbringning af husdyrgødning, naturbevarelse og gødningsregnskaber. 2. Folkesundhed, dyresundhed og plantesundhed: 34 krav, f.eks. vedrørende øremærkning og journal for husdyr, medicin- og sprøjtemiddelhåndtering og uønskede stoffer i produktionen. 3. Dyrevelfærd: 45 krav til staldindretning, håndtering af dyr, foder og vand, avlsmetoder og uddannelseskrav til landmænd. 4. God landbrugs- og miljømæssig stand (GLM): 5 krav, som skal sikre, at alle landbrugsarealer, især arealer, der ikke længere anvendes til produktionsformål, såsom udtagne og udyrkede arealer, bevares i god landbrugs- og miljømæssig stand. Manglende overholdelse af de 113 regler medfører procentvis fradrag af landbrugsstøtten (både enkeltbetaling og landdistriktsmidler) til den pågældende landmand efter DFFE s skøn. Reduktionen fastlægges udfra en vurdering af overtrædelsens alvor, omfang og varighed, samt om overtrædelsen er en forsætlig eller en uagtsom handling. Ved en førstegangsovertrædelse kan reduktionen i støtten blive op til 5 %, men ved gentagne og meget grove overtrædelser kan reduktionen blive helt op til 100 %. (Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri: Vejledning om krydsoverensstemmelse, 2008) Antal ha udlagt Figur 12.7 Udtagning til brak og nonfood Danmark Braklægning 2001 Årstal Nonfood raps Jord og viden, nr : Jannie Mikkelsen og Mikkel Høst: Krydsoverensstemmelse til gavn for miljøet Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri: Kontrol med krydsoverensstemmelse Årsrapport,

90 resten fra 5 til over 20 %. Det skal ses i lyset af, at en del af bedrifterne er udvalgt på baggrund af mistanke om overtrædelser, f.eks. begrundet i tidligere års kontrolbesøg. 7 Endvidere blev under 2 % af overtrædelserne vurderet som forsætlige i 2005 og og 11 % af overtrædelserne var gentagelsestilfælde. 8 Men det er et fåtal af støttemodtagerne, som rent faktisk får foretaget et kontrolbesøg, hvilket underbygger, at krydsoverensstemmelsesordningens effekt i højere grad er forebyggende end en effekt af de faktiske kontroller og støttenedsættelser. Braklægning Som tidligere nævnt blev den obligatoriske braklægning indført med MacSharry-reformen som middel til at få nedsat overskudsproduktionen og de omfattende interventionslagre. Den obligatoriske braklægning er videreført gennem de efterfølgende reformer og har fungeret fra 1993 til 2008 med varierende regelsæt og udtagningsprocenter mellem 5 og 10 %. Figur 12.7 viser de udtagne arealer i Danmark. Der har gennem årene fra 1993 til 2007 været udtaget mellem og ha. Som et alternativ til braklægningen har det været muligt at dyrke nonfoodafgrøder - den nederste kurve viser arealet med nonfoodraps, som har svinget mellem og ha. 9 Oprindeligt blev braklægningsordningen ikke tillagt den store miljømæssige betydning. Braklægningen var baseret på omdrift, dvs. at de braklagte arealer skiftede fra år til år, og man forventede næppe, at ordningen ville få en længerevarende levetid. Men i takt med at ordningen varede ved, og der blev tale om permanent braklægning, kom den til at få en større plads på den miljøpolitiske dagsorden. Braklægning blev indregnet i vandmiljøplanerne og i landbrugsbedrifternes vildt- og naturpleje. Det blev muligt at målrette brak langs vandløb og søer med henblik på at reducere tab af næringsstoffer og pesticider til vandmiljøet, og i takt med at de samme arealer lå brak i mange år, begyndte naturindholdet på arealerne at stige. I 2007 blev kravet om tvungen braklægning midlertidigt suspenderet, og ved Sundhedstjekket i november 2008 blev det besluttet helt at droppe ordningen fra På grund af de høje kornpriser i 2008 blev oppløjningen af brakarealer langt mere omfattende end forventet - i Danmark blev 54 % af brakarealet svarende til ha pløjet op. Oppløjningen skete uden, at der var indført tilstrækkelige kompenserende tiltag - regeringen lavede i foråret en aftale med landbruget, som indebar, at ophøret med den obligatoriske braklægning skulle erstattes af en frivillig udtagning af jord langs vandløb og søer, mod at landmændene til gengæld fik en højere kvælstofkvote på de mindre sårbare arealer. Landmændene har imidlertid ikke taget aftalen til sig, eller den har ikke været tilstrækkelig attraktiv med de høje kornpriser - selv om store dele af planen var krav, som landmændene i forvejen skulle opfylde i henhold til VMP III. Resultatet er, at Danmark har mistet 20 % af den lysåbne natur, arealer som gennem de mange års braklægning havde fået et betydningsfuldt naturindhold med væsentlig betydning for biodiversiteten. Pesticidforbruget er steget, og vandmiljøet modtager øgede mængder af næringsstoffer fra de oppløjede arealer. Der var enighed om - også i de grønne organisationer - at brakordningen ikke var den mest effektive ordning til sikring af miljøet, fordi udvælgelsen af de udtagne arealer ikke blev foretaget udfra miljøhensyn - men at ordningen er suspenderet uden kompenserende foranstaltninger betyder, at store værdier, som det vil tage adskillige år at genskabe, er gået tabt. Boks 12.8 Obligatorisk modulation Overførsel af midler fra direkte betalinger i Søjle 1 til foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne i Søjle 2. Modulation blev obligatorisk i Medlems-staterne skal overføre 3 % i 2005, 4 % i 2006 og herefter 5 % årligt frem til og med Der opereres dog med et bundfradrag for den enkelte bedrift på 5000 Euro. Beløbsgrænsen betyder at lande, hvor strukturudviklingen ikke er så fremskreden, dvs. der er mange mindre brug, bliver mindre ramt. Modulationen kræver 50 % national medfinansiering. Frivillig modulation i henhold til Artikel 69 Der er mulighed for medlemslande til frivilligt at overflytte op til 10 % af den direkte støtte fra søjle I til søjle II under hensyntagen til en række restriktive betingelser. Frivillig modulation kræver ikke national medfinansiering (jf. rådsforordning 378/2007). Den frivillige modulation er begrænset til alene at gælde direkte betalinger - dermed udelukkes markedsrelaterede udgifter (eksportstøtte m.v.). Overførsel af støtte iht. art 69 anvendes for specifikke sektorer i Grækenland, Spanien, Italien, Portugal, Slovenien, Finland og UK i Sverige for alle sektorer. UK og Portugal fik i 2007 lov til at overføre 20 % af de nationale lofter ved frivillig modulation. 90

91 Videreførte markedsordninger Følgende produkter er nu omfattet af én fælles markedsordning: korn, svinekød, æg og fjerkrækød, frugt og grøntsager, bananer, vin, mejeriprodukter, oksekød, ris, olivenolie, spiseoliven, sukker, tørret foder, forarbejdede frugter og grøntsager, tobak, hør og hamp, humle, frø, fåre- og gedekød og andre landbrugsprodukter, som der ikke findes nogen specifik markedsordning for. Markedsordningerne fungerer under Søjle 1 sammen med den resterende del af eksportstøtten Søjle 2: Landdistriktspolitikken Der overføres midler fra søjle 1 til søjle 2 (Landdistriktspolitikken) via den såkaldte modulation. Modulation indebærer en nedsættelse af den direkte landbrugsstøtte, som i stedet overføres til søjle 2. Formålet er udvikling af landdistrikterne og nye foranstaltninger til fremme af miljø, kvalitet og dyrevelfærd. Der findes i princippet to former for modulation, hhv. obligatorisk og frivillig. Obligatorisk modulation (også kaldet graduering) pålægges i alle EU-lande på samme tid. Frivillig modulation, der iht. artikel 69 i Den horisontale forordning fra 2003, muliggør overførsel af op til 10 % fra søjle 1 til søjle 2 i Danmark svarer det til omkring 750 mio. kr. England og Portugal fik i 2007 lov til at overføre 20 % af de direkte betalinger, men Europaparlamentet var modstander af ordningen og forhindrede via en række bindinger i Artikel 69, at ordningen blev yderligere udbredt. En række EU lande overfører i begrænset omfang støtte til specifikke sektorer, men den danske regering har valgt ikke at gøre brug af muligheden for at få flere midler til landdistriktspolitikken og natur- og miljøområdet. Frivillig modulation kræver ikke national medfinansiering. De modulerende midler går tilbage til EU, men fordeles mellem medlemslandene i f.t. landbrugsareal, beskæftigelse i landbruget og BNP. Et medlemsland skal dog modtage min. 80 % af de beløb, som modulationen har medført i dette land. Danmark modtager f.eks. kun 80 %. 10 I den efterfølgende boks beskrives målsætningerne og indholdet i landdistriktspolitikken: Boks 12.9 Målsætning for landdistriktspolitikken 1. Forbedring af landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne gennem omstrukturering, udvikling og innovation 2. Forbedring af miljøet og landskabet gennem arealforvaltning 3. Forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne og tilskyndelse til diversificering af den økonomiske aktivitet De 4 akser i Landdistriktspolitikken: Akse 1 (min. 10 % af LDP-midler): Innovation og erhvervsudvikling i jordbrugssektoren, herunder bl.a. mulighed for tilskud til miljøteknologi. Akse 2 (min. 25 % af LDP-midler): Natur og miljøformål, herunder mulighed for tilskud til MVJ, økologi, skovforanstaltninger, skovrejsning, skovlandbrug, Natura og vandramme-betalinger, naturplaner, græsningsselskaber, etablering af vådområder, læhegn, ikke-produktive investeringer (f.eks. offentlige arealerhvervelser). Akse 3 (min. 10 % af LDP-midler):Livskvalitet i landdistrikterne, herunder bl.a. mulighed for tilskud til naturplanlægning, rekreative anlæg / fremme af turisme, bevarelse og opgradering af natur- og kulturarv, nationalparker. Akse 4 (i princippet op til 5 % af LDP-midlerne): Lokale aktionsgrupper (LAGs), der indenfor en af LAG udarbejdet udviklingsplan (der ikke må stride mod kommuneplanen) skal fremme de formål, som LAG en har opnået enighed om at fremme; dette kan være natur- og miljøformål men også meget andet; LAG er kan også søge tilskud via ordninger under akse 1, 2 og Ministeriet for Fødevarer, landbrug og Fiskeri: Notat om allerede iværksatte og fremtidige initiativer med henblik på afvikling af EU s landbrugsstøtte, Lars Erik Skovgård: Indviklet handelskabale som næppe går op, Berlingske Tidende, Business.dk, 22/ Ministeriet for Fødevarer, landbrug og Fiskeri: Notat om udviklingen i EU s landbrugsbudget, januar

92 Toldbeskyttelse EU s marked er desuden fortsat beskyttet af told. På landbrugsområdet er EU s toldsats reduceret med 36 procent over de senere år, men den ligger fortsat på omkring 22,8 procent i gennemsnit for alle landbrugsvarer. Til sammenligning er tolden på industrivarer nede omkring 3-4 procent i snit for alle industriens varegrupper. Udspillet fra WTO i Doha-runden lagde op til, at tolden skal falde mest på de områder, hvor den i dag er størst, og det gælder især for animalske produkter og herunder især oksekød. Udgør tolden mellem 0 og 20 procent skal den halveres. Er tolden oppe på mellem 20 til 50 procent, skal den sænkes med 57 procent, og er tolden over 75 procent skal den sænkes med to tredjedele Finansiering og udbetalinger via EU s landbrugspolitik Landbrugspolitikken i EU har altid været den største post på EU s budget. I 1985 udgjorde CAP en næsten 70 % af budgettet, men i 2008 er andelen nede på 42,6 % svarende til 55 mia. Euro. 75 % heraf uddeles under Søjle 1, mens knap 24 % går til Landdistriktspolitikken under søjle 2. Ca. 2 % udbetales til miljøog fiskeriaktiviteter. 12 EU-budgettet er siden 1988 blevet fastlagt ved hjælp af finansielle rammer for perioderne , , , hvor vigtige politikker som MFO, MVJ og Søjle 2 er blevet indført. Den nuværende budgetperiode vil blive justeret af det igangværende sundhedstjek og kommende reformer i den følgende budgetperiode diskuteres parallelt. I forbindelse med udvidelsen af EU med i første omgang 10 Central- og Østeuropæiske lande blev man i 2002 enige om at reducere EU s landbrugsbudget ved kun at lade budgetloftet stige med 1 % om året i løbende priser, så det ikke følger inflationen. Det forventes (med en inflation på 2 % om året) at føre til et fald i de samlede landbrugsudgifter på 1 % om året frem til For de ti nye medlemslande blev niveauet for landbrugsstøtte fastsat til 25 % af fællesskabsniveauet i Samlet udbetaling i mia. EUR Figur Modtagere af landbrugsstøtte i EU fordelt efter beløbsstørrelse Modtaget beløb pr. kategori i mio. EUR Støttekategorier i EUR 2004, og det stiger herefter med 5 % om året frem til 2007, hvorefter det stiger med 10 % om året. De 10 nye lande vil være fuldt indfaset i landbrugsstøtteordningerne i 2013 og Bulgarien og Rumænien i De nye medlemslande har mulighed for at supplere med nationale støtteordninger op til EU-15 niveau reformen indførte desuden et princip om finansiel disciplin, der betyder, at budgettet ikke kan overskrides. Hvis der er udsigt til dette, skal den direkte støtte reduceres. Da udgifterne til de nye lande vil stige frem til 2013, kan dette blive nødvendig indenfor søjle 1. I 2007 var der fortsat 16 % af de samlede udbetalte direkte støttebeløb, som blev udbetalt som koblet støtte. I Danmark var der kun koblet støtte for handyr og moderfår, og andelen her var på godt 3 %. Det skyldes, at en række lande har valgt at anvende delvis koblet støtte, som beskytter socioøkonomiske eller miljømæssigt betydningsfulde regioner med mindre effektive produktionsresultater.? af de koblede midler i 2007 var således valgfri og blev udbetalt som delvis koblet støtte. 13 Et af hovedformålene med CAP en har hele tiden været at sikre de europæiske landmænd en rimelig indkomst. Der er imidlertid en enorm skævvridning i fordelingen af støtten. Som det ses i figur modtager 75 % af bedrifterne (3,6 mio. bedrifter med under Euro i støtte) kun godt 13 % af støtten (i 2005). Under 2 % af bedrifterne ( bedrifter) modtager mere end Euro - de modtager til > Antal bedrifter i kategorien - tusinde (logaritmisk skala) A ntal landbrug i hver støttekategori - i tusinde 13 Samme kilde 14 Bearbejdning af data fra Bilag 3 i Ministeriet for Fødevarer, landbrug og Fiskeri: Notat om udviklingen i EU s landbrugsbudget, januar Bilag 4 i Ministeriet for Fødevarer, landbrug og Fiskeri: Notat om udviklingen i EU s landbrugsbudget, januar

93 sammen 30 % af landbrugsstøtten. I Danmark er tendensen den samme - blot er strukturudviklingen mere fremskreden, og bedrifterne er større. Knap 40 % af ansøgerne modtager under Euro - de modtager tilsammen 6 % af støtten. 7 % af bedrifterne får mere end Euro - de modtager over 36 % af støtten. 14 Den store skævdeling i støttetildelingen gør, at CAP en mister en del af sin legitimitet i forhold til indtægtsudligningseffekten, fordi en uforholdsmæssig stor del af støtten går til de største brug. Og billedet bliver endnu værre, hvis vi ser på, hvem det egentlig er, der modtager støtten. Støtten bliver kapitaliseret via jordpriserne, således at det er de jordejere, der ejer jorden på det tidspunkt, hvor støtten bliver implementeret, der henter gevinsten. Landmænd, der lejer eller forpagter jord, eller som køber jord efterfølgende, kommer til at betale en pris, som både dækker, hvad jorden kan indbringe i dyrkningsværdi, og hvad den kan indbringe i støttebeløb - de har således meget ringe gavn af EU-støtten. Som nævnt er der indført tvungen 5 % modulation i alle lande - dog er udbetalinger under Euro friholdt for modulationen. Det betyder, at lande med en relativt stor andel af små brug rammes i mindre grad. Inden for EU 15 betød det i 2005, at 13,5 % af de samlede udbetalinger gik fri af modulationen. Den faktiske nedsættelse af støtten var derfor kun på 3,3 % af udbetalingerne (EU ). I Danmark var den faktiske modulation på 3,9 %. 15 De nye lande skal først anvende modulation, når deres støtte når op på EU-15-niveau efter Danmark fik i perioden i gennemsnit 827 mio. kr./år til Landdistriktsudvikling under Søjle 2 - heraf blev 577 mio. kr./år anvendt under 2. akse (natur og miljø). I slutningen af 2006 enedes regeringen og Dansk Folkeparti om på grund af kravet om national medfinansiering kun at hjemtage ca. 560 mio. kr. i både 2007 og og altså kun udnytte ca. 60 pct. af rammen. Her fik Danmark 560 mio. kr./år, heraf ca. 308 mio. kr./år til natur og miljø (55 %) De danske støttebeløb under søjle 2 er oplyst af Jørn Jensen, By og landskabsstyrelsen 17 Om godkendelse af særligt forurenende virksomheder, herunder visse husdyrbrug 18 Om luftforurening med bl.a. ammoniak, hvor landene skal opfylde samlede reduktionsmål, målt i tons emissioner 19 Levesteder for dyre- og plantearter 93

94 12.3 Opsamling: Udvikling og perspektiver i den europæiske landbrugspolitik Den europæiske landbrugspolitiks historie er dynamisk. Målsætninger og virkemidler er ændret i takt med strukturændringer i produktionen (til dels skabt eller fremdrevet af landbrugspolitikken) og globale og miljømæssige udfordringer. I figur har vi skitseret de væsentligste træk i udviklingen. CAP en sikrer stadig ikke, at landmænd i ulandene kan komme ind på det europæiske marked og konkurrere på lige fod med de europæiske landmænd. Der er nye reformer på vej, Sundhedstjekket er lige vedtaget, og de globale problemer venter fortsat på en løsning. I næste kapitel ser vi på muligheder for at integrere miljøhensyn og globale udfordringer i den europæiske landbrugspolitik. Men trods talrige reformer og forsøg på at ændre konstruktionen, står CAP en over for en række udfordringer og problemer, som ikke er løst: Målet, om at CAP en skal sikre de europæiske landmænd en rimelig levestandard, er ikke nået eller i hvert fald kun for den mest effektive del af landmændene. Støtteordningerne kapitaliseres via jordpriserne, således at støtten går til jordejerne på det tidspunkt, hvor støtten iværksættes. Forbrugerne får billige fødevarer - men priserne er lave pga. højeffektive landbrug, hvor fødevarekvaliteten og sundheden kommer i anden række. Med krydsoverensstemmelsesordningen er der indført et system, hvor støtten betinges af, at en række krav til miljø, sundhed og dyrevelfærd overholdes. Princippet er rigtigt, men ordningen er uoverskuelig og utilstrækkelig til at sikre kravenes overholdelse. Det er Det Økologiske Råds holdning, at landbrugsstøtte under søjle 1 bør gives til landmænd, som opfylder gældende krav i lovgivning og direktiver: - EU s direktiver: IPPC 17, Nitratdirektivet, NEC 18, Habitat- 19 og Fuglebeskyttelsesdirektiverne, samt Vandrammedirektivet, bør implementeres i samtlige medlemslande, således at de nationale regler lever op til direktivernes målsætninger. - Ved en forenkling af krydsoverensstemmelseskravene bør det sikres, at disse dækker alle centrale dele af de pågældende direktiver og følgelovgivninger. - Kravene bør være enkle, målbare og kontrollerbare. Landdistriktspolitikken indeholder fornuftige instrumenter til at yde en belønning til de landmænd, som gør en ekstra indsats i forhold til natur og miljø. Men de overførte midler er helt utilstrækkelige. Der er brug for en kraftigt øget modulation, hvis CAP en skal sikre, at miljømålene nås. CAP ens legitimitet i forhold til det øvrige samfund er ringe. Hvis landmændene fortsat skal modtage støtte, er der brug for, at de samfundsmæssige krav og målsætninger opfyldes. 94

95 Kapitel 13: Øget miljøintegration i CAP 13.1 Reformer af EU s fælles landbrugspolitik (CAP) Reformerne af EU s fælles landbrugspolitik (CAP) har haft som sigte, - at gøre ordningerne mere liberale og markedsorienterede, - at fastlåse og på sigt reducere de samlede udgifter og deres andel af EU s samlede budget, samt - at øge hensynet til natur og miljø, og herunder fokusere landbrugets rolle i naturforvaltningen Det sidste formål har med årene fået øget vægt, både fordi støtte til miljø- og naturforvaltning lettere placeres i den grønne box som WTO-acceptabel og ikkekonkurrenceforvridende, og fordi intensiveringen af landbrugets produktion har medført en lang række problemer. På EU-niveau taler man bl.a. i en rapport fra tænketanken Notre Europe 1 om tab af græsningsarealer (grassland), tab af biodiversitet, færre vådområder, reducerede fuglebestande, ringere vandkvalitet, forringede landskaber og reduceret fertilitet. Problemerne varierer fra område til område, men ifølge Notre Europe peger mange indikatorer i den forkerte retning, og miljøindsatser har været utilstrækkeligt fokuserede. Tænketanken fastslår, at reformerne har været ude af stand til at løse en række problemer Det endelige sundhedstjek af CAP Den seneste CAP-reform fra 2003 indeholdt en revisionsklausul, og den var grundlag for det sundhedstjek, der blev gennemført i slutningen af 2008 med første virkning fra begyndelsen af Sundhedstjekket vedrører perioden frem til 2013, hvor de nuværende aftaler udløber. I perioden fra 2009 til 2012 skal der gennemføres en egentlig revision af ordningerne, og en rigtig reform skal have effekt fra Landbrugskommissær Mariann Fischer Boel spillede i november2007 ud med oplægget til et sundhedstjek, der skulle være en midtvejsevaluering af CAP efter 2003-reformen. Ordet sundhedstjek var politisk vigtigt, fordi det understregede, at der ikke var lagt op til endnu en reform, kun justeringer i den reformproces, der allerede var indledt. Kommissionens endelige forslag til sundhedstjek kom i foråret 2008 og forslaget blev - med en række ændringer - vedtaget af EU s ministerråd i november Kommissionen lagde op til relativt få og små ændringer, som alle pegede i retning af en fortsat liberalisering og en videre udvikling i retning af at overføre midler fra søjle 1 (den direkte støtte) til søjle 2 (landdistriktsstøtte). De små ændringer, der var foreslået, endte med at blive endnu mindre ved ministerrådets endelige kompromisbeslutning. Hovedindholdet i sundhedstjekket, som det blev foreslået, og som det siden blev vedtaget 2 er følgende: Afskaffelse af jjordudtagning (braklægning): Forslag: Kravet, om at landbrugere tager 10 % af deres jord ud af produktion, (braklægningsordningen) afskaffes. Målet er at maksimere producenternes produktionspotentiale. Resultat: Forslaget blev vedtaget. I Danmark havde folketinget allerede vedtaget en midlertidig ophævelse af braklægningsordningen med virkning for Udfasning af mælkekvoter: Forslag: Gradvis udfasning af mælkekvoterne frem til april Forslag om fem årlige kvoteforhøjelser på hver 1 % fra 2009/10 til 2013/14. Resultat: Vedtaget Flere penge flyttes til fra direkte støtte (søjle 1) over til udvikling af landdistrikter (søjle 2). Forslag: Efter de gældende regler beskæres støtte på over euro til den enkelte landmand med 5 %, og det sparede beløb overføres til budgettet for udvikling af landdistrikter (søjle 2). Kommissionen foreslog procentsatsen sat op til 13 % i Samtidig foreslog den en yderligere beskæring af støtten til store landbrug, med ekstra 3 % for brug, der får mere end euro om året, 6 % for brug der får mere end euro og 9 % for brug, der får mere end euro (knapt 2,5 mio kr.). Resultat: Det blev vedtaget, at yderligere 5 % af den direkte landbrugsstøtte skal overføres til landdistriktsmidler, således at den samlede procentsats i 2013 er 10 % (mod de foreslåede 13 %). Støtten til de allerstørste brug, som i dag modtager mere end euro årligt, beskæres kun med 4 % af det beløb, der ligger udover de euro. 1 CAP reform beyond 2013.An idea of a longer view Forslag til Rådsforordning KOM (2008) 306/4, samt meddelelse IP/08/1749 af 20. november 2008 om den politiske aftale om sundhedstjekket. 95

96 Samlet flyttes væsentligt færre penge fra søjle 1 til søjle 2, end foreslået af kommissionen. De penge, der spares via disse beskæringer, kan staterne anvende til at styrke programmer for klimaændringer, vedvarende energi, vandforvaltning og artsrigdom, samt til innovation i forbindelse hermed, men også til ledsageforanstaltninger i mælkesektoren. Det er således ikke på forhånd afgjort, hvordan de vil blive anvendt Hjælp til sektorer med særlige problemer (artikel 68) Forslag: Staterne kan bruge 10 % af det nationale støttebeløb til miljøforanstaltninger eller til forbedring af produktkvalitet eller til markedsføring. Kommissionen foreslog en smidiggørelse, så pengene også kan bruges i andre sektorer, herunder til at hjælpe landbrugere i vanskeligt stillede regioner, eller til afgrødeforsikringer mod naturkatastrofer mv. Resultat: Forslaget blev vedtaget. En enkelt støtteordning må kun bruge op til 3,5 % eller ca. en tredjedel af de 10 %. Afkobling af støtten Forslag: Kommissionen foreslog en fjernelse af den resterende støtte som er koblet til bestemte produktionsformer. Dog ville man blandt andet beholde den såkaldte ammekopræmie. Resultat: Den koblede støtte til energiafgrøder forsvinder. Der sker yderligere afkobling af den direkte støtte senest i Interventionsmekanismerne Det blev besluttet at afskaffe intervention for svinekød og at nulstille intervention for byg og sorghum. Der foretages stadig interventionsopkøb for hvede, smør og skummetmælkspulver. Krydsoverensstemmelse. Landbrugsstøtten er som nævnt betinget af, at miljø-, dyrevelfærds- og fødevarekvalitetskrav overholdes, og landbrugere, der ikke overholder reglerne kan (som før) få støtten beskåret. Det blev besluttet at forenkle principperne ved at fjerne krav, som ikke er relevante eller ligger udenfor landbrugerens ansvar. Det blev samtidig besluttet, at der skal tilføjes nye krav, så miljøfordelene ved udtagning (braklægning) bevares, og vandforvaltningen forbedres. Andre beslutninger Der skete en reduktion i kravene til national medfinansiering af de midler, der overføres til landdistriktspolitikken. Der blev aftalt en forbedring af investeringsstøtte til unge landbrugere. Som led i landdistriktsudviklingen øges denne støtte fra til euro pr. landbruger Konsekvenser af sundhedstjekket Set med officielle danske øje var sundhedstjekket utilfredsstillende. I den danske regerings høringssvar om revision af EU s finansielle ramme 3 hedder det blandt andet, at den direkte landbrugsstøtte er gradvist drejet i retning af produktionsneutral direkte støtte frem for produktionsforvridende tilskud. Den direkte støttes væsentligste effekter er imidlertid kunstigt høje priser på landbrugsjord, og at nødvendige strukturtilpasninger i erhvervet udskydes. Den direkte landbrugsstøtte bør derfor afvikles. En fuld udfasning bør kunne gennemføres frem til Landbrugskommissær Mariann Fischer Boel vurderede i november 2007 (inden forslaget til sundhedstjek formelt var fremsat), at en fuld gennemførelse af forslaget ville betyde en reduktion af den direkte støtte med 22 % inden Hun advarede dengang Danmark imod at være for bombastisk i sin holdning til at afskaffe støtten for hurtigt. Mariann Fischer- Boel siger, at der også er brug for en fælles landbrugspolitik efter 2013, alternativt vil landbrugsstøtten blive re-nationaliseret, og vi risikerer en udvikling, hvor der ikke kan reguleres til fordel for miljø, natur og dyrevelfærd. Den danske regerings krav om fuld afvikling af al direkte landbrugsstøtte betyder heller ikke, at regeringen er imod en fælles landbrugspolitik, men regeringen ønsker, at denne politik fokuseres på at sikre offentlige goder, eksempelvis fremme af miljø, økologi, høje fødevaresikkerhedsstandarder, dyrevelfærd og landskabspleje. Konsekvenserne af sundhedstjekket vil være beskedne, både økonomisk og miljømæssigt. Den danske regeringsforhandler, har dog valgt at udlægget kompromiset positivt. Fødevareminister Eva Kjer Hansen siger 5 i en pressemeddelelse under overskriften Mere miljø i landbrugsstøtten, at vi er landet som forventeligt, da de forskellige lande har stået meget langt fra hinanden, men vi er på rette spor. Der vil ske en øget markedsorientering, større fokus på miljø og en reduktion af den direkte landbrugsstøtte. Samtidig sker der en afvikling af mælkekvoterne og braklægningsordningerne. 3 Dansk høringssvar vedrørende revision af EU s finansielle ramme. 14. april Dagbladet, Roskilde Tidende, d Pressemeddelelse fra Fødevareministeriet 20. november

97 Mariann Fischer-Boel skriver på sin blog den 24. november 6, at hun overfor spørgsmålet, om glasset er halvt fuldt eller halvt tomt, vil hævde, at det er mindst tre kvart fyldt - dog ville hun gerne have overført flere penge til landdistriktsudvikling. Hun glæder sig over, at EU s mælkeproducenter kan øge deres salg til en voksende global befolkning, som elsker mejeriprodukter. Der er endnu ikke (1.december) nogen officiel vurdering af 7 de samlede økonomiske konsekvenser af sundhedstjekket. Morgenavisen Jyllands-Posten har beregnet de økonomiske konsekvenser for Danmark, og de er meget små - landmænd vil frem til 2012 miste 4 % af den direkte støtte. Der skæres 290 mio. kroner i støtten, der i 2007 var på 7,2 milliarder kroner. 5 % mere overføres til landdistriktsmidler. Herfra kan nogle af pengene vende tilbage til landmændene. Anvendelsen af midler afhænger af, hvordan Danmark anvender artikel 68. Den øgede beskæring af de allerstørste landbrug rammer i alt 51 landmænd, som tilsammen mister 1,8 mio. kr. Dette skal ses i forhold til, at der i 2007 var 600 danske landbrugsejendomme, som hver modtog mere end 1 million kroner i direkte udbetalt støtte. Miljømæssigt er konsekvenserne af tjekket også beskedne og vanskelige at måle. Overfor konkrete beslutninger, der umiddelbart øger landbrugets miljøbelastning, står mere langtidsorienterede erklæringer, om at der skal tages øget hensyn til miljøet. Ophævelsen af permanent braklægning medfører, at mere jord igen opdyrkes. Det fører til større udslip af drivhusgasser, større forbrug af pesticider og større udvaskning af kvælstof og fosfor fra landbrugsjorden. I Danmark kom folketinget EU-beslutningen i forkøbet og vedtog et stop for braklægning med virkning fra Det medførte, at der fra 2007 til 2008 kom hektar braklagt jord i produktion. Et notat fra det jordbrugsvidenskabelige fakultet og Danmarks Miljøundersøgelser (begge Aarhus Universitet) 8 fastslog de nævnte negative konsekvenser, samt en yderligere negativ påvirkning af naturen i øvrigt, blandt andet fordi opdyrkningen fjerner de spredningskorridorer, der både for dyr og planter, har betydning for biodiversiteten. Beslutningen om at øge mælkekvoterne vil føre til udvidelse af mælkeproduktionen, og alt andet lige medføre et øget udslip af drivhusgasser (metan) fra kvæg. Heroverfor står mere upræcise langsigtede beslutninger, som skal fremme miljø og hindre negative klimapåvirkninger. I meddelelsen fra Kommissionen om sundhedstjekket hedder det om krydsoverensstemmelsesreglerne, at Der skal tilføjes nye krav, så miljøfordelene ved udtagning (braklægning, red.) bevares og vandforvaltningen forbedres. Man vil sætte ind på begge områder, men hvordan fremgår ikke af de offentliggjorte tekster. Artikel 68 i Kommissionsforordningens kapitel 5 om Særlig støtte har fået særlig betydning og ventes at blive endnu vigtigere i fremtiden 9. I artikel 68 står der, at medlemsstaterne senest den 1. august 2009 kan beslutte at anvende op til 10 % af deres nationale lofter til fra 2010 at yde særlig støtte til 1) særlige typer af landbrug, som er vigtige for beskyttelsen eller forbedringen af miljøet 2) at forbedre landbrugsprodukters kvalitet 3) at forbedre markedsføringen af landbrugsprodukter. Derudover kan midler bruges til at overvinde særlige ulemper for landbrugere, der producerer bl.a. mælk, oksekød og ris i økonomisk sårbare eller miljømæssigt følsomme områder. Som noget nyt taler man også om at give bidrag til afgrødeforsikringspræmier og til gensidige fonde i forbindelse med dyre- og plantesygdomme. Mariann Fischer-Boel skriver i sin kommentar til det endelige kompromis, at man ved at flytte ekstra penge til landdistriktsudvikling (de ekstra 5 %) kan hjælpe med at tackle klimaforandringer, vandmiljø, vedvarende energi, biodiversitet, samt særlige former for innovative indsatser og vanskeligheder i mejerisektoren 10. I pressemeddelelsen fra det danske fødevareministerium tales der alene om, at de ekstra 5 % kan bruges på nye udfordringer i forhold til miljø, klima, vedvarende energi og innovative løsninger herpå 11. Det nævnes ikke, at de også kan bruges for eksempel i mejerisektoren. Den samlede vurdering er, at EU s ministerråd, med vedtagelsen af sundhedstjekket, har truffet nogle beslutninger, der på kort sigt øger de miljø- og klima- 6 Blogs.ec.europa.eu/fischer-boel/cap-health-check-a-compromise-deal-with-substance 7 Jyllands-posten 21. november Notat af 20. august Under forslaget til Rådsforordning KOM (2008) 306/4 10 Mariann Fischer-Boels blog. Se tidligere 11 Pressemeddelelse fra fødevareministeriet 20. november

98 relaterede problemer fra landbrugets produktion. Samtidig er der skabt økonomiske rammer for en større indsats til fremme af miljø- og klimahensyn. Men det vil både afhænge af nationale beslutninger i de enkelte EU-medlemslande og af de bebudede nye krav til krydsoverensstemmelse, om rammen reelt vil blive brugt til formålet Tiden frem til reformen Med de ændringer, der følger af sundhedstjekket, løber den nuværende fælles landbrugspolitik CAP frem til Gradvist vil CAP s andel af det samlede landbrugsbudget falde under det nuværende niveau på omkring 40 %, og gradvist vil der nationalt og på EU-plan blive introduceret ændringer, blandt andet med udgangspunkt i en voksende økonomisk ramme for miljø- og klimaindsatser, men der vil ikke ske fundamentale forandringer før Slagsmålet om, hvad der skal ske derefter, går allerede i gang nu. I løbet af 2009 kommer der et nyt EUparlament og en ny EU-kommission, og i 2010 begynder de budgetforhandlinger, der ventes at ende med afgørelse og beslutning i Mariann Fischer Boel har udtrykt angst for, at finansministrene kommer til at bestemme rammerne for landbrugspolitikken. Derfor vil der være stærke bestræbelser på at få de indholdsmæssige rammer på plads, inden selve budgetslagsmålet skal slås. I andet halvår 2011 har Polen formandskabet i EU. Men Polen vil være imod markante ændringer i landbrugspolitikken og beskæringer af budgettet. Stor støtte til Polens landmænd var et kardinalpunkt under forhandlingerne om Polens optagelse i EU. De nye medlemslande kom ind i EU via en indslusningsordning, og arealstøtten er stadig mindre end i de gamle medlemslande. Mens den danske regering kræver afvikling af direkte landbrugsstøtte, kræver mange nye medlemslande tvært i mod fuld støtte på lige fod med de gamle EU-medlemmer. Danmark overtager formandskabet efter Polen fra 1. januar Danmark presser på for ændringer, som også skal give økonomiske besparelser. Næste formandsland efter Danmark bliver Cypern, der ikke har så stor kapacitet eller erfaring. Meget ventes derfor at komme til at hvile på Danmark, og det gør næppe opgaven lettere, at det danske formandskab kommer umiddelbart efter det polske. Brudlinjer på kryds og tværs Der er mange interesser i EU med 27 medlemslande. Klassiske brudlinjer går både mellem nord og syd og mellem øst og vest. De fleste nye medlemslande er i øst, de gamle i vest. For de nye er EU-landbrugsstøtten noget nyt, og for mange var den et vigtigt argument for medlemskab. Den har været med til at overføre store økonomiske midler til lande, der er langt fattigere end EU s gennemsnit. Som udgangspunkt ønsker de nye lande ikke, at der laves om på det forhold. Tværtimod ønsker de fuld ligestilling. I det gamle EU er de mere liberale og reformvenlige lande typisk at finde i Nord og i det centrale Europa, mens de modvillige og (efter dansk opfattelse) mere konservative er i Syd, specielt i Middelhavsområdet. Det er lande, som er præget af flere små landbrug, der har vanskeligere ved at klare liberaliseringen. Disse brudflader vil præge slagsmålene, og det er svært at nå kompromiser. Det er ikke enkelt at fastslå, hvem der er for eller imod reformer. Blandt de nye lande har Tjekkiet, Estland og Letland haft en udvikling, der gør, at de betragtes som mere reformvenlige. I de gamle medlemslande går der også flere steder brudflader på tværs gennem enkelte lande. Frankrig beskrives ofte som konservativt i landbrugsspørgsmål, men det skyldes til dels Frankrigs indre problemer. I det nordlige Frankrig kan landbruget sammenlignes med det danske, hollandske og tyske, mens det sydlige Frankrig har Middelhavsområdets problemstillinger. Spanien er også mindre forudsigelig. På nogle områder ligner Spaniens holdning til liberalisering og markedsudvikling den danske regerings. Frankrig stod i 2006 i spidsen for et memorandum med opbakning fra 13 lande i Øst- og Sydeuropa, der taler for etablering af forsikringsordninger med delvist offentlig finansiering via søjle 2 for at imødegå også de markedsmæssige risici der kan opstå ved afskaffelse af produktionsstøtten. Artikel 68 taler nu om muligheden for at give støtte til forsikringsordninger og viser, hvordan helt nye elementer kan komme med i landbrugsstøtten, som led i reformer. Reformer kan gå i flere retninger, og de reformivrige er ikke nødvendigvis de samme som forkæmperne for klima og miljø og større miljøintegration i landbrugspolitikken. Ønsket om en mere markedsorienteret, liberal og billigere CAP kan være i konflikt med ønsket om, at landbruget skal leve op til klima- og miljøkrav, for det forudsætter et ret højt niveau af regulering og kontrol. Konflikten mellem markedsorientering og miljøhensyn findes også i den danske regerings holdning. 98

99 Boks 13.1 Den danske regerings vision om grøn vækst Regeringen har i 2008 fremlagt et kommissorium for et ministerudvalg, der skal skabe en vision for Grøn vækst 12. Målet er en vision, der forener et højt niveau for miljø- og naturbeskyttelse med en moderne og konkurrencedygtig landbrugsproduktion. Ministerudvalget skal spille ud med en miljøog naturplan Danmark 2020, men også prioritere mål for et vækstorienteret landbrug. Samlet skal der laves en grøn vækststrategi, som skal forhandles med de politiske partier i foråret Denne strategi skal danne grundlag for en faglig udredning om dansk landbrugs vækstvilkår og udfordringer de kommende 15 år, Dansk Landbrug Ministerudvalget har 7 medlemmer. Formanden er hverken miljø- eller fødevareministeren, men økonomi- og erhvervsministeren. Når det gælder miljø- og naturplanen er de prioriterede mål: yderligere reduktion i udvaskningen af kvælstof og fosfor yderligere forbedring af de fysiske forhold i vandløb markant reduktion af pesticiders skadevirkninger for mennesker, dyr og natur reduktion af landbrugets CO 2 -udledning sikring af biodiversiteten mere og bedre tilgængelig natur udvikling af styringsmetoder som sikrer reel miljøeffekt og effektiv udnyttelse af ressourcerne. De prioriterede mål for et vækstorienteret landbrug er: Danmark skal fortsat være et af verdens førende fødevareindustrielle centre Agro Food Valley styrket konkurrence på alle niveauer, herunder fsva. ejerskab, finansiering, etablering og afsætning landbruget skal være et erhverv, der forvalter miljø og natur på ansvarlig og forbilledlig vis, og som er kendt og respekteret for sin høje grad af dyrevelfærd økologisk landbrug skal have gode rammebetingelser og en hensigtsmæssig udvikling på markedsmæssige vilkår skal understøttes Danmark som gourmet-land i kraft af produktion af kvalitetsfødevarer landbruget skal være en del af den danske oplevelsesøkonomi i kraft af sit bidrag til turisme mv. mere smidig og effektiv administration af landbrugsregulering, herunder hurtigere miljøgodkendelser. Kommissoriet taler også om investeringer i forskning og teknologi med henblik på at gøre dansk landbrug til et grønt teknologilaboratorium og leverandør af ikke-fossil energi, og om forstærket innovation og udvikling af teknologi, herunder miljøteknologi, fødevaresikkerhed og dyrevelfærd. I en pressemeddelelse fra fødevareministeriet fremhæves de miljømæssige mål, men også at visionen for dansk landbrugs fremtid er styrket konkurrenceevne på alle niveauer. 13 Målet er at forene de miljø- og klimamæssige hensyn med erhvervsfremmeindsatser som eksempelvis hurtigere miljøgodkendelser og smidigere landbrugsregulering. Det vil være vanskeligt for Danmark at blive foregangsland med klimaindsatser og miljøbeskyttelse, når målet er øget konkurrenceevne på alle niveauer. Manglende indsatser i andre lande vil gøre det vanskeligere for Danmark at gå foran, fordi det kan komme til at gå ud over konkurrenceevnen. 12 Kommissorium 18. august Eva Kjer vil fremtidssikre dansk landbrug. Pressemeddelelse fra Fødevareministeriet 11. oktober

100 Landbrugsministre overfor finansministre I en del EU-lande vil der være slagsmål mellem fødevare- og/eller landbrugsministre på den ene side, og finansministrene som er budgetministre på den anden. EU s landbrugsstøtte er betalt af skatteyderne, og finansministrene vil gerne have udgifterne og dermed indkomstskatterne ned. En reduktion af landbrugets milliardstøtte vil gøre det lettere at reducere skatterne. Derfor vil mange finansministre presse på for at få slanket landbrugsbudgettet markant. Mange landbrugsministre vil derimod være imod, og debatten forud for sundhedstjekket viste, at Mariann Fischer Boel som landbrugskommissær står på landbrugsministrenes side. Hun har peget på risikoen for, at finansministrene kommer til at bestemme, men hun har også sagt, at der ingen garanti er for, at checken med støtte bliver ved med at dumpe ind af brevsprækken. I sine taler har hun understreget, at landbrugsstøtten i fremtiden skal kunne begrundes i samfundsmæssige behov. Den gives ikke kun for landbrugernes skyld og skal i fremtiden tage højde for behovet for at bekæmpe og tilpasse sig klimaændringer at sikre vandressourcerne bedre at gøre god brug af potentialet for bioenergi, og at beskytte biologisk mangfoldighed Debatten vil formentlig også blive præget af, at mange i dag anser det for vigtigere at have en effektiv og velfungerende fødevareindustri end at yde bistand til individuelle bønder, der udgør en stadigt mindre minoritet i befolkningerne. Landmændene har i de fleste lande mindre direkte politisk magt end tidligere. Støtten til landbruget skal derfor kunne begrundes i andre hensyn, og her er fødevareindustrien og den afledte økonomi og beskæftigelse vigtig. Det nye begreb: Offentlige goder I den danske regerings høringssvar om revisionen af EU s finansielle rammer understreges det, at den fælles landbrugspolitik i fremtiden skal fokuseres på at sikre offentlige goder. Det er et begreb, der vil komme til at indgå langt mere i det politiske sprog og i debatten end i dag. Begrebet offentlige goder er ikke præcist defineret. Politiske indsatser handler generelt om at sikre borgerne offentlige goder som social tryghed, uddannelse og sundhed. I stigende grad benyttes begrebet også om internationale indsatser, og man taler om globale offentlige goder, som eksempelvis frihed for sult og retten til uddannelse. I fremtiden vil det være en vigtig begrundelse for landbrugsstøtte, at landbruget producerer offentlige goder. I den danske regerings sprogbrug defineres det som miljø, økologi, høje fødevaresikkerhedsstandarder, dyrevelfærd og landskabspleje. Også EU-kommissionen arbejder med, at landbruget i højere grad skal producere offentlige goder. De politikere og embedsmænd, der skal udkæmpe det kommende slagsmål, studerer blandt andet den før nævnte Artikel 68 i forslaget til sundhedstjek af landbrugsstøtten. Miljø, klima, fødevarekvalitet og vandkvalitet bliver fire nøgleord, hvis bestemmelserne i artikel 68 skal videreudvikles til at omfatte en meget større del af den samlede landbrugspolitik. Men der vil være stor uenighed om, i hvilken udstrækning artikel 68 også skal kunne bruges til at give særlig støtte til dele af landbrugserhvervet, der blot oplever generelle vanskeligheder Betydningen af andre politikudviklinger Forhandlingerne om EU s fælles landbrugspolitik efter 2013 vil blive påvirket af andre nationale og regionale politikudviklinger end de direkte landbrugsrelaterede og den globale udvikling vil på en række områder påvirke EU-politikken. En ny klimaaftale som opfølgning på Kyoto-aftalen skal føre til langt mere markante reduktionsmål for udledningen af drivhusgasser, og da landbruget står for tæt ved 15 % af det samlede udslip medfører det, at der kommer langt stærkere fokus på reduktion af landbrugets bidrag. Samtidig vil den internationale udvikling både i energi- og fødevarepriser påvirke landbrugspolitikkens udvikling. I efteråret 2008 faldt energi- og fødevarepriserne stærkt, efter dramatiske stigninger i begyndelsen af året. De fleste prognoser peger dog fortsat på, at det langsigtede prisniveau både for energi og for fødevarer vil være væsentligt højere end de seneste år. Det giver nogle vanskeligheder, men gør det også på sigt lettere at afvikle den direkte landbrugsstøtte. Det erklærede mål med sundhedstjekket har været at gøre det lettere for EU s landbrugere at følge markedssignaler. Den generelle liberalisering af dele af landbrugspolitikken fører til, at verdensmarkedets udvikling får langt større indflydelse på produktionen end tidligere. Samtidig præger det udviklingen, at EU-området er et marked som ikke vokser meget, og som stort set har mætte forbrugere. EU-Kommissionen har finansieret et fremtidsoriente- 100

101 ret studie 14, som fastslår, at den manglende befolkningsudvikling i EU betyder, at der ikke vil være samlet vækst i efterspørgslen på fødevarer i EU. Derimod kan man forvente, at der i takt med en forventet velstandsudvikling vil være større salg i højkvalitets- og luksusprodukter. Det er denne udvikling, der skal give økonomisk vækst for EU s egne fødevareproducenter, og man kan tolke studiet i retning af, at hvor landbrugsordningerne tidligere sigtede på at sikre de enkelte landmænd og udviklingen i landdistrikterne, så er der nu øget fokus på forædlingsindustrien i fødevaresektoren. I stigende grad taler man om udviklingen af to forskellige fødevaremarkedsområder: Markedet for de nødvendige indkøb eller basisprodukter og markedet for luksusprodukter. På et liberaliseret marked vil EU blive udsat for hård konkurrence på markedet for basisprodukter af standardkvalitet. Dyr arbejdskraft og mange års kapitalisering af landbrugsstøtten i høje ejendomspriser medfører, at standardprodukter kan produceres billigere andre steder. Selv med en generel stigning i verdensmarkedspriserne for basisfødevarer, vil markedet sende kraftige signaler om, at EU i særlig grad skal satse på luksus- og højkvalitetsprodukter, og herunder højt forædlede fødevarer. Markedssignalerne og ønsket om et mere bæredygtigt og miljøvenligt landbrug trækker på nogle områder i samme retning, og det kan for eksempel ses i væksten af markedet for økologiske fødevarer og den voksende politiske interesse i dette område. EU-kommissionen fremlagde i juni 2004 en aktionsplan for økologiske fødevarer og økologiske landbrug, 15 og selv om det økologiske område endnu kun er et lille hjørne af den samlede landbrugspolitik, er betydningen voksende. Landbruget som naturbeskytter eller naturødelægger Landbruget har traditionelt haft en rolle som forvalter af naturværdier. Denne rolle er i stigende grad kommet under pres, fordi det intensiverede landbrug har ført til reduceret biodiversitet, ringere vandkvalitet og en række andre miljøproblemer. Lovgivning og EU-regler har søgt at begrænse landbrugets negative påvirkning af naturen, men ikke særlig effektivt.. I arbejdet for at reformere EU s landbrugspolitik vil man søge at vende denne udvikling, så man igen kan fokusere på landbrugets potentielt positive rolle. Et eksempel på et sådant forsøg, er et udspil fra tænketanken Notre Europe, der blev skabt i 1996 på initiativ af tidligere EU-kommissionsformand Jacques Delors. Notre Europe foreslår, at EU s fælles landbrugspolitik fra 2013 ændres, så støtte ikke længere er en selvfølge eller en ret landmænd har, hvis ikke de overtræder visse forbud, men noget de kun kan få, hvis de lever op til en række positive krav. Hvad du får, afhænger af hvad du gør skal være hovedprincippet. Analysen har titlen CAP reform beyond ,og konkluderer, at reformerne gennem de seneste år har gjort støtten mere fornuftig, men også at der stadig er store problemer. Der sker stadig et tab af biodiversitet, vådområder forsvinder, vandkvaliteten reduceres mange steder, der er færre fugle og jordens fertilitet er mange steder faldende. Miljøindsatserne har ikke været målrettede nok. Tænketanken ser et problem i, at mange indsatser har haft karakter af kontrol og straf, og at de største jordejere får mest, uanset om det, de gør, er til fordel for samfundet og miljøet eller ej. I stedet bør man indføre et system, der belønner samfundsgavnligt landbrug. Systemet bør være enkelt og baseret på 3 kriterier: 1. Støtte til landbrug som leverer positive miljøindsatser omkring landdistriktsnatur, biodiversitet og naturressourcer. Betalingen knyttes til vilkår, som landmanden accepterer. Støttetilsagnet kan ikke handles, og man søger dermed at undgå, at støtten kapitaliseres. 2. Støtte til landbrug i særligt udsatte eller afsides landområder. Egnsudviklingsstøtte til bjergbønder mv. for at sikre at ikke konkurrencedygtige landbrug i udsatte egne overlever. 3. Grøn støtte. En særlig støtte til landbrug som bruger specielt miljøvenlige dyrkningsmetoder, dyrker jorden økologisk eller på anden måde er med til at reducere landbrugets økologiske fodaftryk. Notre Europe er kun en af de tænketanke, organisationer og lobbygrupper, der sammen med forskningsinstitutter og individuelle forskere er optaget af, at det politiske slagsmål ikke alene kommer til at handle om penge. Det skal både handle om EU s forhold 14 Scenar 2020 Scenario study on agriculture and the rural world KOM (2004) Jean-Christophe Bureau og Louis-Pascal Mahé: CAP reform beyond An idea for a longer view. Udgivet af Notre Europe

102 til globalt landbrug og globale fødevareproblemer, og om udviklingen af et landbrug som belaster klima og miljø langt mindre. European Environmental Bureau (EEB) er paraplyorganisation for 140 europæiske miljøorganisationer (herunder Danmarks Naturfredningsforening og Det Økologiske Råd), og EEB har udgivet et visionspapir for europæisk landbrug 17. Det peger på, at EU ikke er selvforsynende med fødevarer i dag, fordi husdyrbruget er stærkt afhængigt af import. EEB s krav er, at EU bliver reelt selvforsynende, som et europæisk bidrag til at skabe global fødevaresikkerhed. Et af de midler, EEB anviser, er, at EU reducerer foderstofimporten, og at forbrugerne reducerer forbruget af kød og andre animalske produkter, samt mejeriprodukter. Det vil bidrage til, at landbrugets negative påvirkning af klimaet reduceres. EEB foreslår, at der udvikles særlige bæredygtighedskriterier, og at der år for år sættes mål for at øge den andel af landbrugsproduktionen, der lever op til disse kriterier, således at man når 100 % i år Kriterierne skal også omfatte økologisk landbrug, der i dag ikke er omfattet af regler om energi- og brændstofenergi. Landbrugsstøtten bør ifølge EEB udformes, så den giver særlige incitamenter til landmænd, der producerer i overensstemmelse med bæredygtighedskriterierne. På den måde er EEB s forslag ligesom forslaget fra Notre Europe mere præget af gulerod end af pisk. Hvad du får, afhænger af, hvad du gør WTO i gang igen WTO-forhandlingerne har spillet en betydelig rolle i hele CAP-reform-processen (se kapitel 4). Efter sammenbruddet i sommeren 2008 har det været uklart, om Doha-runden stadig havde en fremtid. Der har imidlertid hele efteråret 2008 været sonderingerne mellem parterne, og finanskrisen har muligvis givet et skub til nye forhandlinger. Finanskrisen har skabt angst for en ny bølge af protektionisme i verden, og nogle af de store magter i forhandlingerne har følt, at en positiv afslutning på Doha-runden kan mindske denne risiko. I slutningen af november blev det meddelt, at der var planer om et nyt WTO-ministermøde inden udgangen af Mødet planlægges på initiativ af G20- gruppen og Asia Pacific Economic Cooperation group (APEC), der rummer både USA, Kina og Japan. Det må formodes, at der efter det seneste sammenbrud vil gå ret lang tid, inden der kan laves en samlet global aftale, men et nyt aktivt forhandlingsforløb vil påvirke reformdiskussionen. Hvis en aftale kommer i stand forud for de afsluttende forhandlinger om en CAP-2013-reform, vil det også i høj grad komme til at påvirke disse forhandlinger. Landbrugsrådet vurderede forud for sommeren 2008, at et sammenbrud i WTO vil medføre en lang række sager i WTO s tvistbilæggelsessystem med henblik på at angribe de elementer i EU s fælles landbrugspolitik, der stadig tolkes som værende i strid med WTOreglerne. 19. EU har en interesse i hurtige fortsatte forhandlinger for at hindre et sådant forløb, men også for at kunne bruge de positive ændringer, der er sket ved de seneste CAP-reformer i forhandlingerne. Hvis reelle forhandlinger først genoptages om flere år, vil det være vanskeligt at bruge de gamle reformer, som bevis for EU s gode vilje i forhandlingerne EU og verdens fattige. Truslen fra voksende sult Der har de senere år været et voksende pres på den globale fødevareproduktion. Flere år har væksten i forbrug været større end væksten i produktion, og verdens fødevarelagre har været meget små. Et voksende befolkningspres kombineret med velstandsudviklingen i en række ulande (med Kina i spidsen), og øget brug af mad som biobrændstof har skabt knaphed og presset priserne voldsomt op. Som nævnt i kapitel 5 førte denne udvikling ifølge FAO i 2008 til en dramatisk vækst i antallet af permanent underernærede mennesker i verden, og det må efterhånden anses for umuligt at nå FN s årtusindemålsætning om at halvere sulten i verden inden 2015 (målt i forhold til 1990). Sultproblemet vil præge diskussionen om reformen af EU s landbrugspolitik og om globale offentlige goder. Hvordan kan man hindre voksende ulighed og en situation med 900 millioner sultne mennesker i en verden, der også er præget af overforbrug? Argumentet om, at dansk landbrug i en tid med sult 17 European Environmental Bureau (EEB). Vision European agriculture Reuter-telegram 23. november

103 og stigende fødevarepriser bør producere flere fødevarer, var en del af argumentationen for, at folketinget ophævede braklægningsordningen i Danmark allerede inden EU s sundhedstjek. Argumentet imod var imidlertid blandt andet, at EU på grund af stor foderstofimport ikke en gang er selvforsynende med fødevarer. EU s landbrugsproduktion bidrager ikke til at udrydde sulten i verden, men er tvært imod med til at skabe et alt for stort pres på landbrugsressourcerne og på jord i ulandene.. Ved de kommende forhandlinger vil der komme stærke krav om, at offentlige goder i EU s landbrugssammenhæng også skal være globale offentlige goder. EU roser sig af sin internationale rolle, og argumentet vil være, at EU har pligt til at være med til at styrke landbruget og fødevaresikkerheden udenfor EU. I det tidligere citerede høringssvar fra den danske regering om EU s finanser, taler den danske regering om globaliseringens udfordringer både til EU s interne og eksterne politikker. Høringssvaret argumenterer for langt større forskningsstøtte i EU, men også for at der afsættes øgede midler på EU s budget til at støtte udviklingsrelaterede aktiviteter med henblik på at bidrage til det globale behov for at imødegå klimaforandringer. Støtten til det rige EU s landbrug blev i 2008 endnu en gang sat i relief af nye krav om en global økonomisk indsats for at imødegå sult. FAO s generaldirektør Jacques Diouf appellerede i november om, at verdens ledere bør mødes næste år for at finde 30 milliarder dollars årligt til en indsats for skabe en ny global landbrugsorden, som kan udrydde sult. 20 Han sammenlignede beløbet med den samlede landbrugsstøtte i OECD-landene, som i 2007 ifølge FAO var på 365 milliarder dollars. Der er forskellige beregningsmetoder, men de officielle udgifter til EU s fælles landbrugspolitik var i milliarder euro, eller ca. 70 milliarder dollars. CAP koster altså mere end dobbelt så meget pr. år, som det beløb FAOs generaldirektør mener er tilstrækkeligt til at udrydde sult globalt. Striden om 1 milliard euro Både EU-kommissionens præsident José Manuel Barosso og landbrugskommissær Mariann Fischer Boel argumenterede i 2008, for at EU har et ansvar for at være med til at hjælpe det globale landbrug, og for at der i lyset af de høje fødevarepriser var brug for særlige indsatser. Barosso foreslog i juli, at man brugte 1 milliard euro fra landbrugsbudgettet til en slags hurtig global landbrugsnødhjælp. Det var en vigtig del af argumentationen, at de høje fødevarepriser gav en række besparelser i landbrugsstøtten, derfor kunne man omdirigere uanvendte midler til fattige lande. Forslaget, der blev støttet af Mariann Fischer Boel, løb ind i et slagsmål, som varede 4 måneder, på trods af at netop landbrugskommissæren havde argumenteret, for at støtten skulle bevilges meget hurtigt, så den allerede fra næste landbrugssæson kunne bidrage til at mindske nogle af de problemer, der er opstået mange steder i verden. Milliarden blev omsider bevilget, men først som led i et budgetforlig i november 21, og med midler fra tre budgetår Budgetforliget skulle i december 2008 godkendes af parlamentet. Der vil så være gået næsten et halvt år fra proklamationen om en ekstraordinær EU hasteindsats. Beløbet er meget lille sammenlignet med behovene. Til gengæld peger budgetforliget i retning af, at de fleste af midlerne er såkaldt additionelle, altså nye penge, der reelt fører til større overførsler til ulandene. Striden om bevillingen hastemilliarden viser, hvor svært det vil være at sikre anerkendelse af globale offentlige goder som del af et syn på EU s fælles landbrugspolitik som et element i en samlet globalt bæredygtig landbrugspolitik. Men den illustrerer også, at der i kommissionen og i nogle af medlemslandene er en voksende bevidsthed om, at man ikke kan reformere og videreudvikle EU s landbrugspolitik uden hensyn til den globale landbrugs- og fødevaresituation EU s særlige ansvar På en række områder har EU et direkte medansvar for eksisterende og kommende vanskeligheder for ulandes landbrugsproduktion og fødevaresikkerhed (se også kapitel 5): Klimaændringerne rammer hårdt i troperne, hvor landbrugsvilkårene bliver vanskeligere på grund af flere og længere tørkeperioder og flere oversvømmelser. Den væsentligste årsag til klimaændringer er udslippet af drivhusgasser og overforbruget af fossil energi i den rige verden. Den rige verden har skabt den fattige verdens nye problem. Selv om EU s landbrugsstøtte er mindre konkurrenceforvridende end tidligere, er forvridningen ikke væk. Der gives stadig eksportstøtte, og europæiske landmænd har stadig i modsætning til deres ulandskolleger - en meget stor statslig 20 FAO 19. november Deal reached on food aid. 22. november EuropeanVoice.com 103

104 basisstøtte, der giver muligheder for investeringer og innovationsudvikling, som ulandsbønder slet ikke har. Over en årrække har ulandene mistet kæmpemæssige beløb, som følge af protektionisme i USA og EU og generelt skæve betingelser på verdensmarkedet. Liberaliseringerne af EU s landbrugsordninger og markedsordninger fører formentlig samlet til større global landbrugsproduktion, men de fattigste ulande, der har haft af særlige præferenceordninger på EU-markedet rammes negativt. Forhandlingerne om økonomiske partnerskabsaftaler (EPA) mellem AVS-landene og EU sigter på at liberalisere og åbne markederne i en række fattige ulande og skaber frygt for at billig fødevareimport vil true fødevaresikkerheden og skade landbrugsudviklingen i nogle af de mest sårbare ulande. Denne udvikling kommer samtidig med, at international bistand til landbrug og landbrugsforskning i ulandene i en årrække har været faldende. 104

105 DEL E Scenariet 105

106 Kapitel 14: En fælles løsning på landbrugets miljøproblemer et scenarium 14.1 Formål med scenarieudviklingen I Del C i denne rapport har vi præsenteret landbrugets miljøproblemer inden for en række adskilte områder: Natur og biodiversitet, Eutrofiering, Klima, Pesticider og Dyrevelfærd. De forskellige områder optræder klart adskilte der er tale om forskellige fagområder, hvilket også kommer til udtryk i en adskillelse af behandlingen af miljøområderne inden for både forskning og offentlig forvaltning. Også i NGO ernes tilgang til landbrugets miljøproblemer er der som oftest tale om, at man behandler problemerne særskilt. I dette kapitel vil vi gøre et forsøg på at se problemerne i en helhed. I Del C analyserede vi de enkelte miljøproblemer, bl.a. årsagerne til de enkelte problemers voksende omfang. Der er fælles træk mellem de forskellige miljøproblemer og deres årsager her nævnes et par eksempler: Vi har beskrevet, hvorledes der er foretaget betydelige landindvindinger ved dræning og pumpning op gennem 1900-tallet, således at det dyrkede areal er udvidet betragteligt. Dyrkningen af disse arealer giver problemer med betydelige udledninger af næringsstoffer til vandmiljøet. Samtidig bliver der frigivet store mængder CO2, som har været lagret i de ofte humusrige jorder, og gødningstildelingen til arealerne bidrager med yderligere klimagasser. Mht. naturen og biodiversiteten er der tale om, at tidligere værdifulde vådområder og engarealer er forsvundet som habitatområder for en lang række arter. Et andet eksempel er gyllesystemerne og gyllehåndteringen. Der er sket væsentlige forbedringer gennem de seneste årtier, og der eksisterer nye teknologiske løsninger, som kan reducere problemerne yderligere men det er et faktum, at der fortsat er en stribe problemer fra gyllen, både i forhold til eutrofiering af terrestrisk natur og vandmiljøet, samt i forhold til klimagasserne. Det Økologiske Råds tilgang til scenarieudviklingen har været: Scenariet skal forholde sig til hele rækken af miljøproblemer og så vidt muligt skitsere en fælles løsning på problemerne. Med udgangspunkt i de fælles årsagssammenhænge skal der udvælges virkemidler med en høj grad af synergi mellem virkningerne i forhold til de enkelte miljøområder. Fødevareøkonomisk Institut (FOI) har foretaget økonomiske beregninger af scenariet 1. Det Økologiske Råd havde opstillet følgende mål for beregningerne: Beregningerne skal klarlægge de samlede samfunds- og erhvervsmæssige omkostninger ved en implementering af scenariets virkemidler til nedbringelse af kvælstofudledningerne. Omkostningerne ønskes sammenholdt med mulige yderligere modulerede midler fra EU s landbrugsstøtteordninger Metode Scenariet omhandler et bud på en samlet løsning på landbrugets miljøproblemer i Danmark. Resultaternes betydning og gyldighed på europæisk plan ligger primært i, at vi ønsker at påvise behovet for et samlet syn på miljøproblemerne, hvor synergieffekterne tillægges stor vægt. Vi anvender så vidt muligt 2006 som basisår for de beskrevne reduktionsmål. I visse tilfælde angives basis som et gennemsnit for flere år dette gøres der opmærksom på i teksten. Planlægningshorisonten er sat til, at målsætningerne skal være opfyldt senest i Flere af vores målsætninger er baseret på allerede fastlagte love, direktiver og konventioner med kortere planlægningshorisonter f.eks. opererer Vandrammedirektivet med en målopfyldelse i 2015 og Biodiversitetskonventionen med en målopfyldelse i Opfyldelsen af målene skal ske ud fra en planlægning, som i høj grad vil tage udgangspunkt i konkrete lokale og regionale forhold, således som det er fastlagt i forhold til Vand- og Naturplanerne. Målsætningerne fastlægges udfra konkrete analyser, og de mest effektive og omkostningseffektive virkemidler skal udvælges udfra modelberegninger og analyser i de enkelte områder. I vores scenarium har vi forsøgt at holde os til få mål og virkemidler af hensyn til overskueligheden. Ved implementeringen af planerne kan 1 Carsten J. Nissen, Alex Dubgaard, Ole Bonnichsen og Jens Abildtrup: Økonomiske konsekvensanalyser af miljøvirkemidler i landbrugssektoren, Fødevareøkonomisk Institut, LIFE, Københavns Universitet, januar

107 der udvælges de virkemidler, som er bedst egnede udfra lokale forhold, men stadig med øje for helheden. Scenariet er opstillet således, at Fødevareøkonomisk Institut (FOI) har kunnet beregne omkostninger og omkostningseffektiviteter i forhold til kvælstofudledningen. Kvælstof er udgangspunktet, fordi FOI sideløbende med dette arbejde har udført tilsvarende beregninger for Fødevareministeriet vedrørende virkemidler til reduktion af klimagasudledningen. Det Økologiske Råd har beregnet effekten af virkemidlerne i forhold til N-udledningen til vandmiljøet disse beregninger er kommenteret og anvendt i FOI s rapport. Det Økologiske Råd har efterfølgende beregnet effekten af virkemidlerne i forhold til klimagasudledningen disse beregninger er kontrolleret og kommenteret af FOI efter færdiggørelsen af rapporten til Fødevareministeriet. Selve omkostningerne ved implementering af virkemidlerne er uafhængige af hvilken miljøvirkning, der relateres til f.eks. er omkostningen ved udtagning af 1 ha jord uafhængig af, om den sammenholdes med en effekt på vandmiljøet, naturen eller klimaet. De beregnede omkostninger er derved anvendelige i forhold til fastsættelse af de samlede omkostninger ved implementering af scenariets virkemidler. Derimod er omkostningseffektiviteten ved virkemidlerne i de to rapporter beregnet i forhold til henholdsvis N og CO2-ækvivalenter dette diskuteres nærmere i forbindelse med resultaterne. Der var afsat godt 1,5 mia. kr. til gennemførelse af VMP III frem til Det er imidlertid usikkert i hvilket omfang, vandmiljøplanen vil blive implementeret. Meget taler for, at den vil blive erstattet af Vandplanerne, hvilket formodentlig vil blive afklaret, når regeringen kommer med sit udspil om Grøn Vækst, som er annonceret til februar Vi vil senere i dette kapitel, når vi taler om finansieringen af vores scenarium, inddrage de allerede afsatte midler til VMP III i diskussionen Sammenfatning af scenariets miljømålsætninger I Del C blev der opstillet en række målsætninger inden for de enkelte miljøområder. De væsentligste målsætninger kan sammenfattes således: Natur og biodiversitet Habitat- og Fuglebeskyttelsesdirektivernes målsætninger for Natura 2000-områderne skal opfyldes. Biodiversitetskonventionens målsætninger skal udmøntes, både regionalt og lokalt. Udlægning af 1/3 af Danmarks areal til naturområder. Naturens tålegrænser skal respekteres. Reduktion af ammoniakemission med 50 %. Vandmiljø Vandrammedirektivets målsætning om en god tilstand i vandområderne skal opfyldes. Reduktion af N-udledning til vandmiljøet med 40 %. Reduktion af P-udledning Klima Reduktion af udledning af drivhusgasser fra landbruget med 30 % inden 2020 målt i CO2- ækv. Pesticider Kraftig reduktion af pesticidforbruget målt i såvel mængde aktivstof som i behandlingshyppighed. De første 3 målsætninger omhandler natur og biodiversitet. Målene skal forbedre naturens forhold både i de EU-prioriterede områder indenfor Natura 2000, hvor der ifølge Miljømålsloven skal foreligge naturplaner, som fastlægger konkrete tiltag i de beskyttede områder, og for den resterende del af Danmark. Scenariet går ikke ind i konkrete tiltag for at beskytte de enkelte truede arter eller i planer for udbygning af de rekreative faciliteter. I stedet for tager vi udgangspunkt i de overordnede rammer for naturens udvikling at naturen har brug for plads og sammenhæng, at eutrofieringen af den terrestriske natur skal bringes ned på et niveau, hvor naturens tålegrænser overholdes, og at der er behov for en omfattende plejeindsats, hvis den lysåbne natur skal fastholdes. Men hvor megen plads er der behov for? For at få dette kvantificeret, har vi valgt at støtte os til en række forslag, som har været fremme i den offentlige debat gennem de seneste år. Naturrådet har konkluderet, at der må udtages eller ekstensiveres 1/3 af landbrugsarealet, for at naturens tålegrænser respekteres. 2 SF fremlagde i september en naturplan, som indebærer at Danmarks samlede skov- og naturareal skal forøges indtil det i år 2050 udgør mindst 35 % af Danmarks landareal 3. I forbindelse med forhandlingerne om Vandmiljøplan III i 2003 fremlagde hele oppositionen på baggrund af et Radikalt udspil et 2 Per Christensen, Anette Reenberg, Bent Aaby, Peder Agger: Scenarier for fremtidens landbrug, Artikel i Vand og Jord, nr. 14, 2007, og Naturrådet: Det fede landskab landbrugets næringsstoffer og naturens tålegrænser, Vismandsrapport SF: Naturplan Danmark Forslag til Folketingsbeslutning, september

108 forslag om udlægning af 30 % af Danmarks areal til naturområder 4. På denne baggrund har vi til scenariet valgt målsætningen om udlægning af 1/3 af Danmarks areal til naturområder 5. Regeringen har ikke fremlagt nogen plan for fremtidens natur. I regeringens bæredygtighedsstrategi fra 2002 tilkendegives, at naturen har for lidt plads, men der opstilles ikke noget mål for fremtidens naturareal ej heller i Handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse i Danmark Naturområderne omfatter både vild natur og ekstensivt dyrkede landbrugsarealer, hvor natur og biodiversitet prioriteres højt. Ifølge beregningerne i Boks 6.2 er der i dag i alt ha naturområder svarende til 23 % af DK s areal ( ha), omfattende fredskov, 3-arealer, græs udenfor omdrift og øvrige naturarealer. Der mangler altså 10 % af Danmarks areal i at nå op på 33 % naturarealer i Danmark det svarer til, at der skal udtages ha. Arealet udgør 16,2 % af landbrugsarealet 6 - til sammenligning kan nævnes, at de udtagne brakarealer har udgjort mellem 5 og 8 % af omdriftsarealet. I 2006 lå ha som brak i 2003 var brakarealet oppe på ha. Som nævnt er der ikke pligt til udtagning af brak i 2008, og brakordningen ophører formodentlig permanent fra 2009 dermed indgår op imod halvdelen af de foreslåede udtagne arealer som erstatning for de tidligere brakarealer. Vi opfatter alle udtagne eller ekstensiverede arealer som medvirkende til at nå op på 1/3 af Danmarks areal som naturområder. Naturområder er altså både arealer med vild natur og arealer, hvor hensynet til naturen prioriteres højere end hensynet til den optimale landbrugsdrift. Mht. ammoniakemissionen anvender vi Naturrådets beregninger, som viser et behov for en reduktion på 50 %, hvis naturens tålegrænser skal overholdes. 7 Vandrammedirektivets målsætninger er baseret på tilstanden i de konkrete vandområder, hvor målet er en god tilstand. Det betyder, at de kvantitative mål for kvælstofudledningen vil være forskellig fra vandområde til vandområde de eksakte reduktionsmål fastlægges gennem analysen af vandområderne i forbindelse med udarbejdelsen af Vandplanerne for vandområderne. Miljøstyrelsen forventer, at de endelige målsætninger vil ligge tæt opad Regionplanernes målsætninger for vandområderne 8. For at få et konkret skøn over det samlede gennemsnitlige reduktionsbehov har vi set på forskellige analyser, der er udført i konkrete vandområder. I Mariager Fjord er der beregnet et behov for % N-reduktion 9, mens beregningen for Odense fjord viser et krav om ca.60 % reduktion 10. DMU vurderer, at en målopfyldelse i de indre dele af Randers og Odense fjorde kræver en reduktion i N-udledningen på omkring en tredjedel. 11 Vi har her valgt et generelt mål på 40 %, vel vidende at kravet vil være forskelligt i de enkelte vandområder. Den samlede udledning fra landbruget via ferskvandsafstrømning til de marine områder var i årene 2004 til 2006 på t N/år eller i gennemsnit T N/år. En reduktion på 40 % af kvælstofudledningen til marine områder svarer altså til en reduktion på t N/år 12. Fosforkravet er ikke kvantificeret og indgår ikke direkte i scenariet. Fosforudledningen er ikke tilstrækkeligt belyst og har ikke en karakter, hvor det giver mening at angive generelle effekter ved forskellige virkemidler. Fosforreduktionen skal fastlægges udfra behov i de enkelte recipienter, og tiltagenes effekt vurderes udfra lokale modelberegninger. 13 Indsatsen må primært forventes at skulle ske i risikoområderne (arealer tæt på vandløb og søer, lavbundsarealer, skrånende marker nær vandløb). VMP III indeholder en målsætning om en halvering af landbrugets P-overskud frem til 2015 med en åben mulighed for yderligere skærpelse, såfremt den teknologiske udvikling tillader det 14. Vi forudsætter, at dette effektueres, men der kan være behov for yderligere generelle tiltag, f.eks. fjernelse af P-overskuddet i markdriften, men sådanne tiltag indgår ikke i dette scenarium. Vi har valgt at antage, at det foreslåede 4 Det radikale venstre: Danmark er et dejligt land en radikal handlingsplan for Danmarks natur, december Vores beregninger af arealer vedr. udtagninger, brak-, efterafgrøde- og økologiarealer, m.m. til brug i scenariet kan ses i Bilag A. 6 Til sammenligning kan nævnes, at Fyns Amts scenarium 1 og 2 for Odense Fjord-oplandet opererer med udtagning af henholdsvis 19 og 23 % af landbrugsarealet i oplandet. 7 Se note Nordjyllands og Århus Amt: Mariager Fjord Indsatsmuligheder, 2002: Her beregnes reduktionsbehovet til 50 % 10 Reduktion på T N i forhold til en udledning på T N, jf. Fyns amt: Økonomisk analyse af integreret indsatsprogram for Odense Fjord, Resultatrapport, nov DMU: Nielsen, K. m.fl.: Kvantificering af næringsstoffers transport fra kilde til recipient samt effekt i vandmiljøet, Faglig rapport nr. 455, Beregningen af N-udledningen kan se i Bilag B. 13 Se f.eks. Wiggers, Lisbeth og Nehmdahl, Holger: Fosfat i vandløb betydning af oplandsfaktorer, artikel i Vand og Jord, 13. årgang, september 2006, og DJF: Rapport: Fosfor i dansk landbrug Omsætning, tab, og virkemidler mod tab, Hanne Damgaard Poulsen & Gitte Holten Rubæk, december Aftale om Vandmiljøplan III mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne, 2. april

109 omfang af udtagninger vil implicere så stor en del af fosforrisikoområderne, at der ikke behøver specificeres yderligere virkemidler for fosforreduktion. Vandrammedirektivet omfatter også en beskyttelse af vores grundvand. Vi har i denne rapport ikke analyseret nærmere, hvilke tiltag der er nødvendige til denne sikring. Vi omtaler nødvendigheden af at reducere nedsivningen til grundvandet, fordi en del af næringsstofindholdet i grundvandsmagasinerne på et tidspunkt - måske med flere årtiers forsinkelse - vil vende tilbage som en eutrofiering af overfladevandet. Flere virkemidler har en virkning på eller er målrettet en sikring af sårbare drikkevandsressourcer: Skovplantning og etablering af vedvarende græs på højbund, økologisk drift og en generel nedsættelse af pesticidforbruget er de vigtigste, men også en generel virkning fra efterafgrøder og reduceret ammoniakemission har en betydning for drikkevandet. Vi har altså afgrænset os fra en vurdering af hvilke yderligere tiltag der måtte være nødvendige for at sikre en tilfredsstillende drikkevandskvalitet og tilstrækkelige drikkevandsressourcer. Reduktionsmålet for landbrugets bidrag til klimagasudledningen er fastsat til 30 % af landbrugets samlede udledning af drivhusgasser inkl. ændringer i jordens kulstofindhold i Det svarer til det samlede mål i EU s Klima- og Energipakke fra 2007, hvis der opnås en global aftale 15. Også målet for dansk reduktion i den ikke-kvotebelagt sektor som består af landbrug, trafik og individuel boligopvarmning - kan ekstrapoleres til 30% i tilfælde af en global aftale. Hvis der ikke opnås en global aftale, vil EU s samlede reduktionsmål være på 20 %. Det afklares først gennem forhandlinger efter klimatopmødet i 2009, om målet vil være enslydende både for kvotebelagte og ikke-kvotebelagte sektorer, når en endelig klimaplan skal udmøntes. Specifikke mål for landbrugssektoren vil være op til den enkelte medlemsstat, blot det samlede mål for den ikke-kvotebelagte sektor overholdes. De samlede klimagasemissioner inkl. energiforbrug og kulstoflagring/-frigivelse fra dansk landbrug i 2006 er beregnet til 12,5 mio. t CO2-ækvivalent, se kapitel 8. Målsætningen om en reduktion på 30 % svarer dermed til en reduktion på 3,75 mio. t CO2-ækvivalent. Pesticidforbruget skal i scenariet kraftigt reduceres. Vi opererer med såvel yderligere omlægning til økologi som omfattende udtagning/ekstensivering af landbrugsjord, skovrejsning, vådområder m.v. Det vil reducere pesticidforbruget målt i mængde aktivt stof, men ingen af disse initiativer påvirker behandlingshyppigheden, da denne kun beregnes på det konventionelle omdriftsareal, uanset størrelsen af dette. I kapitel 9 angives en række virkemidler til reduktion af pesticidforbruget, i form af såvel udtagning/omlægning som reduceret sprøjtning (behandlingshyppighed) på det konventionelle omdriftsareal Valg af virkemidler I det efterfølgende skema er de primære virkemidler, som indgår i scenariet, markeret med *. Virkemidlerne er valgt udfra følgende hensyn: ønsket om at medtage så få og enkle virkemidler som muligt. størst mulig synergi i forhold til de forskellige miljømål. De arealbaserede virkemidler er opdelt i generelle og regionale virkemidler. De generelle virkemidler implementeres ved lovgivning på nationalt niveau. Begrænsningen for anvendelse af generelle virkemidler ligger dels i en risiko for overregulering på visse jorder, dels i effektiviteten af virkemidlerne, idet der ofte vil være en større effekt af en indsats på specielle jorder med et stort tab af næringsstoffer eller klimagasser. De regionale virkemidler målrettes og doseres efter lokale forhold i forbindelse med Vandog Naturplanlægningen, f.eks. næringsstofudledning fra lavbundsjorder eller klimagasudslip fra humusjorder, idet der tages hensyn til målsætningerne inden for både klima, miljø og natur. I scenariet lægger vi stor vægt på udtagning af jord som regionalt virkemiddel, mens vi blandt de generelle virkemidler kun medregner efterafgrøder og økologisk jordbrug. At der ikke medtages flere generelle virkemidler skyldes vores ønske om at medtage så få virkemidler som muligt for at fremme overskueligheden. Der er i VMP III medtaget en 5 % bedre gødningsudnyttelse en sådan bedring er sandsynlig alene udfra forbedret teknologi omkring gødningshåndteringen. Miljøstyrelsen har i oktober 2008 opdateret deres kort med nitrat- og fosforklasser og ammoniak-bufferzoner, som lægges til grund ved godkendelse af husdyrbrug dette kan opfattes som en regulering, hvor der med et generelt virkemiddel (uden erstatningsansvar til landmændene) tages hånd om effekter, som ellers kun kunne opnås med regionale virkemidler, idet de går ned og regulerer for konkrete arealer. Det må ses som en fornuftig udvikling, som kan medvirke til, at husdyrproduktionen lokaliseres hvor den gør mindst skade i forhold til sårbar natur og vandområder. Vi vil senere i dette kapitel, bl.a. udfra FOI s beregninger af omkostninger ved forskellige virkemidler, diskutere en øget brug af generelle virkemidler. 15 Se Kapitel

110 Figur 14.1 Virkemidler og effektberegninger i forhold til kvælstofudledning og klima Overskrift Virkemidler Antal ha Effekt målt som reduktion i Effekt i forhold til klima N-udledning til havet pr. år mio. t CO2-ækv./år: Generelle virkemidler: Ref.: Odense fjord-rapporten Ref.: FOI/DJF Efterafgrøder på yderligere 30 % af omdriftsmarkerne ha t N (10 kg/ha(højbund)) 0,42 mio. t (ca. 0,7 t/ha) * 16 Økologisk drift på 20 % af omdriftsarealet (højbund) ha t N (5,4 kg/ha (højbund)) 0,35 mio. t * Ej beregnet i scenarie: I alt t N/år I alt 0,77 mio. t CO2-ækv./år 5 % bedre udnyttelse af husdyrgødning (VMP III-krav) Regionale virkemidler: Udtagning af jord Udtagning/ekstensivering på lavbundsjorder ha 1,02-3,14 mio. t (3,51-10,84 t/ha * fra hhv. græs eller omdrift) Udtagning af jord/ekstensivering i ådale vedv. græs ha t N (26,6 kg/ha ) * Dyrkningsfri bræmmer langs vandløb og søer ha t N (50 kg/ha) * Etablering af vådområder ha t N (100 kg/ha) * * Udtagning/ekstensivering på højbundsjorder ha Skovrejsning ha t N (9,6-10,3 kg/ha) 0,32 mio. t (3,21 t/ha) Udtagning til vedvarende græs ha 400 t N (10,3 kg/ha) 0,10 mio. t (2,47 t/ha) I alt t N/år I alt 1,44-3,56 mio.t CO 2 -ækv./år * * Husdyr, stalde og gødningsanlæg: 30 % reduceret svineproduktion * DE T N (2,9-7,6 kg/de) 18 0,42 mio.t 50 % reduktion i ammoniakemission fra stalde ved * konsekvent gennemførelse af BAT t N/år 17 Ej beregnet I alt t N/år I alt 0,42 mio. t CO2-ækv./år Naturplanlægning: Energi: Øvrige: * Støtte til afgræsning af vedvarende græs/pleje af naturomr ha Minimal N-effekt Metan fra drøvtyggere Biogasproduktion af 50 % af gyllen Ej medregnet Ej medregnet Strukturudvikling Udtagning af ha landbrugsjord til byer, veje, mm. Forskning og teknologiudvikling Eftervirkning fra gennemførte tiltag i VMP III Reduktion af pesticidforbrug Disse effekter er ikke medregnet Disse effekter er ikke medregnet Samlet effekt - reduktion N/år 2,63-4,75 Mio. t CO2-ækv./år 16 Reference: Jørgen E. Olesen et al: Jordbrug og klimaændringer samspil til vandmiljøplaner. Rapport fra VMP III-arbejdsgruppe Beregnet udfra angivelse side Egen beregning se bilag C 18 Reference: Jørgen E. Olesen et al: Se note 16. Estimeret udfra Tabel 12 s. 64

111 Vi vil herefter gennemgå de valgte virkemidler mht. hvilke miljømål og hvilke synergieffekter, der er ved de enkelte virkemidler, samt diskutere kvantificering og effektberegninger, bl.a. mht. overlap mellem de enkelte virkemidler og usikkerhed ved beregningerne. Udtagning og ekstensivering af jord Første kolonne i følgende skema viser landbrugsarealet og dets fordeling i Anden kolonne viser fordelingen af udtagningerne, og i tredje kolonne har vi beregnet arealerne i 2020 efter udtagning af ha. Fordelingen mellem udtagning/ekstensivering på højbund og på lavbundsarealer i vores scenarie er lavet på baggrund af Odense Fjord-scenarierne, hvor 2/3 af de udtagne arealer sker i ådalene vi har valgt samme fordeling mellem højbund og lavbund, idet effekten på udledningen til vandløbene er alt andet lige størst på lavbundsjordene, hvor retentionen er mindst. Udtagning/ekstensivering på lavbundsjorder omfatter både etablering af vådområder, dyrkningsfri bræmmer og ekstensivering til vedvarende græsarealer. I scenariet er der meget forskellige N-effekter (fra 26,6 til 100 kg N/ha), men i praksis er der en glidende overgang mellem disse virkemidler. Vådområder kan etableres ved at stoppe dræn eller pumper, hvorved tidligere vådområder genetableres. Det kan også ske ved ændrede fysiske forhold i vandløb eller åer: Reduceret grødefjernelse eller genslyngning af vandløb kan føre til en reduceret vandføringsevne, som får vandløbet til permanent eller i perioder med meget vand at løbe over sine bredder, således at de nærliggende engarealer oversvømmes. Der er således en stor usikkerhed omkring potentialet og den beregnede effekt af de enkelte tiltag. Synergien ved udtagning på lavbundsjordene er stor. Det er ubetinget her, at der nås størst effekt i forhold til vandmiljøet, både i forhold til N og P. Samtidig kan der blive tale om meget værdifulde naturområder, som kan udvikles til nye habitatområder og spredningskorridorer for mange plante- og dyrearter. I forhold til klimaet kan der ophobes store kulstofmængder (over 10 t CO2-ækv./ha/år), mens reduktionen i lattergasudslippet stort set opvejes af en øget metanemission. Udtagning på højbunden giver en langt mindre effekt på N-udledningen (ca.10 kg N/ha), men virkemidlet er et vigtigt instrument til sikring af sårbare grundvandmagasiner. Både skov- og græsarealerne på højbunden kan give gode betingelser for andre dyre- og plantearter end lavbundsarealerne. Der vil ske en reduktion af lattergasemissionen og en øget kulstoflagring ved etablering af vedvarende græs (i alt ca. 2,5 t CO2-ækv./ha/år), hvilket er væsentligt lavere end effekten på lavbunden. Ved skovrejsning vil kulstoflagringen dog på sigt blive en del større. Tabel 14.2 Arealer målt i ha 2006 Udtagning 2020 Det samlede landbrugsareal Omdriftsareal (inkl. brak) Udtagning Udlæg til byer og veje (belejligt anslået) Udtagn./ekstensivering på lavbund (2/3) Dyrkningsfri bræmmer langs vandløb og søer Etablering af vådområder Udtagning til vedvarende græs Udtagn./ekstensivering på højbund (1/3) Skovrejsning Udtagning til vedvarende græs Græs udenfor omdrift, høj- og lavbund Økologisk drift Hentet fra Danmarks statistik: Landbrug 2006, Beregnet som 5 m bræmmer på begge sider langs km vandløb (Godtfredsen side 17). Bemærk at vi kun har regnet med 5 m, mens der i VMP III regnes med bræmmer på 10 m på hver side af vandløbene. Efter VMP III s begreb kan potentialet altså beregnes til det dobbelte. Det skal også bemærkes, at bræmmerne ikke udelukkende dækker lavbundsjorder, idet mange vandløb skærer sig ned i terrænet og derfor er omgivet af højbundsjord. 21 VMP III opererer med et krav om udlæg af ha vådområder. 22 Danmarks nationale skovprogram fra 2004 siger, at der indenfor år skal ske omkring en fordobling af Danmarks skovareal fra 11 til % af Danmarks areal. Hvis der skal ske en fordobling liniært over 100 år skal der i 2020 være rejst ha ny skov. Vi har valgt et lidt større tal, fordi indsatsen indgår i synergi med vand- og klimaindsatsen. 111

112 Generelle virkemidler Etablering af efterafgrøder er et billigt og virksomt virkemiddel både i forhold til vandmiljø og kulstofbinding i jorden. Omfanget i vores scenarium på yderligere 30 % af omdriftsmarkerne svarer til en seksdobling af efterafgrødearealet i 2006, hvor der var udlagt ha 23 - det samlede efterafgrødeareal bliver derved på ha svarende til 36 % af omdriftsarealet. I FOI s analyse regnes ud fra en fuld implementering af VMP III s målsætning om udlæg af ha efterafgrøder - derved overskrider arealet potentialet indenfor det ledige efterårsareal med ha 24. Det bliver derfor nødvendigt med en omlægning af vinterafgrøder til vårafgrøder FOI anser omlægning af 2. års vinterhvede til vårbyg som en mulighed med et relativt begrænset driftsøkonomisk tab, idet udbyttet i 2.års vinterhvede er lavere end i 1. års. I de økonomiske beregninger, som følger senere i kapitlet, har vi korrigeret for FOI s større andel efterafgrøder i 2. års hvedemarker omlagt til vårbyg, så omkostningerne følger vores effektberegning 25. Efterafgrøderne vil betyde, at det bliver vanskeligere at lave en mekanisk ukrudtsbehandling, da dette som regel foregår i det ledige efterårsareal. Dette vil udgøre et betydeligt praktisk problem i økologisk planteavl og en mindre øgning (da der indenfor konventionel drift alligevel ikke efterårsharves så meget for ukrudt mere) i behovet for sprøjtemidler i konventionel drift. Vi har medregnet økologisk drift på 20 % af omdriftsarealet som virkemiddel 26, selvom effekten i forhold til vandmiljøet er beskeden. Der er ikke en entydig klimafordel i forhold til konventionel drift. Biodiversiteten er generelt højere på økologiske brug, både i kraft af afgrødevalg og manglende sprøjtning. De mest entydige miljøeffekter er, at der ikke sprøjtes, hvilket gør økologisk drift til et stærkt virkemiddel i grundvandsbeskyttelsen, og at der er skærpede krav til dyrevelfærd. Til gengæld har vi peget på, at økologisk jordbrug er kendetegnet ved en meget dynamisk udvikling. ØJ har et stort potentiale som virkemiddel, hvis der fokuseres på de samfundsmæssigt ønskede miljøkvaliteter eller økologisk drift kombineres med skærpede miljøkrav i bestemte områder, f.eks. nedsat dyretæthed. Støtte til afgræsning af vedvarende græs eller anden pleje af naturområderne bliver yderligere aktuelt ved de øgede arealer med vedvarende græs. Afgræsning er klart den bedste løsning i forhold til at skabe god lysåben natur på arealerne 27, men det udgør et paradoks i forhold til klimahensyn. Arealerne udgør også et potentiale for slåning af materiale, som kan bruges til bioenergi, f.eks. pil til kraftvarme eller græs til bioforgasning sammen med gylle, og samtidig udleder køerne store mængder metan. Vi har i scenariet valgt udstrakt brug af afgræsning, fordi der findes mange alternativer til opfyldelse af klimamålsætningen. En del af afgræsningen vil kunne ske med malkekøer eller opdræt til malkebesætninger, men hovedparten vil skulle afgræsses af stude eller kødkvæg. Får er også et alternativ, men det ændrer ikke væsentligt på klimaparadokset, da får også er drøvtyggere med en væsentlig metanproduktion. 28 Samtidig har vi medtaget en reduktion på 30 % af svineproduktionen. Det er en nødvendig konsekvens af jordudtagningen, at der forsvinder udbringningsarealer for husdyrgødningen 29. Heroverfor hævder repræsentanter for husdyrbrugene, at de ved hjælp af gylleseparering kunne frigøres fra harmonikravet altså at de kan have fortsat stigning i antal dyreenheder på trods af faldende jordarealer til at placere gyllen. Det er uomtvisteligt, at ny teknologi vil kunne give muligheder for en afkobling af den direkte sammenhæng mellem husdyrproduktionens størrelse og miljøbelastningen, f.eks. ved anvendelse af gødning til energiproduktion (afbrænding af fiberdelen ved gylleseparering). Det kan ligeledes anføres, at en 23 DMU og DJF: Midtvejsevaluering af Vandmiljøplan III, december Jørgen E. Olesen skønner, at det er muligt at udlægge efterafgrøder på ca ha ud af det ledige efterårsareal på ha - citeret fra FOI s scenarieberegning s Vi havde oprindeligt overfor FOI lagt op til, at vores scenarium skulle tage udgangspunkt i en fuldt implementeret VMP III. Men da midtvejsevalueringen har vist en ringe effekt frem til nu, finder vi det mere rimeligt at fastholde basis i vi indregner således ikke den forventede effekt på 13 % N-reduktion som følge af VMP III, ligesom de afsatte midler til finansiering af planen heller ikke er medtaget. FOI s omkostningsberegning omfatter altså ha efterafgrøder på marker, hvor 2.års hvede er omlagt til vårbyg - i vores effektberegning er det nødvendige omfang heraf kun ha. Differensen i reduktionsomkostningerne er 13 kr./kg N - vi har korrigeret FOI s beregning af omkostninger ved efterafgrøder ved at overføre ha til ledigt efterårsareal, så det svarer til vores effektberegning. 26 Omfanget på 20 % af omdriftsarealet følger et projekt under Internationalt Center for Forskning i Økologisk Jordbrug og Fødevaresystemer, som omtalt i Kap. 9. Det bemærkes, at økologiarealet i 2006 fraregnes ved effektberegningen i figur 14.1, idet kvantificeringen af virkemidlet skal opfattes som økologisk dyrkning på 20 % af omdriftsarealet inkl. de arealer, som allerede var økologiske. 27 Forskellen afspejles i MVJ-ordningen for Pleje af græs- og naturarealer, hvor der ydes et tilskud på kr./ha for afgræsning og 800 kr./ha for slet/afgræsning. Se: 28 I 2006 var der malkekøer og ammekøer, svarende til over dyreenheder (DE) i kvægbesætninger i Danmark. Herudover var der får. MVJ-ordningen med afgræsning kræver minimum en belægning på 0,3 DE pr. ha, dvs. der skal min DE til afgræsning af samtlige arealer med vedvarende græs. 29 I basisåret 2006 var brakordningen stadig gældende. Faldet i harmoniareal bliver forskellen på udtagningsarealet og brakarealet. 112

113 reduktion i den danske svineproduktion blot vil flytte produktionen til andre lande, hvor miljøkravene måske er mere lempelige end i Danmark, hvorved der vil fremkomme en yderligere miljøbelastning fra produktionen, blot et andet sted i verden. Reduktionen i svinebestanden skal derfor opfattes som en nødvendig del af naturindsatsen udfra den eksisterende teknologi. Det er i hvert fald endnu ikke dokumenteret, at afkoblingen af sammenhængen mellem husdyrbestandens størrelse og miljøbelastningen vil kunne fungere på en bæredygtig måde, bl.a. fordi det ville kræve en langt mere drastisk reduktion af ammoniakfordampningen, end vi hidtil har set. Vi ser derfor fortsat et nødvendigt valg mellem en reduktion i kvæg- eller svinebestanden for at forbedre vandmiljøet og naturtilstanden og i takt med reduktion i omdriftsarealet. Her er igen et paradoks i relation til klimaet: Kvæget står for en langt større udledning af metan end svinene, men er samtidig nødvendige til brug for plejen af naturarealerne. Vi har her valgt at prioritere pleje af naturarealer, idet der som nævnt er mange andre muligheder for reduktion af klimagasudslippet fra landbruget. En 30 % nedsat svineproduktion vil reducere klimagasudledningen med ca. 0,5 mio. t CO2-ækv./år, og det vil også betyde en væsentlig reduktion i N-udledningen. Samtidig vil det medføre en reduceret ammoniakudledning og dermed en reduceret eutrofiering af den terrestriske natur. Vi anser det som et realistisk mål, at reducere ammoniakemissionen fra staldanlæg med 50 % ved brug af den bedste tilgængelige teknologi BAT. Det var opsat som et mål for en overholdelse af naturens tålegrænser, men det har også en væsentlig effekt i forhold til vandmiljøet. Samtidig vil metan- og lattergasudslippet reduceres betydeligt specielt hvis indsatsen også målrettes dette. Vi har ikke medtaget produktion af biogas i scenariet, men som nævnt i kapitel 7 er der et stort potentiale for erstatning af fossilt brændstof ved bioforgasning af bl.a. gylle Effektberegninger og målopfyldelse Beregning af reduktion i kvælstofudledningen Vi har beregnet kvælstofreduktionen i vores scenarie udfra de effekter, som kan læses i en rapport om implementering af Vandrammedirektivet i Odense Fjord-vandområdet 30. Rapporten bygger videre på det faglige udredningsarbejde for VMP III. Kvælstofreduktionen er opgjort som effekt ved udledning til vandløb, søer eller marine områder på baggrund af Odense Fjord-rapporten. En række andre analyser af N-effekter ved forskellige virkemidler beregner effekten som reduktion i udvaskning fra rodzonen 31 - disse tal udtrykker imidlertid ikke hvilken udledningsreduktion til vandområderne, man vil kunne opnå ved anvendelse af virkemidlet på konkrete arealer, fordi retentionen ikke er indregnet. Odense Fjord-rapporten opererer med faste værdier for de enkelte reduktionsmuligheder, f.eks. 14 kg N/ha/år for økologisk dyrkning på lavbundsarealer. De konkrete vandplaner vil tage afsæt i lokale forhold, f.eks. geologiske og hydrologiske jordbundsforhold, således at det principielt vil være muligt at lave indsatsen på de arealer, hvor der er størst reduktionspotentiale, og hvor indsatsen er mest omkostningseffektiv. Det er således en forudsætning, at virkemidlerne anvendes, hvor de har størst effekt, dvs. hvor retentionen er lavest. Det forventes, at dette vil være udgangspunktet, når de konkrete vandplaner skal udformes udfra viden og modelberegninger i de lokale vandområder. Der vil være en faldende marginal virkning af de enkelte virkemidler, jo mere de anvendes. F.eks. må det forventes, at effekten ved udlæg af 10 m bræmmer langs vandløb ikke er dobbelt så stor som ved udlæg af 5 m bræmmer. Omfanget af den foreslåede indsats i vores scenarie er imidlertid sammenligneligt med Odense Fjord-rapportens indsats i Odense Fjord vandområdet derfor er vores anvendelse af værdierne også i overensstemmelse med Fyns Amts rapport. Værdierne og virkemidlerne skelner ikke mellem jordbundstyper. Det giver en væsentlig usikkerhed, idet retentionen er forskellig i sandjords- og lerjord- 30 Fyns amt: Økonomisk analyse af integreret indsatsprogram for Odense Fjord, Resultatrapport nov Blandt de væsentligste kan nævnes Faglig rapport fra DMU nr. 625, 2007: Virkemidler til realisering af målene i EU s Vandramme-direktiv, og DMU: Nielsen, K. m.fl.: Kvantificering af næringsstoffers transport fra kilde til recipient samt effekt i vandmiljøet, Faglig rapport nr. 455, 2003, samt VMP IIIarbejdsgruppernes rapporter fra 2003 Godtfredsenudvalgets rapport: Fagligt udredningsarbejde om virkemidler i forhold til implementering af vandrammedirektivet, Disse anvender som nærværende rapport udledningseffekter, men her er effekten angivet som et interval udfra en given dosering (antal ha). 113

114 soplande, primært fordi lerjorderne i langt større omfang end sandjorderne er drænede. Vi har ikke analyseret fordelingen på jordbundstyper i Odense Fjord-vandområdet set i forhold til jordtyperne i hele Danmark det er dermed usikkert om de retentionstal, der ligger til grund for beregningen af reduktionen i N-udledningen i Odense Fjord-vandområdet er repræsentative for hele landet. Omvendt er det også vigtigt at der tages højde for den langsigtede effekt af udvaskningen fra sandjordene her vil næringsstofoverskuddet typisk tilgå grundvandsmagasinerne, hvor der kan være en lang opholdstid før næringsstofferne kommer ud som en eutrofiering af overfladevandet. FOI sammenholder vores effektberegninger med angivelser af udvaskning fra rodzonen i DMU FR 625. FOI indregner en gennemsnitlig retention på 67 %. De når i flere tilfælde frem til, at DMU s skøn over effekten ligger over vores angivelser. Vores forudsætning om, at virkemidlerne bør anvendes, hvor de har størst effekt, burde betyde, at der skulle regnes med en retention under gennemsnittet og dermed en højere udledningseffekt. Det kan være udtryk for, at vores (Odense Fjord-rapportens) værdier er lavt sat i forhold til DMU s angivelser, således at den samlede effekt af scenariet kan være større end vores beregning. Målopfyldelse Vi angav i afsnit 14.3, at vores mål om 40 % reduktion i N-udledningen til vandområderne svarede til en reduktion i udledningen på t N/år. I skemaet har vi beregnet en effekt af scenariets virkemidler på t N/år. Det bemærkes, at en række faktorer ikke er medregnet: VMP III opererede med en N-reduktion på 13 %. Heri indgik effekter fra strukturudvikling og ændringer i CAP, forbedret foderudnyttelse og en generel skærpelse af kravet til udnyttelsen af husdyrgødningen på 5 %. Vi har antaget, at knap ha landbrugsjord overgår til byer og veje, mm., og at der vil ske en fortsat teknologiudvikling, bl.a. er der udsigt til at en del af gyllen vil blive bioforgasset inden udbringning, hvilket fører til en forbedret N-udnyttelse. Dette svarer til en del af VMP III s forudsætninger, men vi har ikke medregnet nogen virkning herfra. Det kan altså konstateres, at scenariets virkemidler ser ud til at kunne opfylde målsætningerne i EU s Vandrammedirektiv mht. overfladevandet Grundvandssikring Grundvandssikringen er også en del af Vandrammedirektivets målsætninger. Som nævnt har vi ikke analyseret problemet eller de nødvendige tiltag og kan derfor ikke angive, hvilke yderligere tiltag, der måtte være nødvendige. Men scenariet indebærer en betydelig udtagning af såvel lav- som højbundsjorde. Det vil være hensigtsmæssigt at foretage en del af disse udtagninger blandt jorde beliggende ovenpå væsentlige grundvandsmagasiner og dermed sikre disse imod nedsivning af pesticider og nitrat Beregning af reduktion i udledning af klimagasser Effekten af virkemidlerne i forhold til udledningen af klimagasser og lagring af kulstof i jord og planter er beregnet udfra de effekter, som DJF har beregnet i Fødevareministeriets rapport om virkemidler til reduktion af klimagasudledningen 32. Rapporten behandler ikke alle de virkemidler, vi har medtaget i vores scenarie derfor har vi for virkemidlerne økologisk drift og 30 % reduktion i svineproduktionen hentet reduktionstal fra en rapport, som er udarbejdet af en af VMP III-arbejdsgrupperne i Vi har for alle virkemidler medregnet den eventuelle øgede kulstoflagring i jorden. Det er ganske vist usikkert, om denne vil blive medregnet i Danmarks drivhusgas-regnskab efter 2012, men under alle omstændigheder vil der være behov for at sikre jordens kulstofindhold, bl.a. fordi der vil blive fraført øgede mængder halm til energiformål. DJF s angivelse af reduktionen i drivhusgasemissionen ved etablering af efterafgrøder skelner mellem effekten på ler- og sandjorder - effekten er angivet til henholdsvis 0,690 og 0,719 t CO2-ækv./ha/år. I vores beregning benyttes en gennemsnitsværdi på 0,7 t CO2-ækv./ha/år. I DJF/FOI s rapport opereres med et omfang af efterafgrøder, som ligger inden for det eksisterende ledige efterårsareal. Som nævnt ovenfor anvender vi i beregningerne efterafgrøder i et omfang, som nødvendiggør at nogle 2. års vinterhve- 32 Fødevareministeriet: Landbrug og Klima - Analyse af landbrugets virkemidler til reduktion af drivhusgasser og de økonomiske konsekvenser, december Rapportens Del 1: Virkemidler til reduktion af drivhusgasser i landbruget, er skrevet af Jørgen E. Olesen, Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet (DJF) ved Aarhus Universitet. Del 2: Økonomiske konsekvensberegninger for landbrugets virkemidler til reduktion af drivhusgasser er skrevet af Alex Dubgaard, Kurt Hjort-Gregersen, Carsten J. Nissen, Hanne L. Jespersen og Morten Gylling, Fødevareøkonomisk Institut, ved Københavns Universitet. Rapporten indeholder desuden en fælles sammenfatning af Del 1 og Del 2 samt en fælles konklusion. 33 Jørgen E. Olesen er også medforfatter til denne rapport: Jørgen E. Olesen et al: Jordbrug og klimaændringer samspil til vandmiljøplaner. Rapport fra VMP III-arbejdsgruppe

115 demarker erstattes med vårbyg. Det kan betyde, at der marginalt er en mindre klimaeffekt ved tiltaget, idet der også sker en vis kulstoflagring i vintersæden, hvilket vi ikke har taget højde for i beregningen. I kapitel 11 beskrev vi, at økologisk jordbrug ikke medfører en entydig fordel frem for konventionelt jordbrug i relation til klimaet. I vores beregning af effekten er vi gået ud fra en værdi fra VMP IIIarbejdsgruppen fra Der er en usikkerhed forbundet med denne beregning, idet virkemidlet ikke beskriver mere detaljeret, om den økologiske drift er planteavl, kvægbrug eller andet, hvilket heller ikke indgår i VMP III-arbejdsgruppens tal. Udtagning af jord fra lavbundsarealer giver en væsentligt forskellig klimaeffekt, hvis udgangspunktet er omdriftsmarker, end hvis det er græsmarker, som har været sprøjtet og gødet - dette afspejles i det anførte interval for klimaeffekten af tiltaget. Vi har ingen viden om fordelingen af den nuværende anvendelse - derfor angives effekten som et interval. Skovrejsning medfører en øget kulstoflagring efterhånden som skoven bliver ældre. Der er derfor udsigt til en øget virkning på længere sigt. Målopfyldelse i forhold til klima Den samlede klimapåvirkning fra dansk landbrug er i figur 8.3 angivet til 12,50 mio. t CO2-ækv. i Målsætningen om en reduktion på 30 % er tidligere beregnet til en reduktion på 3,75 mio. t CO2-ækvivalent. Vi har i skemaet beregnet en effekt ved implementering af vores scenarie på 2,63-4,75 Mio. t CO2-ækv./år. Jfr. ovennævnte forbehold er der en vis usikkerhed på den beregnede effekt. Vi har imidlertid ikke medregnet en effekt af anvendelse af BAT i staldsystemer, fordi vi ikke umiddelbart har været i stand til at sammenregne effekter fra brug af konkrete BAT-virkemidler til en samlet effekt svarende til en reduktion i ammoniakfordampningen på 50 % 34. Vi har heller ikke indregnet potentialet for fortrængning af fossile brændstoffer ved bioforgasning af gylle og plantedele eller en eventuel dyrkning af pil til energiformål. Begge disse virkemidler hører til dem, der viser størst potentiale for drivhusgasreduktion i DJF/FOIs rapport. Det ser således ud til, at implementering af scenariets virkemidler vil give en effekt på udledningen af drivhusgasser fra dansk landbrug, som udgør mindst 30 % af landbrugets udledning i Resultatet passer godt sammen med vores status for den hidtidige udvikling i afsnit 8.1. Her viste vi, at den halvering af N-udledningen, som var sket via indsatsen i vandmiljøplanerne, havde medført en reduktion i landbrugets klimagasudledning på en tredjedel - vel at mærke uden at vandmiljøplanernes virkemidler på nogen måde var målrettet en reduktion i klimagasudslippet. Det er bemærkelsesværdigt, at beregningerne i scenariet viser nogenlunde den samme relation mellem scenariets N-reduktion og klimagasreduktion Opfyldelse af målsætninger for naturen Som nævnt er scenariet skruet sammen udfra naturmålsætningerne, som vi fandt frem til i kapitel 5: At en standsning af nedgangen i biodiversitet kræver, at en tredjedel af Danmarks areal udtages eller ekstensiveres til naturområder, og at ammoniakemissionerne fra staldene halveres. Dermed opfylder scenariet rammerne for, at vi kan opfylde FN s biodiversitetskonvention og EU s Natura-2000 direktiver. Også den stærkt øgede omlægning til økologi samt tiltag til reduktion af sprøjtning på de konventionelle arealer vil forbedre biodiversiteten. Vi har ikke gået i detaljer med metoder til reduktion af sprøjtning på de konventionelle arealer omdriftsarealer, men i kapitel 8 og i afsnit angives nogle af de vigtigste virkemidler. Herudover kommer en nødvendig indsats med registrering og forbedring af forholdene for arter og naturtyper, og der er behov for regionale og nationale naturplaner, som kan sikre naturbeskyttelsen og medvirke til en forbedring af befolkningens adgang til og ophold i naturen. Scenariet dækker altså en tilvejebringelse af nogle rammer, som muliggør, at natur-målene opfyldes - men de efterfølgende omkostningsberegninger dækker ikke yderligere tiltag, som er nødvendige for at naturindholdet bliver tilfredsstillende. 34 Både VMP III-arbejdsgruppen og DJF/FOI anfører en række effekter ved konkrete forbedringer i staldsystemerne, f.eks. gyllekøling, overdækning af gyllebeholdere eller skrabere i stalde. Det er ikke umiddelbart muligt at sammenregne disse tal til et tal, som kan bruges til angivelse af effekten ved en anvendelse af BAT svarende til 50 % ammoniakreduktion. 115

116 14.6 Fødevareøkonomisk Instituts beregning af reduktionsomkostninger Fødevareøkonomisk Institut har foretaget en række beregninger ved virkemidlerne i Det Økologiske Råds scenarium. Der er både foretaget beregninger af de budget- og de velfærdsøkonomiske omkostninger - i denne sammenhæng anvendes de budgetøkonomiske omkostninger, som udtrykker landmændenes omkostninger ved implementering af virkemidlerne, hvilket giver en størrelsesorden på den kompensation eller støtte, det vil være rimeligt at give landmændene for at gennemføre de ønskede omlægninger 35. FOI har beregnet omkostningerne som ændringer i jordrenten 36 opgjort pr. ha jord. Herudfra er der beregnet virkemidlernes reduktionsomkostninger eller omkostningseffektivitet angivet som omkostningen pr. kg sparet N-udledning (og i klimarapporten som kr. pr. kg sparet CO2-udledning). Reduktionsomkostningerne kan bruges til en rangordning af virkemidlerne efter hvilke virkemidler, der giver den største effekt i forhold til indsatsen (mest miljø for pengene) eller sagt på en anden måde: Hvilke virkemidler, der er billigst at gennemføre for at opnå den ønskede effekt. I tabel 14.3 har vi indsat de beregnede reduktionsomkostninger både for reduceret N- udledning og reduktion i klimagasudledningen (inkl. kulstoflagring i jorden) 37. Som beskrevet i afsnit 14.4 har vi korrigeret efterafgrødearealet - de grå rækker viser FOI s beregninger og rækkerne efter vores korrektion, som er anvendt i sammentællingen. Beregningerne omkring udtagning/ekstensivering på lavbund, dyrkningsfri bræmmer og etablering af vådområder bør tages med et vist forbehold, fordi der som nævnt i praksis ikke er en klar afgrænsning mellem virkemidlerne, selv om effekten er meget forskellig. Samtidig har FOI regnet udfra forskellige udbytteniveauer - lavbundsjordene er sat til 20 % under det gennemsnitlige udbytteniveau og bræmmer og vådområder til 10 % under. Denne skelnen giver væsentligt forskellige omkostninger, selv om det kan være svært i praksis at skelne for de enkelte udtagne arealer. Tendensen i FOI s og DJF/FOI s rapporter er, at de virkemidler, som er vurderet som mest omkostningseffektive i forhold til kvælstofudledningen (efterafgrøder og udtagning på lavbund), også er billige i forhold til klimagasserne. Og omvendt: Udtagning på højbund beregnes som et omkostningstungt virkemiddel i begge henseender. Her kommer vi imidlertid til et dilemma ved anvendelse af omkostningseffektiviteter i forhold til vores helhedstilgang: I FOI s kvælstofrapport er der kun regnet med effekt på N-udledningen, mens der i klimarapporten udover reduktionen i klimagasudledningen er regnet med en sideeffekt i form af N-udledning - men ingen af rapporterne indregner effekt på natur, biodiversitet, rekreative muligheder, særlige grundvandshensyn eller pesticidforbrug. Det er meget svært at værdisætte natureffekter eller rekreative muligheder; nogle økonomer forsøger at indregne effekterne udfra f.eks. undersøgelser af befolkningens betalingsvillighed for opnåelse af goderne - men det er meget usikre beregninger. Udfra vores helhedsbetragtning står vi heller ikke i en situation, hvor vi frit kan vælge mellem virkemidlerne - de forskellige hensyn fordrer forskellige virkemidler, f.eks. har vores mål om at tilgodese naturens tålegrænser fastlagt omfanget af udtagninger. Alligevel er omkostningseffektiviteterne ikke uinteressante - men med vores udgangspunkt begrænses anvendelsen til et valg mellem virkemidler, som har nogenlunde samme sideeffekter, hvilket vil være langt mere interessant i detailplanlægningen i de konkrete vandområder, hvor langt flere virkemidler kan komme i spil udfra de lokale forhold og betingelser. 35 De budgetøkonomiske omkostninger er opgjort i faktorpriser, som erhvervsvirksomheder køber og sælger til. Det er disse omkostninger, som det vil være relevant for offentlige myndigheder at budgettere med, såfremt der skal ydes kompensation for økonomiske tab i landbruget eller andre erhvervssektorer. De velfærdsøkonomiske omkostninger tager hensyn til, at private forbrugere betaler højere priser for varer og tjenester end erhvervsvirksomheder pga. af indirekte skatter og afgifter. De velfærdsøkonomiske omkostninger er en approksimation af de ændringer i forbrugsmulighederne for det danske samfund, som anvendelse af de forskellige virkemidler vil give anledning til. Citeret fra FOI s rapport side Jordrenten repræsenterer nettoafkastet til produktionsfaktoren landbrugsjord. Den opgøres som forskellen mellem afgrødens (salgs)værdi og de samlede omkostninger ved dyrkning af afgrøden bl.a. udsæd, gødning, kemikalier, aflønning af arbejdskraft (inkl. ejerens) samt afskrivninger og forrentning af maskiner og udstyr. Principielt svarer jordrenten til den forpagtningsafgift, der betales for jord af en given dyrkningsværdi. Ved opgørelse af ændret jordrente er det målet at belyse den økonomiske effekt af en ændret landbrugsmæssig anvendelse af jorden, specielt restriktioner på dyrkningsintensiteten. Analysen foretages som nævnt med udgangspunkt i budgetkalkuler og regnskabsdata, idet ændringen fremkommer som forskellen i restindkomsten til jord, før og efter implementering af virkemidlet Citeret fra FOI s rapport side I begge FOI s rapporter er ændringerne i jordrenten beregnet særskilt for lerjord og sandjord. Vi havde imidlertid opgivet en samlet effekt for N-udledningen - derfor er reduktionsomkostningen beregnet som et vægtet gennemsnit af omkostningerne på lerjord og sandjord. Baggrunden er dels vores ønske om at beskrive scenariet så simpelt som muligt, dels at vi ikke er gået efter omkostningseffektiviteten, men efter de samlede omkostninger. 116

117 Tabel 14.3 Samlede budgetøkonomiske omkostninger ved implementering af virkemidlerne Areal Reduktions-omkostninger Samlede Vandmiljø Klima omkostninger Antal ha (kr./kg N) kr./kg CO2-ækv. (mio.kr.) lerjord sandjord Efterafgrøder Efterafgrøder (korrigeret areal) Efterafgrøder (uden 2.års hvede) Efterafgrøder (uden 2.års hvede - korrigeret areal) Udtagning/ekstensivering af lavbundsjord Dyrkningsfri bræmmer Etablering af vådområder Skovrejsning (højbund) Udtagning til vedvarende græs (højbund) Virkemidler til reduktion af N-udledning i alt Økologisk drift kr./ha 300 Pleje af naturområder kr./ha 474 Samlede omkostninger ved implementering Brug af BAT i stalde (ej medregnet) Reduceret svineproduktion (ej medregnet) I vores rapport er vi hovedsageligt interesserede i beregningerne af de totale omkostninger ved implementering af virkemidlerne i det givne omfang 38. FOI har beregnet de samlede årlige omkostninger ved etablering af efterafgrøder og udtagning/ekstensivering af jord til mio. kr. - det er hvad landmændene vil tjene mindre om året fra deres jord ved en fuld implementering af disse virkemidler i det omfang, som scenariet angiver. Det har ikke været muligt for FOI at lave egentlige beregninger af omkostninger ved omlægning til økologisk drift. De angiver, at de økologiske bedrifter både i 2006 og som gennemsnit af årene 1999 til 2006 har haft bedre driftsresultater og lønningsevne end konventionelle bedrifter (medregnet økologitilskud), hvilket ud fra en rent økonomisk synsvinkel burde føre til yderligere omlægning til økologisk drift. FOI fremhæver, at en fastholdelse af de økologiske merpriser er betinget af, at efterspørgselen på det danske marked og i eksporten stiger i samme omfang som udvidelsen af den økologiske produktion, og de anser det for nødvendigt at øge tilskuddet, hvis målet om 20 % økologisk drift på omdriftsarealerne skal nås. Det nuværende årlige tilskud til økologisk drift er på 750 kr./ha 39. Vi har indregnet denne tilskudsstørrelse i scenariet ud fra en betragtning om, at efterspørgselen kan øges betragteligt ved en række offentlige politikker, f.eks. krav om brug af økologiske fødevarer inden for det offentlige. Men samtidig er der brug for analyser og udvikling af nye politikker, som kan medvirke til at modvirke de barrierer, der eksisterer i forhold til yderligere omlægning til økologisk drift. Svineproduktionen er beregnet til at være underskudsgivende i derved bliver reduktionsomkostningerne ved en 30 % reduktion i svineproduktionen til en drifts- og samfundsøkonomisk gevinst. FOI tager selv forbehold for beregningerne, dels fordi svineproduktionen de seneste år har befundet sig i bunden af den såkaldte svinecyklus rent prismæssigt (en gennemsnitsberegning over 5 år viser også et negativt resultat), dels fordi svineproduktionen er inde i en gigantisk strukturudvikling, hvor de mindst rentable bedrifter udgår, og de mest rentable brug udvider. Det har ikke været muligt at foretage mere deltaljerede regnskabsanalyser af økonomien i svineproduktionen, som tager hensyn til disse forhold. Der gives i disse år en anseelig mængde miljøgodkendelser af husdyrbrug, som efter husdyrloven er gældende i 8 år. Det er netop gennem via godkendelser, at anvendelse af BAT kan få så stor en effekt som indregnet i scenariet (dette gælder både svine- og kvægbrug samt andre husdyrbrug). Det er vanskeligt at vurdere, i hvilket omfang og på hvilken måde et 38 Det bemærkes at beregningerne af ændringen i jordrenten eller jordens indtjeningsevne til landmændene er uafhængig af miljømålsætningerne - det er altså uvedkommende for beregningen, om den er foretaget med henblik på kvælstof eller klimahensyn 39 Miljøbetinget tilskud kan søges af både økologiske og konventionelle landmænd, som dyrker jorden uden sprøjtning og med en begrænset tilførsel af kvælstof. Ordningen administreres af Fødevareministeriet - mere om tilskudsordningen kan ses på 117

118 krav om reduktion i svinebestanden vil influere på strukturudviklingen og muligheden for at stille BATkrav, ligesom det er svært at sige, om nedgangen i svinebestanden vil være markedsdrevet ved fortsatte ufordelagtige økonomiske vilkår for produktionen, eller om nedgangen vil kræve indførsel af kvotesystemer eller lignende. Vi har derfor ikke medregnet de negative omkostninger ved reduktion af svinebestanden. Ligeledes har vi heller ikke indregnet omkostninger til indførsel af BAT, idet disse omkostninger må betragtes som nødvendige produktionsomkostninger - på dette punkt er landbruget reguleret på samme vis som andre industrivirksomheder Pleje og anvendelse af naturarealer Vores scenarium lægger stor vægt på omlægning af omdriftsmarker til permanente græsarealer - i tabel 14.2 er det samlede areal opgjort til ha. Målsætningen for disse arealer er, dels at den miljømæssige belastning fra arealerne skal minimeres ved at undlade gødskning og sprøjtning, dels at de skal fastholdes som lysåben natur af hensyn til biodiversiteten. FOI s beregninger af omkostninger ved afgræsning eller slet af arealerne viser en betydelig variation i omkostningerne i forhold til, om der er tale om større let tilgængelige velaronderede arealer, eller om det er mindre svært tilgængelige områder. Vi mener, det er rimeligt at antage, at i betragtning af arealernes størrelse vil hovedparten af arealerne kunne håndteres som større enheder og dermed et omkostningsniveau i den lave ende. Desuden vil valget af plejeforanstaltning på givne arealer blive fastlagt udfra, hvad der bedst kan svare sig - afgræsning, slet eller hvor dette er for vanskeligt eller omkostningskrævende blot afslåning af biomassen. Der er en dobbelthed i betragtningen af de ekstensiverede arealer: På den ene side er det forbundet med væsentlige omkostninger i forhold til den nuværende drift at pleje dem, så det lysåbne bliver fastholdt. På den anden side rummer arealerne - også ved ekstensiveret drift uden gødskning - betydelige mængder biomasse, som det dels er væsentligt at få fjernet for at få den bedste miljømæssige effekt, dels repræsenterer en betragtelig værdi som foder ved afgræsning eller slet eller som biomasse til energiproduktion ved bioforgasning eller i kraftvarmeproduktionen. I FOI s analyse af virkemidler til reduktion af drivhusgasser fremstår produktion af pileflis til energiproduktion som et af de mængdemæssigt og samfundsøkonomisk mest relevante virkemidler, og også bioforgasning af anden biomasse fra ekstensiverede arealer medregnes med et stort potentiale 40. Vi har ikke inddraget disse virkemidler i vores scenarium, men vi mener bestemt, at biomasse til energiproduktion må indgå i den kommende planlægning. Dog finder vi det væsentligt at omfanget af piledyrkning også vurderes ud fra en naturmæssig synsvinkel, hvor arealernes naturindhold tages med i betragtning. Vi har indregnet en gennemsnitlig omkostning til naturpleje på kr./ha - dette giver en samlet årlig omkostning på næsten en halv mia. kr. I FOI s beregninger er pleje ved afgræsning forbundet med et mindre overskud på større nemt tilgængelige arealer, mens pleje ved høslet er beregnet til knap 700 kr./ha ved et normalt omkostningsniveau. Omkostningerne på mindre og vanskeligt tilgængelige arealer er væsentligt højere, men som tidligere anført mener vi, at det høje omkostningsniveau kun vil være gældende på en mindre andel af arealerne. Til sammenligning kan anføres, at de nugældende støtteordninger for pleje af græs- og naturarealer er på kr./ha for afgræsning og 800 kr./ha for afgræsning og/eller slet 41. Ordningerne må nødvendigvis være differentierede efter det konkrete tiltag, arealernes beskaffenhed og hvilken grad af tilskud, der vil være nødvendig for at tilvejebringe et grundlag for en rentabel drift af arealerne. Her er det væsentligt at bemærke, at ammekvægsproduktion ifølge FOI i øjeblikket har et negativt dækningsbidrag, som der må kompenseres for, hvis afgræsning skal vinde udbredelse på arealerne Finansiering af miljømålsætningerne via CAP Det Økologiske Råd har taget udgangspunkt i, at den europæiske landbrugspolitik og støtteordningerne i CAP må ændres, så der fremover overføres mindst 20% af den samlede støtte til Søjle 2 via tvungen modulation. De øgede midler skal anvendes under 2. akse: Arealforvaltning og tjenester på miljøområdet 40 Analysen har dog væsentlige institutionelle forbehold i forhold til, om energiproduktion på baggrund af biomasse vil blive indregnet i landbrugets drivhusgasreduktioner, og om kulstoflagring kan medregnes i den danske CO2-balance. Ud fra en miljømæssig synsvinkel er dette dog irrelevant, hvis fokus er på den størst mulige miljømæssige effekt. Analysen har dog væsentlige institutionelle forbehold i forhold til, om energiproduktion på baggrund af biomasse vil blive indregnet i landbrugets drivhusgasreduktioner, og om kulstoflagring kan medregnes i den danske CO2-balance. Ud fra en miljømæssig synsvinkel er dette dog irrelevant, hvis fokus er på den størst mulige miljømæssige effekt. 41 Inden for de udpegede Særligt Følsomme Landbrugsområder (SFL-områder) kan der søges om tilskud til pleje af græs- og naturarealer. Aftalerne er 5-årige. De miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger blev tidligere administreret af amterne, men hører nu under Fødevareministeriet. Flere oplysninger: 118

119 og skal anvendes til at få gennemført ovenstående målsætninger. 20 % af de samlede støttemidler inkl. eksportstøtte mm. udgjorde i mio. kr. - hvis eksportstøtten fraregnes svarer 20 % til mio. kr. 42.Her er ikke medregnet fritagelse for modulation for små brug 43, og der er ikke fraregnet udgifter til Landdistriktpolitikkens øvrige akser. De samlede omkostninger ved Det Økologiske Råds scenarium blev beregnet til mio. kr. pr. år. En modulation på 20 % anvendt til miljøformål kan altså finansiere % af scenariets omkostninger. Resten udgør mio. kr. om året, som skal finansieres nationalt. Ved den hidtidige tvungne modulation har der været krav om 50 % national medfinansiering, hvilket for Danmarks vedkommende har udgjort omkring 500 mio. kr. pr. år. Dette beløb har bl.a. været med til at finansiere økologistøtten og de miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger, f.eks. udlæg af vådområder og miljøvenlig drift af græsarealer. Hertil kan lægges - selv om der i praksis har været tale om et omfattende genbrug af allerede bevilligede midler - hidtidige udgifter til vandmiljøplaner (VMP III opererer med en statslig udgift på over en mia. kr. i perioden ), skovrejsning, Connies miljømilliarder, nationalparker og foranstaltninger i forhold til natur og nye rekreative områder. Det kan dermed konkluderes, at vores scenarium, som omfatter målsætninger indenfor både natur, vandmiljø (inkl. grundvand) og klima, kan finansieres ved en modulation på 20 % af EU-landbrugsstøtten og en national medfinansiering, som ikke overstiger de hidtil anvendte midler! Hertil kommer, at der hidtil er investeret omfattende midler på natur- og miljøområdet fra andre kilder. Vandværkerne har eksproprieret arealer og ydet støtte til miljøvenlig drift for at sikre værdifulde grundvandsmagasiner - disse midler er finansieret af forbrugerne via vandpriserne. Kommunerne har været med til at finansiere nye rekreative områder - f.eks. har Århus kommune netop vedtaget en plan om fordobling af kommunens skovareal 45. Også private og organisationen har bidraget. Det må forventes, at der også fortsat vil være tale om betragtelige midler fra andre kilder Diskussion om erstatninger til landmænd Det er et åbent spørgsmål, om målsætningerne kan nås ved, at landmændene kompenseres ved årlige støtteordninger, eller i hvilket omfang der er behov for at foretage ekspropriation af områder. Det Økologiske Råd mener, at landmændene som et led i den europæiske landbrugspolitik med en styrket 2. Søjle kan kompenseres for at tilvejebringe offentlige goder, og at kompensationen må fastlægges på et niveau, som gør det rentabelt at iværksætte den miljøvenlige drift. Erfaringerne fra bl.a. vandmiljøplanerne gør imidlertid, at vi er skeptiske i forhold til, om målene kan nås ved frivillige ordninger. Jordpriserne er i mange områder væsentligt højere end det dyrkningsmæssige potentiale berettiger til. Her spiller bl.a. harmonikravet ind og giver et stort pres på jordpriserne i husdyrtætte områder. Det er væsentligt at bemærke, at en implementering af scenariet ikke vil øge behovet for harmoniarealer, idet den nedgang, der vil blive i det samlede harmoniareal som følge af udtagninger og ekstensivering af landbrugsjord, modsvares af en tilsvarende nedgang i husdyrantallet 46. Vi er ikke gået ind i nærmere undersøgelser af behovet for ekspropriationer, men kan blot anføre, at ekspropriationssatsen i givet fald bør afspejle produktionsværdien af jorden, så det undgås, at samfundet bebyrdes med urimelige udgifter til overkompensation af de landmænd, der må afstå jorden. Hidtil har praksis været, at den generelle regulering i forbindelse med vandmiljøplanerne er blevet betragtet som erstatningsfri regulering, mens der ved regional regulering og udtagninger er anvendt erstatning. Som omtalt i afsnit 14.4 har Miljøstyrelsens anvendelse af Nitrat-, Fosfor og Bufferzonekort åbnet for, at 42 Beregnet ud fra tabel 31 i FOI s rapport. 43 I de nugældende støtteordninger friholdes små brug for modulation, hvilket betyder, at de reelt overførte beløb bliver lavere - se kapitel 12. Det er imidlertid ikke rimeligt at forvente, at de små brug kompenseres fuldt ud ved en kommende forøgelse af modulationen af en størrelsesorden som foreslået i scenariet, idet de små brug også vil kunne søge støtte til miljøvenlige foranstaltninger. 44 Jf. VMP III-aftalen, 45 Oplyst ved oplæg: Mere natur til gavn for samfundet, ved afdelingschef Mogens Bjørn Nielsen, Natur og Miljø, Århus Kommune på Wilhjelm+7-konferencen 7. november Ifølge tal fra Danmarks statistik, Statistikbanken var der i dyreenheder (DE) svin, og den samlede mængde husdyr udgjorde DE. En nedgang i svinebestanden på 30 % kan herfra beregnes til godt 15 % af den samlede husdyrproduktion målt i DE. Nedgangen i harmoniareal som følge af udtagning af ha omdriftsareal kan tilsvarende beregnes til godt 17 % af det samlede areal i omdrift. Men indregnes nedgangen i brakarealet er den %-vise nedgang væsentligt mindre. 119

120 der kan fastsættes lokale restriktioner som erstatningsfri regulering. Det Økologiske Råd mener, at det bør undersøges, om denne fremgangsmåde kan anvendes i bredere omfang. Der kan foretages en zonering af landbrugsjorden, således at grundvandsområder og arealer, som udfra miljøhensyn skal udtages eller ekstensiveres, markeres som zoner, hvor der fastlægges skærpede krav til landbrugsdriften. Hvis en sådan zonering kan betragtes som grundlag for erstatningsfri regulering, vil vi nærme os en situation, hvor landbruget på lige fod med andre erhverv, selv skal betale deres miljøomkostninger Scenariets beskæftigelseseffekt Det er meget vanskeligt at regne på scenariets beskæftigelseseffekt. Det skyldes primært, at landbruget er inde i en rivende strukturudvikling, som medfører en væsentlig nedgang i beskæftigelsen indenfor erhvervet. Det er uundgåeligt, at en reduktion af svinebestanden vil føre til en nedgang i beskæftigelsen, både indenfor primærerhvervet og følgeindustrierne. Til gengæld kan det tænkes, at kravene til naturplejeforanstaltninger kan føre til en øget beskæftigelse, f.eks. ved husdyrbedrifter hvis målsætning både kan være en produktion af kød og pleje af naturarealer. Det kan ligeledes tænkes, at denne branche vil kunne indeholde bedrifter, som ikke nødvendigvis følger den generelle udvikling med større og større bedrifter - at det kan være her, at familiebruget som driftsform vil kunne overleve. Dette vil blandt andet afhænge af, hvorledes landbrugspolitikken og støtteordningerne skrues sammen - med andre ord, det kunne være en væsentlig del af en tiltrængt bevidst stillingtagen og politikudvikling i relation til strukturudviklingen indenfor landbruget. 120

121 BILAG Baggrundsnoter vedr. scenarieudviklingen 121

122 Bilag A: Beregning af arealer for virkemidler i scenariet Ved udvælgelsen af virkemidler til scenarieberegningen har vi lagt stor vægt på udtagninger pga. synergien med naturmålsætningen om udlæg af 1/3 af Danmarks areal til naturområder. Begrebet natur er imidlertid meget diffust. Der er en række forskellige natursyn, som hver udstikker vidt forskellige retningslinier for, hvilke arealer, der bør medregnes som naturområder. I denne sammenhæng finder vi det mest meningsfuldt at medregne følgende arealer som naturarealer: Fredskov ha 1 3-arealer ha Øvrige naturarealer ha 2 Græs uden for omdrift ha 3 Beregningsmetoden giver, at der i dag er i alt ha naturområder svarende til 23 % af DK s areal ( ha), hvilket svarer til Dansk Landbrugs angivelse af naturarealer i Dansk Landbrug i tal Der mangler altså 10 % af Danmarks areal i at nå op på 33 % naturarealer i Danmark det svarer til, at der skal udtages ha. Vi opfatter alle de udtagne eller ekstensiverede arealer under regionale virkemidler som medvirkende til at udfylde de resterende 10 % af DK s areal som naturareal. Arealet udgør 16,2 % af landbrugsarealet 4 - til sammenligning kan nævnes, at de udtagne brakarealer har udgjort mellem 5 og 8 % af omdriftsarealet. I 2006 lå ha som brak i 2003 var brakarealet oppe på ha. Som nævnt er der ikke pligt til udtagning af brak i 2008, og brakordningen ophører permanent fra 2009 dermed indgår op imod halvdelen af de foreslåede udtagne arealer som erstatning for de tidligere brakarealer. Fordelingen mellem udtagning/ekstensivering på højbund og på lavbundsarealer i vores scenarium er lavet på baggrund af Odense Fjord-scenarierne, hvor 67 % af de udtagne arealer sker i ådalene vi har valgt samme fordeling mellem højbund og lavbund, idet effekten på udledningen til vandløbene er alt andet lige størst på lavbundsjorderne, hvor retentionen er mindst. Der kan være en modsætning mellem hensynet til klima, begrænsning af udvaskning af næringssalte samt dyrevelfærd. Vi har her valgt at regne på ekstensivering af lavbundsjorde i form af afgræsning. Vi nævner under forskning/udvikling, at man kan udvikle fodringssystemer, som reducerer køernes metandannelse men det forudsætter jo at køerne er på stald. Fra Foulum er foreslået dyrkning af græsser e.lign. til høst på lavbundsjorde mhp. bioforgasning som et alternativ til afgræsning med køer. Med dette system vil man kunne undgå en del af metandannelsen og samtidig opnå et tilskud til den vedvarende energi produktion. Første kolonne i følgende skema viser landbrugsarealet og dets fordeling i I anden kolonne har vi beregnet arealerne i 2020 efter udtagning af ha. 1 Ifølge Skov- og Naturstyrelsen: Skov og natur i tal, 2007, er skovarealet på ha (2000). Ifølge Jørn Jensen fra Skov og Naturstyrelsen udgør fredskoven heraf ha. 2 SNS: Skov og natur i tal Danmarks statistik: Landbrug Til sammenligning kan nævnes, at Fyns Amts scenarie 1 og 2 for Odense Fjord-oplandet opererer med udtagning af henholdsvis 19 og 23 % af landbrugsarealet i oplandet. 5 Hentet fra Danmarks statistik: Landbrug 2006,

123 Arealer målt i ha Det samlede landbrugsareal Omdriftsareal (inkl. brak) Udtagning Udlæg til byer og veje (belejliget anslået) Udtagn./ekstensivering på lavbund (2/3) Dyrkningsfri bræmmer langs vandløb og søer Etablering af vådområder Udtagning til vedvarende græs Udtagn./ekstensivering på højbund (1/3) Skovrejsning Udtagning til vedvarende græs Efterafgrøder, eksisterende Yderligere 30 % af omdriftsarealet Økologisk drift, eksisterende % af omdriftsarealet Græs udenfor omdrift, eksisterende Græs udenfor omdrift, udtagning Folketinget har besluttet, at skovarealet skal forøges, så skovlandskaber dækker procent af Danmarks areal i løbet af en trægeneration ( år). Det fremgår af Danmarks nationale skovprogram, Skov- og Naturstyrelsen, juni Hvis planen skal overholdes i form af en lineær udvikling, skal der rejses omkring ha skov om året. Det fører til en skovrejsning frem til 2020 på ha. Vores scenarie indebærer således kun ha oveni denne udvikling. Vedr. pesticicanvendelse: Scenariet indebærer, at sprøjtningen ophører på de udtagne arealer og på arealerne, som overgår til økologisk dyrkning - dvs. at sprøjtningen ophører på ha. Hvis det sprøjtede areal i 2006 beregnes som det samlede areal eksklusiv de økologiske arealer, kan reduktionen i det sprøjtede areal beregnes til ca. 30 %. Her er der dog ikke taget højde for braklægningen i 2006, heller ikke at en del af græsarealerne i 2006 var omfattet af MVJ-ordninger, hvor sprøjtning heller ikke var tilladt. 6 Beregnet som 2 x 5 m langs km vandløb (Godtfredsen side 17) 7 VMP III opererer med et krav om udlæg af ha vådområder. 8 Danmarks nationale skovprogram fra 2004 siger, at der indenfor år skal ske omkring en fordobling af Danmarks skovareal fra 11 til % af Danmarks areal. Hvis der skal ske en fordobling liniært over 100 år skal der i 2020 være rejst ha ny skov. Vi har valgt et lidt større tal, fordi indsatsen derved indgår i synergi med vand- og klimaindsatsen. 123

124 Bilag B: Udledning af kvælstof via vandmiljøet til marine områder Udledningen af vandbåret kvælstof fra landbruget sker både til vandløb, søer og direkte til marine områder. Kvælstof har kun ringe betydning for miljøet i vandløbene. Vandløbene er transportvej for kvælstof. I søerne er fosfor den primære begrænsende faktor. Derfor angives udledningen af kvælstof som udledningen til de marine områder. Tabellen viser kvælstofudledningen for 2003 og Det ses, at dyrkningsbidraget udgør over 90 % af diffuse afstrømning til havet resten er stammer fra baggrundsbidraget og fra spildevand fra spredt bebyggelse (som må forventes reduceret kraftigt efter Lov om spildevandsrensning i det åbne land). Det ses også, at der sker en reduktion af kvælstofmængderne ved transporten og opholdstiden i vandløb og søer. DMU har ikke tilsvarende udspecificeret kilderne til kvælstofudledningen for 2005 og Figuren på næste side viser udviklingen i Ferskvandsafstrømningen og den samlede tilførsel af kvælstof og fosfor via vandløb og direkte spildevandsudledninger til de indre farvande med tilstødende fjorde i perioden 1989 til : Det ses, at der er store årlige svingninger i udledningerne, idet udledningerne hænger tæt sammen med nedbørsforhold og ferskvandsafstrømningen i de enkelte år. Den diffuse afstrømning i 2005 er angivet til ca T med en antagelse om at dyrkningsbidraget udgør ca. 93% heraf giver det en kvælstofudledning fra landbrug på ca TN. Kvælstofudledningen i 2006 er ikke angivet, men det ses, at ferskvandsafstrømningen i 2006 næsten er på højde med afstrømningen i 2004, hvorfor den diffuse udledning af kvælstof i 2006 må formodes at være næsten på niveau med udledningen i De store årlige udsving gør det vanskeligt at fastlægge en reference-udledning for vores scenarieberegning. Hvis vi lægger årene til grund får vi et interval fra til eller et gennemsnit på ca TN, men hvis vi kun medregner bliver intervallet fra til eller et gennemsnit på ca TN. Tabel: Tilførslen af kvælstof via vandløb og direkte udledninger til marine kystafsnit. Ton kvælstof Baggrundsbidrag Dyrkningsbidrag Spredt bebyggelse Punktkilder til ferskvand Tilbageholdelse i ferskvand Afstrømning til havet via vandløb Spildevand direkte til havet Hav- og saltvandsdambrug Total til havet Diffus afstrømning (- punktkilder og dambrug) Dyrkningsbidraget i % af diffus afstrømning 90,7 % 94,8 % 9 Kilder: Bøgestrand, J. (2005): Kvælstof i vandløb. i: Bøgestrand, J. (red.): Vandløb NOVANA. - Faglig rapport fra DMU 554: side og: Bøgestrand, J. (2004): Kvælstof i vandløb. i: Bøgestrand, J. (red.): Vandløb NOVA Faglig rapport fra DMU 516: side Kilde: Bøgestrand, J. (2007): Fosfor i vandløb. I: Bøgestrand, J. (red.) : Vandløb NOVANA. Danmarks Miljøundersøgelser, Aarhus Universitet. - Faglig rapport fra DMU 642: (elektronisk). 124

125 Nedbørsmængderne og ferskvandsafstrømningen var meget lav i 2003, hvilket taler for kun at lægge de seneste 3 år til grund. Vi har derfor valgt at fastlægge referencetilstanden således: Den samlede udledning fra landbruget via ferskvandsafstrømning til de marine områder var i årene 2004 til 2006 på T N/år eller i gennemsnit T N/år. En reduktion på 40 % af kvælstofudledningen til havet svarer altså til en reduktion på T N/år. 125