Forvaltningsret kompendium

Transkript

1 Henrik Kure Forvaltningsret kompendium 6. udgave

2 Henrik Kure Forvaltningsret kompendium 6. udgave/1. oplag Karnov Group Denmark A/S, København 2014 ISBN Omslag: Birger Gregers MDD, Frederiksberg Sats: Henrik Kure (efter oprindeligt oplæg fra Narayana Press) Tryk: Narayana Press, Odder Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse af denne bog eller dele af den er ikke tilladt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Alle rettigheder forbeholdes. Øvrige kompendier af samme forfatter (seneste udgaver): Skatteret kompendium 5. udgave, 2013 EU-ret kompendium 4. udgave, 2010 Formueret kompendium 1. udgave, 2009 Kompendium i finansieringsret obligationsretlige forhold 1. udgave, 2006 Immaterielle rettigheder kompendium 1. udgave, 2005 Kompendium i finansieringsret ejendomsretlige forhold 1. udgave, 2005

3 Oversigt Del I Den offentlige forvaltning Kapitel 1. Forvaltningens organisation 21 Kapitel 2. Kompetence 29 Del II Sagsbehandling Kapitel 3. Introduktion til sagsbehandling 37 Kapitel 4. Forvaltningslovens anvendelsesområde 40 Kapitel 5. Inhabilitet 51 Kapitel 6. Repræsentation 59 Kapitel 7. Vejledningspligt 64 Kapitel 8. Sagens oplysning 71 Kapitel 9. Partshøring 89 Kapitel 10. Aktindsigt 98 Kapitel 11. Tavshedspligt 126 Kapitel 12. Formelle krav til afgørelsen 133 Del III Hjemmel Kapitel 13. Introduktion til hjemmel 149 Kapitel 14. Fortolkning af rimelig præcise lovbestemmelser 152 Kapitel 15. Udfyldning af skønsmæssige lovbestemmelser 155 Del IV Prøvelse Kapitel 16. Introduktion til prøvelse 165 Kapitel 17. Administrativ rekurs 169 Kapitel 18. Remonstration og tilbagekaldelse 183 Kapitel 19. Kommunaltilsynet 187 Kapitel 20. Folketingets Ombudsmand 195 Kapitel 21. Domstolsprøvelse 202 5

4 Indhold Forord 3 Del I Den offentlige forvaltning Kapitel 1. Forvaltningens organisation Indledning Statslig forvaltning Den centrale statsforvaltning Departementer Styrelser Råd og nævn Den regionale statsforvaltning Den lokale statsforvaltning Regional forvaltning Opgaver Styreformer Den regionale administration Kommunal forvaltning Kommunalbestyrelsen Borgmesteren Kommunaldirektøren Styreformer Udvalgsstyre Mellemformsstyre Udvalgsløst styre Skanderborg-modellen Magistratsstyre Den kommunale administration Styring Inden for det administrative hierarki Uden for det administrative hierarki 28 Kapitel 2. Kompetence Indledning Kompetencefordeling Saglig kompetence Stedlig kompetence Overdragelse af kompetence (delegation) Intern delegation Delegation inden for hierarkisk opbyggede myndigheder Delegation inden for kollegiale organer Delegation inden for kommunerne Ekstern delegation 30 7

5 Indhold Delegation inden for det administrative hierarki Delegation til råd og nævn Delegation til private Pligt til videresendelse til rette myndighed Klagefrister Retsvirkning af inkompetence Saglig inkompetence Stedlig inkompetence 33 Del II Sagsbehandling Kapitel 3. Introduktion til sagsbehandling Indledning Forvaltningsloven Offentlighedsloven Persondataloven Disposition til opgaver om sagsbehandling 38 Kapitel 4. Forvaltningslovens anvendelsesområde Indledning Myndighedsbegrebet Institutioner på privatretligt grundlag Afgørelsesbegrebet Det traditionelle afgørelsesbegreb Det udvidede afgørelsesbegreb Faktisk forvaltningsvirksomhed Privatretlige dispositioner Indstillinger og udtalelser Processuelle beslutninger Tjenestebefalinger Partsbegrebet Væsentlig interesse Individuel interesse Tilfældegrupper Adressater Ansøgere Klagere Naboer Foreninger og interesseorganisationer Anmeldere, vidner, forurettede osv Særlig om parter i tilsynssager Særlig om myndigheden og dens ansatte som parter Fravigelse af FVL ved aftale? 50 Kapitel 5. Inhabilitet Indledning Oversigt over reglerne 51 8

6 Indhold 5.2 Hvem kan være inhabil? Personer Myndigheder Betingelser for inhabilitet Afgørelsessag Interessekollision Partsinhabilitet (partstilknytning) Slægtskabsinhabilitet (familiemæssig tilknytning) Selskabsinhabilitet (tilknytning til en juridisk person) To-instans inhabilitet (tidligere deltagelse i sagens behandling) Andre tilfælde Undtagelser til inhabilitet Ingen påvirkningsrisiko Substitutionsvanskeligheder Retsvirkning af inhabilitet Afgørelse vedrørende sagens realitet er ikke truffet Afgørelse vedrørende sagens realitet er truffet Disposition til opgaver om inhabilitet 58 Kapitel 6. Repræsentation Indledning Repræsentationsrettens anvendelsesområde Afgørelsessager Ulovbestemt grundsætning om repræsentationsret Hvem kan repræsentere en part? Repræsentationens omfang HR: Fuld repræsentation U1: Partens personlige medvirken nødvendig U2: Værdispringsregel U3: Lovhjemmel Retsvirkning af repræsentation Kommunikation med repræsentanten Kommunikation med parten Inhabilitet for repræsentanter Retsvirkning af tilsidesættelse af repræsentation 62 Kapitel 7. Vejledningspligt Indledning Forholdet til klagevejledning Vejledningspligtens anvendelsesområde Betingelser for vejledningspligt efter FVL Afgørelsessag Henvendelse til myndigheden Inden for myndighedens sagsområde Vejledning som følge af god forvaltningsskik Vejledning om faktisk forvaltningsvirksomhed Vejledning på eget initiativ Besvarelse af spørgsmål fra borgerne Vejledning uden for myndighedens sagsområde 66 9

7 Indhold 7.4 Vejledningens form Vejledningens indhold Juridiske forhold Særligt om sociale ydelser Intensiveret vejledningspligt Begrænset vejledningspligt Retsvirkning af vejledningsmangler Borgeren stilles som ved korrekt og fyldestgørende vejledning Ugyldighed Erstatningsansvar Disposition til opgaver om vejledningspligt 70 Kapitel 8. Sagens oplysning Indledning Officialprincippet Hvor grundigt skal sagen oplyses? Særligt om anonyme oplysninger Retsvirkning af tilsidesættelse af officialprincippet Notatpligt Betingelser for notatpligt Afgørelsessag Oplysninger om en sags faktiske grundlag m.v Oplysninger om væsentlige sagsekspeditionsskridt Retsvirkning af tilsidesættelse af notatpligt Oplysninger fra parten Partens oplysningspligt Ansøgningssager Andre sager end ansøgningssager Partens oplysningsret Myndighedens egne oplysninger Oplysninger fra andre myndigheder Hvilke oplysninger må myndighed A indhente fra myndighed B? Ansøgningssager Andre sager end ansøgningssager Hvilke oplysninger må myndighed B videregive til myndighed A? Personoplysninger Andre fortrolige oplysninger end personoplysninger Hvilke oplysninger skal myndighed B videregive til myndighed A? Retsvirkning af uberettiget indsamling/videregivelse af oplysninger Elektronisk behandling af personoplysninger Persondatalovens anvendelsesområde HR: Elektronisk behandling U1: Manuelt register U2: Manuel videregivelse til anden myndighed Behandling og videregivelse af personoplysninger Særlig følsomme personoplysninger Andre følsomme personoplysninger Almindelige personoplysninger Pligt til at informere den registrerede 86 10

8 Indhold Oplysninger indsamlet hos borgeren selv Oplysninger indsamlet hos andre end borgeren selv Den registreredes indsigelsesret over for behandlingerne Retsvirkning af tilsidesættelse af persondatalovens regler Uberettiget behandling af personoplysninger Tilsidesættelse af oplysningspligten Disposition til opgaver om behandling af personoplysninger 88 Kapitel 9. Partshøring Indledning Oversigt over reglerne Betingelser for partshøringspligt Oplysninger vedrørende sagens faktiske grundlag m.v Manglende kendskab til at oplysningerne indgår Oplysninger til ugunst for parten Oplysninger af væsentlig betydning Undtagelser til partshøringspligt Ubetænkeligt at træffe afgørelse uden partshøring Partshøring vil medføre overskridelse af lovbestemt frist Værdispringsregel Parten har ikke ret til partsaktindsigt i oplysningerne Ubestemt kreds af personer eller væsentlige vanskeligheder Særlige bestemmelser ved lov Sager der kan genoptages Genoptagelse af sagen på borgerens initiativ (remonstration) Sagens karakter og hensynet til parten selv Ulovbestemt udvidet partshøringspligt Disciplinære afskedigelsessager Partstvister Gennemførelse af partshøring Hvornår skal parten høres? Hvad skal parten høres over? Formkrav til høringsproceduren Retsvirkning af undladt partshøring Disposition til opgaver om partshøring 97 Kapitel 10. Aktindsigt Indledning Forholdet mellem regelsættene Forholdet mellem FVL og OFL Forholdet mellem FVL og PDL Forholdet mellem PDL og OFL Skematisk sammenligning af aktindsigtsreglerne Forholdet til reglerne om tavshedspligt Forholdet mellem tavshedspligt og aktindsigt efter FVL Forholdet mellem tavshedspligt og aktindsigt efter OFL Partens aktindsigt efter FVL Omfattede sager Omfattede dokumenter

9 Indhold HR: Alle dokumenter, der vedrører sagen U1: Ansøgerens egne forhold i ansættelsessager U2: Interne arbejdsdokumenter Omfattede oplysninger Anmodning om partsaktindsigt Hvem kan anmode om aktindsigt efter FVL? Hvem skal anmodningen rettes til? Anmodningens form og indhold Besvarelse af anmodningen Klage Retsvirkning af uberettiget afslag på partsaktindsigt Forudgående partsaktindsigt Efterfølgende partsaktindsigt Disposition til opgaver om aktindsigt efter FVL Enhvers aktindsigt efter OFL Omfattede sager HR: Al virksomhed, der udøves i den offentlige forvaltning U1: Sager inden for strafferetsplejen U2: Sager om lovgivning U3: Sager om ansættelse eller forfremmelse U4: Sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold U4U4: Den øverste ledelseskontrakt U5: Sager om førelse af en kalender Omfattede dokumenter HR: Alle sagens dokumenter U1: Interne dokumenter Omfattede oplysninger Anmodning om aktindsigt Hvem kan anmode om aktindsigt efter OFL? Hvem skal anmodningen rettes til? Anmodningens form og indhold Besvarelse af anmodningen Klage over afgørelser om aktindsigt m.v Klage over sagsbehandlingstiden Disposition til opgaver om aktindsigt efter OFL Den elektronisk registreredes indsigtsret efter PDL Omfanget af indsigt HR: Alle oplysninger om den registrerede U1: Værdispringsregel U2: Oplysningerne er ikke undergivet aktindsigt U3: Oplysningerne behandles for domstolene U4: Oplysningerne behandles i videnskabeligt/statistisk øjemed Anmodning om indsigt Hvem kan anmode om indsigt efter PDL? Hvem skal anmodningen rettes til? Anmodningens form og indhold Besvarelse af anmodningen Seks måneders karantæne Klage Retsvirkning af uberettiget afslag på indsigt

10 Indhold Disposition til opgaver om indsigt efter PDL 125 Kapitel 11. Tavshedspligt Indledning Hvem er undergivet tavshedspligt? Hvilke oplysninger er undergivet tavshedspligt? Private interesser Statens sikkerhed eller rigets forsvar Udenrigspolitiske interesser Strafferetlig forfølgning Kontrolvirksomhed Offentlige økonomiske interesser Forskeres og kunstneres originale idéer m.v Forholdets særlige karakter Tavshedspålæg Inden for den offentlige forvaltning Uden for den offentlige forvaltning Hvad indebærer tavshedspligten? Retsvirkning af tilsidesættelse af tavshedspligten Strafansvar Disciplinært ansvar Erstatningsansvar og godtgørelse 132 Kapitel 12. Formelle krav til afgørelsen Indledning Afgørelsens form Formkrav Sproglig udformning Underskrift Begrundelse Betingelser for samtidig begrundelsespligt Afgørelsessag Skriftlig afgørelse Part Ikke fuldt ud medhold Betingelser for efterfølgende begrundelsespligt Begrundelsens indhold Sagens jus Sagens faktum Rigtig begrundelse Standardbegrundelser Begrænsninger i begrundelsens indhold Retsvirkning af begrundelsesmangler Ugyldighed Suspension af klagefrist Klagevejledning Betingelser for klagevejledning Afgørelsessag Administrativ rekurs

11 Indhold Skriftlige afgørelser Ikke fuldt ud medhold Klagevejledningens indhold Retsvirkning af manglende/urigtig klagevejledning Manglende klagevejledning Urigtig eller mangelfuld klagevejledning Sagsbehandlingstid Afgørelsens meddelelse Hvem skal afgørelsen bekendtgøres over for? Forholdet til tilbagekaldelse Retsvirkning af meddelelsesmangler 146 Del III Hjemmel Kapitel 13. Introduktion til hjemmel Indledning Legalitetsprincippet Skærpet hjemmelskrav Lempet hjemmelskrav Særligt om hjemmelskravet i kommunerne (kommunalfuldmagten) Klassifikation af hjemmelsgrundlaget Disposition til opgaver om hjemmel 151 Kapitel 14. Fortolkning af rimelig præcise lovbestemmelser Indledning Fortolkningsfaktorer Fortolkningsstilarter Objektiv og subjektiv fortolkning Udvidende og indskrænkende fortolkning Formålsfortolkning Modsætningsslutning og analogislutning Disposition til opgaver om fortolkning 153 Kapitel 15. Udfyldning af skønsmæssige lovbestemmelser Indledning Fastlæggelse af lovlige kriterier Loven og dens forarbejder Interne regler Formålsbetragtninger Specialitetsprincipperne Lighedsbetragtninger Menneskerettigheder Almene kriterier Afvejning af lovlige kriterier Inddragelse af kriterier Kriteriers vægt HR: Afvejningen er fri

12 Indhold U1: Afvejningsregler i lov, forarbejder eller retsgrundsætninger U2: Menneske- og frihedsrettigheder har overvægt U3: Skønnet må ikke sættes under regel UU3: Lovlige interne regler om kriteriers vægt U4: Lighedsprincippet Valg af retsfølge Fastsættelse af vilkår Proportionalitetsprincippet Disposition til opgaver om udfyldning 161 Del IV Prøvelse Kapitel 16. Introduktion til prøvelse Indledning Administrativ prøvelse Ombudsmandsprøvelse Domstolsprøvelse Skematisk sammenligning af prøvelsesformerne Disposition til opgaver om prøvelse 168 Kapitel 17. Administrativ rekurs Indledning Hjemmel Hierarkisk rekurs Særligt om kommunale afgørelser Særligt om afgørelser fra råd og nævn Ankerekurs Rekurs som følge af ekstern delegation Kompetence Procesforudsætninger Klageret Klagefrist HR: Der gælder ingen generel klagefrist U1: Klagefrist hjemlet i lovgivningen UU1: Dispensation fra klagefristen (oprejsningsbevilling) U2: Ikke bevismæssigt grundlag for klagens behandling U3: Ikke retlig interesse i at få afgørelsen ændret Klagegebyr Formkrav Indholdsmæssige krav Opsættende virkning HR: Klage har ikke opsættende virkning U1: Lovhjemmel U2: Myndighedsbeslutning Sagens ramme Nova og mellemkommende fakta og regler Bedømmelsesgrundlag Det faktiske grundlag

13 Indhold Det retlige grundlag Sagsbehandling Hjemmel Reaktionsmuligheder Særligt om annullation Særligt om hjemvisning Ændring til skade for klager (reformatio in pejus) HR: Forbud mod ændring til skade for klager U1: Andet følger af lov U2: Betingelserne for ugyldighed er opfyldt U3: Modstående offentlige eller private hensyn U4: Klageinstansen kan rejse sag af egen drift Prøvelse af rekursinstansens afgørelse Administrativ prøvelse Ombudsmandsprøvelse Domstolsprøvelse 182 Kapitel 18. Remonstration og tilbagekaldelse Indledning Remonstration Tilbagekaldelse Tilbagekaldelse af bebyrdende afgørelse Tilbagekaldelse af begunstigende afgørelse Særligt om ændringer af praksis Skærpelse af praksis Lempelse af praksis 185 Kapitel 19. Kommunaltilsynet Indledning Hjemmel Kompetence HR: Lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder U1: Ansættelsesretlige regler U2: Særlige myndigheder kan tage stilling Procesforudsætninger Tilsynets initiativret Tilsynets initiativpligt Opsættende virkning Sagens ramme Bedømmelsesgrundlag Reaktionsmuligheder Vejledende udtalelse Annullation Hvis beslutningen ikke er bragt til udførelse Hvis beslutningen er bragt til udførelse Suspension Tvangsbøde Erstatningsretligt søgsmål Erstatningsretlig bod

14 Indhold Anerkendelsessøgsmål Prøvelse af tilsynets afgørelser m.v Administrativ prøvelse Ombudsmandsprøvelse Domstolsprøvelse 194 Kapitel 20. Folketingets Ombudsmand Indledning Hjemmel Kompetence Procesforudsætninger Klagesager Klageret Klagefrist Formkrav Udnyttelse af administrativ rekurs Egen drift-sager Inspektionssager Opsættende virkning Sagens ramme Bedømmelsesgrundlag Gældende ret God forvaltningsskik Hensynsfuldhed, høflighed m.v Sagsbehandlingstid Udvidelse af forvaltningslovens regler Reaktionsmuligheder Prøvelse af ombudsmandens udtalelser Administrativ prøvelse Domstolsprøvelse Spørgsmål, som ombudsmanden har afgivet udtalelse om Søgsmål mod ombudsmanden 201 Kapitel 21. Domstolsprøvelse Indledning Hjemmel Kompetence HR: Ethvert spørgsmål om forvaltningens grænser U: Endelighedsbestemmelse Procesforudsætninger Søgsmålsret HR: Sagsøgeren skal have retlig interesse U: Lovhjemmel Søgsmålsfrist HR: Ingen søgsmålsfrist U: Lovhjemmel Udnyttelse af administrativ rekurs Opsættende virkning Sagens ramme

15 Indhold Nova og mellemkommende fakta Bedømmelsesgrundlag Det faktiske grundlag Det retlige grundlag Sagsbehandlingsregler Hjemmelsgrundlaget Reaktionsmuligheder Afvisning Stadfæstelse Ugyldighed Retlig mangel Væsentlighedsvurderingen Tertiære momenter Annullation Ændring Hjemvisning Erstatning Prøvelse af domstolenes afgørelser Administrativ prøvelse Ombudsmandsprøvelse Domstolsprøvelse 212 Forkortelser 213 Litteratur 214 FOB-register 215 Domsregister 217 Stikord