Skatteforvaltningsreform

Transkript

1 Skatteforvaltningsreform af Ole Bjørn 1. Indledning I 2. halvdel af november forventes regeringen at forelægge Folketinget et lovkompleks, der vil revolutionere den måde, som forvaltningen af direkte og indirekte skatter udøves på her i landet. Lovkomplekset betegner samtidig afslutningen på en mere end 100-årig epoke. Siden vi fik permanente indkomst- og formueskatter i landet ved lov nr. 104 af 15. maj 1903 om indkomst- og formueskat til staten, har forvaltningen af de direkte skatter dels været et kommunalt anliggende, dels foregået i statsligt regi. Kompetencefordelingen mellem de kommunale og statslige myndigheder har ændret sig over årene. Medens primærligningen af personer og selvstændige erhvervsdrivende stedse har ligget i kommunalt regi, har forvaltningen af selskabernes skatteforhold i lange perioder været et statsligt anliggende. Fra blev selskabsbeskatningen forvaltet i kommunalt regi. Grænsedragningen mellem statens og kommunernes indflydelse på forvaltningen af selskabernes skatteforhold har dog altid været præget af utydelighed, bortset fra den periode, hvor kompetencen udelukkende lå hos kommunerne. Før 1978, hvor selskabsbeskatningen lå i statsligt regi, var sekretariatsbistanden i ikke ubetydelig grad henlagt til kommunernes skatteforvaltning således, at det i hvert fald visse steder i landet mere var en formalitet end en realitet, at de statslige skatteråd lignede selskaberne. Siden 1998, hvor selskabsbeskatningen er et statsligt anliggende, er realiteten den, at mere end 80 % af selskaberne lignes af kommunerne i henhold til kontraktlig aftale med de statslige myndigheder om at varetage ligningen af selskaber. Derimod er forvaltningen af de indirekte skatter, dvs. merværdiafgift og de utallige afgifter, der i øvrigt opkræves her i landet, blevet varetaget af staten. Indtil fusionen mellem de statslige skattemyndigheder og de statslige told- og afgiftsmyndigheder i 1990 var det Tolddirektoratet og de regionale distrikts- 9

2 toldkamre, der varetog forvaltningen af merværdiafgiften og de øvrige afgifter. På samme måde har administrationen af told stedse været et statsligt anliggende, der i dag varetages af de 8 toldcentre, der er en del af den regionale statslige told-, afgifts- og skatteforvaltning. Denne særegne administrationsform har medført, at der har været et hav af aktører i relation til den samlede opgavevaretagelse. Hver kommune har haft sin skatteforvaltning. Et skatteankenævn har været oprettet til varetagelse af klager over personligningen og indtil 1998 også selskabsligningen i hver kommune. Det skal dog retfærdigvis siges, at antallet af kommunale samarbejdsaftaler og egentlige ligningscentre i det sidste par år væsentligt har reduceret antallet af skatteankenævn og kommunale skatteforvaltninger. Det statslige forvaltningssystem har været regionalt orienteret i form af 30 told- og skatteregioner, hvoraf 8 regioner som ovenfor nævnt har varetaget toldopgaven. I det sidste par år er der dog sket en delvis koncentration af de regionale statslige myndigheder, der er delt i 8 områder med hver sin chef men med bibeholdelse af de hidtidige tjenestesteder. Der er således skabt en virtuel ledelsesstruktur, der næppe kan betegnes som nogen udpræget succes. Ovenover dette system har Told- og Skattestyrelsen været den centrale myndighed, der har varetaget den overordnede styring, koordinering og planlægningsfunktion i forhold til de statslige myndigheder. Told- og Skattestyrelsen har dog samtidig i meget udpræget grad varetaget sagsbehandlingsopgaver, f. eks. som sekretariat for Ligningsrådet. Ligningsrådet har sammen med Told- og Skattestyrelsen været den øverste myndighed vedrørende de direkte skatter, medens Ligningsrådet ikke har varetaget beføjelser i relation til afgifts- og toldforvaltningen. Skatteministeriet har i de senere år i helt overvejende grad koncentreret sig om lovgivningsprocessen således, at der kun er uvæsentlige forvaltningsområder tilbage i skatteministeriet. Dette skal dog ikke fjerne opmærksomheden fra den kendsgerning, at skatteministeren er øverste chef for den samlede skatteadministration altså også for Told- og Skattestyrelsen. Realiteten er dog den, at medens skatteministeren (og skatteministeriet) ofte inddrages i mere generelt prægede vurderinger af lovfortolknings- og skatteadministrative spørgsmål, blander departementet og ministeren sig principielt ikke i, hvordan enkeltsager løses. Sidste myndighed er Landsskatteretten, der i de senere år har fået tilført væsentlige opgaver. Således er Landsskatteretten nu klageinstans for de afgørelser, som regionerne og i særlige tilfælde Told- og Skattestyrelsen træffer vedrørende merværdiafgift og de øvrige afgifter. Landsskatterettens virke har 10

3 således i de seneste år været det eneste eksempel på den enhedsforvaltning, som nu snart ser dagens lys. 2. Lovkomplekset Hjørnestenen i det lovkompleks, som snart forelægges Folketinget, er forslag til lov om skatte- og ejendomsvurderingsforvaltning (skatteforvaltningsloven). Loven skal have virkning fra den 1. juli 2005, hvor skattestyrelsesloven ophæves. Ændringerne i det regelsæt, som er indeholdt i skattestyrelsesloven, har været så omfattende, at det er anset for mest hensigtsmæssigt at etablere en helt ny lov. Skatteforvaltningsloven er samtidig en redaktionel gennemskrivning af de bestemmelser i skattestyrelsesloven, der stort set uændrede er overført til skatteforvaltningsloven. Der er kun i begrænset omfang tale om materielle ændringer i de sagsbehandlingsregler m.v., der er en del af den hidtidige skattestyrelseslov og af den fremtidige skatteforvaltningslov. Hovedændringerne ligger på de organisatoriske ændringer. Samtidig forelægges forslag til lov om ændring af en række love (ændringer som følge af lov om skatte- og ejendomsvurderingsforvaltning), (kommunalreform). Denne lov er i alt væsentligt af redaktionel karakter på den måde, at den tilpasser de øvrige skatte- og afgiftslove til det organisatoriske system, der introduceres i forslag til skatteforvaltningsloven. Lovkomplekset kommer derudover til at bestå af et forslag til lov om opkrævning og inddrivning af visse fordringer. Til dette forslag knytter sig et forslag til lov om ændring af forskellige love (konsekvensændringer som følge af lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer samlingen af inddrivelsen i skatteministeriet). De to sidstnævnte forslag er i skrivende stund endnu ikke sendt i høring, idet inddrivelsessystemet ikke er færdigforhandlet politisk. Hele lovkomplekset er en del af aftalen fra juni 2004 om en strukturreform, der blev indgået mellem regeringspartierne og Dansk Folkeparti. Lovkomplekset tilsigter således på skatteområdet at udmønte strukturreformen. Ændringerne vedrørende skatteadministrationen fremsættes således i Folketinget forud for de talrige love, der i øvrigt skal realisere strukturreformen. Lige som strukturreformen, som ovenfor nævnt, er gennemført uden støtte fra Socialdemokratiet, De radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten, deltager disse partier heller ikke i aftalen vedrørende strukturreformen på skatteområdet. Det er dog opfattelsen, at i hvert fald flertallet af de partier, der står udenfor, støtter hovedlinierne i den enhedsforvaltning, der nu foreslås gennemført. 11

4 3. Kritikken af det hidtidige system Allerede ved statsskatteloven af 1903 blev det dualistiske myndighedssystem knæsat, idet ligningen skete i samvirke mellem de kommunale ligningsmyndigheder og de statslige myndigheder, der ønskede at have en indsigt i og tilsyn med den måde, skatteopgaven blev varetaget på i kommunerne. Medens det i en lang årrække var en simpel nødvendighed at lade kommunerne varetage størstedelen af ligningsopgaven vedrørende de direkte skatter, fordi der ikke eksisterede noget statsligt alternativ, har diskussionen omkring det hensigtsmæssige i et sådant dualistisk system, der indebærer en umådelig decentralisering af skatteopgaven, været genstand for heftig diskussion siden 2. Verdenskrig, hvor pengeombytningen viste, at borgernes ønske om at delagtiggøre skattemyndighederne i det samlede omfang af indtægterne var stærkt begrænset, ligesom det klart blev afsløret, at myndighedernes mulighed for reelt at kontrollere selvangivelserne havde været stærkt overvurderet. Realiteten i størstedelen af de 1375 kommuner, der indtil kommunalreformen i begyndelsen af 70-erne tegnede det kommunale landskab, var, at der ikke eksisterede en professionel forvaltning, og hvor denne var etableret i de lidt større kommuner, bestod den ofte kun af en enkelt eller ganske få medarbejdere. Kommunalreformen betød derfor professionalisering af skatteopgaven, der imidlertid ikke har afbødet den kritik af strukturen af skatteforvaltningen, som tilknytningen til den kommunale inddeling har indebåret. Væksten i forvaltningsopgavens kompleksitet, ikke mindst i kraft af en stigende internationalisering, har bidraget til at holde kritikken levende. Lidt forenklet sagt har de statslige myndigheder haft den opfattelse, at navnlig men ikke udelukkende - de mindre kommuner varetog skatteopgaven på en klart utilstrækkelig måde således, at effektiviteten ville blive forøget, såfremt staten overtog den samlede skatteforvaltning. Omvendt har kommunerne stedse ønsket at bevare skatteopgaven som en kommunal forvaltningsopgave. Dette har formentlig i de senere år haft en nær sammenhæng med kommunernes overordnede ønske om ikke at blive forvaltningsmæssige serviceenheder, men være aktive på de egentlige myndighedsområder. Skatteforvaltningsopgaven har så at sige været en del af den kommunale selvforståelse. I de senere år har man delvis tvunget af Ligningsrådets og Told- og Skattestyrelsens ligningsplanlægning været tvunget til at effektivisere og prioritere den ligningsmæssige kontrol. De mange skattesamarbejder på tværs af kommunegrænsen vidner om forståelse for, at effektivisering af opgaven har været en nødvendighed. At dette ikke har været tilstrækkeligt, vidner det lovkompleks, som nu forelægges Folketinget, om. Folketinget har i mange år indtaget en tøvende og afventende holdning overfor en samlet reform af organstrukturen på skatte- 12

5 området, formentlig i erkendelse af, at en sådan samlet og overordnet planlægning måtte knytte sig til en kommunal strukturreform. Skal man ultrakort forsøge at sammenfatte kritikken af det hidtidige system, synes nedenstående betragtninger i hvert fald at have været centrale, om end de langt fra er udtømmende. En vedvarende kritik har været, at den decentrale og dualistiske struktur har været årsag til et personaleforbrug, der i hvert fald i fremtiden er uantageligt. Med de små årgange på arbejdsmarkedet og det stigende antal ældre, er det nærliggende at konkludere, at kolde hænder skal gøres varme således, at samfundets ressourceallokering til service og pleje må få konsekvenser for personaleforbruget i bl.a. skatteforvaltningen og på andre myndighedsområder. Hertil kommer, at de første forsøg på benchmarking af de nordiske skattesystemer ret entydigt viser, at personaleforbruget i Danmark er klart større, end det er tilfældet i navnlig Sverige. Det bemærkes i den forbindelse, at dette både gælder den kommunale og den statslige skatteforvaltning. Medens staten har formået at reducere sit personaleforbrug ikke helt uvæsentligt, er der kun en beskeden nedadgående tendens i de kommunale skatteforvaltningers personaleforbrug, der 1. januar 2003 lægger beslag på 4793 årsværk mod 4950 årsværk pr. 1. januar En centralisering af skatteopgaven antages at være den afgørende forudsætning for at kunne rationalisere forvaltningen med et væsentligt lavere ressourceforbrug til følge. De mange små forvaltninger på indkomstskatternes område har bevirket, at de faglige miljøer gennemgående har været meget små. Skatteopgavens stigende kompleksitet taget i betragtning, rummer det en række ulemper. Mange mindre skatteforvaltninger vil være ude af stand til at levere et fagligt forsvarligt arbejde, når der lejlighedsvis forekommer mere specielle problemer. Utilstrækkeligt faglige miljøer skaber i sig selv rekrutteringsvanskeligheder i en tid, hvor der kan forventes mangel på kvalificeret arbejdskraft. Specielt fordi de internationale skatteretlige problemer spiller en langt større rolle i dag end for blot 25 år siden, har de mange små forvaltninger et afgørende handikap. Større og mere komplekse kontrolopgaver med internationale aspekter bliver hyppigere, men kan ikke fagligt forsvarligt varetages af småt bemandede forvaltningsenheder. En meget væsentlig indvending har været, at det er uhensigtsmæssigt at have et statsligt kontrolapparat vedrørende moms og afgifter, medens skatteopgaven i overvejende grad varetages af kommunale skattemyndigheder. Der er et stigende behov for, at kontrollen går på tværs af skattearterne, og selv om et samvirke om en opgave mellem en regional told- og skattemyndighed og en kommunal er mulig, er opgaven vanskeliggjort, fordi en sådan tværgå- 13

6 ende kontrol skal indpasses i de arbejdsplaner, som er lagt uden hensyn til et sådant behov. Den nuværende struktur gør det reelt umuligt at få den fornødne fleksibilitet i ressourcestyring og ressourceallokeringen. Told- og Skattestyrelsen kan vel råde over sine ressourcer på en sådan måde, at kontrolopgaven varetages mest hensigtsmæssigt. Det kommunale ressourceforbrug vedrørende de direkte skatter er imidlertid væsentligt større end statens tilsvarende forbrug. De statslige myndigheder har ingen mulighed for at styre kommunernes ressourceforbrug på anden måde end den, der sker i den generelle ligningsplanlægning. Et pludseligt opstået behov for at kunne sammensætte større enheder til varetagelse af særlige opgaver, kan derfor kun finde sted uden inddragelse af mere end knap halvdelen af de samlede ressourcer, der allokeres til skatteopgaven. En samlet planlægning af forvaltningsopgaven, herunder etablering af en fælles kontrol og ligningsstrategi, er ikke mulig under det nuværende system. Der eksisterer ikke nogen myndighed i dag, der har beføjelse til at varetage den samlede styring af forvaltningsopgaven. Told- og Skattestyrelsen har planlægningsbeføjelsen vedrørende det statslige system, medens Ligningsrådet har overordnede styringsbeføjelser vedrørende personligningen, men uden at kunne blande sig i det kommunale ressourceforbrug, med mindre ligningsplanlægningens krav ikke overholdes af kommunerne. Der har derfor været et behov for en overordnet samlet styring af hele forvaltningsopgaven. De tilsvarende behov for koncentration kan stadig iagttages på klageområdet, selv om Landsskatterettens opgave som øverste klageinstans som ovenfor nævnt er blevet væsentligt styrket i de senere år. Told- og Skattestyrelsen har således stadig betydelige klagebeføjelser, ligesom Ligningsrådet på en række områder fungerer som klageinstans. Denne sammenblanding af administrative opgaver og klagebeføjelser har været vanskelig at undgå i det nuværende decentrale system. Den samlede vurdering af disse forhold har vanskeligt kunnet munde ud i en anden konklusion end, at en egentlig enhedsforvaltning er en forudsætning for løsningen af disse problemer. 4. Den fremtidige ordning i hovedtræk Forslaget til skatteforvaltningsloven fastslår, at forvaltningen af lovgivningen om skatter og lovgivningen om vurdering af landets faste ejendomme udøves at staten, og at dette arbejde udføres af told- og skatteforvaltningen, medmindre andet er bestemt. Det gælder i princippet enhver form for skat således, som dette begreb anvendes i grundlovens 43. Det er således ikke alene indkomstskat, herunder kommunale indkomstskatter, men også ejendomsværdi- 14

7 skatten, gaveafgiften, moms- og punktafgifter, told, arbejdsmarkedsbidrag, pensionsafkastbeskatningen og lign. retlige ydelser til det offentlige, der varetages af told- og skatteforvaltningen, med mindre særlige afgifter er henlagt til andre myndigheder. For eks. administreres retsafgiftsloven af justitsministeriet. Hele forvaltningen etableres som en enhedsorganisation, der dog ikke kommer til at omfatte den såkaldte spillemyndighed. Forvaltningen ledes af en direktør, der står i spidsen for én landsdækkende forvaltningsmyndighed. Told- og Skattestyrelsen nedlægges som selvstændig myndighed, idet den er en del af enhedsforvaltningen. De planlægnings- og styringsmæssige opgaver, som har været kernen i Told- og Skattestyrelsens virksomhed, vil selvfølgelig også skulle varetages fremover. Det vil ske i told- og skatteforvaltningens hovedkontor, der vil få sæde i Told- og Skattestyrelsens hidtidige domicil. De 583 skattemyndigheder, som man kunne tælle sig frem til, før sammenlægningerne i kommunalt regi begyndte, vil således blive afløst af én myndighed og et antal skatteankenævn. Af regeringen er det foreløbig besluttet, af skattecentrene vil blive lokaliseret 30 forskellige steder i landet. Placeringen er naturligvis udslag af en ren politisk proces. Hvor mange skatteankenævn, der skal oprettes, er endnu ikke formelt lagt fast, hvorimod det er politisk fastlagt, hvor de 15 skatteankenævnssekretariater skal placeres. Skatteankenævnenes antal og virkeområder vil blive fastlagt i en bekendtgørelse, når det kommunale landkort, som kommer ud af strukturreformen, ligger fast. Også det geografiske snit vedrørende de 30 skattecentre samt hvilke arbejdsopgaver, de enkelte skattecentre skal varetage, vil først kunne forventes besluttet, når kommunalreformen ligger fast. Det ligger dog allerede nu klart, at realiteten i, at der foreligger én skattemyndighed, vil vise sig ved, at alle 30 skattecentre ikke skal varetage alle de opgaver, der knytter sig til det samlede forvaltningsområde. Der vil i betydelig udstrækning blive tale om, at mere specielle, herunder særligt komplicerede, arbejdsopgaver koncentreres på væsentligt færre myndigheder. For eksempel vil man kunne forestille sig, at pensionsbeskatningen og fusionsskattelovens regler om fusion, tilførsel af aktiver, spaltning og aktieavancebeskatningslovens regler om aktieombytning vil blive udlagt på landsdelsniveau således, at der kan oprettes egentlige specialistenheder nogle få steder i landet. Denne dekoncentrerede opgavevaretagelse, som vi har kendt navnlig i de senere år, må således forventes at blive videreført i accelererende omfang. En af kernepillerne i etablering af denne enhedsforvaltning består således i, at man fusionerer det statslige skatteforvaltningsapparat med de kommunale skatteforvaltninger. Selv om der er tale om en statslig overtagelse, sker dette 15

8 gennem en fusion, hvor det tilsigtes at behandle de statslige resp. kommunale myndigheder som ligeberettigede partnere i den vældige omstruktureringsproces, der indebærer, at de knap 5000 kommunalt ansatte i kommunale skatteforvaltninger overgår til ansættelse i staten. Lov om lønmodtagernes retsstilling ved virksomhedsoverdragelse skal finde tilsvarende anvendelse for de kommunalt ansatte, som ikke direkte er omfattede af virksomhedsoverdragelsesloven således, at de pågældendes ansættelsesvilkår skal videreføres uændrede med staten som ny part, ligesom det præciseres, at de overenskomstansatte m.v. som udgangspunkt er forpligtede til efter strukturreformen at opfylde arbejdsaftalen ved ansættelse i staten. Der er således ikke tale om, at denne strukturreform i første omgang skal medføre afskedigelser udover de fratrædelser, der sker, fordi den pågældende ikke vil eller kan tage ansættelse i staten på de tjenestesteder, der fremover vil være aktuelle. Da hen ved en tredjedel af de personer, der er beskæftigede i den statslige og kommunale skatteforvaltning i dag, kan forventes at gå på pension i løbet af en 10-årig periode, er det således tanken, at rationaliseringsgevinsten, som til syvende og sidst er den afgørende faktor i forslagene, skal indhøstes løbende over de kommende år. Et vist kommunalt islæt vil dog fortsat bestå. Det er hensigten, at der i alle kommuner skal være regionale servicecentre, der kan vejlede borgerne på tværs af de traditionelle forvaltningsområder således, at borgerne som udgangspunkt kun behøver at henvende sig ét sted. Kommunerne bliver så at sige borgernes indgangsportal til det samlede forvaltningsapparat, men på skatteområdet sker det ikke i form af myndighedsudøvelse, men udelukkende i form af hjælp og vejledning og information. Vejledning og information om gældende regler omfatter hele skatteområdet, men må navnlig forventes centreret omkring personbeskatningen, herunder dette forvaltningsområdes sammenhæng med for eksempel sociallovgivningen. I de kommunale servicecentre skal man også kunne få ændret sine forskudsopgørelser og få udskrevet skattekort. Disse centre vil kunne udlevere informationsmateriale og blanketter samt modtage selvangivelser og forskudsskemaer samt give vejledning i brugen af digitale løsninger. Kan servicecentret ikke løse borgerens problem, vil det videreformidle forespørgsler til den relevante myndighed. Denne del af reformen forekommer ikke i øjeblikket at være særlig gennemtænkt. Det vides, at det samlede antal personlige telefoniske og digitale henvendelser til skatteforvaltningerne ligger på 6 7 millioner årlig. Hvad disse henvendelser går ud på, er der derimod en meget ringe viden om udover, at ca. 2 millioner får ændret deres forskudsregistrering. Om man overhovedet er i stand til effektivt at varetage en vejledningsfunktion vil afhænge af, om en stor del af de øvrige henvendelser vedrører helt banale spørgsmål, 16

9 eller dækker over ligningsmæssige problemstillinger, som servicecentre ikke vil have mulighed for at løse. Man kan næppe forestille sig, at kommunerne vil højprioritere skattemæssig assistance til borgerne, når kommunerne ikke længere varetager forvaltningsopgaven, og det personale, der har den fornødne uddannelsesmæssige baggrund, er overført til staten. Man kan frygte, at reformens akilleshæl er her. Ligningsrådet nedlægges, men erstattes af et skatteråd, som i et vist omfang bistår told- og skatteforvaltningen med forvaltningen af lovgivningen om skatter og vurdering af landets faste ejendomme. Skatterådet skal dog ikke varetage opgaver vedrørende lovgivning om told. Skatterådets opgave er nærmere omtalt nedenfor. 5. Ansættelsessystemet. Etablering af en samlet statslig enhedsforvaltning indebærer, at den kompetence, som hidtil har været delt mellem de kommunale skattemyndigheder, de statslige regionale enheder og den centrale statslige forvaltning som udgangspunkt samles i Told- og Skatteforvaltningen. Dette gælder ikke alene ansættelsesvirksomheden, dvs. fastsættelse af den skattepligtige indkomst eller vedrørende de direkte skatter afgiftsgrundlaget, men også beregningen af skatter, afgifter og told. Myndigheden har ikke alene disse beføjelser, men har som udgangspunkt også de beføjelser til at meddele tilladelser, bevillinger og dispensationer som følger af særlig lovgivning. Også lidt mere særegne områder som dispositions- og selvangivelsesomgørelser bliver Told- og Skatte-forvaltningens opgave. Enhedsforvaltningen vil dog ikke komme til at omfatte den del af spilleområdet, der i dag administreres af spillemyndigheden. Som nævnt ovenfor organiseres denne enhedsforvaltning i et hovedkontor og 30 filialer. Udgangspunktet er, at alle filialer skal kunne servicere borgere og virksomheder om alle forhold. Som også nævnt ovenfor vil en række opgaver være af en sådan karakter, at administrationen af disse specielle områder vil blive forankret enten et sted eller hos nogle få filialer. Det nævnes i lovforslaget, at sager vedrørende internationale forhold og transfer pricingproblemer forventes henlagt til særligt udpegede filialer. Organisering af den statslige forvaltning er et regeringsanliggende, som ikke kræver særlig lovgivning. Det vil derfor være muligt at opretholde serviceringen af og kontrollen med de helt store virksomheder i en særlig enhed, der svarer til selskabsrevisionsafdelingen i Told- og Skattestyrelsen i dag. Også denne forvaltning, som forventes opretholdt, vil udgøre en del af den samlede enhedsforvaltning. 17

10 Oprettelsen af en sådan enhedsforvaltning indebærer bl.a. den praktiske konsekvens, at korrespondance mellem de forskellige enheder i relation til reglerne om aktindsigt, må anses for intern korrespondance, der ikke er omfattet af aktindsigten. Enhedsforvaltningen vil også omfatte vurdering af landets faste ejendomme således, at vurderingsmyndigheden overgår til enhedsforvaltningen. Kompetencen til at give bindende ligningssvar og bindende forhåndsbesked overføres til den nye enhedsforvaltning, der således får kompetence til at give bindende svar. Den fremtidige lovgivning tager udgangspunkt i lovgivningen om bindende ligningssvar, for eksempel i gebyrmæssig henseende og i relation til reglerne om at give svar vedrørende allerede gennemførte dispositioner. Når hele ansættelses-virksomheden etableres i en statslig enhedsforvaltning, der har skatteministeren som øverste chef, selv om forvaltningen ledes af en direktør, ville det være nærliggende at fastslå, at skatteministeren har kompetence til at træffe afgørelser i alle de sagstyper, der er omfattede af enhedsforvaltningens kompetence. Lovforslaget skærmer imidlertid skatteministeren for den umådelige byrde, det ville være at kunne gøres ansvarlig for alle de afgørelser, som enhedsforvaltningen træffer. Det foreslås derfor lovfæstet, at skatteministeren ikke kan træffe afgørelse om en ansættelse af skat, herunder indirekte skatter, samt vurderinger af fast ejendom. Med dette forslag forventes man at kunne bevare og udbygge borgerbetjeningen og sikre en helhedsorienteret sagsbehandling i de forvaltningsområder, hvor indseende med borgernes økonomiske forhold er et centralt led i beslutningsprocessen. Man vil være i stand til at etablere en samlet service- og kontrolstrategi, der kan tilrettelægges ud fra en sammenhængende styring og prioritering af de ressourcer, der er til rådighed. Det hidtidige princip fastholdes, således at Told- og Skatteforvaltningen ikke kan træffe afgørelser i sager, hvor Skatterådet, Landsskatteretten, et skatteankenævn eller et vurderingsankenævn har taget stilling til sagen. 6. Klagesystemet Medens der således er radikale ændringer på vej vedrørende ansættelsessystemet, bevares grundstrukturen i det hidtidige klagesystem, dog således, at Landsskatterettens rolle yderligere styrkes. På de områder, hvor Told- og Skattestyrelsen er klageinstans for regionale afgørelser samt de sagstyper, hvor Ligningsrådet er klageinstans for underliggende myndigheders afgørelse, er udgangspunktet, at disse i alt ca sager overføres til Landsskatteretten, der får yderligere 2 retsmedlemmer. Skatteministeren bemyndiges dog til undtagelsesvis at henlægge afgørelser af klager i visse sagstyper til afgø- 18

11 relser i en særlig enhed i Told- og Skatteforvaltningen. Denne bemyndigelse kan forventes udnyttet i tilfælde, hvor Landsskatteretten vil være et uegnet organ, enten på grund af sagens bagatelagtige karakter eller fordi, afgørelsen skal falde hurtigt, for eksempel klager over aktindsigt. Det er som hidtil borgere og virksomheder, der kan klage til Landsskatteretten. Der gøres dog én undtagelse, idet ministeren bemyndiges til at indbringe Skatterådets afgørelser for Landsskatteretten, når disse afgørelser indeholder en stillingtagen til EU-retlige forhold. Denne undtagelse fra den almindelige regel er begrundet i, at Landsskatteretten men ikke Skatterådet forventes at kunne indhente en præliminær udtalelse om det spørgsmål, der er genstand for sagen, fra EF-domstolen. Sådanne sager vil rumme omkostningsgodtgørelse. De nuværende 15 vurderingsankenævn opretholdes. Skatteministeren udnævner medlemmerne af vurderingsankenævnet efter indstilling fra de kommunalbestyrelser, der findes i nævnskredsen. Funktionsperioden vil fortsat være 4 år. På personskatteområdet har man valgt at opretholde skatteankenævnene, hvis antal dog vil blive tilpasset antallet af ligningscentre. Det tyder på, at tanken er at danne et skatteankenævn i hvert af de 30 ligningscentre, der er truffet beslutning om. Kompetencen til at udnævne nævnsmedlemmerne og vurderingsankenævnenes antal er henlagt til ministeren således, at der løbende kan finde en tilpasning sted. Det synes vanskeligt at få øje på andet end en politisk begrundelse for at opretholde et særligt treinstanssystem på personbeskatningsområdet, hvorimod den direkte klageadgang til Landsskatteretten over den nye enhedsforvaltnings afgørelser opretholdes på selskabsbeskatningsområdet og vedrørende de indirekte skatter. Skatteankenævnenes kompetence fastholdes stort set uændret, dog overgår behandlingen af klagesager vedrørende personer i relation til bindende svar til skatteankenævnene således, at deres kompetence på denne måde udvides. Kompetencen til at træffe afgørelse i sager vedrørende gaveafgift overgår ligeledes til skatteankenævnene. En imødekommelse af synspunktet om, at et treinstanssystem på personskatteområdet er en anomali, ses dog i lovforslaget, der bestemmer, at afgørelser, som kan påklages til skatteankenævnet, efter klagerens valg i stedet for kan påklages direkte til Landsskatteretten. Om overspringelse af skatteankenævnene også kan besluttes på et senere tidspunkt, synes ikke ganske afklaret ved forslaget. Det synes endog meget vanskeligt at spå om i hvilken udstrækning, denne fremgangsmåde vil blive benyttet. Formentlig vil mange satse på at spare klageafgiften, at sikre sig et ekstra skud i bøssen og muligvis også fo- 19

12 retrække skatteankenævnene som følge af, at fortolkningsstilen i visse sager måske er noget friere end, hvad der kan forventes i Landsskatteretten. 7. Sagsbehandlingsreglerne Som udgangspunkt har det ikke været formålet i særlig grad at ændre på de gældende sagsbehandlingsregler, der findes i skattestyrelsesloven, som på dette punkt supplerer forvaltningslovens almindelige sagsbehandlingsregler. Reglerne er dog tilpassede den nye enhedsforvaltning. Herudover er der i hvert fald gjort et forsøg på som et led heri at fjerne forskelle, der ikke eller i hvert fald ikke længere kan anses for sagligt begrundede. Forslag til ændringer, der alene er tilpasninger, findes i reglerne om speciel inhabilitet og reglerne om indbyrdes kompetence. Ingen kan således samtidig være medlem af et skatteankenævn, vurderingsankenævn, Landsskatteretten og Skatterådet. Ansatte i Told- og Skatteforvaltningen kan ikke være medlemmer af skatteankenævn, vurderingsankenævn og Landsskatteretten. Udover lovfæstelse af, at skatteministeren ikke kan træffe afgørelse om ansættelse af skatter og vurdering af fast ejendom, foreslås det, at Told- og Skatteforvaltningen ikke skal kunne træffe afgørelse i en sag i det omfang, Skatterådet, Landsskatteretten, et skatteankenævn og vurderingsankenævn har taget stilling til sagen. Skatterådet har ingen kompetence i det omfang, Landsskatteretten har taget stilling til sagen. Reglerne om bindende ligningssvar er som tidligere nævnt tilpassede med udgangspunkt i de regler, der er gældende for bindende ligningssvar. Reglerne om udarbejdelse af sagsfremstillinger er harmoniserede og lovfæstede. Sagsfremstilling skal nu udarbejdes og sendes i høring af Told- og Skatteforvaltningen forinden, afgørelse træffes. Dette gælder dog ikke de afgørelser, der kan påklages til skatteankenævn eller vurderingsankenævn, ligesom afgørelser, hvor Landsskatterettens præsident har truffet bestemmelse om, at afgørelse kan træffes uden deltagelse af retsmedlemmer, dvs. enkelte, mere administrativt prægede sager, kan træffes uden udarbejdelse af sagsfremstilling. Sagsfremstilling vil således navnlig skulle udarbejdes i sager vedrørende selskabsligning samt told og afgifter. Reglerne om agterskrivelser, som har været gældende i indkomstansættelsessystemet, foreslås her udvidede til også at gælde gaveafgift og ejendomsvurdering. Reglerne om høring i overensstemmelse med forvaltningslovens regler er uændrede på afgiftsområdet. Ligningsfristerne fastsættes generelt til 3 måneder, hvilket navnlig indebærer en udvidelse på 2 måneder for de fleste sager vedrørende skatteankenævnsbehandling. 20

13 8. Skatterådet Som ovenfor nævnt ophæves Ligningsrådet og afløses af Skatterådet, der afgør sager, som Told- og Skatteforvaltningen forelægger Rådet til afgørelse. Skatterådets opgave er således at bistå Told- og Skatteforvaltningen ved forvaltningen af lov om vurdering af landets faste ejendom og lovgivning om skatter, dog bortset fra lovgivning om told. Skatterådets kompetence udvides således til at omfatte merværdiafgiften og andre afgifter. Omvendt sker der den væsentlige indskrænkning i Skatterådets virke i forhold til Ligningsrådets opgave, at Skatterådet kun skal tage stilling til de sager, der forelægges som et resultat af ønske i enhedsforvaltningen om at henskyde kompetencen til Rådet, der i så fald naturligvis skal iagttage gældende sagsbehandlingsregler, ligesom borgeren eller virksomheden skal underrettes om kompetenceskiftet. Skatterådet overtager som udgangspunkt Ligningsrådets kompetencer, hvor disse er fastlagt ved lov, men realiteten er, at der kun vil være relativt ubetydelige områder tilbage. Ligningsrådets vigtigste arbejdsopgave overhovedet er at deltage i ligningsplanlægningen og fastsætte regler herfor, hvilket tilsvarende gælder på vurderingsområdet. Denne kompetence overføres ikke til Skatterådet. Ligningsrådet har haft kompetence til at udstede anvisninger for ligningen, der er bindende for alle underordnede myndigheder. Denne anvisningsret forsvinder ligeledes. Et betydningsfuldt område har været tilsynsvirksomhed, der har omfattet kommunale ligningsmyndigheder og vurderingsankenævnene. Disse tilsynsopgaver fjernes ligeledes fra Skatterådet. Ligningsrådet har på en række sagstyper været klageinstans overfor navnlig de kommunale skattemyndigheders afgørelser. Denne klagebeføjelse forsvinder også ud af Skatterådets regi. Ligningsrådet har haft den principielle kompetence vedrørende de administrative skattestraffesager. Selv om Ligningsrådet i betydelig udstrækning har uddelegeret afgørelserne i enkeltsager, navnlig til regionerne, har Rådet dog fastholdt kompetencen til at fastsætte generelle retningslinier for behandling af disse sager. Denne kompetence overføres heller ikke til Skatterådet. Ligningsrådet har hidtil truffet mellem 250 og 500 afgørelser årligt i sager om bindende forhåndsbesked. Som tidligere nævnt er kompetencen til at give bindende svar overgået til enhedsforvaltningen. Skatterådet vil således nu alene få forelagt de sager, som enhedsforvaltningen ønsker at henskyde til Rådets afgørelse. I lovforslaget nævnes det, at Rådets formand og enhedsforvaltningens chef kan aftale retningslinier for, hvilke sager, der skal forelægges Rådet. Som eksempler nævnes sager, der involverer betydelige økonomiske interesser samt 21

14 principielle sager, der involverer flere eller måske mange skatteydere. Endelig kan henskydes sager, som det af særlige grunde findes hensigtsmæssigt at henskyde til Rådet. Det gælder for eksempel sager, der har offentlighedens bevågenhed. Om denne ordning er en god idé, må anses for endog meget tvivlsomt. At have et organ på det niveau, med repræsentanter for Folketinget, de kommunale organisationer og erhvervsorganisationerne, hvis kompetence stort set er afledt af et embedsmandsapparatet, vil jeg vurdere som en overordentlig sårbar konstruktion, som det kan være tvivlsomt, om Folketinget vil lade passere. Forslaget må vurderes som et forlig mellem de kræfter i Told- og Skattestyrelsen, som gerne har set Ligningsrådets vinger stækkede eller Rådet helt aflivet, og de kræfter, der kritisk har vurderet, at dette vil være en provokation i forhold til det politiske system, som ikke havde seriøse fremtidsudsigter. Går forslaget igennem, er jeg imidlertid ikke i tvivl om, at dette vil være de første linier i den svanesang, der til sidst vil afslutte også Skatterådets virke. Vi er med dette forslag stærkt på vej til embedsmandssystemets definitive overtagelse af skatteforvaltningen, dog således, at Landsskatterettens retsmedlemssystem består uanfægtet heraf. 9. Afslutning Når forslaget er vedtaget med ikrafttræden 1. juli 2005, er der ingen tvivl om, at denne reform i den fremtidige skatteretshistorie vil blive vurderet på linie med kildeskattereformen i Jeg tror heller ikke, der er tvivl om, at hovedsigtet er rigtigt. Tiden er løbet fra en dualistisk model, hvor kompetencen er delt mellem kommunale og statslige myndigheder. Skatteforvaltning er ikke en kommunal opgave ganske enkelt fordi, den lokale indflydelse er og skal være uden betydning for gennemførelse af forvaltningsopgaven. At det har været meningsfyldt i en tid, hvor store dele af ansættelsen af de erhvervsdrivende fandt sted ved skønsmæssige ansættelser, hvor lokalkendskabet var betydningsfuldt, er i dag ikke nogen begrundelse for at opretholde en kommunal indflydelse. Med udviklingen i de digitale muligheder synes en lokal forankring at være mindre nødvendig end før, specielt fordi arbejdet i de kommende år med rationaliseringsforanstaltninger utvivlsomt vil indebære, at man fjerner de områder, hvor trækket på myndighederne er størst. Forskudsregistreringen er et oplagt eksempel. Alligevel vil jeg nævne servicedelen af skattesystemet som en af de to hovedsvagheder i forslaget. Som nævnt ovenfor er det reelt uigennemsigtigt hvilken rolle, de kommunale servicecentre kan komme til at spille på skatteområdet. Jeg tror, at denne del vil vise sig på sigt at være en fiasko, fordi man 22

15 ikke kan adskille service fra ligning i et meget stort antal af de henvendelser, der i dag gøres til de forskellige skattemyndigheder. For det andet synes organisering af Skatterådet at være en svaghed. Jeg ville personligt være tilhænger af den rene vare. Enten afskaffer man reelt Ligningsrådet og undlader at lade det afløse af en vingeskudt fugl, der flakser rundt i åbenbaringen, eller man opretholder et organ, der reelt udgør et modspil til embedsmandsforvaltningen. 23