Økonomistyring og socialfaglighed i praksis

Transkript

1 Økonomistyring og socialfaglighed i praksis en kvalitativ pilotundersøgelse af praksis i tre kommuners afdelinger for socialt udsatte børn og unge Institut for Socialt Arbejde ved Professionshøjskolen Metropol Forfatter: Cand.scient.soc. og adjunkt Ida Schrøder Intern følgegruppe: Forskningschef ved Institut for Socialt Arbejde Frank Ebsen, Chefkonsulent for Center for Ledelse og Styring Ingelise Konrad, Chefkonsulent i Center for Kompetenceudvikling Helle Mylund, Lektor og økonom ved Læring, Ledelse og Socialt arbejde Nils Enrum, Lektor ved Socialrådgiveruddannelsen Claus Arne Hansen og Lektor ved Socialrådgiveruddannelsen Anna Marie Møller. 2012:5

2 2

3 Indhold 3 Økonomi på dagsordenen... 4 Pilotundersøgelse om koblinger mellem økonomi og socialfaglighed...4 En massiv kæde af styringstiltag... 5 Økonomistyring i teorien Økonomistyring uden retning Ingen viden om effekterne...7 Regneark holder styr på økonomien...8 Budgetstyring med blikket i bakspejlet...8 Tilbuddene er økonomistyringens værktøjshylde...9 Fredning af interne tilbud...9 Økonomistyring i teorien og i praksis...10 Udvikling af nye handlekompetencer Vurdering skal passe i ordresedlen...11 Som når man selv handler ind...12 Handleplaner som redskab til kobling af pris og kvalitet...12 Handleplaner og effektmåling...12 Kontrollens kanaler...13 Den skriftlige vurdering skal være overbevisende...13 Handlekompetencer tilpasses...14 Hvad med økonomikompetencerne? Tre markante positioner Den socialfagligt stærke Markarbejderen...16 Forhandleren...17 Markante forskelle i de tre positioner...17 Opsamling Litteraturliste...20 Bilag 1: Litteraturstudie Viden om økonomi og faglighed Opsamling på litteraturstudie...24

4 4 Økonomi på dagsordenen En sagsbehandler fortæller, at der nu er et fast punkt under hver sag på teammødets dagsorden, der hedder økonomi. Hun siger, at det er fordi, ledelsen synes, det er rart, at det står der. En anden sagsbehandler supplerer, at det er fordi ledelsen tænker, de skal blive mere skarpe på økonomi. Noget med hvad borgerne koster, tilføjer den tredje sagsbehandler i interviewet. De bliver nogenlunde enige. Og som interviewer, er det tydeligt for mig, at dagsordenspunktet økonomi er blevet sat på teammødets dagsorden uden en klar retningslinje for, hvad sagsbehandlerne skal bruge dagsordenspunktet til. De tre sagsbehandlere taler sig ind på en lille del af det her med, at de skal tænke på økonomien i deres daglige praksis. De er myndighedssagsbehandlere på det specialiserede socialområde, hvor de arbejder med socialt udsatte børn og unge. I løbet af de sidste tre år har de været gennem flere sparerunder og heraf følgende medarbejderreduktioner, servicejusteringer og styringstiltag. Disse brud i deres kontekst betyder, at de må udvikle nye måder at arbejde på. De er bl.a. meget opmærksomme på, at de også bærer et ansvar for at håndtere økonomien ansvarligt, så kommunen ikke endnu engang skal ud i en sparerunde. Hvordan dette kommer til udtryk i praksis sættes der fokus på med denne artikel. Hensigten er at komme et skridt nærmere på, hvordan sagsbehandlere i praksis arbejder med økonomi. Det er et forsøg på at udfolde et lille udsnit af, hvad økonomistyring indebærer for sagsbehandlernes praksis i tre kommuners afdelinger for socialt udsatte børn og unge. Pilotundersøgelse om koblinger mellem økonomi og socialfaglighed Artiklen er resultatet af en kvalitativ pilotundersøgelse om koblinger mellem økonomi og socialfaglighed, som blev sat i værk af Professionshøjskolen Metropol i foråret Et af udgangspunkterne for pilotundersøgelsen er, at der fra flere sider peges på, at sagsbehandlerne skal tilegne sig udefinerede økonomikompetence, så de i højere grad formår at inddrage økonomiske hensyn fx ved at koble effekt, kvalitet og pris (Udkast til Studieordning 2011:13ff og KL 2009:5). Men der findes ingen nærmere viden om, hvad dette indebærer og hvad der forventes af sagsbehandlerne i praksis. Dette blev bekræftet i pilotundersøgelsens litteraturstudie af viden på området. Her blev det tydeligt, at der enten lægges en økonomivinkel eller en socialfaglig vinkel, uden at disse kobles. Kun to dugfriske undersøgelser nærmer sig en kobling (Bundesen og Hansen 2011 og Nørrelykke et al 2011). Læs korte resumeer af disse og de øvrige publikationer i litteraturstudiet sidst i artiklen. At de tre sagsbehandlere fra indledningen tager kravet om økonomisk ansvarlighed på sig, hænger sammen med, at de ser sig selv som en del af den kontekst, de arbejder i. De udfører deres arbejde inden for de aktuelle rammer, hvilket indebærer, at de inddrager økonomiske hensyn i deres vurderinger. Dette ligger helt i tråd med de officielle krav, der stilles til deres socialfaglighed (Bekendtgørelsen om uddannelse til professionsbachelor som socialrådgiver, litteraturstudie) og med forvaltningsretlig teori om, at sagsbehandlere har pligt til at tage økonomiske hensyn (Andersen 2010:89). Disse hensyn skal naturligvis tages indenfor lovens rammer, således at hensynet til økonomien ikke bliver på bekostning af hensynet til barnets eller den unges bedste. Et andet udgangspunkt for undersøgelsen er derfor, at myndighedssagsbehandlerne skal kunne holde denne balancegang mellem økonomiske hensyn og barnets eller den unges bedste. Og det er derfor interessant at undersøge, hvilke muligheder de har for dette. Med baggrund i ovenstående søger pilotundersøgelsen ind til den daglige praksis af, hvad sagsbehandlerne gør, når de møder opgaver, der er relateret til kommunens økonomi. Empirien til undersøgelsen blev indsamlet i maj-august 2011 i tre kommuners afdelinger for socialt udsatte børn og unge. I hver kommune bestod empirien af observation af et visitationsudvalgsmøde, et kvalitativt interview med den leder, der har beslutningskompetencen i anbringelsessager og et kvalitativt gruppeinterview med 2-3 sagsbehandlere.

5 Der er to indgangsvinkler i analysen. Den ene vinkel er på, hvordan lederne forstår og praktiserer økonomistyring og hvordan dette materialiserer sig i krav og forventninger til sagsbehandlernes opgaveløsning. Her gives der først en kort indføring i rammerne for den kommunale økonomistyring, hvorefter vi dykker ned i de tre socialafdelingers arbejde med økonomistyring. Den anden indgangsvinkel er på sagsbehandlernes handlekompetencer om og hvordan de udvikler nye handlekompetencer til at varetage opgaverne. 5 Vi har valgt at undersøge sagsbehandlernes handlekompetencer, fordi det giver mulighed for at sætte ord på, hvordan de udvikler deres socialfaglighed. Handlekompetencerne forstås her, som de handlinger og valg sagsbehandlerne foretager, når de stilles overfor nye opgaver, der skal løses professionelt med udgangspunkt i deres socialfaglighed og som en del af deres daglige praksis. Begrebet præsenteres yderligere i løbet at artiklen. I denne del af artiklen sættes der først fokus på de økonomirelaterede situationer, der bedst eksemplificerer, hvordan sagsbehandlernes socialfaglighed udvikler sig og tilpasses de ændrede rammer. Derefter gives tre konkrete eksempler på sagsbehandlere, der positionerer sig i forhold til arbejdet med økonomi og hvordan det kommer til udtryk i konkrete handlekompetencer. Vi starter altså bredt og snævrer os undervejs ind på, hvad økonomikompetencer kunne bestå af. En massiv kæde af styringstiltag Selvom det ikke er alle sagsbehandlere, der har været igennem nær så voldsomme sparerunder som de tre sagsbehandlere i indledningen, så ligner deres historier hinanden. De bliver alle påvirket af regeringskrav om nulvækst i kommunerne, et stigende antal af børn og unge med sociale problemer og et øget fokus på økonomisk styring af det specialiserede socialområde. Men det har endnu større betydning, at sagsbehandlerne bliver ansvarliggjort for stigningen i udgifterne til udsatte børn og unge, når landsdækkende medier, ministre og kommuner stiller krav om, at de bliver mere prisbevidste i deres vurderinger (Se fx Nyrup Madsen i Ugebrevet A nr. 22, Klingsey i Information , Aftale om kommunernes økonomi 2012:14 og Socialminister Benedikte Kiær i Danske Kommuner ). Hermed er det nemlig også sagt, at problemet bag problemet er sagsbehandlernes mangel på økonomiske hensyn. Ansvaret for at bruge de offentlige ressourcer fornuftigt hviler dog på alle statslige og kommunale myndigheder. Borgere såvel som regering forventer, at kommunerne har en effektiv økonomistyring, at de prioriterer fornuftigt og at det er forståeligt for borgerne, hvad pengene bruges til (Bundesen og Hansen 2011:44). I denne optik bliver økonomi forstået bredt, som det at fordele de knappe ressourcer, så den størst mulige del af behovene dækkes (Mølgaard og Vinderslev 2003:128). Det betyder også, at ressourcerne skal ledes derhen, hvor de gør størst nytte og bliver udnyttet bedst muligt. Et led i at sikre og styre dette er de årlige økonomiaftaler mellem KL og regeringen, hvor den kommunale økonomi fastsættes. Derudover fastsætter Indenrigsministeriet detaljerede regler for kommunens håndtering af alt fra kontoplansnumre til procedurer i budgetlægningen (Bundesen og Hansen 2011:42). I den enkelte kommune er det økonomiudvalget, der udarbejder budgettet, hvoraf det fremgår, hvordan ressourcerne fordeles. Kommunalbestyrelsen skal godkende budgettet og beslutter dermed, hvordan ressourcerne fordeles, så de gør størst nytte og møder de væsentligste behov. Kommunernes budgetter er totalbudgetter, hvilket betyder, at budgetårets udgifter skal finansieres af budgetårets indtægter (Bundesen og Hansen 2011:40). Hvis kommunerne overskrider årsbudgettet, skal de både dække deres underskud og betale budgetoverskridelsen tilbage til regeringen. Regningen bliver altså på 40 mio. kr., når budgettet overskrides med 20 mio. kr. Derfor er alle kommuner optagede af at overholde årets budget, og lægger en indsats i at udarbejde et budget med størst mulig sikkerhed for, at de kan overholde det. Løsningen er ofte at bruge resultatet fra sidste års budget og tilpasse det i forhold

6 6 til prisfremskrivning, lovændringer og nogle gange også målsætninger om fx at tilpasse indsatsernes serviceniveau. Det vil sige, at der laves en foreløbig fordeling af kommende års udgifter til fx anbringelser, 50 undersøgelser og dagtilbud på baggrund af indeværende års regnskab og udgifterne fra det foregående år (KL 2009:4). I artiklen skal vi ikke beskæftige os nærmere med, hvordan denne budgetproces- og styring foregår, men blot henvise til, at de sociale afdelingers økonomiske rammer bestemmes af kommunalbestyrelsen, som igen skal leve op til de årlige økonomiaftaler og overholde en masse procedureregler. Bl.a. er der et ufravigeligt krav om, at kommunerne skal følge budgetterne nøje, så de ikke kommer på økonomiske afveje. Hermed er det også sagt, at myndighedssagsbehandlerne bevillinger kun er et lille led i en massiv økonomistyringskæde mellem borger, kommune og stat. Økonomistyring i teorien Inden vi kigger nærmere på empirien og på, hvordan økonomistyring foregår i praksis, bliver vi nødt til at afklare, hvad økonomistyring egentlig er. Økonomisk styring 1 er ikke alene spørgsmålet om at få kassen og bevillingerne til at stemme. Økonomisk styring er en aktivitet, der gennemsyrer bevidst eller ubevidst stort set alt, hvad vi gør arbejdsmæssigt, og dermed også den sagsbehandling, vi foretager. (Mølgaard og Vinderslev 2003:172) Når vi styrer, så forsøger vi at påvirke udviklingen i den retning, vi ønsker. Eksempelvis at opnå endnu større nytte og målopfyldelse med de ressourcer, der er til rådighed. (Mølgaard og Vinderslev 2003:173). Sådan defineres økonomistyring i undervisningsbogen Forvaltningsret og økonomi for sagsbehandlere (Mølgaard og Vinderslev 2003). Det essentielle i denne definition er, at økonomistyring ikke er et mål i sig selv. Tværtimod benyttes økonomistyring som et middel til at påvirke udviklingen i en retning, der er formuleret i målsætninger. Det vil sige, at det er kombinationen af målsætninger og ressourcer, der sætter rammerne for økonomistyring og ikke ressourcerne alene. Dermed er et mål for økonomistyring faktisk at koble økonomi og socialfaglighed, idet det ideelt set er indholdet i aktiviteterne, der bestemmer målsætningerne og dermed retningen af økonomistyringen (Mølgaard og Vinderslev 2003:173). Således bliver myten om, at økonomistyring alene handler om at holde styr på kroner og ører slået i gulvet. I det mindste i teorien. Hvordan det ser ud i praksis er en anden sag, som vi skal se nærmere på i denne artikel. 1 For økonomer relaterer termen økonomisk styring til makroøkonomi og økonomistyring benyttes bl.a. om kommunal styring. Forfatterne til denne definition benytter dog disse to betegnelser synonymt. I daglig tale i kommunerne bruges betegnelsen økonomistyring og det er derfor denne term, der benyttes i artiklen.

7 Økonomistyring uden retning Lederne i de tre kommuners socialafdelinger er ikke et sekund i tvivl om, at de laver eller gerne vil lave økonomistyring. Dette giver de talrige eksempler på, og alligevel har de svært ved at sætte ord på, præcis hvad økonomistyring handler om. Lige med undtagelse af denne rammende definition: 7 For mig er økonomi ikke bare at sætte pris på en opgave. For mig er økonomistyring også at gå ind og stille krav til dem, der skal levere. Og det tror jeg bliver vores næste skridt. ( ) Når du har den her problematik: Der er et sted her, der koster mindre for eksempel, hvad betyder det så for vores beslutning. Og hvad betyder det for den kvalitet stedet så leverer. Her sættes der ord på en situation fra den daglige praksis, hvor økonomistyring netop handler om at koble prisen med kvaliteten, så det ikke er prisen i sig selv, der bliver afgørende. Men for at lave økonomistyring i denne form, kræver det, at der er formuleret nogle retningslinjer for, hvordan pris og kvalitet vurderes og for hvad målet med denne økonomistyringsaktivitet er. Hvordan kan du ellers vurdere, om du har styret i den rigtige retning? Generelt er målsætninger for økonomistyring og retningslinjer for, hvordan det skal gøres, meget sparsomt beskrevet i de tre kommuners socialafdelinger. Typisk er målsætninger og standarder overordnet beskrevet i deres lovpligtige Børne- og Ungepolitikker og hensigten om at koble pris med kvalitet er beskrevet i retningslinjerne for visitationsudvalgene dog uden nærmere vejledning til, hvordan målene opnås. Derfor er mulighederne for at styre økonomien i retning af nogle målsætninger, selvsagt meget begrænset. Målet er snarere, som det her er beskrevet i en virksomhedsplan, at økonomistyringen giver et overskueligt og retvisende overblik over forbrug og disposition. Det vil sige, at vide, hvad pengene bliver brugt til. Denne målsætning binder op til en af ledernes udtalelser om, at de kun er i deres spæde start med at tale økonomi (-styring). Sagt med samme leders metafor: De er arkæologer, der graver i regnearkene, så de kan være parate med en forklaring, når økonomien skrider. Og de er ikke nået til den fase, hvor de skal forene brudstykkerne i en sammenhængende historie. Ingen viden om effekterne Lederne har en anden og langt mere tungtvejende udfordring i at styre ressourcerne i en bestemt retning. Det hænger sammen med, at det ikke er muligt at styre økonomien, når der ikke er viden om indsatsernes effekter. Her forklaret med en af ledernes ord: Den dør jeg er mest bange for at åbne, det er den, hvor jeg kommer til at fremstå, som om jeg ikke har styr på økonomien. Men der sidder jo modsat en hel masse, som er bange for at åbne dør 2, der hedder vi aner dybest set ikke en kæft om, hvad vi bruger vores 200 mio. kr. på om året. Du kan se, den er ligeså farlig i forhold til indsatspaletten. Her bliver der peget på den udfordring, der ligger i at finde ud af, hvad tilbuddene bruger deres budgetter til. Dette er en udfordring, fordi der i Danmark reelt set ikke findes en praksis for at måle effekterne af indsatserne. At vide, hvad indsatserne indeholder, at kunne sætte succeskriterier på indholdet og at kunne måle effekterne, er helt afgørende, for at kunne koble indhold med ressourcer og dermed styre indsatsen i en bestemt retning inden for den økonomiske ramme. Men denne viden findes ikke eller det vil sige, den er ikke dokumenteret. Problemet er, at dette skal indrømmes, før kommunerne kan komme i gang med at sætte ord på, hvordan pris og kvalitet kan kobles og hvordan vi sikrer, at det er indholdet, der afgør udviklingens retning og ikke alene ressourcerne.

8 8 Som forfatter til denne artikel, er jeg naturligvis også en smule bange for at en sådan indrømmelse kan få døren til at åbne på vid gab, så spare- og styringsrationaler vælter ind og overbeviser politikerne om, at indsatserne skal skæres væk, fordi vi ikke ved, om de har effekt. Hensigten er dog, at vende skrækscenariet på hovedet, så det i stedet bliver en mulighed for at påvirke udviklingen i en retning, der giver endnu mere kvalitet og en endnu bredere vifte af tilbud. Dette kan vi gøre med inspiration fra de to svenske økonomer, Nilsson og Wadeskog, der med økonomiske argumenter påviser behovet for en langt mere omfattende og tværsektoriel forebyggende indsats (Nilsson og Wadeskog 2008). Deres fund er præsenteret og diskuteret i en række artikler i Ugebrevet Mandag Morgen fra I praksis bliver angsten for at miste kontrollen med økonomien dog det dominerende. På den ene side fordi, lederne er bange for at miste deres legitime rum til selv at forvalte afdelingens budget. Og på den anden side fordi, de også bliver nødt til at dække over den manglende viden om tilbuddenes effekter. Løsningen bliver derfor, at de nøje følger hver eneste udgift, så de er klar med en forklaring til politikkerne, når afvigelserne opstår. Regneark holder styr på økonomien Frygten for ikke at kunne forklare afvigelser går igen hos alle tre ledere, og derfor bliver deres overordnede formål med økonomistyringen at kontrollere sammenhængen mellem det reelle forbrug, det forventede forbrug og de tildelte ressourcer. Derfor er det indhold og opgaver, lederne beskriver som en del af deres økonomistyring i praksis midler til at kontrollere. Denne kontrol er særligt udtalt i den måde, lederne benytter regnearkene til holde styr på økonomien, som en af lederne formulerer det. Regnearkenes funktion blev særligt fremhævet i samtaler med økonomiske medarbejdere, økonomikonsulenter- og chefer med ansvar for den daglige økonomiske drift og de årlige budgetanalyser. Det, der optog i samtalerne, var nogle meget omfattende regneark, der samlede informationer om afdelingernes forbrug. Historien i alle tre kommuner var enslydende nemlig at det var et stort fremskridt for økonomistyringen, at de med disse regneark og det overståede oprydningsarbejde nu havde fået overblik over hver en krone. At der parallelt med regnearkene benyttes flere økonomistyringssystemer som fx KMDs Børn og Voksen system, økonomisystemet Mål og Midler, edocs og muligvis andre blev kun nævnt, når jeg i samtalerne spurgte direkte ind til det og selv da, var det sporadisk med informationer. Faktisk blev en samtale med en økonomimedarbejder afsluttet med, at hun udbrød: Vi har helt glemt at fortælle dig om vores økonomistyringssystem. Dette hænger jo smukt sammen med den foregående pointe om, at lederne er mere optagede af at kontrollere økonomien end af at styre den. Regnearkenes detaljeringsgrad og omfang varierer i de tre kommuner. I en kommune er regnearket markant mere avanceret, idet det er udstyret med funktioner, der giver mulighed for at trække informationer på kryds og tværs. Det betyder, at ledelsen fx nemt kan få svar på, hvor mange penge de bruger på en bestemt type problem. Samtidigt med, at sagsbehandlerne fx kan bruge det til at få overblik over sager, der skal følges op på. I de to øvrige kommuner er regnearkene dog noget mere sparsomt udrustet, og det er da også her, der er tale om, at lederne laver arkæologisk arbejde for at samle brudstykkerne i en konkret problematik. Budgetstyring med blikket i bakspejlet I sig selv er brugen af regnearkene ikke et problem. De imødekommer et behov for at skabe overblik og regnearkene giver nemmere adgang til informationer. Derimod er det en farlig cocktail, når regnearkenes begrænsninger kombineres med ledernes fokus på at kontrollere økonomien. Det betyder nemlig, at lederne har blikket stift rettet mod bakspejlet i deres daglige arbejde. Eksempelvis på de månedlige budgetmøder, hvor ledere, økonomimedarbejder og økonomikonsulent drøfter, om de mon holder sig indenfor budgettets ramme eller ej. Her følges der op på forbruget i forhold til årets budget og den fremadrettede grænse for, hvad der er relevant at drøfte, er derfor ved årsskiftet.

9 Dette er der flere forklaringer på. Først og fremmest hænger det sammen med kommunernes ønske om at overholde årets budget, så de ikke skal betale regningen for budgetoverskridelsen. Dernæst hænger det sammen med, at økonomistyring foregår på flere niveauer. Det er økonomiafdelingerne og deres fagudvalg, der har ansvaret for kommunens samlede økonomi og dermed også for, at den bliver styret i den rigtige retning. Et af deres redskaber til at sikre denne styring er, at de stiller krav til socialafdelingerne om at overholde deres budget det vil sige at kontrollere, om de reelle udgifter stemmer med budgettets disponerede udgifter. Dermed bliver målet for ledernes økonomistyring udelukkende at være et kontrollerende led i hver af de tre kommuners samlede økonomistyring. 9 Det skal ikke forstås sådan, at lederne slet ikke kigger fremad. Det gør de skam. De arbejder på at udvikle deres indsatser, så de fremmer mulighederne for at holde sig indenfor årets budget. Men da årets budget er baseret på sidste års budget, bliver udviklingstiltagene reelt set også bagudrettede. Og på den måde kortsluttes ledernes mulighed for langsigtet planlægning, hvor det bliver muligt at bruge udviklingen til at styre ressourcefordelingen i en bestemt retning. Tilbuddene er økonomistyringens værktøjshylde Alle tre ledere er enige om, at det giver god mening at arbejde med udviklingen af deres interne tilbud, så de i højere grad matcher det, sagsbehandlerne indstiller til. Med Vinderslev og Mølgaards termer kan dette kaldes for opgavestyring. Det er et middel til at styre økonomien ved at tilpasse serviceniveau og ydelser til borgernes behov (Vinderslev og Mølgaard 2003:181). En af lederne gør alvor ud af at arbejde med opgavestyringen ved at kalde kommunens tilbud for hendes værktøjshylde. Denne metafor illustrerer, at hun anskuer tilbuddene som en samling af ydelser, der kan sammensættes på forskellig vis og justeres på, når der fx mangler lidt på anbringelseskontoen. Dette svarer også nogenlunde til, hvordan de to øvrige ledere anskuer deres interne tilbud. Udviklingen af tilbuddene sker ud fra en strategi om, at de får mere for pengene, hvis de bliver selvforsynende frem for at lade pengene strømme over i andre kommuners kasser. For lederne er selvforsyningsstrategien fornuftig, fordi de oplever at få indflydelse på prisen i forhold til kvaliteten, fordi det giver dem bedre muligheder for at holde styr på økonomien og fordi kommunen samlet set kan se besparelser på bundlinjen. Med denne strategi i baghånden er det deres hensigt at udvikle kvalitetssikre og lønsomme tilbud. Problemet er blot, at lederne ikke kan vide, om disse mål bliver opfyldt, når de ikke vurderer effekterne i forhold til udgifterne. Det bemærkelsesværdige er, at samtlige ledere og sagsbehandlere melder pas på spørgsmålet om, hvordan de vil undersøge og følge op på effekterne. En af kommunerne opererer med en nedskrevet målsætning om at prioritering mellem indsatserne skal ske ud fra viden om effekterne. Men heller ikke her, kan ledere og sagsbehandlere svare på, hvordan de aktuelt måler effekterne. Den generelle forklaring blandt ledere og sagsbehandlere er, at hver borger, hver sag, hvert problem er unik og der kan derfor ikke laves standardiserede løsninger på, hvordan man måler effekterne. Når dette kombineres med, at de interne tilbud har en naturlig interesse i at få det højest mulige budget, bliver det uklart, hvordan lederne vil sikre, at budgettet rent faktisk svarer til det, som tilbuddene yder. Lige såvel som det bliver uklart, hvad der sker med kvaliteten, når der rykkes rundt på værktøjshylden, så der fx bliver råd til årets sidste anbringelse. I en af kommunerne har de sat fokus på denne udfordring ved at igangsætte et projekt, hvor effekterne af en af deres tilbud skal måles. Vi håber på at inddrage erfaringerne fra projektet i den efterfølgende forskningsundersøgelse. Fredning af interne tilbud Derudover er der det faktum, at de tre kommuner er organiseret sådan, at samme chef fastsætter priserne på ydelserne og betaler for ydelserne. Det hænger sammen med, at kommunerne benytter en modificeret BUM-model som styringsmodel for deres interne tilbud. Her organiseres arbejdet sådan, at der er en klar adskillelse mellem myndighedssagsbehandlerens (Bestiller) ansvarsområder og det ansvar, som tilbuddene (Udførerne) varetager (Nørrelykke 2011 og Bundesen og Hansen 2011). Men adskillelsen er ikke

10 mere skarp, end at de arbejder i samme afdeling under samme chef, som i sidste ende har ansvaret for afdelingens samlede økonomi (det er her modificeringen af BUM-modellen kommer ind). 10 I praksis betyder det, at hverken ledere eller sagsbehandlere overvejer at forhandle med de interne tilbud om tilpasninger i prisen. Her sagt med en af sagsbehandlernes ord: det koster jo en pris, og den kan man ikke forhandle, den er bare i budgettet. Og sådan er det. Dette i modsætning til de eksterne tilbud, hvor forhandlinger om priserne ikke er en fremmed aktivitet. Økonomistyring i teorien og i praksis Vi er nu blevet klogere på, at økonomistyring i teorien handler om at koble økonomi og indhold, så indholdet i aktiviteterne er med til at bestemme retningen for økonomistyringen. Men for de tre ledere handler det i praksis om at holde styr på økonomi. Det gør de med regneark og et blik i bakspejlet, der holder øje med, at deres reelle forbrug ikke overstiger deres forventede forbrug. Deres største frygt er nemlig, at de ikke kan forklare udgifternes udvikling og derfor kommer til at fremstå, som om de ikke har styr på økonomien. Der gøres en indsats for at styre økonomien ved at udvikle de interne tilbud, så kommunen bliver selvforsynende i deres tilbud til borgerne. Men der følges ikke op på, om ydelser og budget matcher, fordi lederne ikke ved, hvordan de kan måle effekterne af ydelserne. Det vil sige, at målet for økonomistyringen er kontrol det sikrer, at der er overblik, at budgettet overholdes og at der ikke opstår uforklarlige udsving. Et middel til at opnå dette mål er opgavestyring, som handler om at tilpasse ydelserne til borgernes behov. I praksis er både mål og midler bagudrettede og kortslutter derfor muligheden for reelt at styre økonomien i en retning. Udvikling af nye handlekompetencer Sagsbehandlernes udvikling af handlekompetencer afhænger bl.a. af, at der er klare retningslinjer og tydelige krav til de opgaver, de skal løse. Hvis de ikke ved, hvad opgaven omfatter, kan de heller ikke løse den kompetent. Så når lederne siger et og gør noget andet, er der god sandsynlighed for, at sagsbehandlerne får svært ved at løse opgaverne kompetent, fordi rammerne er uklare. Hermed kan vi også allerede løfte sløret for, at denne artikel heller ikke giver entydigt svaret på, hvad økonomikompetencer indeholder og skal kunne. Men, som lovet, sættes der fokus på, hvordan sagsbehandlerne i praksis udvikler handlekompetencer til at løse de nye opgaver, der kommer i forbindelse med orienteringen mod økonomistyring. Det gøres med udgangspunkt i Per Nygrens handlekompetencebegreb, som indeholder et interaktionistisk perspektiv, hvor personens indre forudsætninger og den konkrete kontekst gensidigt påvirker hinanden. Det vil sige, at handlekompetencer er dobbelt situerede (Nygren 2004:149). Begrebet er derfor oplagt til at sætte ord på, hvordan forandringer i konteksten spiller sammen sagsbehandlernes udvikling af professionelle kompetencer i den konkrete praksis. Omdrejningspunktet for undersøgelsen er, at handlekompetencer er dynamiske og over tid bliver transformeret ved at de antager to forskellige former: 1) en potentiel form, som potentielt set kan realiseres i handling og 2) en konkret og kontekstafhængig form, hvor de viser sig som handlinger i en bestemt praksis og kontekst (Nygren 2004:149). Det vil sige at handlekompetencer udgøres af personers indre forudsætninger, som sættes i spil i den konkrete kontekst, hvor de kommer til udtryk som handlinger i praksis. Derudover er det relationelle element af kompetencebegrebet vigtigt. Det betyder, at kompetencer altid skal ses i relation til sagsbehandlerens mestring af opgaverne i form af målopfyldelse eller indfrielse af de krav, der stilles til opgaveløsningen eller omgivelserne (Nygren 2004:152).

11 I næste del af analysen handler det om, hvordan behovet for kontrol med økonomien har indflydelse på sagsbehandlernes daglige arbejde. Der gives en række konkrete eksempler på, hvordan handlekompetencer bliver udviklet og tilpasset til nye opgaver. Eksemplerne er udvalgt ud fra en kvalitativ vurdering af, hvad der samlet set har størst betydning for udviklingen af handlekompetencer. Vurdering skal passe i ordresedlen Lederne fortæller om to overordnede udfordringer i at kontrollere økonomien. Den ene udfordring er at få det reelle forbrug til at stemme med det disponerede forbrug og den anden udfordring er, at regningerne skal betales i den periode, de er bevilget til. For at løse den første udfordring skal økonomimedarbejderne vide, hvad der skal betales, før de modtager regningen. Og når de modtager regningen, skal de kunne matche den med den forventede udgift (det disponerede forbrug). For at løse den anden udfordring, skal økonomimedarbejderen vide, hvor længe regningen skal betales. Derudover skal sagsbehandlerne nå at følge op på indsatsen, inden perioden udløber, så økonomimedarbejderen ved, om hun skal stoppe betalingen eller ej. 11 I en af kommunerne søges disse udfordringer løst via en ordreseddel, som sagsbehandlerne udfylder, når der er truffet afgørelse om en bevilling. Ordresedlen skal derefter godkendes og sendes elektronisk til en bestemt økonomimedarbejder. Her bliver informationerne lagt ind i regnearket og kan siden benyttes til at trække lister om fx opfølgning på sager fordelt pr. sagsbehandler. Med ordresedlen stilles der tydelige krav til sagsbehandlerne om, hvordan de skal løse opgaven med at registrere økonomien og formidle det videre. Derfor udvikler sagsbehandlerne nemt handlekompetencer til at løse opgaven. Dette er også en af grundene til, at ordresedlen fungerer godt som et redskab til at kontrollere sagsbehandlernes bevillinger. For sagsbehandlerne betyder det imidlertid, at de kun kan få godkendt deres bevillinger, hvis de overholder ordresedlens rammer. Dermed er ordresedlen også et kontrolredskab, der sikrer, at sagsbehandlerne overholder reglerne for bevillingslængde og beslutningskompetencer. En frustreret sagsbehandler forklarer her, hvordan det foregår: Det at skrive de der ordresedler og vedhæfte den fil og skrive indstillingen. Altså, det er fint nok med en indstilling, men hvor ville det være rart, at det så egentlig bare kørte pr. automatik. Og bevillingen må ikke gå mere end tre måneder eller et halvt år, men man ved godt, at det her bliver længerevarende. Så skal der laves ordreseddel, som så skal sendes til teamlederen, som så skal vurdere den og sende tilbage. Og det er ligegyldigt om det er en sut til 5 kr., eller om det er en anbringelse, altså. Det er dræbende. Det er kedsommeligt. Altså, jeg bliver jo gal en gang imellem. Synes det er tåbeligt. Citatet illustrerer, at hendes samlede vurdering bliver nytteløs, fordi hun er begrænset af regler om bevillingens længde. Desuden bliver hun frustreret over, at hun ikke selv har kompetence til at træffe afgørelserne. Med Per Nygrens ord kan man sige, at hun har mistet kontrollen over nogle ydre betingelser, som er nødvendige for, at hun kan foretage sin socialfaglige vurdering. Det betyder, at hun kun er kompetent i teorien og ikke i praksis (Nygren 2004: 153). Og hun rejser da også spørgsmålet, om det ikke er dårlig økonomistyring, at der bruges så mange ressourcer på kontrol, når nu det betyder, at hun ikke kan udføre sit arbejde. Særligt interessant er det dog, at andre sagsbehandlere er mindre kritiske og accepterer denne og lignende kontrolfunktioner, fordi de oplever dem som nødvendige i en periode, hvor der er behov for at holde øje med økonomien. De anerkender udfyldelsen af ordresedlen som en opgave, der giver mening for deres arbejde. Det viser, at de tilpasser sig kravene som en del af en ny kontekst og accepterer dermed, at deres vurderinger begrænses. Her indebærer udviklingen af handlekompetencer altså det forhold, at sagsbehandlerne skal bryde deres socialfaglige vurderinger op i faser, der er fastsat af hensyn til målet om at kontrollere bevillinger.

12 12 Som når man selv handler ind Alle tre kommuner har politikker og strategier om, at prisen på en ydelse skal kobles med kvaliteten. Dette er udtryk for et ønske om, at det ikke kun er prisen, der skal være afgørende i sagsbehandlerens valg, men også kvaliteten. Således indeholder det også en opfattelse af, at det er en del af sagsbehandlernes socialfaglighed at vurdere, hvad prisen omfatter. En sagsbehandler forklarer: hvis nu jeg nævner en eller anden foranstaltning, som er ekstrem dyr, og vi ved, at der er en tilsvarende foranstaltning i vores eget regi, så siger man selvfølgelig det. Kan vi ikke lige så godt bruge sted B, som vi kan bruge sted A? Når nu sted A koster det dobbelte, og så kommer økonomien ind der, og så kommer vi til at tale om det, og selvfølgelig skal vi ikke gå ud og købe et sted, bare fordi det er dyrt og det har et pænt navn, vi skal jo købe det sted, som matcher familien eller barnet. Og findes der to lige gode steder, så tager vi selvfølgelig det billigste. Det er jo logik. Det er jo ligesom når man selv handler ind. Med denne udlægning lyder det nemt at koble kvalitet med pris. Spørgsmålet er dog, hvordan sagsbehandleren ved, om stederne er lige gode. Det er der ingen af sagsbehandlerne, der kan svare konkret på. De er meget opmærksomme på at afdække, hvad ydelserne omfatter, men hvad kvaliteten er, har de ingen kompetencer til at vurdere på forhånd. Lige såvel som de ikke har kompetencer til at vurdere grundlaget for prisen. På den måde illustrerer citatet, at de ikke er bevidste om, at de som sagsbehandlere mangler kompetencerne til at udføre opgaven. Det illustrerer derfor også, at lederne ikke har stillet en klar opgave med retningslinjer for, hvordan den skal løses og hvad målet er. Som vi var inde på tidligere, hænger dette sammen med, at de tre kommuner i praksis endnu ikke er kommet dertil, hvor indhold og ressourcer kan kobles. I denne sammenhæng kommer det til udtryk ved, at lederne heller ikke udtrykker behov for, at sagsbehandlerne skal udvikle særlige kompetencer til at løse opgaven med at koble pris og kvalitet. Løsningen bliver i stedet, at sagsbehandlerne besøger tilbuddene, taler med hinanden eller benytter internettet som kilde til at finde informationer om tilbuddenes ydelser. Her er det nærliggende at indskyde, at Tilbudsportalen netop er et redskab til at kvalificere valget af tilbud. Til dette rynker sagsbehandlerne på næsen og forklarer, at portalen ikke er opdateret og ikke er brugervenlig (se også Nørrelykke et al. 2011:25-26). Handleplaner som redskab til kobling af pris og kvalitet Sagsbehandlerne holder sig dog ikke tilbage fra at pege på et redskab til at følge op på, om tilbuddene nu også lever op til den kvalitet, de har lovet. Her peger de alle ledere såvel som sagsbehandlere på de lovpligtige handleplaner. Der er her tale om en mild grad af kontraktstyring, hvor hensigten er, at sagsbehandlerne stiller krav til tilbuddenes kvalitet gennem de mål, der anføres og følger op på målene løbende (Nørrelykke et al 2011:56). Derudover peges der også på handleplanerne som løsningen på at måle effekterne af indsatserne, idet effektmåling sidestilles med at vurdere barnets eller den unges udvikling. At definere formål med indsatsen og opstille mål og delmål har dog længe været hensigten med handleplanerne jf. Servicelovens 140. Alligevel omtales det som et nyt krav, at sagsbehandlerne skal gøre deres mål mere målbare og i højere grad arbejde med konkret opfølgning på handleplanernes mål. Det vil sige, at sagsbehandlerne skal udvikle nye handlekompetencer, som gør deres socialfaglige handleplaner målbare og gør det muligt at bruge handleplanerne som et aktivt arbejdsredskab i opfølgningen. I denne sammenhæng er det interessant, at krav til sagsbehandlernes viden om tilbuddenes økonomi og kvalitet er helt fraværende. Det betyder, at sagsbehandlerne støttes til at udvikle kompetencer i at håndtere en opgave de allerede varetager, men ikke til at udvikle kompetencer til at løse den opgave de bliver stillet nemlig at vurdere pris i forhold til kvalitet. Handleplaner og effektmåling Den ene hensigt med handleplanen er, som nævnt, at måle effekterne af indsatsen. Dette er oplagt, når det gælder udviklingen af hver enkelt borger. Men informationerne fra den slags effektmåling kan ikke bruges til at styre økonomien, da de uundgåeligt vil handle om hver enkelt sagsbehandlers egne

13 målsætninger og egne vurderinger. Det giver ingen billeder af, hvordan indsatsen virker i forhold til de ressourcer, der er lagt i. Ej heller giver det mulighed for at sammenligne på tværs af den enkelte indsats for at vurdere indsatsens grad af succes. Og det giver heller ikke mulighed for at sammenligne med andre indsatsers effekter og dermed grundlag for kvalificerede beslutninger om, hvilken retning udviklingen skal tage. Der er i stedet behov for måling af ensartede parametre, som kan sammenlignes på tværs af indsatserne og sammenstilles med udgifterne til indsatserne. Der findes forskellige eksempler på, hvordan dette kan gribes an. Den svenske regeringsrapport Tänk långsiktigt (Thullberg et al 2004) opstiller et let håndgribeligt redskab til dette og Beecham og Sinclair (2007) giver mere detaljerede udredninger af, hvordan 14 projekter har grebet dette arbejde an. 13 Kontrollens kanaler Et af grundelementerne i BUM-modellen er visitationsudvalget, hvor der træffes afgørelser om godkendelse eller afslag på sagsbehandlernes indstillinger til bestemte indsatser (se også Nørrelykke et al. 2011:31-53). Grundlaget for indstillingen er sagsbehandlernes socialfaglige vurdering. Og da visitationsudvalgene har til formål at sætte standarden for service og pris, er det en del af deres ansvar at inddrage hensyn til de økonomiske rammer i afgørelserne. Derfor må det formodes, at der forekommer afslag på indstillinger, som ikke er justeret ind efter standarden. Det afgørende spørgsmål i denne sammenhæng er, om der i visitationsudvalgets afgørelse sker en forskydning af grænsen mellem barnets bedste og de økonomiske hensyn, således at de økonomiske hensyn får størst vægt. Dette vil vise sig i indstillinger, som visitationsudvalget giver afslag på. Tendensen i de tre kommuner er dog, at indstillingerne stort set godkendes, som de bliver indstillet. Der kunne komme bemærkninger om fx bevillingens længde, tidspunkt for opfølgning eller indsamling af yderligere dokumentation, men kun en enkelt sagsbehandler havde et enkelt eksempel på en indstilling, der ikke blev godkendt. Det viste sig at hænge sammen med, at selve visitationsudvalgsmøderne fungerer som et sparrings- og orienteringsfora for lederne i to af kommunerne med inddragelse af sagsbehandlerne. Hvorimod den kontrollerende funktion af, om den faglige vurdering svarer til kommunens standarder foregår i processerne omkring visitationsudvalget. Man kan sige, at kontrollen bliver kanaliseret ned i systemet i alle de forberedende faser, hvor sagerne bliver drøftet på teammøderne og hvor teamlederen skal godkende, om sagen kan gå videre til visitationsudvalget. Det er altså her, der muligvis sker en sortering ud fra de økonomiske rammer og ikke på selve visitationsmødet. Hvorvidt dette er en del af praksis, håber vi på at undersøge, når vi følger på pilotundersøgelsen. Den skriftlige vurdering skal være overbevisende I stedet vises her, hvordan sagsbehandlerne forbereder sig til at forhandle med teamlederen om deres vurdering. Det enslydende svar er, at det er sagsbehandlers skriftlige vurderinger, der skal overbevise teamlederen om, at det er den rette indstilling. De har alle oplevet at være uenige med teamlederen, og hvis de får lov til at fastholde deres vurdering, er det oftest med et krav om, at de skal uddybe den skriftlige argumentation.

14 En sagsbehandler forklarer: 14 Så man kan sige, at det handler jo også om, hvordan vi beskriver tingene. Og der vil jeg sige, det betyder for mig, at jeg beskriver endnu mere, end jeg måske gjorde førhen, fordi jeg skal have mine ting igennem. Så jeg vil sige, at mine vurderinger bliver tydeligere af det, fordi så vil der være en chance for, at de [lederne] er enige med mig i, at det er vigtigt at få det her akut. Her henviser hun til den specifikke vurdering af, om en indsats skal iværksættes akut i et eksternt tilbud, eller om den sættes på venteliste til et internt tilbud. Pointen her er, at hun håndterer begrænsningerne af hendes valgmuligheder ved at gøre vurderingerne tydeligere. Det vil sige, at hun har udviklet en kontekstspecifik handlekompetence i skriftlighed, som fremmer hendes muligheder for at iværksætte den indsats, som hun socialfagligt kan stå inde for. Dette er også et eksempel på, at der bliver stillet konkrete krav til opgaveløsningen, som umiddelbart får sagsbehandlerne til aktivt at udvikle og benytte nogle handlekompetencer, de allerede besidder, men ikke har brugt nær så aktivt tidligere. Endnu et interessant element er, at ingen af sagsbehandlerne oplever det som noget, der har med økonomi at gøre. De oplever ikke, at det er en del af den kontrol, der sikrer, at standarderne overholdes. De ser det udelukkende som deres egen individuelle vurdering, der skal fremstå tydeligere. Dermed ser de heller ikke, at kravet også udspringer af ledernes behov for dokumentation for, at de har truffet de rette afgørelser og dermed kan være parate med en legitim forklaring, hvis budgettet overskrides. Handlekompetencer tilpasses Spørgsmålet er så, hvad der sker, når den skriftlige vurdering ikke kan overbevise teamlederen. Uenighederne opstår typisk i spørgsmålet om, hvorvidt et internt tilbud kan møde borgernes behov eller om sagsbehandleren fagligt kan argumentere for, at der er behov for et eksternt tilbud. Det vil sige, at uenighederne opstår som resultat af selvforsyningsstrategien. Her giver sagsbehandlerne eksempler på, at de bliver ansporet til at revidere deres vurdering ved at vælge et tilsvarende internt tilbud eller forsøge sig med (endnu en) forebyggende foranstaltning i internt regi. I en af kommunerne handler det fx om, at de nu skal visitere til gruppetilbud, selvom de typisk ville vurdere, at der er behov for et individuelt tilbud. Men det, sagsbehandlerne påpeger som den største udfordring, er, at perioden fra bevilling til iværksættelse forlænges, når de udelukkende må vælge interne tilbud. Her fortæller en sagsbehandler, at hun nu må vente 7-8 måneder på en forældreevneundersøgelse, som hun tidligere kunne få indenfor en måned. I samme interview begynder de at forhandle om, hvorvidt dette er rimeligt. Til dette siger en anden sagsbehandler: Men man kan sige, at det jo ikke er det eneste sted, der er ventetid i Danmark vel. Altså hvis du kommer over på børnepsyk, så kan du også gå rigtig lang tid inden man kan få undersøgt et barn. Og sådan er det altså også blevet hos os. Og det er noget nyt, og det skal vi jo også forholde os til. Men det er jo klart, den der irritation over at man ikke kan få det afdækket, som man gerne vil, den er da til stede. Til dette tilføjer den sagsbehandler, som påpegede den lange ventetid: Men man vænner sig nok til ligesom at sige til forældrene og til parterne, at jamen, der er levering, så det er ikke noget vi kan starte op. Så man forbereder også, at der er en vis [ventetid] Citaterne viser, at sagsbehandlerne accepterer rammerne som nødvendige og giver dem mening ved at sammenligne med rammerne for andre professioner. Heri er den usagte hjemmel, at der ikke er grund til, at socialrådgiverne har bedre vilkår andre professioner. På den måde får sagsbehandlerne tilpasningen af deres vurderinger til at blive fagligt legitime.

15 Det sidste citat er et eksempel på, at sagsbehandleren udvikler en kontekstspecifik handlekompetence til at håndtere den situation, hvor hun skal forklare forældrene, at der er ventetid på indsatsen. Det gør hun ved at afstemme deres forventninger til forløbet, så ventetiden opleves som en naturlig del af praksis. Betegnelse levering er hendes nøgle til at give ventetiden mening, idet den sidestiller processen med en handel, hvor leveringstid er en naturlig del af processen. 15 Dette viser, at selvforsyningsstrategien i dette tilfælde bliver operationaliseret i krav om, at sagsbehandlerne tilpasser deres vurderinger til ventetiderne og afstemmer forældrenes forventninger derefter. Så når de skriftlige vurderinger ikke kan overbevise teamlederen om, at sagen er akut nok til at gå udenom ventelisterne til et eksternt tilbud, håndterer sagsbehandlerne opgaven ved: Først at give den faglig legitimitet, så den accepteres som en relevant del af deres opgaveløsning og derefter at udvikle den kontekstspecifikke handlekompetencer, der skal løse opgaven. Hvad med økonomikompetencerne? Nu har vi fået eksempler på, at der både stilles konkrete krav i form af udarbejdelse af målbare mål, udfyldning af ordresedler og tydelig skriftlig argumentation. Samt mere usynlige krav i form af begrænsninger af helheden i den socialfaglige vurdering, tilpasning til ventetider og forventningsafstemning med forældre til en længere ventetid. Vi har også set, at sagsbehandlerne udvikler handlekompetencer til at håndtere disse krav, selvom det indimellem betyder, at det indebærer en begrænsning i deres kompetencer. I et tilfælde er det så markant, at der er tale om, at helheden i sagsbehandlernes socialfaglige vurdering kun fungerer i teorien og ikke længere i praksis. Gennemgående for de to typer af krav er, at de ikke har meget med økonomi at gøre. Det afspejler på den ene side, at ledere og medarbejdere ikke er opmærksomme på, at en opgave som fx at koble pris med kvalitet kalder på ny viden og nye handlekompetencer. Og på den anden side afspejler det, at sagsbehandlerne i praksis kun stilles overfor få krav, der reelt handler om økonomi. Derudover er det en konsekvens af, at ledernes orientering mod kontrol af økonomien ikke stiller krav om, at sagsbehandlerne rent fagligt sætter sig ind i økonomiens fagområde. Dette er dog ikke ensbetydende med, at sagsbehandlerne alligevel ikke skal have noget med økonomien at gøre og derfor ikke behøver at udvikle nye handlekompetencer. Tværtimod er det udtryk for, at konsekvenserne af det øgede fokus på økonomi og økonomistyring endnu ikke er omsat til en tydelig praksis, men derimod foregår i det skjulte som ubevidste handlinger. For at komme dette nærmere sætter vi i den afsluttende del af analysen fokus på, hvordan tre af sagsbehandlerne positionerer sig til opgaver, der konkret har med økonomi at gøre. Tre markante positioner Analysen tager udgangspunkt i sagsbehandlernes udsagn i interviewsituationen. Udsagnene anskues som sproghandlinger, der giver et øjebliksbillede af deres positioneringer. Positionerne viser sig i de forhold, den pågældende sagsbehandler særligt lægger vægt på og som giver mening for dem selv, hver i sær. Overført til handlekompetencebegrebet er positionerne udtryk for den enkelte sagsbehandlers proces med at udvikle eller aktivt gøre brug af handlekompetence i specifik kontekstafhængig form (Nygren 2004:179). Dermed giver denne del af analysen konkrete og enkeltstående eksempler på, hvordan tre sagsbehandlere udvikler deres socialfaglige kompetencer i relation til tre forskellige typer af økonomirelaterede opgaver. Positionerne har fået navne, der fremhæver deres tilgang til arbejdet. Dette skal dog ikke forveksles med generaliserbare typer af positioner.

16 Den socialfagligt stærke Den socialtfagligt stærke sagsbehandler er reflekteret omkring, at ledelsen selvfølgelig har et ansvar for at overholde budgettet, og at de i den forbindelse stiller nogle krav til sagsbehandlerne om fx processer og serviceniveauer. Dette anskuer hun som en del af rammen for arbejdet. 16 Det afgørende for den socialtfagligt stærke sagsbehandler er, at hun kun tillægger de dele af rammerne værdi, som giver mening for hendes arbejde i den konkrete kontekst. Et eksempel på dette er, at hun accepterer kravet om at bruge et internt og dyrere tilbud. Hun finder det endda relevant at sætte sig ind i, hvordan det hænger sammen, at hun skal vælge det dyrere tilbud fordi det giver mening for hendes forståelse af rammerne. Derimod ignorerer hun kravet om at pege på alternativer, når hun skal indstille til visitationsudvalget. Argumentet bag lyder: hvis jeg vurderer, at et barn har behov for anbringelse på opholdssted, jamen så er det fordi barnet er behandlingskrævende i en grad, så det ikke kan være i en plejefamilie. Og så kan jeg ikke se noget formål med, at jeg skulle skrive et alternativ, som er i en plejefamilie, når nu det ikke opfylder det, som barnet har behov for. Kravet om at indstille til alternative indsatser er en af ledernes redskaber til at vurdere, om der indstilles til rette indsats. Når denne sagsbehandler vælger at bryde reglen, er det fordi den ikke giver mening for hende. At hun får lov til det, er udtryk for, at ledelsen stoler på hendes faglige argumenter. Hun har altså en faglig styrke, der giver hende mulighed for at erobre en del af sin beslutningskompetence tilbage. Det skyldes, at hun formår at koble sin indsigt i de økonomiske rammer med hensigten bag kravet om alternativer. Hun forstår derfor, at det er nytteløst at bruge tid på alternative løsninger, når hendes faglige vurdering er så sikker, at lederne ikke stiller spørgsmålstegn ved den. Det vil sige, at hun udvikler kontekstspecifikke handlekompetencer, idet hun kobler indsigt i de økonomiske rammer med en stærk socialfaglig vurdering. Det er udtryk for en økonomisk bevidsthed, hvor hun gennem sine handlinger viser, at hun agerer økonomisk ansvarligt. Her er der altså ikke tale om, at hun udvikler enkeltstående handlekompetencer til løsninger af konkrete økonomirelaterede opgaver, men derimod at hendes socialfaglige tilgang i sig selv indeholder en reflekteret stillingtagen til de økonomiske rammer. Markarbejderen Markarbejderen lægger vægt på, at kernen i hendes arbejde er at mærke efter, fornemme stemninger, se barnet og tale med barnet. Hun lægger også vægt på, at prisen skal tænkes ind i vurderingen af et tilbud, da hun anskuer dette som en del af hendes socialfaglige vurdering. Hvorimod hun distancerer sig fra arbejdet med at skulle beregne og registrere: Og så kører vi nogle økonomiskemaer selv, som vi skal holde styr på, og det kan jeg godt mærke, der kan jeg godt sidde og blive sådan lidt vred Åh gud, er jeg helt med i det der økonomiskema, fordi at en eller anden dreng er anbragt til rigtig mange penge om måneden, og så er der noget med transport til den dreng, og gud, det skal jeg jo også have lagt ind i det økonomiskema, og der kan jeg godt få det sådan, at det synes jeg ikke, jeg er uddannet til. Det synes jeg ikke, jeg er dygtig nok til at sidde med. Og det er sådan det helt basale, praktiske i at sidde og lægge tal sammen og putte det ind i systemer. Denne distancering synliggør hendes positionering som en sagsbehandler, der ikke interesserer sig for de økonomiske perspektiver og som hverken ser det som en relevant eller legitim del af sit arbejde. Det betyder, at hun ikke har udviklet kontekstspecifikke handlekompetence til at løse de praktiske opgaver, der vedrører den økonomiske del af hendes bevilling. Som baggrund for dette fremhæver hun bl.a. sin sproglige studentereksamen og refererer dermed til individuelle færdigheder som afgørende for hendes aktuelle handlekompetencer. På den måde gør hun det legitimt, at hun fagligt set ikke har kompetencerne til at lægge tal sammen og sætte dem ind i regnearket. Det afgørende her er, at hun ikke er bevidst om, at hun mangler de nødvendige handlekompetencer. Det begynder hun dog at reflektere over i løbet af interviewet. Hun fortæller, at interviewet har gjort hende

17 opmærksom på kompleksiteten i at skulle styre kommunens økonomi og indser, at hun har et ansvar i forhold til at skulle give de tal videre, der gør det muligt for nogen at styre økonomien. Hun kan altså nu se en større grad af relevans og legitimitet i opgaven, og er dermed et skridt nærmere på at udvikle kontekstspecifikke handlekompetencer. At hun får denne indsigt i løbet af interviewet vidner om, at ledelsen ikke har formået at formidle, hvad opgaverne i økonomistyringen omfatter og hvilke krav, der stilles til løsningerne. Sagt med andre ord bærer ledelsen ansvaret for at sætte rammerne, så denne sagsbehandler kender behovet for handlekompetencer, ved hvad opgaverne indebærer og dermed får mulighed for at udvikle handlekompetencerne. Men hun bærer også selv et fagligt ansvar for at udføre sit arbejde inden for de gældende rammer og dermed være opmærksom på at udvikle de faglige kompetencer, som opgaver og kontekst efterspørger. 17 Forhandleren Jeg var ude på et eksternt opholdssted, hvor de sagde: Ej, har du ikke nogen, der ville passe herud til os, og så sagde jeg, at det kunne måske godt være, men så skulle vi snakke om prisen. Denne sagsbehandler tillægger forhandlingen med tilbuddene en vigtig rolle i arbejdet med at lave det bedste resultat. Hun er ikke blevet bedt om at forhandle, men gør det, fordi hun selv vurderer, det giver mening. Som begrundelse forklarer hun, at rimelighed både handler om, at ydelserne skal tilpasses borgerens behov og at prisen skal følge omfanget af ydelserne. Hun positionerer sig dermed som en sagsbehandler, for hvem de økonomiske hensyn har en central placering i praksis. Hun giver i løbet af interviewet en detaljeret beskrivelse af, hvordan hun argumenterede i en forhandlingssituation, hvor prisen endte med at blive sat 30 % ned. Argumentationsrækken omfattede bl.a. ydre betingelser som KL s takstblad, den unges løn og truslen om at blive udkonkurreret. Samtidigt appellerede hun til stedets interne faglige praksis ved at operationalisere målsætningen om, at den unge skulle gøres klar til voksenlivet. Hun gør altså brug af argumentationsformer, som er gældende i den aktuelle praksis og kombinerer dem med individuelle færdigheder i at forhandle. På den måde udvikler hun handlekompetencer som helt konkret er tilpasset ønsket om at koble pris med kvalitet. Men som vi var inde på tidligere, er det ikke ledelsen, der viser hende vejen til at udvikle denne handlekompetence. Derimod er det hendes individuelle færdigheder i at forhandle. At hun så eksplicit formår at tilpasse sine handlekompetencer til konteksten hænger også sammen med, at hun er nyuddannet. Hun orienterer sig mod det, som konteksten efterspørger, fordi hun ønsker at gøre det godt og blive en del af praksisfællesskabet. Det er en del af hendes udvikling fra at have teoretiske og abstrakte potentielle handlekompetencer til at realisere dem i professionelle handlekompetencer. Risikoen er, at hun fortaber sig i konteksten og overser, at hun tager tid fra sin kerneopgave med at hjælpe borgeren, når hun løser opgaven med at forhandle tilbuddets pris. For mere garvede sagsbehandlere spiller konteksten en mindre rolle, idet de både orienterer sig mod deres professionelle erfaringer og nye krav, når de udvikler handlekompetencer. Markante forskelle i de tre positioner De tre positioner er markant forskellige og indeholder alligevel det fællestræk, at de er afhængige af individuelle egenskaber. Den socialfagligt stærke position kræver, at sagsbehandleren besidder en faglig styrke til selv at tilegne sig viden om de komplekse økonomiske rammer. Markarbejderens handlekompetencer begrænses af, at hun ikke tidligere har haft behov for at sætte sig ind i økonomiske forhold. Og Forhandlerpositionen er tæt koblet med en egenskab i at kunne forhandle. At positionerne udfolder sig så forskelligt hænger sammen med, at der ikke er en fælles praksis for, hvad det vil sige at arbejde med økonomi i professionen hverken i de enkelte kommuner og slet ikke på tværs af kommunerne.

18 18 Opsamling Først og fremmest er der uklarhed om, hvad økonomistyring består af og hvad formålet er. Lederne taler både om økonomistyring som en måde at udvikle på og som en opgave med at kontrollere afdelingernes økonomi. Men forholdet imellem mål og midler er uklare. Når lederne fx taler om udvikling af deres interne tilbud, er det med en målsætning om at styre økonomien, så de får bedre tilbud for færre penge. Men dette kan ikke lade sig gøre, da de ikke har redskaber til at vurdere, om tilbuddene nu også bliver bedre eller om de rent faktisk bliver dårligere, som vi så eksempel på med ventetider, der eskalerede og blev en accepteret del af indsatsen. I stedet fungerer selvforsyningsstrategien som en løsning til bedre overblik og kontrol med deres udgifter uden viden om, hvilke konsekvenser det har for kvaliteten af tilbuddene. Hensigten om at lave økonomistyring bliver dermed en legitim forklaring på at iværksætte en lang række af kontrollerende led, der i sidste ende ikke bidrager til andet end kontrol. En kontrol som lederne har brug for, så de kan sikre sig, at budgettet overholdes og så de er klar med en forklaring, når budgetoverskridelsen kommer. På den måde har de blikket stift rettet mod bakspejlet, da dette års budget bliver grænsen for, hvad der økonomisk set er relevant. Dermed kortsluttes muligheden for at lave udviklingsorienteret økonomistyring i de enkelte socialafdelinger. I praksis giver det et sløret billede af de mål og opgaver, som sagsbehandlerne skal arbejde med og dette er en af grundene til, at sagsbehandlerne ikke har en fælles praksis. Det blev bl.a. illustreret med eksemplerne på, hvordan tre sagsbehandlere går markant forskelligt til økonomirelaterede opgaver. For sagsbehandlerne betyder det, at de på den ene side udvikler handlekompetencer til at løse opgaver, der imødekommer ledernes behov for kontrol og på den anden side tilpasser deres socialfaglige vurderinger i det skjulte. Denne skjulte tilpasning foregår som en konsekvens af de kontrollerende elementer. Fx når ventetider bliver en accepteret del af visitationsprocessen, når faseopdeling af vurderingen bliver et krav for godkendelse og når forhandlinger om prisen tager tiden fra mødet med borgeren. Derudover sker der det interessante, at de lovpligtige handleplaner og sagsbehandlernes skriftlige vurdering fremhæves som nye opgaver, der skal løse udfordringen i at koble kvalitet, pris og effekt. I et økonomiperspektiv kan disse dog udelukkende benyttes som dokumentation for, at der er truffet de rette beslutninger, da de hverken giver mulighed for effektmålinger eller sammenligning af kvalitet på tværs af indsatser. Samtidigt overser lederne, at udfordringen i at koble kvalitet, pris og effekt kalder på ny viden og ny praksis. Det betyder, at sagsbehandlerne reelt set ikke har mulighed for at udvikle handlekompetencer, der gør dem i stand til kompetent at inddrage viden om kvalitet og pris i deres socialfaglige vurdering. Spørgsmålet er da også, om de har behov for dette? I den nuværende organisering i de to kommuner, hvor sagsbehandlerne ikke har egenkompetencer og i den tredje kommune, hvor lederen har kompetence til at træffe afgørelser om anbringelser er ansvaret for at koble kvalitet, pris og effekt flyttet væk fra sagsbehandlerne. Det paradoksale er dog, at der er en forventning om, at sagsbehandlerne kan løse opgaven kompetent og at sagsbehandlerne også selv mener, at de gør det. Det gør de jo også i relation til de mål, de skal opfylde. Men ud fra et økonomisk perspektiv bevæger de sig på et niveau, der handler om registrering, kontrol og dokumentation og ikke styring i en bestemt retning. I det større billede hænger det bl.a. sammen med det ufravigelige krav om, at socialafdelingerne skal følge budgetterne nøje og at myndighedssagsbehandlerne bevillinger kun er et lille led i en massiv økonomistyringskæde mellem borger, kommune og stat. Derudover hænger det sammen med, at der endnu ikke er forsket i, hvad der sker, når socialfagligheden udvikler sig i en praksis, der råber på økonomiske hensyn. Det betyder, at Socialministeriet, KL og kom-

19 munerne kan iværksætte nok så mange økonomistyringsinitiativer og støttefunktioner, som skal hjælpe sagsbehandlerne i deres søgen på at tage økonomiske hensyn, men der er ingen der ved, hvad de reelt skal løse. Og det er da også værd at bemærke, at nye sagsstyringssystemer som DUBU og ICS heller ikke hjælper sagsbehandlerne med at tage økonomiske hensyn eller for den sags skyld at koble kvalitet, pris og effekt. Vi kan derfor slutte, hvor vi startede. Nemlig med historien om de tre sagsbehandlere fra indledningen, som oplever, at økonomi sættes på dagsordenen til deres møder. Historien er en udmærket metafor for, hvad der sker netop nu i de tre kommuners socialafdelinger. Der stilles krav til sagsbehandlerne om økonomikompetencer, men der er ikke rigtig nogen, der ved, hvad sådanne kompetencer indeholder og hvad de skal løse. Men alle er enige om, at de er vigtige! 19

20 Litteraturliste 20 Andersen, Jan 2010: Socialforvaltningsret. Nyt Juridisk Forlag, København. Ansbøl, René 2009: Økonomisk styring, prioritering og planlægning i kommunerne: Introduktion til mål- og konktraktstyring, planlægningsværkstøjer og metoder samt udfordringer i kommunerne. Metropol, Frederiksberg. Beechham, Jennifer og Sinclair, Ian 2007: Costs and Outcomes in Children s Social Care messages from research. Jessica Kingsley Publishers, London UK. BEK nr. 766 af 24/06/201: Bekendtgørelse om uddannelse til professionsbachelor som socialrådgiver. Undervisningsministeriet. Bundesen, Peter og Hansen, Claus-Arne (red.) 2011: Kommunal økonomisk styring på det sociale område. Hans Reitzels Forlag, København. Dansk Socialrådgiverforening 2009: sagstal på børneområdet Undersøgelse af socialrådgiveres sagstal på børneområdet i kommunerne, elektronisk version. Dansk Socialrådgiverforening 2008: Tidsundersøgelse på børneområdet i kommunerne, elektronisk version. Dansk Socialrådgiverforening 2010: Undersøgelse om økonomi og faglighed i børnesager 2010, elektronisk version. Dansk Socialrådgiverforening 2008: Undersøgelse om økonomi og faglighed i børnesager, elektronisk version. Eskelinen, Leena; Olesen, Søren Peter og Caswell, Dorte 2008: Potentialer i socialt arbejde. Hans Reitzels Forlag, København. Harkes, Louise; Martens, Ria og Steensbæk Nielsen, Signe 2009: Ledelse i krydspres en kvalitativ undersøgelse af 8 børnefamilieteamchefers oplevelse og håndtering af ledelsessituationer karakteriseret ved krydspres. Speciale ved Kandidatuddannelsen i Socialt Arbejde, Aalborg Universitet. Heinesen, Eskil og Husted, Leif 2010: Socialt belastningsindeks vedrørende udgifter til børn og unge med særlige behov Køge Kommune. AKF, Anvendt KommunalForskning, København Heinesen, Eskil og Husted, Leif 2010: Statistisk model for udgifter vedrørende børn og unge med særlige behov II. AKF, Anvendt KommunalForskning, København Højbjerg Jacobsen, Rasmus 2010: Beskrivende analyse og cost-benefit-analyse af en ekstra indsats over for unge mødre. CEBR, Centre for Economic and Business Research, Frederiksberg. Højer Mathiasen, Stinne og Østergaard Møller, Simon 2010: Tilbud og udgifter til udsatte børn. KREVI, elektronisk version. Højer Mathiasen, Stinne; Schøler Kollin, Marianne og Eriksen, Morten 2011: Den svenske model Et første nærbillede af den svenske praksis på området for udsatte børn og unge. KREVI elektronisk version. Høilund, Peter og Juul, Søren 2005: Anerkendelse og dømmekraft i socialt arbejde. Hans Reitzels Forlag, København. Høybye-Mortensen, Matilde 2011: Velfærdsstatens dørvogtere Procesregulering af visitationer på socialområdet. Department of political science, University of Copenhagen. Jess, Kari 2010: Värdet av Unga KRIS en samhällsekonomisk utvärdering. Akademin för hälse, vård och välfärd Klingsey, Mette , Information: Socialrådgivere: Fokus på økonomi gavner sagsbehandling. KL s Økonomiske Sekretariat 2009: Budgettet som styringsredskab realistiske og målbare budgetforudsætninger på det specialiserede socialområde. KL notat 2010: 8 gyldne regler for udgiftsstyring af udsatte børn og unge. Knudsen, Morten og Rich, Lars 2007: Styr på kommunens økonomi. Kommunonuddannelsen, Grenaa.