EUROPA-KOMMISSIONEN. Kommissionens afgørelse vedrørende sag DK/2013/1536: engrossalg af (fysisk) netinfrastrukturadgang i Danmark foranstaltninger

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den C(2013) Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus Langelinie Allé København Ø Danmark Att.: Direktør Betina Hagerup Fax: Vedr.: Kommissionens afgørelse vedrørende sag DK/2013/1536: engrossalg af (fysisk) netinfrastrukturadgang i Danmark foranstaltninger Kære Betina Hagerup Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF I. SAGSFORLØB Den 15. november 2013 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra Erhvervsstyrelsen om ændringer af foranstaltninger, der gælder for markedet for engrossalg af (fysisk) netinfrastrukturadgang i Danmark, således at udrulning af vectoring muliggøres 1. Den nationale høring 2 blev gennemført fra den 4. september til den 30. oktober Den 28. november 2013 sendte Kommissionen Erhvervsstyrelsen en anmodning om oplysninger 3, som den modtag svar på den 3. december I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder, Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation og Kommissionen fremsætte bemærkninger om det anmeldte udkast til foranstaltninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. INDHOLDET AF UDKASTET TIL FORANSTALTNINGER II.1. Baggrund Kommissionen har fået anmeldelse af og vurderet Erhvervsstyrelsens seneste fuldstændige Anført som marked 4 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (EUT L 344 af , s. 65). I henhold til rammedirektivets artikel 6. I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tlf

2 (tredje) undersøgelse af markedet for engrossalg af (fysisk) netinfrastrukturadgang under sagsnummer DK/2012/ Det etablerede selskab, TDC, udpeges som operatør med en stærk markedsposition og pålægges et komplet sæt regulatoriske forpligtelser på dette marked, herunder til at levere ubundtet adgang til gadeskabe eller abonnentledningsafsnit såvel som forpligtelsen til at gøre levering af adgang til virtuelle ubundtede netadgangsprodukter (VULA) i to versioner (contended 5 og uncontended 6 ) tilgængelig på forskellige samtrafikpunkter. Contended VULA har været tilgængelige siden 1. juni 2013, uncontended VULA fra december Derfor er TDC allerede forpligtet til at tilbyde adgang til VULA på en mere central lokalitet end gadeskabet, svarende til lag 2, lag 3 eller et nationalt samtrafikpunkt. Priserne for VULA-adgang (både contended og uncontended) er anmeldt til Kommissionen, som har vurderet dem under sagsnumrene DK/2012/1399 7, DK/2013/ og DK/2013/ II.2. Foreliggende forslag Det anmeldte udkast til foranstaltninger vedrører ændringer af nogle af de regulatoriske forpligtelser, som i øjeblikket er gældende for marked 4, med henblik på TDC's udrulning af VDSL2-vectoring-teknologi 10. Kort fortalt foreslår Erhvervsstyrelsen at fritage TDC for forpligtelsen til at levere ubundtet adgang til abonnentledningsafsnit de steder, hvor der anvendes vectoring, og hvor ubundtet adgang til abonnentledningsafsnit ville gøre det umuligt at høste fordel af vectoring, men forpligte TDC til at tilbyde uncontended VULA til gadeskabe 11 til erstatning for tabet af fysisk ubundtet adgang i tilfælde af udrulning af vectoring 12. Desuden skal TDC tilbyde C(2012) Ifølge Erhvervsstyrelsen adskiller contended VULA sig teknisk set fra bitstrømsadgang ved den måde, de alternative operatører har mulighed for at ændre transmissionshastighed, graden af udnyttelse og kvaliteten samt muligheden for opsyn og for udførelse af visse vedligeholdelsesfunktioner. Ifølge Erhvervsstyrelsen adskiller den uncontendede version af VULA-produktet sig fra den tilsvarende contendede version ved at have et højre gennemsigtighedsniveau (f.eks. muligheden for, at alternative operatører kan anvende forskellige datatransmissionsprotokoller) ud over kontrol over graden af udnyttelse. C(2012) C(2013) C(2013) Vectoring er en form for signalbehandling, som kan reducere krydstale mellem parsnoede kobbertråde og nabolinjer, hvorved transmissionshastighederne forøges betydeligt. For at virke effektivt kræver vectoring dog, at en given DSL-adgangsmultiplexers linjer styres centralt. Med den teknologi, der er til rådighed, indebærer det ifølge Erhvervsstyrelsen, at det ikke vil være effektivt at drive vectoring og ubundtet adgang til abonnentafsnit sammen. Som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger bekræftede Erhvervsstyrelsen, at i) forpligtelsen til ubundtet adgang til abonnentledningsafsnit fortsat består de steder, hvor TDC ikke udruller vectoring, og ii) at det nuværende udkast til foranstaltning kun vedrører anvendelsen af vectoring i forbindelse med gadeskabe og ikke i forbindelse med lokalcentraler. Erhvervsstyrelsen anførte, at forslaget om at tillade TDC at anvende vectoring i forbindelse med lokalcentraler behandles ved en særskilt procedure i Erhvervsstyrelsen bekræftede i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at skønt alternative operatører ikke finder det attraktivt at etablere sig med eget udstyr i gadeskabene, har de gentagene gange givet udtryk for, at tilgængeligheden af uncontended VULA i gadeskabet vil give et konkurrencedygtigt alternativ til ubundtet adgang til abonnentledningsafsnit. Hertil kommer, at operatørerne understeger, at uncontended VULA er en afgørende betingelse for, at de kan konkurrere effektivt med TDC, når TDC opgraderer sit net med brug af vectoring. 2

3 netadgang til ubundtet fiber fra gadeskabet 13 til den adgangssøgendes samtrafikpunkt på lokalcentralen med henblik at give alternative operatører mulighed for backhaul af deres datatrafik fra det virtuelt ubundtede gadeskab til deres eget net 14. Erhvervsstyrelsen begrunder dette yderligere krav med behovet for at sikre, at den virtuelle adgang funktionelt kommer så tæt som muligt på den fuldt ubundtede adgang, og med det forhold at alternative operatører i modsat fald ville blive udsat for begrænsninger vedrørende kontrol over graden af udnyttelse mellem gadeskabet og lokalcentralen, særligt i lyset i risikoen for at TDC kan komme ud for kapacitetsbegrænsninger i det nuværende net med hensyn til afviklingen af den tilbageløbende trafik. Erhvervsstyrelsen tilføjer, at særligt operatører med et højt antal kunder med høj kapacitet og/eller erhvervskunder vil få behov for adgang til uncontended VULA fra gadeskabet, hvis der ikke er ubundtet adgang til abonnentledningsafsnit, for at kunne konkurrere på lige fod med TDC. Med hensyn til priserne foreslår Erhvervsstyrelsen at udvide den eksisterende forpligtelse til omkostningsregnskab til at omfatte den type netadgang, som foreslås i meddelelsen. Endvidere forklarer Erhvervsstyrelsen, at den planlægger at træffe yderligere afgørelser om den præcise prisfastsættelse for VULA med vectoring i Hertil kommer, at TDC forpligtes til at udrulle vectoring og levere VULA i overensstemmelse hermed, når alternative operatører retter rimelige anmodninger herom, selv i områder, hvor TDC ikke selv ville have valgt at udrulle vectoring. Erhvervsstyrelsen begunder dette krav med, at TDC som operatør med en stærk markedsposition, men også som ejer af et omfattende koaxialkabelnet, kunne udvikle strategier, som udelukkende omfattede opgradering af de gadeskabe, der befinder sig uden for det område, der er dækket af dets kabelnet, med henblik på at udelukke konkurrence med hensyn til næstegenerationsnetadgang. Erhvervsstyrelsen forslår også en ændring af standardtilbuddet, idet TDC forpligtes til at anmelde den påtænkte anvendelse af vectoring seks måneder forud for opgraderingen 15. Med henblik på at opnå tilstrækkelig gennemsigtighed i TDC's planer vedrørende vectoring foreslås det at forpligte TDC til at udarbejde kvartalsvise rapporter, der indeholder TDC's udrulningsplaner desangående for de efterfølgende to år. Den tilgængelige (planlagte) produktionskapacitet opdeles derefter ligeligt (50/50) mellem TDC og de alternative operatører. Eftersom omkostningerne ved opgradering af gadeskabe med vectoringteknologi muligvis ikke står mål med fordelene ved de forøgede hastigheder, især i tilfælde hvor gadeskabet kun betjener et begrænset antal linjer, foreslår Erhvervsstyrelsen at give TDC tilladelse til at udarbejde en liste over undtagede gadeskabe, hvor alternative operatører ikke kan anmode om vectoring (og TDC heller ikke selv må udrulle vectoring) Hvor ubundtet fiber ikke er tilgængelig, skal TDC tilbyde en alternativ uncontended backhaul-løsning (f.eks. multiplexering på basis of bølgelængdeopdeling (WDM)) til en pris, der ikke overstiger den ubundtede fibers. For så vidt angår prisfastsættelse nævner Erhvervsstyrelsen blot, at en sådan reguleret backhauladgang skal prisfastsættes som en generel LRAIC-pris, men præciserer ikke, hvilke parametre der præcist skal anvendes, eller hvilket prisleje de medfører. Eller 18 måneder forud for opgraderingen i tilfælde, hvor alternative operatører allerede er til stede i de relevante gadeskabe og ikke giver deres samtykke til opgraderingen. Som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger bekræftede Erhvervsstyrelsen, at der ikke vil være nogen grænse for antallet af linjer, som betjenes af de potentielt undtagede gadeskabe, fordi det på nuværende tidspunkt er vanskeligt at forudsige, hvilken betydning fremtidens teknologiske udvikling kan få for cost-benefit-analysen. Desuden kan undtagelsesmuligheden muligvis også finde anvendelse på større gadeskabe, hvor antallet af linjer overstiger det antal, der kan forbindes til en enkelt DSLadgangsmultiplexer (i øjeblikket 384 linjer), eftersom der i så fald måske ikke kan argumenteres økomisk for at udrulle vectoring. Erhvervsstyrelsen bekræftede dog, at TDC's standardtilbud skal indeholde både en maksimums- og en minimumsgrænse. 3

4 Ifølge Erhvervsstyrelsen kan noget abonnentudstyr indvirke på anvendelsen af vectoring, og derfor skal TDC udarbejde en såkaldt "whitelist" over vectoring, der er kompatibelt med abonnentudstyr, ligesom alternative operatører må kun anvende abonnentudstyr fra denne whitelist, hvor vectoring er udrullet. Erhvervsstyrelsen foreslår yderligere at udvide de gældende kompensationsregler vedrørende tvangsmæssige migreringer til det scenario, hvor TDC udruller vectoring og som følge heraf underkaster alternative operatører tvangsmigrering fra ubundtet adgang til abonnentledningsafsnit til VULA. Dette betyder, at TDC forpligtes til at betale kompensation til alternative operatører for tabte investeringer som en engangsbetaling for hver af de pågældende linjer 17 (ud fra de principper, der er fastlagt i Erhvervsstyrelsens endelige afgørelse vedrørende marked 4). Der skal ikke betales en sådan kompensation til operatører, der anmoder om vectoring. Alle andre alternative operatører er dog berettiget til at kræve kompensation af TDC for tabte investeringer, selv i tilfælde hvor TDC ikke selv tog initiativ til udrulningen af vectoring 18. III. BEMÆRKNINGER Kommissionen har gennemgået anmeldelsen og de yderligere oplysninger, som Erhvervsstyrelsen har fremsendt, og har følgende bemærkninger: Behov for at anmelde priserne på VULA med vectoring hurtigst muligt Kommissionen hilser Erhvervsstyrelsens forslag om at give adgangssøgende et virtuelt adgangsalternativ, som funktionelt kommer så tæt som muligt på den fysisk ubundtede adgang i tilfælde, hvor en sådan fysisk ubundtet adgang i øjeblikket ikke ville gøre det muligt at høste alle fordelene af VDSL2-vectoring. Kommissionen opfordrer Erhvervsstyrelsen til at foretage en revurdering af den foreslåede foranstaltning, såfremt tekniske løsninger på et tidspunkt åbner mulighed for, at flere operatører kan være til stede i gadeskabene, samtidig med at VDSL2-vectoring er udrullet. Kommissionen noterer sig dog også, at Erhvervsstyrelsens anmeldelse ikke indeholder detaljerede forslag til, hvordan prisfastsættelsen vedrørende VULA med vectoring præcist skal foregå, men at styrelsen regner med at træffe afgørelse herom i løbet af Det er Kommissionens opfattelse, at effektiviteten af den foreslåede foranstaltning i vidt omfang afhænger af prisfastsættelsen i forhold til andre adgangsløsninger. Derfor opfordrer Kommissionen Erhvervsstyrelsen til at anmelde forslaget til priser for VULA med vectoring hurtigst muligt, idet der tages hensyn til Kommissionens henstilling om sammenhængende forpligtelser vedrørende ikke-diskriminering og metoder til beregning af omkostninger I princippet skal beregningen af det præcise kompensationsbeløb ske efter den metode, som er fastlagt ved Erhvervsstyrelsens endelige 2012-afgørelse vedrørende marked 4 (efter sag DK/2012/1339). I tilfælde af vectoring er TDC dog forpligtet til at betale en højere kompensation, hvis en engangsbetaling, der udregnes efter ovennævnte metode, er utilstrækkelig. Erhvervsstyrelsen begrunder sin afgørelse, der pålægger TDC at betale kompensation til alternative operatører, selv i tilfælde hvor udrulningen af vectoring sker som følge af en rimelig anmodning fra en alternativ operatør, der er til stede i det samme gadeskab (dvs. at TDC ikke selv har taget initiativ til udrulningen), med det forhold, a) at TDC som den største udbyder af bredbåndstjenester også har fordel af den forøgede hastighed, som vectoring medfører, og b) at et sådant kompensationskrav følger af forpligtelsen til at give rimelig adgang som ejer af lokale ringnet med en stærk markedsposition. Erhvervsstyrelsen understreger, at eftersom der i øjeblikket kun er to alternative operatører, der er til stede i fem gadeskabe, er det økonomiske ansvar for at betale erstatning p.t. meget begrænset. Kommissionens henstilling 2013/466/EU af 11. september 2013 om sammenhængende forpligtelser vedrørende ikke-diskriminering og metoder til beregning af omkostninger for at fremme konkurrencen og 4

5 Proportionalitet: kravet om kompensation til alternative operatører, i tilfælde af at en alternativ operatør anmoder om vectoring Kommissionen noterer sig, at Erhvervsstyrelsen foreslår at pålægge TDC at betale kompensation for tabte investeringer til alternative operatører, selv i tilfælde hvor TDC ikke selv har taget initiativ til udrulning af vectoring. Kommissionen anerkender, at omfanget af en sådan kompensation er meget begrænset i øjeblikket, eftersom der ifølge Erhvervsstyrelsens oplysninger blot er to alternative operatører til stede i fem gadeskabe, og at TDC sandsynligvis vil have størst fordel af en sådan opgradering. Eftersom det ikke kan udelukkes, at omfanget af kompensationen vokser i fremtiden, opfordrer Kommissionen dog Erhvervsstyrelsen til at lade den endelige foranstaltning indeholde en kompensationsmekanisme, som tager behørigt hensyn til principperne om omkostningsårsagssammenhæng (dvs. hvem anmodede om vectoring-opgraderingen) og proportionalitet (dvs. de fordele, som TDC sandsynligvis vil få af opgraderingen af et givet gadeskab). I henhold til artikel 7, stk. 7, i rammedirektivet skal Erhvervsstyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen. Styrelsen kan derefter vedtage det således ændrede udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 20 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 21 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 22. En sådan anmodning skal begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør forbedre investeringsmiljøet for bredbånd (EUT L 251 af , s. 13). Kommissionens henstilling 2008/850/EF af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (EUT L 301 af , s. 23). Anmodningen bedes sendt enten pr. til CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax til Selve resultatet af Kommissionens vurdering vil muligvis blive offentliggjort inden udløbet af denne tredagesfrist. 5