En kortlægning af begreber om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling i norske og danske policy- dokumenter

Transkript

1 En kortlægning af begreber om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling i norske og danske policy- dokumenter Fra velfærdspolitiske problemstillinger til administrative forskrifter Anders Kruse Ljungdalh 2013

2 Indholdsfortegnelse Forord... 4 Introduktion... 5 Velfærdsstaten som historisk, kulturel og politisk kontekst... 6 Velfærdsstaternes behov for arbejdskraftens deltagelse og optimering... 7 Det sociale som erkendelsesteoretisk lakmuspapir Videnskabsteoretiske problemer Metode International forskning om børn og unges deltagelse, kompetencer og kompetenceudvikling Kategoriseringen af policy- dokumenter Selektionskriterier og afgrænsninger i søgningen Analyse af begreber om børns og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling Niveau 1. Identifikation af samfundets brændpunkter og udfordringer ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på sundhedsområdet Om begrebsbrugen på sundhedsområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på det social- og specialpædagogiske område Om begrebsbrugen på Social- og specialområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på det familiepolitiske område Om begrebsbrugen på familieområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på daginstitutionsområdet Om begrebsbrugen på daginstitutionsområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på uddannelsesområdet Om begrebsbrugen på uddannelsesområdet Sammenligning af temaer på tværs af NOU er og ministerielle rapporter Historiske forandringer, samfundets orden og kompetenceudvikling Myndighed, rettighed og adgang Ruste til fremtiden. Opøvelse og udvikling af færdigheder og kompetencer Deltagelse og social inklusion Niveau 2. Norske Stortingsmeldinger og danske Redegørelser samt Betænkninger ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på sundhedsområdet

3 Om begrebsbrugen på sundhedsområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på det social- og specialpædagogiske område Om begrebsbrugen på social- og specialområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på det familiepolitiske område Om begrebsbrugen på familieområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på daginstitutionsområdet Begrebsbrugen på daginstitutionsområdet ) Brugen af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling på uddannelsesområdet Begrebsbrugen på uddannelsesområdet Niveau 3. Norske forskrifter og danske bekendtgørelser ) Brugen af begreberne kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling på sundhedsområdet Om begrebsbrugen på sundhedsområdet ) Brugen af begreberne kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling på det social- og specialpædagogiske område Om begrebsbrugen på social- og specialområdet ) Brugen af begreberne kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling på familieområdet Om begrebsbrugen på familieområdet ) Brugen af begreberne kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling på daginstitutionsområdet Om begrebsbrugen på daginstitutionsområdet ) Brugen af begreberne kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling på uddannelsesområdet Begrebsbrugen på uddannelsesområdet Sammenligning på tværs af forskrifter og bekendtgørelser Brugen af de centrale begreber på tværs af de tre niveauer og de fem politikområder Niveau 1-3. Fra politiske problemstillinger til forskrifter og bekendtgørelser Brugen af de centrale begreber på de fem politikområder Forholdet mellem forskning og policy angående begreber om børn og unges kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling Sammenligning af danske og norske policy- dokumenter Konklusion

4 Hvordan begribes kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling i danske og norske policy- dokumenter? Kortlægningens pointer relateret til BUK- senterets forskningsprogram samt perspektiverende kommentarer Litteraturliste

5 Forord Dette er den anden af to rapporter i paraplyprojektet 'Child and Youth Participation and Competence Development: Consolidating a Research Field through New Synthesis of Empirical Outcomes and Theoretical Frameworks ved Forskningssenter for barns og unges kompetanseutvikling (BUK- senteret) ved Høgskolen i Lillehammer (HiL). Studiet, som her rapporteres, er et af flere projekter, som har til formål systematisk at udvikle den teoretiske begrebsramme, der ligger til grund for centerets tværfaglige forsknings- og ph.d.- program Barns og unges deltakelse og kompetanseutvikling (Child and Youth Participation and Competence Development Research program 2010). Studiet foretages i samarbejde med forskere ved Forskningsprogrammet for Miljø og Sundhedspædagogik (nu: Forskningsprogrammet Læring for Omsorg, Bæredygtighed og Sundhed) ved Institut for Uddannelse og Pædagogik (IUP), Aarhus Universitet. Som en del af paraplyprojektet er det i denne rapport rapporterede studie ikke kun et vigtigt bidrag til den fortløbende udvikling af den teoretiske begrebsramme for forsknings- og ph.d.- programmet ved Høgskolen i Lillehammer, men også et bidrag til udviklingen af Forskningsprogrammet Læring for Omsorg, Bæredygtighed og Sundhed ved IUP, siden adskillige af dette forskningsprograms medlemmer også arbejder med begreber som handlekompetence og kompetence mere generelt. For at optimere de potentielle synergieffekter ved et samarbejde mellem de to institutioner har organiseringen af projektet også involveret forskere fra de to samarbejdende institutioner, hvis forskning er relevant for projektet. Projektet er organiseret på følgende måde: Projektleder: Professor Pär Nygren, HiL Forsker: Postdoc Anders Kruse Ljungdalh, IUP Senior supervisor for the researcher in the post doc position: Professor MSO Venka Simovska, IUP Projektets referencegruppe: Lektor Monica Carlsson, IUP Professor Halvor Fauske, HiL Professor Ole Dreier, HiL Postdoc- stillingen og alle rejseomkostninger finansieres af BUK- senteret ved Høgskolen i Lillehammer, mens arbejdsbyrden for de enkelte forskere er finansieret af deres egen tid samt de to forskningsinstitutioner HiL og IUP. Lillehammer og København marts 2013 Pär Nygren, Anders Kruse Ljungdalh, Venka Simovska, Monica Carlsson, Halvor Fauske og Ole Dreier 4

6 Introduktion Denne rapport er en kortlægning af de måder, hvorpå begreber om børn og unges kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling bliver brugt indenfor fem forskellige politikområder (uddannelse, daginstitutioner, sundhed, familie og social- og specialpædagogik). Det er således velfærdsstaten, nærmere betegnet den skandinaviske velfærdsstatsmodel, eksemplificeret ved Norge og Danmark, der er omdrejningspunktet for denne begrebsanalyse. Rapporten udgør anden og sidste del af et delprojekt om begreber om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling, som er et samarbejde mellem Forskningssenter for barns og unges kompetanseutvikling (BUK- senteret) ved Høgskolen i Lillehammer og Forskningsprogrammet Læring for omsorg, bæredygtighed og sundhed ved Institut for Uddannelse og Pædagogik, Aarhus Universitet. Første del var en litteratursøgning og et review af den internationale forskning på området. Anden del har fokus på dokumenter, der er brugt som grundlag for politiske beslutningsprocesser (policy). De to rapporter skal ses som en del af et større projekt Child and Youth Participation and Competence Development: Consolidating a Research Field through New Synthesis of Empirical Outcomes and Theoretical Frameworks, hvis formål er at bidrage til en revidering og videre udvikling af den teoretiske referenceramme i forskningsprogrammet for ph.d.- uddannelsen og forskningen ved BUK- senteret, Lillehammer. Der foregår således en omfattende teoretisk og empirisk forskning ved dette forskningscenter, som fokuserer på en række praksisområder, hvori børn og unge færdes. Hvorfor behovet for en begrebslig udredning? Projektplanen for delprojektet, som denne rapport udspringer af, formulerer det således: Concepts of children s and young people s competences related to their participation in and across different social practices has for years been a focal point in research and professional and political practices. Interest in schools and day- care centers as settings for children s participation and competence development has intensified over the last two decades; a number of organizations and institutions have sought to foster the development of generic social competencies. The dimension social inclusion/exclusion has been stressed in relation to the children s possibilities to participate in different institutional and non- institutional social practices. (BUK Research Plan: 1). However, difficulties in operationalizing these concepts, and the varieties in the use of the concepts, raise a number of questions, such as: what is the content, or the main core, of the concept of children s participation, competences and competence development? Do different conceptualizations represent different understandings of children s participation, competences and the development of competences? How is the relation between participation and competence development conceived? (BUK Research Plan: 1). Formålet med den første rapport var at afdække den videnskabelige brug af begreber om børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling i international forskning. Formålet med nærværende rapport er at afdække den politiske brug af disse begreber, herunder de forskelle, der evt. kan identificeres i brugen af de centrale begreber på tværs af de forskellige politikområder, der omhandler børn og unges deltagelse, kompetencer og kompetenceudvikling. Forskningsspørgsmålene for rapporten lyder som følger: 1. Hvordan bruges begreber om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling i danske og norske policy- dokumenter indenfor politikområderne uddannelse, social- og specialpædagogik, daginstitutioner, sundhed og familie? 5

7 2. Hvordan kan resultaterne af analysen af disse begreber bidrage til at udvikle en forståelse af brugen af begreber om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling i policy- dokumenter, samt hvordan relationen mellem disse begreber forstås i disse dokumenter i forhold til den teoretiske begrebsramme i forsknings- og ph.d.- programmet BUK ved Højskolen i Lillehammer? Velfærdsstaten som historisk, kulturel og politisk kontekst Når man vil analysere nogle bestemte begreber, der indgår i de dokumenter, der bruges som grundlag i politiske beslutningsprocesser, kan det være en fordel at beskrive den historiske kontekst, som disse begreber er indlejrede i. Hvorfor er det interessant at undersøge brugen af begreber om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling ved at læse policy- dokumenter om emnet? Og hvorfor er netop politikområderne sundhed, social- og specialpædagogik, familie, uddannelse og daginstitutioner interessante? Forskning i børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling kan nemt komme til at fokusere på de konkrete kontekster, hvori børn og unge færdes, dvs. på empiriske studier af børn og unges læringskontekster, såsom uddannelse, familiepraksisser, barneværnsinstitutioner eller eksempelvis venskaber. Det, der sker indenfor disse læringskontekster, er genstand for den skandinaviske velfærdsstats forskellige politisk motiverede interventioner. Og disse interventioner er præget af bestemte forståelser af børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling eller af manglen på samme. Analyser af de nævnte policy- dokumenter kan afdække disse forståelser. Viden om disse forståelser er vigtig for at forstå interventionerne i forbindelse med forskning på området. Ikke mindst er dette vigtigt i videnskabelige studier af børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling, som beskriver deltagelsesformer og kompetencer i relation til den umiddelbare kontekst, præget af velfærdsstatens politiske tilrettelægninger og interventioner. Den videnskabelige forståelse af børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling kan dermed let blive præget af den politiske forståelse, som er indlejret i sådanne specifikke kontekster og praksisser, uden at der bliver reflekteret kritisk over dette. I denne rapport skal begreber om børn og unges deltagelse, kompetencer og kompetenceudvikling derfor rammesættes af den skandinaviske velfærdsstat som en makrokontekst for derved at hæve blikket fra de specifikke kontekster og for at forsøge at kortlægge nogle generelle træk eller mønstre i brugen af de centrale begreber i velfærdsstatens policy- dokumenter. Formålet er at tilføre de således fokuserede og detaljerede analyser af børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling nogle tværgående perspektiver ved at sammenligne forskellige politikområders begrebsbrug. En udbredt forståelse af børn og unge er, at de gennem forskellige former for udvikling såsom opdragelse og uddannelse skal kvalificeres eller rustes til at kunne tage del i samfundet. I det følgende skal vi bl.a. undersøge de forskellige dannelsesidealer, der kommer til udtryk i brugen af de centrale begreber, samt om begreberne i policy- dokumenterne også bruges på andre måder. Lad os derfor i det følgende rammesætte forskellige bestræbelser på at udvikle børn og unges kompetencer til at kunne deltage i samfundet ved at beskrive nogle særlige træk ved den skandinaviske velfærdsstatsmodel. Det skal siges, at jeg ved at referere til de forskellige teoretikere i afsnittet om velfærdsstaten som politisk og historisk kontekst ikke har til hensigt at anvende dem til at fortolke eller analysere materialet. Det er i stedet et forsøg på at rammesætte selve kortlægningen af børn, unge, deltagelse og kompetenceudvikling, og i den forbindelse at markere nogle videnskabsteoretiske udfordringer. Ambitionen er at tilføre analysen et 6

8 perspektiv eller et fokus, i lyset af hvilket brugen af begreber om børn og unges kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling i policy- dokumenter kan forstås. Præmissen er her, at al erkendelse er situeret. En vigtig pointe mht. til de centrale begreber er således, at der i alle velfærdsstater politisk og kulturelt har været, og stadig er, en ambition om inklusion og integration af alle borgere. Det er på et tidspunkt, i takt med velfærdsstatens udvikling, blevet uacceptabelt, at samfundsgrupper ekskluderes eller overlades til sig selv. Dette kan der anføres humanistiske begrundelser for, men det er også relevant at se på en samfundsøkonomisk faktor, som angår behovet for arbejdskraft. Begreber om børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling kan dermed forstås i relation til staternes behov for at sikre et tilstrækkeligt stort arbejdsudbud og at optimere arbejdskraftens værdi. Vi skal derfor i det følgende se nærmere på hvilken brug af begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling, der optræder i danske og norske policy- dokumenter i lyset af den skandinaviske velfærdsstat, og derigennem undersøge, hvordan børn og unge i denne litteratur på forskellig vis sættes i relation til det øvrige samfund. Spørgsmålet er hvilke forståelser, der er indlejrede i forskellige begreber, der kan identificeres i policy- litteraturen om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling, og dermed også forskellige idealer for en sådan kompetenceudvikling. Velfærdsstaternes behov for arbejdskraftens deltagelse og optimering I takt med at velfærdsstaterne i Skandinavien (og i resten af Europa) blev opbygget efter Anden Verdenskrig, og velstanden bredte sig til middelklassen, som samtidig voksede sig større og næsten altomfattende, blev der behov for at få alle med. Det store problem, man talte om i årene fra tresserne og frem til de økonomiske kriser i halvfjerdserne og firserne, var manglen på arbejdskraft, dvs. arbejdsudbuddet (Esping- Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism 1990). Mange europæiske stater importerede arbejdskraft fra eksempelvis Tyrkiet, for at undgå et lønpres, og dermed inflation. En anden måde at øge arbejdsudbuddet på, var ved bl.a. gennem uddannelse at optimere befolkningen som arbejdskraft, således at alle kunne blive i stand til at bidrage til samfundsøkonomien, og dermed at optimere værdien af den enkeltes arbejdskraft. De skandinaviske velfærdsstater anlagde denne strategi i stor stil. Endvidere blev daginstitutioner en medvirkende årsag til, at den hjemmegående husmor blev udfaset som rollemodel for de unge kvinder. Det blev dermed muligt for kvinder hurtigere at komme på arbejdsmarkedet, efter at de havde født. Hvor kvinder i Tyskland typisk går hjemme i mange år og ikke kommer tilbage på fuld tid, men fortsætter på arbejdsmarkedet på deltid, er det normalt for skandinaviske kvinder at komme tilbage på arbejdsmarkedet ca. et år efter fødsel (Esping- Andersen, 1990: 214, 223). En anden måde at optimere arbejdsstyrken på er ved at sikre og fremme befolkningens sundhed, således at den tid borgerne er på sygedagpenge bliver minimeret. Ligeledes vil arbejdsløse borgere i ledighedsperioder blive kompetenceudviklet (eksempelvis via kurser og omskoling), således at der vedvarende kan være en reserve af ledige til stede i landet. Dette for at undgå inflation, der er en følge af fuld beskæftigelse. Det handler for velfærdsstaterne om at højne arbejdsudbuddet, og når det er vanskeligt at højne kvantiteten, må der sættes ind for at højne kvaliteten. Dette er nødvendigt for særligt de skandinaviske velfærdsstater, idet velfærdsserviceniveauet i disse stater er meget højt (Esping- Andersen 1990: 28), og fordi det er alment og bredt tilgængeligt. Borgerne skal altså ikke tilhøre en restgruppe (som eksempelvis i USA) for at kunne få del i velfærdsgoderne, ligesom de velfærdsgoder, man har ret til, ikke afhænger af ens indplacering på arbejdsmarkedet, dvs. tildeles efter hierarkiske principper (som i Tyskland). Forskellen på de skandinaviske velfærdsstater og USA er dermed, at 7

9 det ikke er tabubelagt at få del i velfærdsgoderne i Skandinavien (fordi stort set alle har del i dem), hvorimod det at være on welfare i USA er årsag til marginalisering og social eksklusion. Målet for de skandinaviske velfærdsstater er således så effektivt som muligt at optimere arbejdsstyrken og at give mulighed for, at alle kan komme til at bidrage til samfundsøkonomien gennem arbejde. Sammenlignet med andre lande er det simpelthen for dyrt for de skandinaviske velfærdsstater at have en forholdsvis stor gruppe individer uden for arbejdsmarkedet. Deltagelse bliver derfor nøgletemaet i udviklingen af de skandinaviske velfærdsstater, idet politiske bestræbelser retter sig mod at inkludere eller integrere de grupper af mennesker, der før havde stået uden for samfundet og arbejdsmarkedet. Disse grupper er eksempelvis handikappede, udviklingshæmmede, langtidssygemeldte, kriminelle, arbejdssky elementer, marginaliserede etniske grupper, børn med indlæringsvanskeligheder, børn med svære opvækstbetingelser, unge med sociale problemer, kvinder m.fl. Velfærdssamfundets tilblivelse er ligeledes historien om tilblivelsen af disse gruppers sociale rettigheder. Kompetenceudvikling og inklusion finder sted på forskellige måder. De skandinaviske velfærdssamfund har i højere grad været pragmatisk reguleret af regler og normer end af formel lovgivning. Der har været tradition for, at folk har deltaget i foreningsliv, kooperativer m.m. og dermed etableret en form for demokratisk praksis gennem deltagelse i disse nærmiljøer. Dette skaber ifølge Robert D. Putnam social kapital (Putnam 1993) og dermed en tillid til de etablerede systemer (sammenhængskraft eller gensidig tillid). Dette tænkes som en forudsætning for, at demokratiet kan virke. Putnam demonstrerer sin pointe i et komparativt casestudie af Nord- og Syditalien, som formelt har samme lovgivning og politiske system, men som kulturelt og med hensyn til demokratisk deltagelse er forskellige. Norditalienere har mere tillid til demokratiet og det politiske system end syditalienere. Dette skyldes ifølge Putnam, at deltagelse i samfundets nærmiljøer, såsom foreningslivet, giver borgerne erfaringer med demokratisk deltagelse, og dermed det vi kunne kalde demokratisk kompetence, hvilket giver borgerne en større tillid til politiske systemer. Der skabes normer for interaktion gennem deltagelse i eksempelvis det lokale foreningsliv, hvilket er det kit, som binder folk sammen, og som skaber tillid til det politiske system. Demokrati forudsætter altså social kapital, hvilket opnås gennem deltagelse i samfundets institutioner (Albeck 2009). 1 Derfor har megen læringsteori social deltagelse som løsen, når det drejer sig om at involvere børn og unge i samfundet. Den vigtigste strategi til inklusion er uden sidestykke at starte tidligt. Derfor er børn og unge en meget vigtig gruppe af individer at have fokus på med hensyn til kvalifikation til deltagelse i samfundet. Denne logik finder vi bl.a. på sundhedsområdet, hvor forebyggelse gradvist gennem velfærdsstatens opbygning er blevet det dominerende rationale (Larsen 2005), men forebyggelsestanken er i videre forstand blevet et grundlæggende rationale inden for alle velfærdsstatens institutioner. Tidlig indsats mod hjertekarsygdomme og overvægt er den bedste og billigste strategi. Det samme gør sig gældende med inklusionsbestræbelsen. Her er det vigtigt, at indsatsen ruster fremtidens samfund mod sociale dårligdomme ved at sikre, at intet barn bliver ladt i stikken. Ved at arbejde på at optimere børns muligheder for inklusion i samfundet, dvs. ved at optimere deres kompetencer (sociale, kognitive, fysisk- motoriske), og ved at sikre en kompetenceudvikling gennem deltagelse i sociale fællesskaber, er det muligt at ruste fremtidens samfund mod, at nogle individer ekskluderes. Det handler om at minimere gruppen af 1 Nikolas Rose har dog i den forbindelse leveret nogle interessante indvendinger i form af det, han kalder etopolitik (se eksempelvis Ljungdalh 2012b) som en kritik af denne idé, men det fører for vidt her at gå ind på dette. 8

10 ekskluderede individer ved at fremme sundhed og forebygge mod sygdomme (eks. arbejdsskader, invalidering, livsstilssygdomme, psykisk sygdom og andre dårligdomme, der gør, at et individ er ude af stand til at være en del af samfundet og dermed arbejdsmarkedet) og helst ved at begynde indsatsen så tidligt som muligt. Såvel uddannelse som social- og specialpædagogiske aktiviteter forstås som forebyggende indsatser. Derved optimeres samtidig alle disse kommende samfundsborgeres værdi på arbejdsmarkedet. Kompetencer er i den anledning blevet omdefineret fra at betyde universelle færdigheder (som gør, at et individ er udskifteligt med et hvilket som helst andet individ, som har de samme kvalifikationer) til også at omfatte personlige og sociale aspekter af individet, og individet i relation til det fællesskab, man indgår i. Virksomhederne kan dermed efteruddanne med det formål ikke kun at forbedre en medarbejders færdigheder, men derimod også ved at fremme dette individs trivsel, velvære, selvtillid, betydningsfuldhed, selvstændighed og omstillingsparathed (se eks. Nikolas Rose, Governing the Soul 1989/1999). Kompetencebegrebet kommer dermed til også at omfatte personlige dimensioner. Dette kaldes også Human Resource Management. En medarbejder bliver mere værd for virksomheden, hvis denne medarbejder får mulighed for at udvikle sig gennem arbejdet. Den automatiserede arbejdsform, der kendtes fra industrisamfundet (Ford ismen), hvor en fabriksarbejder var udskiftelig med et hvilket som helst andet arbejdsdueligt individ, blev erstattet af arbejdsformer, hvor medarbejderen satte pris på personlig udvikling, selvstændighed og ansvar. Kompetencerne begynder derfor at blive omdefineret til at betyde en ressource og omformuleret som en kritisk og selvstændig evne til problemløsning o.l. En anden måde, hvorpå et stort arbejdsudbud kan sikres, er ved at optimere børn og unges uddannelse, så ingen lades tilbage. Målsætningen i Danmark er, at mindst 95 % af en årgang får en videregående uddannelse efter endt ungdomsuddannelse (Højmark & Jensen 2005, SFI rapport), og at der bruges forholdsvis mange ressourcer på at få inkluderet de unge mennesker, der af forskellige årsager har svært ved at blive en del af samfundet gennem arbejde og uddannelse. Idealet om deltagelse i samfundet har dermed både et humanistisk og et samfundsøkonomisk ansigt. Man kan sige, at uddannelse og sundhed i den forstand også handler om optimering af arbejdsstyrken, selvom de professioner, der har en sådan optimering eller kompetenceudvikling for øje, ofte begrunder dette ideal humanistisk- demokratisk. Pointen er, at der tilsyneladende ikke er et modsætningsforhold mellem den økonomiske og den humanistiske ambition (se f.eks. Hermann 2003; Rose 1989/1999), hvilket skyldes, at økonomi ikke kun har med en bestemt sektor af samfundet at gøre, men netop penetrerer alle områder af samfundet. Dette viser Michel Foucault i forelæsningerne om Biopolitikkens fødsel, som omhandler neoliberale styringsformer (Foucault 2008). Neoliberalismen havde i starten af sidste århundrede og i efterkrigstiden, ligesom den klassiske liberalisme, et problem med at lade en stat gribe regulerende ind på markedet. Men hvor den klassiske liberalisme tog den konsekvens at gøre staten så lille som muligt ( the self- limitation of power ), så er neoliberalismen produkt af en tid, hvor staten var blevet så omfattende, at den ikke lod sig tænke væk. Den neoliberale strategi blev derfor, i stedet for at ville afskaffe staten, derimod at optimere markedets virke ved at sikre befolkningens sundhed og velvære, at skabe nogle institutioner, en ramme, som understøtter befolkningens liv (biopolitik). Dvs. skabe betingelser for, at markedstænkningen kunne slå igennem på stadigt flere områder af samfundet, hvilket vi i dag kender som eks. økonomistyring og det, at velfærdsgoder tænkes som services (børnehaven, hospitalet og plejehjemmet udbyder velfærdsservices). Foucault bruger det sigende eksempel, idet han forsøger at vise forskellen på en juridisk og en økonomisk rationalitet, at hvor kriminalitet i en juridisk forståelse må 9

11 forbydes og derfor straffes med hårde fængselsdomme, handler det i en økonomisk logik om at mindske fængselsstraffens længde, således at den kriminelle kan komme tilbage på arbejdsmarkedet og igen blive et produktivt medlem af samfundet (Foucault 2008: ). Den kriminelle må på ret kurs, og derfor skal tiden i fængslet bruges til at forbedre individets muligheder for at kunne resocialiseres, således at individet kan varetage et job efter udstået fængselsstraf. Dermed hænger humaniseringen af fængselsinstitutionen sammen med skiftet fra en juridisk til en økonomisk rationalitetsform og kan ikke forklares ene og alene ved, at det moderne samfund er blevet civiliseret og humant. Det samme gør sig gældende på de andre områder, Foucault beskæftigede sig med i løbet af forfatterskabet, eksempelvis galskabens historie. I stedet for en ude af øje ude af sind strategi overfor de gale, dvs., at de blev gemt væk og spærret inde, udvikledes en forbedrings-, normaliserings- eller korrektionsstrategi. Denne korrektions- eller normaliseringsstrategi var omdrejningspunktet for Foucaults analyser i midten af halvfjerdserne (Foucault 1975/1991, Foucault 2003). Begrundelsen lød bl.a. hos ordoliberale, at man ikke griber forstyrrende ind på markedet, hvis statens rolle er at facilitere optimeringen af arbejdsstyrken (dvs. fremme af befolkningens sundhed og kvalifikationer), for derved at give markedet optimale betingelser for at virke. Neoliberale opdagede, til forskel fra klassisk liberale, at hvis arbejderklassen er dybt forarmet og drikker sig fra sans og samling og ligger syge, fordi deres hygiejneforhold er sundhedsskadelige, så er der ikke et arbejdsudbud, der er tilstrækkeligt stort til få markedet til at fungere optimalt. Samfundet går glip af velstand, hvis befolkningen er inkompetent og uarbejdsdygtig. Det er derfor, at familien blev genstand for en ny politik. Jacques Donzelot beskriver eksempelvis i værket The policing of families fra 1977, at myndighederne brugte kvinderne som agenter for at få skik på arbejderne, som drak sig fra sans og samling, og som slog hinanden halvt fordærvede i værtshusslagsmål. Det handlede eksempelvis om at sikre gode og humane vilkår for hjemløse børn, med det formål at gøre dem til produktive samfundsborgere. Familieidealet om en anstændig og ædruelig familie, hvor husmoderen holder orden på hjemmet, sikrer børnene og mandens sundhed ved at sørge for god og nærende mad samt rengøring og god hygiejne, blev dermed etableret for at få skik på en arbejderklasse, som var forarmet. I en skandinavisk sammenhæng har Lars- Henrik Schmidt og Jens Erik Kristensen beskrevet husmoderens tilblivelse som en agent for et sådant ordentlighedsprojekt (Schmidt & Kristensen 1986/2004). I stedet for at regulere arbejdernes adfærd blev husmoderprojektet stablet på benene for at installere en selvregulering, forstået som renlighed og orden, men som også ville kunne udtrykkes som selvledelse og selvomsorg i arbejderklassen. Med andre ord en normalisering af arbejderklassen. Det sociale som erkendelsesteoretisk lakmuspapir Læg vel mærke til, at områderne sundhed og uddannelse er de to store velfærdsstatsområder, indenfor hvilke denne optimering finder sted. Børn og unges kompetencer skal udvikles, så de svarer til det fremtidige arbejdsmarkeds krav, og sundheden skal fremmes for at minimere tabet af arbejdskraft. Her tænkes ikke kun på et snævert medicinsk sundhedsbegreb, men på et bredt og positivt sundhedsbegreb, som omfatter hele menneskelivet, dvs., at det både er et spørgsmål om at undgå sygdom, men også og i lige så høj grad at fremme velvære og trivsel. Men interessant nok er der forskel på sundheds- og uddannelsesområdernes kompetence- og deltagelsesbegreber (Jf. Ljungdalh 2012a), dvs. sammenhængen mellem deltagelse og kompetence konstrueres forskelligt, hvilket medfører forskellige rationaler i arbejdet med børn og unge indenfor de to områder. Et tredje af velfærdsstatens store områder er socialområdet. Til dette område skal der knyttes nogle ekstra kommentarer. På dette område ses idealet om integration, deltagelse eller inklusion i endnu højere grad end på sundheds- og uddannelsesområderne. Dette er særligt 10

12 interessant. Socialområdet kan tænkes som den humanistiske velviljes kerneområde. Vi opfatter et samfund som værende inhumant, hvis det må opgive de individer, som af forskellige årsager svært lader sig indpasse i de gængse deltagelsesformer. Det er derfor vigtigt for et humanistisk og demokratisk samfund at forsøge at inkludere/rumme alle individer i samfundet. Det sociale bliver det ord, hvormed vi betegner de problemfelter, der opstår, når individer eller grupper svært lader sig integrere eller normalisere. Men det er klart, at en sådan logik kun kan etableres på baggrund af en forståelse af en befolkning (population), dvs. en enhed bestående af individuel variation, hvor der kan etableres en norm for alle mulige adfærdsformer og dermed også altid afvigelser fra disse mangfoldige normer (Ewald 1990). Det gik dermed i det attende århundrede op for beslutningstagere og reformatorer, at samfundet er at ligne med et legeme, for hvilket der kan etableres en mangfoldighed af normaltilstande og tilsvarende patologier (se Georges Canguilhem 1943/1966 for en undersøgelse af, hvordan denne distinktion findes i hhv. medicinen og sociologien). Organismetanken har været kendt siden det antikke Rom, men den fik som resultat af statistikkens fremkomst i slutningen af det nittende århundrede en genopblomstring. Socialområdet er derfor interessant, idet forskellige vidensområder har gjort de adfærdsformer, som ikke passer ind i den gængse opfattelse af, hvad der er normalt eller rigtigt, til genstand for social diagnose (Kristensen 2008). Man kunne sige, at opkomsten af det sociale skyldes den forestilling, der vandt frem i løbet af tallet, at samfundslegemet ikke har nogen yderside. Der er ikke noget, der ikke hører med til samfundslegemet. Herunder også samfundslegemets patologiske former. Tidligere ville disse former for ufornuft være blevet udelukket eller indespærret, men den nye erkendelse, at der ikke findes ontologiske distinktioner (syg- sund, god- ond), dvs., at der ikke findes forskellige grundkategorier af væren, gjorde, at man var nødt til at medtænke de patologiske former som et nødvendigt vilkår i samfundet. Det er ikke sådan, at det syge har en anden ontologisk status end det normale eller sunde. Det syge er en del af det sunde (jf. Canguilhem 1943/1966). Det var positivismen og opgøret med metafysikken i slutningen af tallet, der dermed tvang samfundet til at se sine patologiske former i øjnene (gale, prostituerede, kriminelle, perverse), forholde sig til dem, forstå og kategorisere dem, og vigtigt i denne sammenhæng, at anerkende, at de allerede i udgangspunktet er en del af samfundet. Derfor får vi også en række sociale love, eksempelvis i England, i løbet af tallet. Man kan i lyset heraf forstå sociologien som den videnskab, der har til formål at beskrive disse sociale afvigelsesformer og de immanente in- og eksklusionsmekanismer, som karakteriserer samfundslegemet, og som skaber disse uretfærdigheder. Derfor er det interessant at indlemme socialområdet blandt de øvrige politikområder, idet socialområdet fungerer som en slags erkendelsesteoretisk kontrastvæske, en slags lakmuspapir, for det humanistiske projekt. Begreberne om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling er således indlejret i en velfærdspolitisk historie og bruges af forskellige praksisområder i en politisk kamp om at definere formål og midler i forhold til at inkludere børn og unge i samfundet samt at udruste dem med kompetencer og færdigheder til at tage del i samfundslivet. Begreber om børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling kan ikke forstås uafhængigt af familiepolitiske kampe, arbejdsmarkeds- og uddannelsespolitiske tiltag, samt miljøforbedrende, sygdomsforebyggende og socialpolitiske indsatser. Det er derfor, at denne rapport starter med at skitsere denne kontekst. Men det vil også være interessant at undersøge, hvilke andre brug af begreberne for børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling, der kan identificeres i policy- dokumenterne, for at finde ud af, om rationalet angående arbejdskraftens optimering bliver udfordret af andre forståelser. I forlængelse heraf må man spørge til, hvordan behovet for børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling på forskellige politikområder bliver konstrueret forskelligt. Hvilke 11

13 kræfter er på spil? Er det kun uddannelsessystemet og arbejdsmarkedet, som definerer disse kompetencebehov og deltagelsesformer? Hvilke øvrige kræfter kunne være på spil i forhold til at definere behovene for børn og unges kompetenceudvikling og deltagelse? Kortlægningen af begreber om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling kan således med fordel rammesættes af disse historisk- politiske betragtninger, idet begrebernes brug må forventes at afspejle en politisk kamp om begrebernes betydning. Videnskabsteoretiske problemer Når normalitet bliver kodeordet for at ordne samfundet, så er det naturligt at bruge udtrykket patologi om de adfærdsformer, som svært lader sig indpasse. Det er da også derfor Axel Honneth kan bruge begrebet sociale patologier om de mange områder af samfundet, hvor der ikke er en social retfærdighed til stede (Honneth 2009). Problemet med vores forståelse af samfundet er, at vi altid forklarer de af samfundet ekskluderede elementer med en logik, som naturaliserer eller legitimerer, at nogle falder udenfor. Det er også, fordi han er for doven, eller det er også, fordi de har en svag vilje, eller det er også, fordi hun er for tyk. Eller det er, fordi de har sansemæssigt, kognitivt eller motorisk nedsatte funktionsevner, at de ikke passer ind. Eller det er, fordi de ikke er tilstrækkeligt kompetente. De ekskluderede elementer forstår som konsekvens af denne fornuft også sig selv i dette billede. Det er derfor, forskellige former for kritisk teori forsøger at rette kritikken mod de (materialiserede, institutionaliserede) fornuftsformer, som vi alle tænker med og igennem (arven fra Kant), og som derfor hele tiden forstærker de forståelser, der undertrykker og holder nogle uden for fællesskabet. Paulo Freire beskriver således, hvordan de undertryktes adfærd er foreskrevet (prescribed), dvs., at de følger undertrykkernes måde at tænke på (Freire 1968/1978: 29). Amartya Sens Inequality reexamined har elementer af den samme logik, idet fattige mennesker forstår deres fattigdom som et resultat af egne fejl, hvorved de holdes fast i en resilient inequality (Sen 1992: 55). Derfor er det svært at foretage en kritik eller en diagnose af disse samfundsproblemer, fordi selve kritikerens tanker er præget af den fornuft, hvorigennem disse samfundsmekanismer bliver forstået. Det er derfor, Honneth kalder sin bog om kritisk teori for Fornuftens patologier (Pathologies of reason) og ikke sociale patologier. Det er altså ikke alene samfundslegemet, der har nogle patologiske former, som forbryder sig mod retfærdighed, men også den fornuft, som materialiserer sig i og legitimerer disse forskellige forståelser af sociale problemområder. Det er også derfor, at der blev udviklet et forsøg på en ny, ikke- dialektisk magtanalytik i løbet af halvfjerdserne og firserne, fordi magten i stigende grad ikke længere kunne identificeres som modsætningsforhold eller interessemodsætninger, men derimod som forskellige former for medløb, udvikling, optimering eller fremme. Dette skete med tænkere som bl.a. Foucault (men også Althusser, Deleuze, Laclau & Mouffe m.fl.). Pointen er, at magten ikke nødvendigvis er synlig eller eksplicit i moderne demokratiske, liberale demokratier, hvilket er årsagen til, at den må analyseres immanent og ikke udelukkende som modsætningsforhold i form af interessemodsætninger (selvom Foucault aldrig hævder, at andre magtformer ikke længere findes, jf. The Subject and Power, 1982/1983). Magten virker bedst, når alle har et smil på læben, hvilket gør den svær at analysere. For at være helt klar i mælet hævder jeg ikke, at humanistiske interesser ikke eksisterer, blot fordi de løber sammen med økonomiske interesser, eller at de blot eksisterer som en slags overfladefænomener. Jeg hævder derimod, at de i denne periode løber parallelt frem mod i hvert fald tilsyneladende fælles mål, som er formuleret som personlig frihed, deltagelse i fællesskaber, selvrealisering, kompetenceudvikling, læring, selvstændighed, sundhedsfremme osv. Et 12

14 eksempel omhandlende tilsyneladende fælles mål eller interesser er Stefan Hermann, som i en artikel om pædagogik og magtteknologier beskriver, hvordan skolen forsøgsvis er begyndt at indføre logbøger, som har til formål at få barnet, i samarbejde med forældrene og læreren i det pågældende fag, til at formulere nogle ønsker om, hvad barnet godt kunne tænke sig at lære (Hermann 2000). Barnet formulerer eksempelvis en lyst til at lære at læse, fordi det gerne vil kunne læse tegneserier, og dermed kan udviklingen af læsekompetencen og deltagelsen i undervisningen tage afsæt i det behov, som barnet i samtale med forældre og lærere selv har formuleret. Barnets deltagelse bliver dermed konstrueret omkring, og tager afsæt i, barnets lyst. Og alle kan dermed have et smil på læben. Hermann gør, i forlængelse af Foucault, opmærksom på, at magten dermed ikke er forsvundet. Når fokus lægges på begrebsdefinitioner og begrebsbrug i policy- dokumenter anvendt på forskellige niveauer af politiske beslutningsprocesser indenfor centrale politikområder i to skandinaviske velfærdsstater, er det vigtigt at huske, at de begreber, hvormed vi tænker, er produkt af netop denne velfærdsstat. Som Bourdieu formulerer det i Af praktiske grunde fra 1994/2003: [D]e tanker, vi tror, vi selv har tænkt om Staten, har Staten i virkeligheden tænkt for os (Bourdieu, 1994/2003: 97). Begreberne kompetence og deltagelse kan få nogle bestemte betydninger indenfor denne type af velfærdsstat. Deltagelse kan forstås som integration eller inklusion i et samfund som bestræbelser, der retter sig mod at inkludere borgere på arbejdsmarkedet. Og bestræbelser på at udvikle børn og unges kompetencer kan på deres side forstås som en dannelse, optimering eller kvalificering af borgerne til at kunne møde samfundets krav. For at komme en forståelse af disse begreber nærmere ville det derfor have været en god idé at sammenligne dem med tilsvarende begreber i den samme type af dokumenter fra andre lande, dvs. andre velfærdsstatstyper. En mulig løsning på Bourdieus catch 22- dilemma ville derfor have været at sammenligne meget forskellige cases. Denne undersøgelse af norske og danske begreber i policy- dokumenter kunne derfor have været sammenlignet med definitioner og begrebsbrug af disse begreber i andre og radikalt anderledes velfærdsstatstyper. For indeværende er vi nødt til at forholde os til begrebsbrugen i norske og danske dokumenter, og i det omfang det er muligt at sammenligne disse to ens typer af velfærdsstaters begrebsbrug. Det antages dog, at det vil være muligt at identificere forskellig brug af begreberne indenfor forskellige politikområder. På denne måde kan man håbe på at undgå at gentage den samme logik, som kendetegner begreberne indenfor bestemte politikområder. Der kan meningsfuldt sammenlignes mellem politikområder og mellem forskellige niveauer af disse policy- dokumenter, dvs. på forskellige niveauer af den politiske beslutningstagningsproces. Dermed undgår man måske ikke at gentage statens logik i overordnet forstand (idet den findes på alle politikområderne), men gennem en gentagelse af logikken på de forskellige politikområder kan en lille forskel markeres mellem den forskellige begrebsbrug. Dette kunne vi kalde for en immanent form for kritik, selvom det ikke hermed er den store kontradiktion, vi er ude efter, men derimod de små forskelle, der lige nøjagtigt sikrer tanken et råderum til at kunne formulere kritiske spørgsmål til systemets logik. Denne immanente kritik benytter sig af mangfoldigheden af betydninger og brug af de centrale begreber til at forstyrre eller forskyde et systems logik. Det er derfor, at det analytiske fokus i dette projekt må rette sig imod de praksisfelter, som udstanser forskellige begreber og relationer mellem begreber, hvorved forskellene mellem disse praksisfelters brug af begreber bliver synlige. Man kunne i den forbindelse tolke forskellige interesser ud af disse forskelle, men jeg vil overlade dette til læseren. For indeværende vil jeg nøjes med at identificere de pålydende 13

15 intentioner samt eventuelle forskelle i begrebsbrugen. Det er ikke mindst Uffe Juul Jensens bog, Sygdomsbegreber i praksis, som har inspireret disse overvejelser (Jensen 1983/1986). Konsekvensen er, at analysen af dokumenterne må fokusere på, hvor i begrebsbrugen der markeres en forskel til andre typer af begrebsbrug. Hvor kan der identificeres forskelle mellem dokumenternes måde at tematisere behovet for børn og unges deltagelse, kompetencer og kompetenceudvikling på? Findes der begrundelsesformer, der udfordrer den økonomiske? Og evt. hvordan? Hvilke samfundsmæssige, institutionelle praksisformer, og evt. hvilke samfundsmæssige, ikke- institutionaliserede praksisformer, gives i dokumenterne vægt som de vigtige aktører, hvorfra behovet for kompetence og deltagelse udspringer, og som muliggør børn og unges kompetenceudvikling og deltagelse? Analysen skal derfor ikke læses som et langt forsøg på at demonstrere, at al snak om børn og unges deltagelse og kompetencer i bund og grund har et formål: at ruste dem til arbejdsmarkedet. Ej heller skal den ovenstående historisk- politiske kontekst læses sådan, at alle former for kompetenceudvikling og deltagelse handler om at styre børn og unge til at udvikle samfundsnyttige kompetencer. Dette ville være en misforståelse. Men derfor skal denne allestedsnærværende intention alligevel ikke ignoreres. Derimod må undersøgelsen fokusere på, hvad forskellige parter i første omgang forstår ved børn og unges samfundsnytte, kompetence, deltagelse, behov osv. Det må endvidere undersøges, hvorvidt, af hvem og i hvilket omfang børn og unge tænkes som kompetente og deltagende væsener i egen ret og ikke kun som middel til et formål. Det er sådanne spørgsmål, der indgår i det analytiske perspektiv. Konkret handler det derfor om at identificere nogle spændinger i materialet. Findes der forskellige fagområder, der på policy- niveau forstår børn og unges deltagelse og kompetence forskelligt, og som angiver forskellige ideelle formål med deltagelsen, eller forskellige ideelle forudsætninger for deltagelse? Hvilke eventuelle uenigheder kommer herigennem til udtryk? Hvilke idealer kan identificeres? Hvilke institutioner og sociale praksisser synes at udfordre markedslogikken og med hvilke begrundelser? Tænkes barnet som et objekt for andres handlinger, eller som en handlingens agent i egen ret? Og eventuelt hvordan? Hvilke forskellige kræfter i samfundet stiller forskellige krav til børn og unges kompetenceudvikling og deltagelsesformer, dvs., hvordan forstås behovet for deltagelse og kompetenceudvikling? Hvilke begrundelser gives for, at netop disse kompetencer og måder at deltage på er vigtige for samfundet, dvs., hvilke forskellige forståelser af nytte kan identificeres i materialet? Herunder eksempelvis nytte for samfundet i modsætning til nytte for barnet. Alle disse spørgsmål peger frem mod det analytiske greb, som er at tematisere begrebsbrugen i dokumenterne omkring nogle forskellige praksisfelter, som adskiller sig fra hinanden ved at anføre forskellige begrundelser for egen funktion i samfundet (raison d être). Analysen vil forsøge at identificere spændinger mellem disse parter. Dette gøres ved bl.a. at identificere forskydninger eller glidninger i begrebsbrugen og dermed forskelle mellem de politikområder, der kan identificeres. Et yderligere formål er at undersøge, om og evt. på hvilken måde begrebsbrugen forandrer sig gennem de forskellige niveauer af policy- dokumenterne. Metode I de følgende kapitler skal begreber om børn og unges kompetence, deltagelse og kompetenceudvikling i danske og norske policy- dokumenter kortlægges. Gennemgangen nedenfor af disse dokumenter fokuserer udelukkende på disse hovedbegreber og deres forskellige synonymer. Ved en kortlægning menes der ikke en objektiv, værdineutral beskrivelse af verden. Et kort anlægger altid et bestemt perspektiv på verden, dvs. et bestemt fokus, fordi de tjener bestemte formål. De er, ikke desto mindre, forsøg på at reducere kompleksiteten ved at generalisere bestemte træk og ignorere andre. Kompleksitetsreduktionen har til 14

16 formål at gøre andre i stand til at navigere og manøvrere på dette område og tage beslutninger om, hvilken retning man vil bevæge sig i. Kortlægningen er dermed ikke i sig selv et forsøg på at tage beslutninger om retning, men at belyse et komplekst felt og gøre det muligt for andre at vælge retning. Men dette indebærer naturligvis, at kortlæggerens til- og fravalg af fokusområder allerede i udgangspunktet angiver nogle mulighedsbetingelser for andres valg af retning. De områder, der fokuseres på, og dem, som negligeres, er resultat af enten ekspliciterede eller ikke- ekspliciterede relevanskriterier. Med ikke- ekspliciterede relevanskriterier menes kriterier, som ikke nødvendigvis er erkendte af forskeren selv. Kortlægningen er aldrig, og kan aldrig være, en ren og skær værdineutral registrering af facts. Kompleksitetsreduktionen kræver, at visse træk ved verden fremhæves frem for andre. Det er derfor, det er så vigtigt at forsøge at klargøre kortlægningens præmisser. Hvad er formålet med kortlægningen? Hvilke relevanskriterier har været anvendt? Hvorfor er disse søgeord valgt frem for andre? Dette gør det muligt for andre at udpege de implicitte præmisser, der havde afgørende indflydelse på begrundelserne for relevans. International forskning om børn og unges deltagelse, kompetencer og kompetenceudvikling Projektgruppen har tidligere lavet et review over international forskning om børn og unges kompetencer, kompetenceudvikling og deltagelse (Ljungdalh 2012a). Dette tidligere review skal i denne rapport fungere som et nulpunkt (0), dvs. et niveau, der egentlig ikke er en del af denne rapports analyse, men som fungerer som et referencepunkt for brugen af begreberne om børn og unges deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling i policy- dokumenter. Det tidligere review viste, at der var en stigning på ca. 225 % i international forskning på netop dette område fra Det viste endvidere, at der kunne identificeres tre overordnede områder, som bruger de centrale begreber forskelligt. Det første område er sundhedsområdet, inklusive medicin, handicap og specialpædagogik, børn med neurologiske lidelser eller andre diagnosersamt studier af børns motoriske, sensoriske og fysiologiske funktioner. Dette område bruger grundlæggende et begreb om evne, dvs. funktionsevne, som betinger deltagelse. Nedsat funktionsevne såsom handikap betyder, at børn og unge har sværere ved at deltage i forskellige sammenhænge. Der er således i denne forståelse en kausal sammenhæng mellem funktionsevne og deltagelse. Det næste område er uddannelsesområdet (i bred forstand), som opererer med en generel forståelse af, at børn udvikler kompetencer og færdigheder gennem deltagelse i forskellige aktiviteter, både formel undervisning, men også gennem social deltagelse i uformelle læringssituationer. På dette område er der generelt en forståelse af, at deltagelse kausalt fører til kompetenceudvikling. Der kunne imidlertid også identificeres en tredje gruppe artikler, som opererer med en eksplicit forståelse af, at deltagelse og kompetence(udvikling) gensidigt betinger hinanden. Dette område er det sociale område eller området social velfærd, om man vil, og inkluderer så forskellige områder som social- og specialpædagogik, demokratisk medborgerskab, børnevelfærd såvel som udviklingspsykologiske studier. På dette forskelligartede område opereres der eksplicit med en forståelse af, at børn og unge må have nogle bestemte evner eller kompetencer for at kunne deltage i bestemte sammenhænge, og at deltagelse i disse sammenhænge samtidig udvikler disse evner, færdigheder eller kompetencer. Det interessante i den forbindelse er, at forskningen grupperer sig omkring nogle specifikke domænelogikker, og at den til en vis grad overtager disse domæners logik som dens egen. Dvs., forskningens formål og metode falder i nogen grad sammen med praksisområdets. Og problemet er 15

17 dermed, at det kan være svært for den domænetilknyttede forskning kritisk at undersøge og udfordre de antagelser, som forskningen deler med praksisområdet. Derfor pointen om at gå på tværs af domæner og kortlægge begrebsbrug på tværs af vidt forskellige typer af forskning om børn og unges deltagelse og kompetenceudvikling. Det antages nu, at også dansk og norsk forskning og videnudvikling i bredere forstand grupperer sig i et lignende mønster, dvs., forstår forholdet mellem børn og unges deltagelse og kompetence(udvikling) på en lignende måde. Det interessante er nu, om et lignende mønster kan genfindes på et dansk og norsk policy- område, dvs., om de forskellige politikområder opererer med lignende relationer mellem begreberne deltagelse, kompetence og kompetenceudvikling. Dette nulpunkt (niveau 0) fungerer nu som referencepunkt for de øvrige niveauer af tekster (1-3), som analyseres i dette dokument. Dvs., det skal ikke analyseres i denne rapport, men udelukkende fungere som en slags grundantagelse, at forskningen grupperer sig om i hvert fald tre domænespecifikke måder at forstå relationen mellem børn og unges deltagelse og kompetence(udvikling) på. Socialområdet, sundhedsområdet og uddannelsesområdet. Kategoriseringen af policy- dokumenter Ved policy- dokumenter forstås i nærværende sammenhæng de dokumenter af formel status, der indgår i den politiske beslutningsproces. Problemet med at sammenligne danske og norske dokumenter, der indgår i den politiske beslutningsproces, er, at Danmark og Norge har forskellige formelle strukturer, og at dokumenterne har forskellige statusser i denne beslutningsproces i de to lande. Norge har en struktur, der består af hhv. Norske Offentlige Udredninger (NOU er), Stortingsmeldinger og Stortingspropositioner. Et hurtigt opslag på Wikipedia kan afsløre, at NOU erne er det videngrundlag, som diskussioner om forandring på forskellige områder af samfundet hviler på. De er bestilt af regeringen og forfattet af udvalg eller kommissioner. NOU er er utredninger som publiseres av utvalg eller arbeidsgrupper nedsatt av regjeringen eller et departement. En utredning kan også komme i form av en rapport. NOU- er danner gjerne grunnlag for forslag som regjeringen sender over til Stortinget og er ofte sitert og gjengitt i stortingsmeldinger. Jurister tillegger drøftinger fra Norges offentlige utredninger vekt som rettskilder, og omtaler disse som lovforarbejder (Wikipedia). NOU erne har dermed ikke formel status i lovgivningen, men fungerer som det grundlag, som lovdiskussioner tages på baggrund af. De beskrives dermed som lovforarbejde. Meldingerne er regeringens skriftlige meldinger til Stortinget om regeringens mål for forandring på et område. En melding til Stortinget brukes når regjeringen vil presentere saker for Stortinget uten at de er knyttet til forslag til lov- eller plenarvedtak. Meldinger til Stortinget har ofte karakter av å være en rapport om arbeid som er gjort på et spesielt felt, eller drøfting av framtidig politik. Meldingene, og behandlingen i Stortinget, danner ofte grunnlaget for en senere proposisjon til Stortinget (Wikipedia). Dernæst følger Stortingspropositioner (regeringens lovforslag), som dog i denne sammenhæng er fravalgt som analysegenstand, samt de faktiske love, som bliver vedtaget. Det kunne naturligvis have været interessant at følge begrebernes forandring gennem lovgivningsprocessen fra lovforslag til faktiske love, men det har for indeværende ikke været muligt at foretage det store arbejde, som også ville kræve en del kendskab til lovgivningen. Disse to niveauer er derfor udeladt. Det sidste niveau er forskrifter (Dansk: bekendtgørelser), dvs. regeringen og ministeriers lovbaserede forskrifter/instrukser om praksis indenfor et givet område. Disse dokumenter har en regulerende administrativ funktion, idet Folketinget/Stortinget ikke kan lovgive om hver enkelt lille detalje i samfundet, men må udstikke de overordnede rammer. Det er således 16

18 ministerierne, der udstikker de administrative retningslinjer for, hvordan samfundet skal reguleres i praksis. De fem niveauer ser således ud. (0) Et review af international videnskabelig forskning. (Ljungdalh 2012a) 1. Regjeringsbestilt kunnskapsgrunnlag av relevans for forandring på et eller flere av de fem politikk- områdene. (NOU er i Norge, ministerielle rapporter i Danmark) 2. Regjeringens skriftlige orientering til storting/folketing om mål for forandring på et eller flere av de fem politikkområdene. (Stortingsmeldinger i Norge, Regeringens redegørelser i Danmark samt Betænkninger) 3. Regjeringens konkrete forslag til storting/folketing om forandring på et eller flere av de fem politikkområdene. (Stortingspropositioner i Norge, Lovforslag i Danmark) 4. Stortingets/Folketingets vedtak på et eller flere av de fem politikkområdene. (Love) 5. Regjeringens lovbaserte forskrifter/instrukser om praksis på et eller flere av de fem politikkområdene. (Forskrifter i Norge, Bekendtgørelser i Danmark) Den norske regering har en hjemmeside (regjeringen.no), som har en samlet oversigt over dokumenterne, på de første tre niveauer. Man kan søge på emneord på tværs af alle departementer (DK: ministerier), og de dokumenter, som indeholder disse søgeord, dukker op samlet. Man kan også søge på enkelte årstal og på de enkelte departementer eller ressortområder. Dette gjorde litteratursøgningen ganske enkel for den norske del. Mht. love og forskrifter kunne der søges på hjemmesiden lovdata.no under departementer og årstal. Her registrerede søgningen også forekomster af søgetermerne i dokumenterne. På den danske hjemmeside retsinformation.dk kunne en lignende søgning foretages. Dog skal man her enten søge på et specifikt lovdokument og den præcise titel, eller på et bestemt politikområde og årstal. Herefter måtte hele rækken af love og bekendtgørelser gennemsøges for hvert enkelt årstal og politikområde. Danske bekendtgørelser og love er derfor valgt ud fra titel. Det samme gjorde sig gældende for betænkninger. Det blev imidlertid vanskeligt at følge den femledede struktur med hensyn til de danske policy- dokumenter. Danmark gør ikke brug af offentlige udredninger (som man gør i både Sverige og Norge), og landenes policy- dokumenter kan derfor ikke sammenlignes på en 1:1 skala. Der findes simpelthen ikke udredninger i Danmark. Den politiske beslutningsproces og lovgivningen hviler i stedet på ministerielle rapporter, som er skrevet af eksterne parter (som eksempelvis formelt uafhængige, myndighedsbetjenende forskningsinstitutioner). Men det er ikke klart, hvorledes eller om disse ministerielle rapporter indgår i beslutningsprocessen og i lovgivningsarbejdet. Derudover findes det, der kaldes betænkninger, som er et lovforarbejde, der består af, at interessenter inviteres til høringer. Af betænkningerne fremgår også partiernes repræsentanters anbefalinger til, hvad de anbefaler deres parti at stemme i den pågældende sag. Ofte foregår dette arbejde i udvalg. Dvs., at betænkninger og ministerielle rapporter svarer til det, der hedder NOU er i Norge. I nærværende sammenhæng er det de ministerielle rapporter, der blev valgt som analyseobjekt på niveau 1, idet de ligesom NOU erne hviler på et videnskabeligt grundlag. Derudover findes det, der kaldes regeringens redegørelser til Folketinget, som, ligesom Stortingsmeldinger, har til formål at redegøre for regeringens mål på et givet område. De indgår yderligere i kontrollen med regeringen, dvs., Folketinget kan kræve en redegørelse af regeringen for, hvad regeringen agter at gøre ved et bestemt 17

19 problem på et bestemt område. Betænkningerne viser i højere grad de holdninger, der kommer til udtryk med hensyn til bestemte sagforhold, der bliver diskuteret i udvalg. De er på denne måde at ligne med Stortingsmeldinger, men er ikke erklæringer af mål for forandring, men snarere beskrivelser af politiske diskussioner på et område. Man kan få adgang til disse betænkninger i Folketinget. Jeg konsulterede Folketingets Oplysning for at få rede på, hvilke dokumenter der kan sammenlignes med den norske policy- struktur, og svaret var, at de danske og norske dokumenter har forskellig status. Jeg valgte derfor at fokusere både på betænkninger og danske regeringers redegørelser på niveau 2, idet jeg sammenligner dem med de norske Stortingsmeldinger. Der indgår således to forskellige danske dokumenttyper på niveau 2, som sammenlignes med norske Stortingsmeldinger. Disse dokumenttyper er således ikke helt sammenlignelige på tværs af landene. De er dog sammenlignelige på den måde, at begge typer af dokumenter er erklæringer af eller redegørelser for mål for forandring på givne politikområder. Redegørelserne er dog et led i en kontrolmekanisme med regeringens arbejde, dvs., at regeringen redegør for nogle politiske sagers tilstand, og Folketinget kan derefter bruge disse redegørelser til at kontrollere regeringens arbejde. Det var disse dokumenters egenskaber, der gjorde, at de blev valgt til sammenligning med de norske Stortingsmeldinger. I det følgende anvendes altså den norske femtrinsmodel, beskrevet ovenfor, men niveau 3 og 4 udelades, og de danske dokumenter, som det skønnedes bedst svarede til den norske struktur, indpasses i denne struktur. Vi får dermed følgende struktur (inklusive nul- punktet angående international forskning): (0. International videnskabelig forskning) 1. NO: NOU- rapporter sammenholdes med DA: Ministerielle rapporter 2. NO: Stortingsmeldinger sammenholdes med DA: Redegørelser og Betænkninger 3. NO: Forskrifter sammenholdes med DA: Lovbekendtgørelser og Bekendtgørelser Lovforslag og love udelades fra denne liste. En liste over gældende danske og norske love på området vil blive præsenteret senere (tabel 3). Det betyder, at det ret beset ikke er muligt at foretage en egentlig sammenligning af danske og norske policy- dokumenter på en 1:1 skala. Det er dog muligt at sammenligne dokumenternes brug af begreber, idet de danske dokumenters funktion i den politiske beslutningsproces med nogen ret kan sammenlignes med de norskes, selvom dokumenternes status, og den struktur de indgår i, ikke er helt den samme. Den metodologiske konsekvens er, at vi i nærværende rapport ikke kan tale om komparativ politik, men derimod om en kortlægning af begrebsbrugen på forskellige niveauer af danske og norske policy- dokumenter i den politiske beslutningsproces og på tværs af de fem politikområder. Niveauerne går således fra 1) forskningsbaserede offentlige, ministerielle rapporter, over 2) danske og norske regeringers målsætninger for politisk forandring, til 3) administrative forskrifter og bekendtgørelser. Kort sagt fra intention til regulering. Vi har altså til hensigt at følge disse begrebers brug fra niveau 1 til 3 (beskrevet ovenfor) snarere end at forholde de to landes forskellige begrebsbrug til hinanden. Sammenligningen af danske og norske dokumenter vil derfor ikke fokusere så meget på forskellene i begrebsbrug på tværs af de to lande, men derimod på den lighed, der er mellem landene, dvs. deres status som skandinaviske velfærdsstater og den deraf følgende lighed i landenes politiske strukturer. I det omfang der så kan 18

20 konstateres forskelle i begrebsbrug på tværs af landene, må dette skyldes særlige forhold inden for det givne politikområde, der så vil kunne identificeres. Men det primære fokus for analysen vil være forskelle mellem de fem politikområder og de tre niveauer snarere end forskelle i begrebsbrug mellem landene. Analysen fokuserer dermed på begreber snarere end på faktiske politiske handlinger, beslutninger, eller interventioner. Præmissen her er dog i den forbindelse, at begreber ikke er isolerede fra verden. Begreber er ikke kun generaliserede beskrivelser af en virkelighed, de kan også være performativer (Austin 1962), dvs., at begreber i politiske dokumenter ikke blot beskriver den virkelighed, som politiske handlinger er rettede imod, men at de derimod gør noget. At kalde et barn eller et ungt menneske for en ungdomskriminel eller for udsat har en effekt på dette menneskes selvforståelse. Og ikke blot på det enkelte menneskes selvforståelse og adfærd, men også på selve typen eller kategorien af mennesker. Ian Hacking beskriver, hvorledes human kinds forandrer sig, idet de bliver kategoriserede (Hacking 1995/1996, se også Hacking 2004). Der er derfor en looping effect mellem teoretiske forsøg på at klassificere bestemte kinds af mennesker på bestemte måder og så den forandring, som denne kategorisering fremkalder i netop denne kind dvs. ikke kun i det enkelte menneske, men i selve typen. Denne forandring virker tilbage på de teoretiske forsøg på kategorisering, som igen virker tilbage på the kind. At anvende begreber om bestemte grupper af mennesker forandrer dermed i sig selv disse grupper, og dermed er begreber ikke kun en beskrivelse af virkeligheden, men en aktiv handling ind i denne verden. Denne pointe er, tydeligvis, hentet fra den filosofiske pragmatisme såvel som fra Chicagoskolen i sociologi, eksempelvis Erving Goffman. Begreber er ikke kun passive beskrivelser af generelle træk ved objekter, men er også en måde at håndtere verden på. Selektionskriterier og afgrænsninger i søgningen I den norske søgning blev der søgt efter NOU er og Stortingsmeldinger inden for departementerne Helse og omsorg, Barne-, ligestillings- og inkluderingsdepartementet samt Kunnskapsdepartementet. De danske ministerier tæller Ministeriet for forebyggelse og sundhed, Social- og integrationsministeriet samt Ministeriet for Børn og undervisning. Børne- og Undervisningsministeriet dækker også daginstitutionsområdet, og hvis dette område ikke falder inden for undervisningsområdet, så falder det inden for Barne-, ligestillings- og inkluderingsdepartementet i Norge. I nogle tilfælde har rapporter flere ministerier som afsendere, eksempelvis sager angående indvandrere, der kan have Social- og integrationsministeriet såvel som Justitsministeriet som afsender. I andre tilfælde har der historisk været flyttet rundt på ressortområderne mellem ministerierne, således at vi under det norske kunnskapsdepartement finder rapporter, der også har kulturområdet som afsender. Dette skyldes, at kultur og kunnskap i en periode har hørt under samme departement. Endvidere forefindes tidligere udgivne rapporter under et tidligere ministerium af et andet navn (eksempelvis Familie- og Forbrugerministeriet) under andre nuværende ministerier (eksempelvis Social- og integrationsministeriet). Udvælgelsen af nogle bestemte ministerier og departementer i Danmark og Norge, som ikke helt deler ressortområder, er ikke et større problem, idet der under et enkelt ministeriums publikationer ofte ligger de publikationer, som tidligere har hørt til dette område. På denne måde optræder der enkelte rapporter i den følgende analyse, som har andre ministerier end de her udvalgte som afsendere, hvilket skyldes, at ressortområder skifter ministerier, og at der er samarbejde mellem forskellige ministerier om udgivelse af policy- dokumenter. I sådanne tilfælde er rapporten inkluderet, hvis emnet ligger tæt nok indenfor ovennævnte emnevalg. Justitsministeriet viste sig således i løbet af søgningen at være afsender af en del dokumenter omhandlende børn og unges rettigheder, som således er blevet inkluderet i analysen. 19