Rapport. Evaluering af Huslejemodellen Aarhus Byråd. Ejendomsforvaltningen Teknik og Miljø Aarhus Kommune. Den 28. november 2012

Transkript

1 Rapport Emne: Til: Kopi til: Evaluering af Huslejemodellen Aarhus Byråd Kopi til Ejendomsforvaltningen Teknik og Miljø Aarhus Kommune Den 28. november 2012 Evalueringen af Huslejemodellen er udarbejdet i samarbejde med en tværmagistratslig arbejdsgruppe. Formålet med Huslejemodellen var primært at skabe større bevidsthed om omkostningerne hos brugerne af de kommunale administrationsbygninger. Dette skulle ske gennem prissætning af lokaleforbruget, så brugerne fik et incitament til at tilpasse deres behov i nedadgående retning. Det var samtidig væsentligt at sikre, at brugerne over tid opretholdt den vedligeholdelsesstandard, der var forudsat med de udlagte budgetmidler. Sagsnr.: Journalnr.: Sagsbeh.: Telefon: Direkte: Telefax: E-post: ejendomsforvaltningen@aarhus.dk Direkte: Huslejemodellen omfatter såvel lokaleleje som drift og vedligeholdelse samt rengøring og andre servicefunktioner, og det var en klar forudsætning, at modellen var budgetneutral for brugerne i forhold til bygningsvedligehold og driftsudgifter. Hvad angår større bevidsthed om lokaleforbruget er det klart indtrykket, at dette formål er opfyldt, selv om det ikke kan dokumenteres, da udviklingen i kommunens personaleforbrug ikke er gjort op i forhold til arealforbrug. De udlagte midler til bygningernes vedligehold var og er beregnet på at sikre en standard, så kapitalværdien bevares. I forhold til de udlagte beløb viser forbruget til vedligehold under hhv. ejers (Ejendomsforvaltnin-

2 gen) og lejernes (brugernes) ansvar et mindreforbrug på ca. 7,0 mio. kr. Lejernes udgifter til ombygning og omflytning viser totalt et større forbrug på 8,6 mio. kr. Ombygnings- og flyttearbejder vil typisk også omfatte elementer af vedligehold. Det er derfor naturligt at se samlet på udgiftsposterne, hvor der stort set har været balance mellem forbrug og udlagt beløb. Dette forhold og den i vedligeholdelsesmæssig sammenhæng korte tidsperiode, som forbruget er opgjort for, giver ikke anledning til ændringer i Huslejemodellen. Blandt de væsentligste elementer i huslejeaftalerne er muligheden for opsigelse af dele af lejemålet og varslerne for opsigelser. Vilkårene herfor foreslås at fortsætte uændret. Dette gælder også for Rådhuset, som i praksis har været eneste bygning hvor opsigelsesmulighederne har været udnyttede. Problemet med ledige lokaler på Rådhuset vil skulle løses på anden vis. Der vil således ved Borgerservice planlagte flytning i 2014 til Multimediehuset og samlingen af Teknik og Miljø i Gellerup ske fraflytning af godt 110 kontorfag svarende til mere end 20% af kontorarealet på Rådhuset. Derfor vil der være behov for stillingtagen til hvilke funktioner, der fremadrettet ønskes placeret på Rådhuset. Teknik og Miljø, Ejendomsforvaltningen vil derfor tage initiativ til udarbejdelse af forslag til ny overordnet lokaleplan, der inddrager samtlige kommunale funktioner med kontorbehov. Planen vil blive forelagt byrådet til beslutning. Lejeniveauet har kun vist sig problematisk på Rådhuset, idet m2-lejen ligger i top samtidig med at et kontorfag tillægges et relativt stort tillæg for andel i fællesarealer. En ændring vil derfor være påkrævet for fremadrettet at gøre det attraktivt at have de centrale administrative enheder placeret på Rådhuset. Huslejen på Rådhuset foreslås derfor ændret så lejen beregnes ud fra kontorareal med et mindre tillæg end i dag for fællesarealer, og uden kælderleje. Hermed vil huslejen for et kontorfag i 2013-priser blive ca kr., hvilket vil være fuldt konkurrencedygtigt. Da MKB s huslejebetaling på Rådhuset indgår i økonomien bag flytningen af Borgerservice til Multimediehuset i 2014 vil der skulle findes en løsning på det reducerede bidrag der følger heraf. Dette foreslås at ske i forbindelse med de tekniske budgetændringer for Samtidig foreslås de udlagte beløb til vagt og service på Rådhuset tilbageført, idet denne aktivitet kan tilskrives husets funktion som Byens Hus. Der er dermed tale om en fast udgift, som ikke bør belaste lejerne i huset. Endvidere foreslås kantineudlægget for Rådhuset tilbageført, så beløbet indgår i kantinens budget som et fast tilskud. Side 2 af 12

3 Hvad angår de øvrige kantiner foreslås problemstillingen omkring udlagte beløb og økonomisk ansvar undersøgt særskilt. Da energibesparelser ikke automatisk kan konverteres til huslejestigning mangler der i Huslejemodellen en finansieringsmodel, der kan sikre, at incitamentet til energibesparelser er fælles for såvel ejer som lejer. Ejendomsforvaltningen vil udarbejde konkret forslag til en sådan model, der foreslås tiltrådt af direktørgruppen. Rapporten indeholder følgende anbefalinger: - Ingen ændringer i udlæg af vedligeholdelsesmidler/ombygnings- og flyttebudgetter. - Vedligeholdelsesplaner skal være fokuspunkt. - Vilkår for opsigelse fastholdes. - Vurdering af placering af funktioner som følge af ledige lokaler på Rådhuset efter udflytning af Borgservice og Teknik og Miljø i 2014 (110 kontorfag). - Tilpasning af husleje på rådhuset fra Henvisning af finansieringsbehov til udflytning af Borgservice til Multimediehuset på kr. til teknisk budget Tilbageførsel af udlagte midler til vagt, service og kantine på rådhuset - Vurdering af udlagte kantinemidler til andre kantiner - Vurdering af model for energiinvesteringer - Direktørgruppen bemyndiges til at beslutte fremtidige ændringer i Huslejemodellen Indledning Huslejemodellen, der alene omfatter administrationsbygninger, blev implementeret med 2008-budgettet som basis. I forbindelse med byrådets vedtagelse blev forudsat at der skulle ske en evaluering af modellen efter fire år. I den rapport, der lå til grund for byrådets vedtagelse var specifikt nævnt, at evalueringen blandt andet skal vurdere følgende forhold: Magistratsafdelingernes/forvaltningernes adfærd - udgiftsudviklingen/nøgletalsvurdering, herunder vedligeholdelsesstandarden - evt. fremadrettet brug af nøgletal som styringsparametre Samspillet mellem magistratsafdelingerne/forvaltningerne og Ejendomsforvaltningen - huslejekontrakterne - den løbende dialog - følgegruppen Ejendomsforvaltningens opgavevaretagelse og rolle - opgaver, der løses på markedsvilkår - koncernopgaver Side 3 af 12

4 - økonomiske og personalemæssige konsekvenser for Ejendomsforvaltningen - perspektiver Statusredegørelse vedrørende vedligeholdelse Vurdering af behov for markedstilpasninger På baggrund af evalueringen udarbejder Magistratens 2. Afdeling en byrådsindstilling med forslag til eventuelle ændringer af Huslejemodellen. Evalueringen af Huslejemodellen er udarbejdet i samarbejde med en tværmagistratslig arbejdsgruppe. Evalueringen præsenteres hermed. Baggrund for Huslejemodellen Formålet med Huslejemodellen var primært at skabe større bevidsthed om omkostningerne hos brugerne af de kommunale administrationsbygninger. Dette skulle ske dels i relation til lokaleforbruget, dels i relation til krav til bygningsstandarden i forbindelse med ombygninger og omflytninger. Det var samtidig en klar forudsætning, at Huslejemodellen var budgetneutral for brugerne i forhold til bygningsvedligehold og driftsudgifter. Endvidere var det væsentligt at sikre, at brugerne over tid opretholdt den vedligeholdelsesstandard, der var forudsat med de udlagte budgetmidler. Dette skete ved at forankre det udførende ansvar i Ejendomsforvaltningen med disponering efter aftale. Med indførelse af en betalingsordning for lokaleforbrug m.v. fik brugerne et incitament til at tilpasse deres behov i nedadgående retning. Huslejemodellen omfatter såvel lokaleleje som drift og vedligeholdelse samt rengøring og andre servicefunktioner. Ansvars- og udgiftsfordelingen svarer i store træk til erhvervslejelovens fordeling på ejer og lejer. For at lokaleforbruget kunne optimeres, blev det anset som en forudsætning, at det blev muligt at opsige dele af lejemålet. Det skulle afgrænses til sammenhængende lokaler for at sikre muligheden for at udleje dem som selvstændige lejemål. Omfanget af Huslejemodellen har været afgrænset således at de forvaltningsenheder, der ikke er endeligt fysisk placeret efter magistratsreformen, først vil blive omfattede med udlæg af budgetterne når flytningerne er gennemført. Det betyder, at Planlægning og Byggeri på Kalkværksvej 10 kom ind under modellen fra 1. Januar 2012, mens Trafik og Veje samt Natur og Miljø først vil blive omfattede når byggeprojektet på Grøndalsvej 1 tages i brug primo Tilsvarende er funktionerne på Holmevej 180 ikke omfattede af modellen, idet denne ejendom fraflyttes som følge af projektet på Grøndalsvej 1. Side 4 af 12

5 Huslejemodellen er beskrevet i lejekontrakterne for de enkelte administrationsbygninger med de respektive magistratsafdelinger som lejere. Herved bliver interne flytninger inden for en afdeling i princippet Huslejemodellen uvedkommende. Erfaringer Udviklingen i lokaleforbruget. Et af hovedformålene med Huslejemodellen var at skabe større bevidsthed om lokaleforbruget, nærmere betegnet arealforbruget pr. administrativ medarbejder. Det er klart indtrykket, at dette formål er opfyldt, selv om det ikke kan dokumenteres, da udviklingen i kommunens personaleforbrug ikke gjort op i forhold til arealforbrug. En indikation af udviklingen kan hentes i Personaleredegørelsen for Her fremgår det, at antallet af administrative medarbejdere i kommunen er reduceret med 7,8% fra 2010 til Heraf er en del medarbejdere, der har været placeret i de administrationsbygninger, som er omfattet af Huslejemodellen. Samtidig har der været stor bevægelse i de enkelte afdelingers disponering af lokalerne. Det tolkes som udtryk for et ønske om at optimere lokaleforbruget. Vedligehold af bygninger. De udlagte midler til bygningernes vedligehold var og er beregnet på at sikre en standard, så kapitalværdien bevares. Summen af de samlede midler til vedligehold, der blev fordelt på hhv. ejer- og lejerforpligtelser, blev udmålt til 11,9 mio. kr. Beløbet dækker samtlige udgifter til udvendig vedligehold, installationer, indvendig vedligehold samt ombygninger og flytninger. For at sikre et holdbart niveau blev 90% af de 11,9 mio. kr. eller 10,7 mio. kr. afsat til vedligeholdelse, mens 10% eller 1,2 mio. kr. blev afsat til ombygninger/flytninger. De 10,7 mio. kr. blev fordelt på ejer og lejers ansvar, dvs. på henholdsvis udvendig vedligehold/grundlæggende tekniske installationer og indvendig vedligehold/brugsrelaterede tekniske installationer i forholdet 60:40. De nævnte beløb omfatter samtlige administrationsbygninger, inklusive de ejendomme hvor modellen ikke er udrullet som følge af at magistratsreformens flytninger ikke har været på plads. De følgende oversigter omhandler alene de bygninger, som Huslejemodellen blev udrullet i fra primo Ejendomsforvaltningen har løbende på de enkelte bygninger registreret afholdte vedligeholdelsesudgifter. Hertil skal lægges de udgifter, afdelingerne selv har stået for. Side 5 af 12

6 Indvendig vedligeholdelse, akkumuleret forbrug. Status ult Inkl. de af afdelingerne oplyste direkte afholdte udgifter Vedligeholdelse - Lejer Budget til vedligehold Forbrugt til vedligehold Mindreforbrug Rådhuset Grøndalsvej Silkeborgvej Vejlby Centervej Værkmestergade Søren Frichs Vej 36 G og M Hans Hartvig Seedorffs Stræde Åboulevarden Vestergade Gudrunsvej I alt Note: Negativt fortegn betyder merforbrug Udviklingen i de udgifter Ejendomsforvaltningen har afholdt vedrørende ejerforpligtelser til udvendig vedligehold og tekniske basisinstallationer har haft dette forløb: Ejendomsforvaltningens udgifter som bygningsejer til klimaskærm, og teknik Budget til vedligehold Forbrugt til vedligehold Mindreforbrug Selv om oversigterne giver et godt billede af forskellene mht. prioritering af vedligeholdelsesmidler i de respektive bygninger kan tallene langt fra tolkes alene ud fra deres pålydende. Grøndalsvej 2 har som ny bygning et mindre behov for vedligeholdelse de første brugsår, og efterslæbet for Silkeborgvej 622 og Gudrunsvej skal bl.a. ses i lyset af den usikkerhed, der er om bygningernes fremtidige disponering. Efterslæbet for Søren Frichs Vej 36 G og M afspejler i høj grad at MSO selv har stået for større ombygningsarbejder i lokalerne, jf. nedenstående. Hvad angår forbrug til ombygnings- og flytteprojekter er registreret disse beløb, der kan sammenholdes med et samlet udlæg på 4,8 mio. kr. for de 4 år opsummeret. Side 6 af 12

7 Afholdte ombygnings- og flytteudgifter Via Ejendomsforvaltningen Borgm. Afd. MSO MKB I alt Grøndalsvej Gudrunsvej Hans Hartvig Seedorffs Stræde Rådhuset Silkeborgvej Søren Frichs Vej 36 G og M Valdemarsgade Vejlby Centervej Vestergade 55 0 Værkmestergade Åboulevarden 23 0 I alt Oversigterne kan sammenfattes således: Samlet budget til vedligehold Forbrugt til vedligehold Mindreforbrug Ejer til udvendig og teknik Lejer til indvendig vedligehold Lejer til ombygning og omflytning Totalt set har der således været et mindreforbrug på ca. 7,0 mio. kr. i forhold til de definerede udgiftsbehov til ud- og indvendig vedligeholdelse, mens ombygning og flytning har udvist et merforbrug på 9,0 mio. kr. i forhold til de udlagte beløb. Ombygnings- og flyttearbejder vil typisk også omfatte elementer af vedligehold i kraft af afledte konsekvenser mht. maling, gulvopretning o.l.. Det er derfor naturligt at se samlet på disse to udgiftsposter, hvor der stort set har været balance mellem forbrug og udlagt beløb. Dette forhold og den i vedligeholdelsesmæssig sammenhæng korte tidsperiode, som forbruget er opgjort for, giver ikke anledning til ændringer i Huslejemodellen. Det vil dog være hensigtsmæssigt, at den fortsatte vedligeholdelse sikres gennem en opstramning af de systematiske vedligeholdelsesplaner, der skal udarbejdes for de enkelte ejendomme, og som drøftes mellem lejer og udlejer. Side 7 af 12

8 Samspillet mellem magistratsafdelingerne/forvaltningerne og Ejendomsforvaltningen De standardiserede lejekontrakter, der er anvendt i Huslejemodellen, er som paradigme gennemgået af den tværmagistratslige erhvervslejegruppe. Dette har ikke forhindret at arbejdet med godkendelse af lejekontrakterne har været administrativt tungt at håndtere. Dette skal givet ses i lyset af at Huslejemodellen har betydet ændrede spilleregler for såvel lejere som udlejer med en kulturændring til følge, der har krævet tilpasning fra begge sider. Magistratsafdelingernes/forvaltningernes adfærd. Det var forudsat, at Ejendomsforvaltningen og lejerne udarbejdede planer for brugen af vedligeholdelsesmidlerne. Dette har ikke været tilstrækkelig prioriteret. Vedligeholdelsesarbejder, som Ejendomsforvaltningen i al væsentlighed har stået for, er mere kommunikeret til lejerne i forbindelse med de konkrete arbejder, og har ikke været dele af en samlet plan. Husudvalgene skulle være fælles talerør for lejerne i den enkelte bygning mht. vedligeholdelse og forandringer i fællesarealer o.l..det har dog kun været på Rådhuset, at der er en fast mødefrekvens med husudvalget. I de øvrige administrationsbygninger er husudvalgenes rolle mere diffus. Da disse bygninger altovervejende kun benyttes af én magistratsafdeling, er kommunikationen mellem ejer og lejer dog forholdsvis enkel. Vedligeholdelsesplaner er fremover et fokuspunkt, hvor forbedring skal sikres. Dette vil ske gennem planer for vedligeholdelsen i de enkelte bygninger og regelmæssige møder med lejerne om prioriteringen inden for planerne. Husudvalget på Rådhuset har en fast mødestruktur og fungerer som sådant fint i forhold til Huslejemodellen. Rådhuset byder dog også på særlige udfordringer for brugen af de udlagte vedligeholdelsesmidler, idet huset rummer en forholdsmæssig stor andel af fællesarealer. Her skal seks lejere i princippet blive enige om prioriteringen. Samtidig er det ofte økonomisk og teknisk relevant at koordinere med vedligeholdelsesarbejder i den del af huset, Ejendomsforvaltningen som ejer er ansvarlig for. Udfordringer til kommunikation. På den bygningstekniske side har Huslejemodellen stillet større krav til kommunikation med lejerne om prioritering af vedligeholdelsen og hvad ombygninger må koste. Der har dog ikke kunnet registreres færre opgaver på området bortset fra de, der henhører under MSO i Frichsparken. Fastholdelse af vilkår for opgsigelse. Blandt de væsentligste elementer i huslejeaftalerne er muligheden for opsigelse af dele af lejemålet og varslerne for opsigelser. Vilkårene herfor foreslås at fortsætte uændret. I praksis har det alene været Rådhuset hvor opsigelsesmulighederne har været udnyttede. Side 8 af 12

9 Den vedtagne begrænsning på at opsigelser på Rådhuset skal omfatte mindst 10 sammenhængende kontorfag er fastsat ud fra en forventning om at dette antal ville være dækkende for mulighederne for genudlejning. Selv om praksis har vist noget andet foreslås denne grænse for Rådhuset at fortsætte uændret, idet opsigelsesmuligheden er et af omdrejningspunkterne i Huslejemodellen for at sikre ressourcebevidsthed om lokaleforbruget. De formelle vilkår for opsigelse vil altid kunne fraviges, når der er mulighed for genudleje af et lejemål der ønskes fraflyttet. Problemet med ledige lokaler på Rådhuset vil skulle løses på anden vis. Der vil således ved Borgerservice planlagte flytning i 2014 til Multimediehuset og samlingen af Teknik og Miljø i Gellerup ske fraflytning af godt 110 kontorfag svarende til mere end 20% af kontorarealet på Rådhuset. Derfor vil der være behov for stillingtagen til hvilke funktioner, der fremadrettet ønskes placeret på Rådhuset. Teknik og Miljø, Ejendomsforvaltningen vil derfor tage initiativ til udarbejdelse af forslag til ny overordnet lokaleplan, der inddrager samtlige kommunale funktioner med kontorbehov. Planen vil blive forelagt byrådet til beslutning. Tilsvarende ses der ingen anledning til at ændre i opsigelsesvarslet på seks måneder. Varslet giver udlejer (Ejendomsforvaltningen) mulighed for at finde nye lejere samtidig med at det afspejler den tidshorisont, lejerne må forventes at have i forhold til det ændrede lokalebehov. Huslejen i de enkelte administrationsbygninger blev oprindelig fastlagt efter mæglervurdering. Formålet var at gøre lokaleforbruget så kostægte som muligt og give et realistisk sammenligningsgrundlag med alternative lokaliseringer. Lejeniveauet har kun vist sig problematisk på Rådhuset, idet m2-lejen ligger i top samtidig med at et kontorfag tillægges et relativt stort tillæg for andel i fællesarealer. Resultatet har været, at Rådhuset er blevet mindre attraktivt for den kommunale administration hvilket igen har resulteret i et større antal ledige lokaler. Selv om dette problem midlertidigt er løst med Ejendomsforvaltningens indflytning pr. 1. september i kraft af opsigelsen af et lejemål hos en privat udlejer, vil en ændring være påkrævet for fremadrettet at gøre det attraktivt at have de centrale administrative enheder placeret på Rådhuset. Tilpasning af husleje på Rådhuset. Huslejen på Rådhuset foreslås på baggrund af ovennævnte forhold ændret. Dette vil ske ved at lejen beregnes ud fra kontorareal med et mindre tillæg end i dag for fællesarealer, og uden kælderleje. Hermed vil huslejen for et kontorfag i 2013-priser blive ca kr., hvilket vil være fuldt konkurrencedygtigt. Til sammenligning koster et kontorfag på Jægergården kr. og kr. på Grøndalsvej 2. Side 9 af 12

10 En konsekvens af denne ændring vil være at dele af de oprindeligt udlagte huslejebeløb for fællesarealer og kælder skal tilbageføres, således at de udgår af de respektive afdelingers udgiftsbudget og af Ejendomsforvaltningens indtægtsbudget. Af hensyn til de i afdelingerne trufne dispositioner foreslås lokalefordelingen pr. 1. januar 2013 som grundlag for tilbageførslen. MKB finder det i den forbindelse påkrævet at gøre opmærksom på, at det fremadrettet får betydning at reducere huslejebudgettet. Betalingen på Rådhuset indgår i økonomien bag flytningen af Borgerservice til Multimediehuset i Bidraget til finansiering af merudgifterne af den bygningsmæssige drift og vedligehold af Multimediehuset vil derfor blive mindre. Som det fremgår af bilag 1 er der tale om et årligt beløb på knap kr., som der skal findes en løsning på. Dette foreslås at ske i forbindelse med de tekniske budgetændringer for Tilbageførsel af udlagte midler til vagt, service og kantine på Rådhuset. Samtidig med regulering af huslejen på Rådhuset foreslås, at de udlagte beløb til vagt og service på Rådhuset tilbageføres, idet denne aktivitet kan tilskrives husets funktion som Byens Hus. Der er dermed tale om en fast udgift, som ikke bør belaste lejerne i huset. Endvidere foreslås kantineudlægget for Rådhuset tilbageført, så beløbet indgår i kantinens budget som et fast tilskud. Udlæggene for de øvrige kantiner foreslås ikke berørt i denne sammenhæng, idet det vil give uklarhed om det økonomiske ansvar for især de brugerdrevne kantiner. Det foreslås at problematikken omkring de øvrige kantiner hvad angår udlæg og økonomisk ansvar gøres til genstand for en selvstændig analyse. Ejendomsforvaltningen vil være initiativtager til dette. Ovennævnte ændring i huslejefastsættelsen for Rådhuset samt tilbageførsel af beløbene for vagt og service samt kantinetilskuddet på Rådhuset fremgår af vedhæftede bilag. Muligheden for finansiering af energibesparelser under Huslejemodellen. Huslejemodellen giver en udfordring i forhold til de energibesparelser, som Ejendomsforvaltningen som udlejer vil være ansvarlig for og naturligt være initiativtager til. Energibesparelserne kan ikke automatisk konverteres til huslejestigning, og samtidig kan det være problematisk at måle energispareeffekten af konkrete tiltag. Eksempler herpå er nye ovenlys på Rådhuset, der giver en bedre isolering, og udskiftning til mere energiøkonomiske, men også dyrere køkkenmaskiner. Der mangler således en finansieringsmodel, der kan sikre, at incitamentet til energibesparelser er fælles for såvel ejer som lejer. Dette vil kræve, at begge parter kan se en økonomisk fordel i energiinvesteringer. Risikovilligheden skal samtidig bredes ud således, at lejerne ikke kræver fuld sikkerhed for tilbagebetaling for at godkende projekterne. Side 10 af 12

11 Der er derfor behov for et videre arbejde med udformningen af en sådan finansieringsmodel. Ejendomsforvaltningen vil udarbejde konkret forslag der foreslås tiltrådt af direktørgruppen. Fremtidige ændringer i Huslejemodellen. Huslejemodellen har mange facetter og der vil fremadrettet givet være ændrede vilkår, der kan begrunde ændring i modellens enkelte elementer. For at sikre en hurtig og smidig håndtering af dette foreslås det at direktørgruppen bemyndiges til at beslutte sådanne ændringer. Side 11 af 12

12 Bilag: Rådhuset - tilbageførsel af udlæg ud fra lokalefordelingen pr prisniveau Område Magistratsafdeling MBA MSB MTM MSO MKB MBU I ALT Husleje Fællesareal Kælderareal Husleje i alt Betjentydelser Kantinetilskud I alt Anm. MKB Borgerservice alene: Tilbageført husleje kr Side 12 af 12