4. KONTROL INDHOLD. DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 108

Transkript

1 4. KONTROL INDHOLD INDLEDNING 4.1. Grundtræk 4.2. Igangværende reformer 4.3. Andre kontrolmekanismer 4.4. Den valgte fremgangsmåde 4.5. Første beretning - afgrænsning af problemområder INTERN KONTROL 4.6. Behovet for ændringer 4.7. Principperne om ansvar i forbindelse med finansiel forvaltning 4.8. Hvad er intern kontrol? 4.9. En ny ramme for intern kontrol Tilsyn og støtte Uddelegering af myndighed Finansielle transaktioner procedurer Regnskabsføring og rapportering Håndhævelse af de anvisningsberettigedes ansvar INTERN REVISION Intern vs. ekstern revision Svaghederne ved den nuværende interne revision Hvad er intern revision? Definition Målsætning og rækkevidde Ansvar, myndighed og uafhængighed DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 108

2 4.13. En ramme for intern revision i Kommissionen Status og position i organisationen Udvælgelse af revisioner Gennemførelsen af revisioner Opfølgningsrevisioner Forbindelser med Revisionsretten Ressourcer Generalinspektoratet for Tjenestegrenene (IGS) Organisatoriske følger Kommissionens brug af Revisionsrettens revisionsresultater Revisionsdækning Karakteren af revisionsbemærkninger DAS Tidspunkterne for forelæggelse af beretninger Kontradiktionsproceduren Parlamentets budgetkontrol Henstillinger Bilag 1 : SEM 2000 henstillinger Bilag 2 : GD XX (Finanskontrol) Faktuelle oplysninger og tal DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 109

3 INDLEDNING 4.1. Grundtræk I dette kapitel undersøges de mekanismer, der i Kommissionen anvendes til kontrol af indtægter og udgifter 67. Mekanismerne omfatter de foranstaltninger, der er truffet for at kontrollere udgifternes lovformelighed og formelle rigtighed, inden de afholdes - ex ante-kontrol - og de foranstaltninger, der gennemføres efter eller under udgifternes afholdelse - ex postkontrol Disse kontrolfunktioner, der i øjeblikket begge udøves af Generaldirektoratet for Finanskontrol (GD XX), adskiller sig i virkeligheden væsentligt fra hinanden. Førstnævnte kontrolfunktion er i alt væsentligt en administrativ proces, hvor forslagene til udgifter (både forpligtelser og betalinger) undersøges for at slå fast, om de er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser og procedurer, og godkendes af finanskontroltjenesten. En transaktion skal udtrykkeligt godkendes, inden den kan gennemføres. Denne procedure er i fællesskabsjargon kendt under betegnelsen at give "påtegning". Sidstnævnte kontrolfunktion tager form af revisioner, som kan være revisioner af bestemte tjenestegrene, programmer, projekter osv., og som gennemføres af en specialiseret tjenestegren under GD XX, og hvis konklusioner i sidste instans tager form af rapporter fra Kommissionens finansinspektør. I dette kapitel vil de to funktioner blive omtalt som intern kontrol og intern revision Selv om de adskiller sig fra hinanden, omfatter begge funktioner undersøgelse af overensstemmelsen med Den Europæiske Unions finansielle reglement, finansforordningen 68. Dette dokument, hvis anvendelse yderligere belyses i de gennemførelsesbestemmelser, der vedtages af hver enkelt institution, er den grundlæggende finanskontroltekst. Den fastlægger de grundlæggende bestemmelser for de basale budgetprocedurer, dvs. budgettets opstilling, struktur og opstillingsform, budgettets gennemførelse og forvaltning, regnskabsaflæggelsen, den eksterne revision af regnskaberne og decharge til Kommissionen for dennes gennemførelse af budgettet. Den indeholder ligeledes en række særlige bestemmelser for specifikke udgiftsområder. Til dette kapitels formål er de centrale bestemmelser de bestemmelser, der vedrører Kommissionens gennemførelse af budgettet, og GD XX's kontrolfunktion En af de centrale bestemmelser i finansforordningen er, at hver enkelt institution skal udpege en finansinspektør, der har to hovedopgaver: at kontrollere i) indgåelsen af alle udgiftsforpligtelser og alle udgifters anvisning og ii) alle indtægters fastlæggelse og inkassering 69. Finansforordningen indeholder også bestemmelser vedrørende finansinspektørernes status. Hver enkelt institution skal fastlægge sine egne regler i sine gennemførelsesbestemmelser, men disse skal i alle tilfælde "udformes således, at de sikrer dem [finansinspektørerne] fuld uafhængighed i udøvelsen af deres hverv". 70 I Kommissionens tilfælde er finansinspektøren GD XX's generaldirektør Et andet grundlæggende aspekt i finanskontrolsystemet, vedrørende hvilket der også er fastlagt bestemmelser i finansforordningen, er adskillelsen af funktioner mellem den 67 For de læsere, der er bekendt med revisionsterminologi, kan det oplyses, at titlen på dette kapitel, "kontrol", her bruges i denne begrænsede betydning. Kapitlet vil ikke beskæftige sig med ordets videre associationer (f.eks. selskabsmoral, disciplinærordning osv.), da disse behandles indgående andetsted i beretningen. 68 Finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 356 af ) som ændret 11 gange. 69 Finansforordningen, artikel 24, afsnit 3, led 1 og Idem, afsnit DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

4 anvisningsberettigede og den person, der i praksis foretager den pågældende finansielle transaktion, eller som det hedder i finansforordningen, "budgettet gennemføres efter princippet om adskillelse mellem anvisningsberettigede og regnskabsførere" 71. Følgelig kræver enhver forpligtelse eller betalingsordre godkendelse fra tre personers side: den anvisningsberettigede, der indgår finansielle forpligtelser og udsteder betalingsordrer, finansinspektøren, der giver transaktionen sin påtegning, og regnskabsføreren, der foretager den pågældende transaktion. Disse hverv er, med finansforordningens ord, "indbyrdes uforenelige" Igangværende reformer I visse henseender har ekspertgruppen med hensyn til dette spørgsmål at gøre med et mål, der til stadighed flytter sig, især som følge af den proces, der er i gang som led i "SEM 2000"- initiativet 73. Formålet med dette initiativ er at tackle de mangler i Kommissionens finansielle forvaltning, som Santer-Kommissionen konstaterede i begyndelsen af sin embedsperiode. SEM 2000 skulle efter planen være en vidtrækkende reform, ikke kun af formelle strukturer og procedurer, men også af hele Kommissionens finansielle forvaltningskultur. (SEM 2000's elleve henstillinger er gengivet i bilag 1 til dette kapitel) I tilknytning til SEM 2000-processen har Kommissionen på det seneste forelagt adskillige serier ( på engelsk kendt under den malende betegnelse "trains") af ændringer til finansforordningen som en reaktion på de ændrede omstændigheder for finansiel forvaltning. Selv om de enkelte serier hver især er blevet foreslået af gode grunde, har det samlede resultat uundgåeligt været, at finansforordningen er blevet så kompliceret, at den er ved at blive ubrugelig. Under pres fra ikke mindst Revisionsretten har Kommissionen derfor indstillet processen med en delvis revision og iværksat en fuldstændig revision af finansforordningen under overskriften "omarbejdning af finansforordningen" 74. Dens overvejelser har endnu ikke taget og vil heller ikke i nogen tid fremover tage konkret form. Imidlertid skitserer Kommissionen i sit indledende dokument - efter at have erkendt, at de senere års gentagne ændringer har betydet, "at teksten fra 1977 har mistet nogen af sin sammenhæng og klarhed" 75 - hvilken type ændringer, den agter at foreslå. Ændringerne vedrører både form (tekstens klarhed og dens overensstemmelse med anden lovgivning) og væsensindholdet i forordningens bestemmelser. Der er tale om en kæmpemæssig opgave, som det potentielt vil tage temmelig lang tid at fuldføre. Den er også underlagt komplekse lovgivningsmæssige procedurer og indebærer et betydeligt input fra især Europa-Parlamentet, Rådet og Revisionsretten. Det ville derfor være uhensigtsmæssigt (for ikke at sige upraktisk), hvis ekspertgruppen forsøgte at foregribe disse procedurer ved at tillade sig den flothed at foretage sin egen systematiske revision af finansforordningen. Ekspertgruppen vil derfor begrænse sig til at gøre opmærksom på sine idéer med hensyn til specifikke reformer, efterhånden som de opstår i forbindelse med dens analyse, og den går ud fra, at dens henstillinger, for så vidt som de anses for nyttige, om fornødent vil blive inkorporeret i den nye finansforordning. 71 Finansforordningen, artikel 21, afsnit Idem, afsnit "Forsvarlig og effektiv finansiel forvaltning 2000". 74 Arbejdsdokument fra Kommissionen, SEK (1998)1228 af Idem, indledning, punkt 2 (se også Revisionsrettens opfattelse som anført i dens udtalelse 4/97 af , punkt 14, og som citeret af Kommissionen i indledningen: "Gennem årene er der som følge af de forskellige ændringsforslag til finansforordingen blevet set gennem fingre med eller indført en mængde "arrangementer", som man har anset for hensigtsmæssige for de ansvarlige De bevirker derimod, at principperne for regnskabsforvaltning og økonomisk forvaltning ikke følges nøje, og de komplicerer i høj grad forvaltningen.." ). DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 111

5 4.3. Andre kontrolmekanismer Selv om dette kapitel hovedsagelig beskæftiger sig med de interne kontrolfunktioner, der i øjeblikket varetages af GD XX, vil det også komme kortere ind på andre kontrolaspekter Det vil således kort kommentere den eksterne revisionsfunktion, som Revisionsretten varetager, og i denne forbindelse den politiske budgetkontrol, som Parlamentet udøver (selv om dette spørgsmål snarere henhører under kapitel 7 og behandles mere indgående der). Det vil desuden komme ind på den interne inspektion, der gennemføres af en specialiseret tjenestegren i Kommissionen Den valgte fremgangsmåde De henstillinger, der vil blive fremsat i dette kapitel, vil vedrøre de centrale principper, der efter ekspertgruppens opfattelse bør ligge til grund for udformningen af Kommissionens revisions- og kontrolsystem, og ikke detaljerne i de reformer, der identificeres som værende ønskelige. Det er op til de direkte berørte instanser at skabe et system, der vil fungere efter disse principper Endvidere har ekspertgruppen, skønt SEM 2000 i mange henseender beskæftiger sig med samme problemer som dette kapitel, foretrukket i denne beretning at basere sin analyse på den i øjeblikket herskende situation i Kommissionen snarere end at tage udgangspunkt i Kommissionens eget projekt vedrørende reform af den finansielle forvaltning. Selv om ekspertgruppen har kendskab til SEM 2000-planerne, og selv om der vil blive henvist hertil, hver gang der er et klart sammenfald mellem tankegangen i SEM 2000 og ekspertgruppens egne overvejelser, foretrækker ekspertgruppen i det store og hele at nå frem til sine egne henstillinger Første beretning - afgrænsning af problemområder I sin første beretning fremsatte ekspertgruppen en række kritiske bemærkninger vedrørende finanskontrolgeneraldirektoratets rolle. Navnlig to bemærkninger peger på problemer, som ekspertgruppen ville betegne som fundamentale: Den første bemærkning, i punkt , er en simpel, men sigende konstatering af en kendsgerning: "De fleste af de uregelmæssigheder, som ekspertgruppen har kunnet konstatere, var forinden blevet godkendt med en positiv påtegning fra finansinspektøren." Baggrunden for denne konstatering er det store spørgsmålstegn, der er sat ved effektiviteten, ja endog nytten, af ex ante-finanskontrol som i øjeblikket organiseret i Kommissionen 77. Det er et spørgsmål, der ikke blot stilles af denne ekspertgruppe, men som beskæftiger hele Kommissionens egen finanskontroltjeneste. Dette er næppe overraskende, eftersom GD XX ifølge sine egne tal behandlede over en halv million finansielle transaktioner i (Dette kunne være medvirkende til at forklare, hvorfor Kommissionen har fået et uheldigt rygte for at betale sine kreditorer set). Størstedelen af GD XX's personale er direkte eller 76 Herefter i dette kapitel omtalt under anvendelse af det almindeligt brugte franske akronym herfor, IGS ("Inspectorat Général des Services"). 77 Især i SEM 2000 (jf. navnlig henstilling 11, bilag 1). 112 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

6 indirekte beskæftiget med ex ante-kontrol 78. Dette til trods har transaktionernes antal allerede ført til et system, hvorefter der kun foretages stikprøveundersøgelser af forslagene (30% i 1998 faldende til 10% i 1999), således at langt størstedelen af transaktionerne godkendes automatisk. Derfor, og til trods for en vis indsats for at målrette kontrollen på grundlag af risikoanalyser, er den formodede "kvalitetsgaranti", der ydes med påtegning, en myte, og den fornemmelse, som de anvisningsberettigede har af at føle sig tilsvarende fritaget for ansvaret for transaktionens finansielle formelle rigtighed, enten reelt eller principielt uberettiget Den anden bemærkning vedrører GD XX's anden funktion, intern revision. Her går problemet som en rød tråd gennem hele beretningen. Det er hyppigt forekommet, at der under GD XX's revisioner er konstateret uregelmæssigheder, og at disse uregelmæssigheder har været af en sådan art, at de i det mindste har vist, at der har været behov for afhjælpende foranstaltninger. Det bedste eksempel på dette fænomen har været Leonardo-sagen, hvor bemærkninger fremsat i tidlige udkast (og som siden viste sig at være korrekte) ikke var med i de endelige tekster 79. Desuden kan udarbejdelsen af de endelige tekster tage uforholdsmæssig lang tid, efterhånden som meningsudvekslingerne under den såkaldte kontradiktionsprocedure mellem revisoren og den reviderede instans, især i vanskelige sager, trækker ud Ekspertgruppen støtter det grundlæggende princip om retten til at tage til genmæle, men der kan ikke være tale om, at den reviderede instans bør have mulighed for at reagere på revisionsresultater inden udarbejdelsen af den endelige revisionsberetning. Det af ekspertgruppen konstaterede problem er ikke, at kontradiktionsproceduren eksisterer, men den måde, hvorpå den fungerer i praksis - hvilket igen er et resultat af den plads, GD XX indtager i forhold til Kommissionens øvrige tjenestegrene. Det, der i sidste ende rejses tvivl om, er selve tanken om intern revision i så stor en organisation som Kommissionen Dette kapitel vil derfor fokusere på to spørgsmål: omstrukturering af den interne kontrol og omlægning af den interne revision De henstillinger, der vil blive fremsat, vil være baseret på den præmis - som også var genstand for en bemærkning i første beretning 80 - at de to funktioner, ex ante-kontrol af finansielle operationers formelle rigtighed og a posteriori-revision, er helt forskellige (endog modstridende) aktiviteter, som ikke hører hjemme i samme afdeling. INTERN KONTROL 4.6. Behovet for ændringer Der er flere forskellige mulige reaktioner på bemærkningen om, at Kommissionens finanskontrols påtegningssystem ikke fungerer. Den første (en løsning, der kun ville kunne bruges i en ideel verden) er at prøve at få det eksisterende system til i praksis at fungere, som det i teorien burde, dvs. sådan, at alle finansielle forslag reelt kontrolleres og kontrolleres grundigt. Dette ville kræve en enorm forøgelse af antallet af ansatte i finanskontroltjenesten, hvilket af forskellige årsager ikke er muligt. En anden løsning ville være at acceptere umuligheden af 78 For detaljerede tal henvises til finansinspektørens årsberetning for 1998, SEK (1999) 0446/2A/4,6,8 (resumeret i bilag 2). Det skal siges, at disse tal kun forelægges til orientering, eftersom klassificeringen af arbejde og personale (især i kategorien "ex-post"-revision) er tvivlsom. 79 Se første beretning, kapitel Punkt DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 113

7 universel kontrol og gå over til et stikprøvesystem, hvor kun forholdsvis få - forhåbentlig omhyggeligt udvalgte - transaktioner kontrolleres grundigt, og resten gives en "automatisk" påtegning (dette er den nuværende situation, som også er godkendt af SEM 2000) Uanset det praktiske eller ej ved disse løsninger har ekspertgruppen fortsat stærke forbehold over for dem på to principielle punkter. For det første er det usandsynligt, at ex antekontrol, hvad enten den er universel eller foregår ved stikprøver, vil være en omkostningseffektiv proces: det vil helt klart kræve et uforholdsmæssigt stort arbejde at kontrollere alle transaktioner, mens stikprøvekontrol sandsynligvis ikke vil have tilstrækkelig demotiverende virkning. Det andet - og grundlæggende - principielle punkt er, at enhver undladelse af at foretage ex antekontrol støder på den centrale indvending, at den - de facto om ikke de jure - forskyder ansvaret for finansiel formel rigtighed fra den person, der forvalter udgifterne, til den person, der godkender dem. Denne forskydning af ansvaret er i virkeligheden ensbetydende med, at ingen i sidste instans er ansvarlige Vi når således frem til den tredje mulige løsning, nemlig en helt ny undersøgelse af selve tanken om ex ante-kontrol I internationale finansielle forvaltningskredse betragtes fællesskabsinstitutionernes ex ante-finanskontrolsystem som noget af en oldnordisk indretning. Det svarer til en forældet kontrolvision om "at gå med livrem og seler", som kun lægger lidt vægt på "forvalterens" personlige ansvarsfølelse og i stedet fokuserer på transaktionernes formelle aspekter 81, og som under alle omstændigheder kun kan fungere effektivt inden for en struktur, hvor et forholdsvis begrænset antal finansielle forslag passerer gennem systemet. Ekspertgruppen har identificeret begge disse punkter som store problemområder for Kommissionen, der, som det påpegedes i ekspertgruppens første beretning, ikke i sin struktur tilskynder til nogen personlig ansvarsfølelse hos sine ansatte og gennemfører så lang en række finansielle transaktioner, at den ikke har kapacitet nok til at forvalte dem. Hvad specifikt angår EU-tjenestemænd, forværres problemet yderligere af, at det så at sige næsten er umuligt at tage administrative sanktioner af pekuniær art i brug over for tjenestemænd, der begår uregelmæssigheder I de fleste tilfælde tyder moderne praksis på en forskydning bort fra stive ex antekontrolsystemer i retning af systemer baseret på en kombination af finansiel kvalitetsforvaltning ved kilden og grundig ex post-revision. GD XX afspejler selv delvis denne udvikling, idet det har etableret en intern revisionstjeneste parallelt med de traditionelle påtegningsafdelinger. Det kan hævdes, at det på denne måde har givet sig selv det værste af begge verdener i form af to tjenestegrene, hvoraf hverken den ene eller den anden har nogen reel chance for at fungere effektivt. For at gøre tingene endnu værre er de to tjenestegrenes funktioner potentielt i strid med hinanden, da revisionstjenesten uundgåeligt vil støde på sager, hvor finanskontrollen har givet en uretmæssig transaktion påtegning (det er der mange eksempler på ). Finansinspektøren står i en utilfredsstillende position i sådanne sager Det er klart, hvilken konklusion der må drages. For det første må finanskontrol (dvs. ex ante-garantien for finansielle transaktioners formelle rigtighed) gøres til genstand for helt nye tanker med henblik på reelt og konkret at gøre forvalterne af udgifterne ansvarlige for denne 81 Selv om der i henhold til finansforordningens artikel 38, stk. 1, kan tages hensyn til overholdelse af "principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning". 82 Denne udtalelse fremsættes ikke mindst på grundlag af empiriske beviser: der er ikke nogensinde truffet disciplinære foranstaltninger mod en fællesskabstjenestemand i henhold til artikel 22 i tjenestemandsvedtægten (se kapitel 6). 114 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

8 kontrol. For det andet må denne funktion holdes fuldstændig adskilt fra den interne revisionsfunktion Principperne om ansvar i forbindelse med finansiel forvaltning De ovenfor anførte overvejelser peger i retning af en række principper, som må overholdes i forbindelse med enhver omstrukturering af finansiel forvaltning: forvalteren af udgifter (den anvisningsberettigede) skal være og må føle sig ansvarlig for alle aspekter 83 af de finansielle transaktioner, vedkommende foretager; de anvisningsberettigedes ansvar skal være konkret og skal kunne håndhæves: der må eksistere formelle og gennemførlige mekanismer til gennemførelse af sanktioner mod overtrædelser; tildelingen af kompetence og uddelegeringen af myndighed i enhver finansiel forvaltningsstruktur må derfor være klar og utvetydig, således at det tydeligt fremgår, hvorledes ansvaret er fordelt ned gennem hele hierarkiet; de anvisningsberettigede må være tilstrækkeligt uddannede og udrustede til at udøve deres finansielle opgaver; et krævende system med regnskabsføring, rapportering og revision bør styrke princippet om ansvar Når først der er indført et sådant system for de anvisningsberettigede bliver central finanskontrol i sin nuværende form i alt væsentligt overflødig. De anvisningsberettigedes forelæggelse af finansielle forslag for et andet generaldirektorat med henblik på godkendelse har afgjort ikke længere nogen plads i systemet. Den kvalitetskontrol, der er det endegyldige formål med finanskontrol, bør foretages i det generaldirektorat, der er ansvarlig for udgiften. Ekspertgruppen forestiller sig således en form for decentralisering, hvorved ansvaret atter lægges tilbage til de operationelle tjenestegrene. Desuden udelukker effektivitetshensyn enhver tanke om at reproducere et påtegningssystem i generaldirektoraterne Hvad er intern kontrol? Inden vi går videre, er det umagen værd at stoppe op for at se på, hvad der helt præcist menes med intern kontrol, hvis den gammeldags opfattelse af begrebet som en ex ante-kontrol af formel rigtighed skal erstattes. Det bekvemme korte udtryk "kvalitetskontrol" er allerede blevet brugt. For at være mere specifik består intern kontrol af alle de aktiviteter, instrukser og rutiner i de enkelte generaldirektorater, hvormed formålet er at sikre en behørig og sikker behandling af generaldirektoratets aktiver og finansielle ressourcer. Disse kan opsummeres som følger: Forsyning af alle parter i den finansielle proces med tjenlige, fuldstændige og præcise oplysninger vedrørende deres opgaver; foranstaltninger til kontrol og sikring af overholdelsen af alle relevante procedurer, instrukser, forordninger og love; foranstaltninger til beskyttelse af offentlig ejendom og sikring af værdien af offentlige aktiver; 83 Bredt sagt "lovligheden, den formelle rigtighed og den forsvarlige økonomiske forvaltning" af udgifterne (jf. EUtraktatens artikel 248, stk. 2 - parafrase). 84 Skønt SEM 2000-initiativet ikke lægger sig fast på denne fremgangsmåde, går det helt klart i samme retning - henstilling nr. 11 (bilag 1). DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 115

9 foranstaltninger til sikring af økonomisk, virkningsfuld og effektiv anvendelse af ressourcerne i overensstemmelse med principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning; foranstaltninger til kontrol og - så vidt muligt - sikring af opnåelsen af politiske mål, prioriteringer, måltal og målsætninger En ny ramme for intern kontrol Tilsyn og støtte I forbindelse med sin vision om et decentraliseret internt kontrolsystem, for hvilket ansvaret skal påhvile de enkelte generaldirektører, vil ekspertgruppen gerne understrege, at det ikke er anarki, den foreslår. SEM 2000 opstiller allerede en ramme, inden for hvilken en harmoniseret finansiel kultur er ved at tage form med et system af finansielle "celler" i hvert enkelt generaldirektorat. Denne spredning af finansiel kompetence er et afgørende element i Kommissionens fremtidige udvikling. Desuden er det af indlysende tekniske/forvaltningsmæssige årsager vigtigt, at regnskabsmetoder og grundlæggende finansielle forvaltningsprocedurer er de samme overalt i Kommissionen Ekspertgruppens tanke om, at de enkelte generaldirektører og deres delegerede bør være personligt ansvarlige for interne kontrolsystemers funktion og for den formelle rigtighed af de enkelte finansielle transaktioner, betyder ikke, at de ganske enkelt bør overlades til at klare sig selv. Tværtimod bliver det stadig vigtigere med hensigtsmæssige strukturer og med fyldestgørende vejledning og støtte til anvisningsberettigede. Dette peger i retning af to behov, som må opfyldes For det første vil der fortsat være behov for en central specialiseret finansiel enhed til at føre tilsyn med interne kontrolordninger, foreslå og koordinere ændringer af finansforordningen og andre finansielle regler og procedurer, tilvejebringe (om nødvendigt) fortolkninger af bestemmelserne til de anvisningsberettigede og give dem andre former for råd osv. En sådan enhed, som efter ekspertgruppens opfattelse bør placeres i GD XIX (budgetter), bør ikke spille nogen formel rolle i behandlingen af de enkelte transaktioner (selv om den, efter anmodning fra en generaldirektør, kunne tilbyde råd i specifikke tilfælde), men bør fastlægge de grundlæggende procedurer og basisreglerne for finansiel forvaltning og føre tilsyn med deres gennemførelse For det andet må alle deltagere i finansielle processer tilbydes obligatorisk og regelmæssig uddannelse. Den nuværende praksis, hvorved de enkelte tjenestemænd ganske enkelt tildeles finansielle ansvarsområder og derefter forventes bare at gå i gang, hører ikke hjemme i forvaltningen af en moderne organisation. Et afgørende quid pro quo i det personlige ansvar, der skal pålægges anvisningsberettigede, er, at disse, i egen såvel som i institutionens interesse, gives tilstrækkelige forudsætninger for at udøve finansielle funktioner. Uddelegering af myndighed Et yderligere sine qua non for at få intern kontrol til at fungere er, at Kommissionens uddelegeringsordning, og således det ansvar, der er forbundet med hvert enkelt hierarkisk niveau, skal være fuldstændig gennemskuelig. Kilden til al myndighed i Kommissionen er det samlede kollegium af kommissionsmedlemmerne selv. I sidste instans må ansvaret for alle administrationens handlinger derfor kunne føres tilbage til de enkelte kommissionsmedlemmer og gennem dem til det samlede kollegium af kommissionsmedlemmer. Forholdet mellem 85 De for a priori intern kontrol gældende kriterier svarer fint til dem, der skal undersøges og vurderes ved intern revision (jf ). 116 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

10 kommissionsmedlemmerne og det øverste niveau i Kommissionens permanente hierarki drøftes i kapitel 7 og skal ikke opholde os her. Lad det være nok at sige, at den administrative myndighed, der er overdraget til generaldirektører, er uddelegeret fra Kommissionen selv via de enkelte kommissionsmedlemmer, således at de enkelte generaldirektører udfører deres arbejde under tilsyn af det pågældende kommissionsmedlem (som led i sidstnævntes pligt til at føre tilsyn med sit generaldirektorats samlede funktion) og på dennes politiske ansvar (jf ). Det kollektive ansvar for global intern finanskontrol påhviler Kommissionen som helhed Til nærværende formål begynder uddelegeringskæden på kommissionsniveau ved det enkelte kommissionsmedlem. Vedkommende har således det endelige ansvar for alle finansielle spørgsmål, herunder intern kontrol, og som medlem af det samlede kollegium af kommissionsmedlemmer Det påhviler generaldirektøren at påtage sig (det samlede) ansvar for alle operationelle spørgsmål i vedkommendes generaldirektorat, herunder ansvaret for intern kontrol. Enhver efterfølgende uddelegering til ledere, der er direkte underordnet generaldirektøren, bør foretages af sidstnævnte i et specifikt dokument indeholdende uddelegeringsrækkefølgen og en præcis beskrivelse af de uddelegerede opgaver. I denne uddelegeringsrækkefølge er lederen direkte under generaldirektøren ansvarlig over for sidstnævnte for forvaltningen af sit direktorat/sin enhed. Denne uddelegering af ansvar dækker også intern kontrol. Enhver underordnet leder er ansvarlig for den interne kontrol på sit ansvarsområde og skal stå til regnskab for den Uanset hvilken uddelegering af myndighed, der er tale om, er det følgelig generaldirektøren, der har det primære ansvar - som uddelegeret til vedkommende af det pågældende kommissionsmedlem - for etablering og sikring af gnidningsløst fungerende virkningsfulde og effektive kontrolsystemer, som sikrer, at bestemmelserne overholdes, og at de fastlagte strategier, politikker og planer følges Til trods for den her skitserede ansvarskæde er det vigtigt at bevare konsekvensen i finansielle regler og procedurer på tværs af generaldirektorater. Den overordnede opgave med at sikre dette ville påhvile den centrale finansielle enhed i GD XIX (se ). Finansielle transaktioner - procedurer Inden for rammerne af det uddelegeringssystem, der etableres i de enkelte generaldirektorater, vil det som i øjeblikket påhvile specifikke enkeltpersoner at give bemyndigelse til finansielle transaktioner. I henhold til finansforordningens afsnit V er disse personer, dvs. de anvisningsberettigede, allerede (i teorien) personligt ansvarlige for den formelle rigtighed af sådanne transaktioner. For at dette ansvar kan fungere i praksis bør der, som allerede anført i dette kapitel, ikke være tale om nogen formel procedure, hvorefter det finansielle forslag undersøges eller godkendes af en tredjepart som en betingelse for, at det kan gennemføres Hermed være ikke sagt, at systemet ikke bør have indbyggede garantier. For så vidt angår kvaliteten af forberedelsen af finansielle transaktioner vil de enkelte anvisningsberettigede have ressourcerne i generaldirektoratets specialiserede finansielle "celle" til deres rådighed i overensstemmelse med de interne procedurer, der er fastlagt af generaldirektøren. I særlig vanskelige og/eller komplicerede sager bør den anvisningsberettigede også kunne søge råd hos eksperterne i den centrale finansielle enhed i GD XIX Denne enhed ville omfatte den i kapitel 2 omhandlede rådgivende enhed for kontrakter. DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 117

11 Endvidere bør der ikke ændres ved regnskabsførerens opgave, og hvert enkelt generaldirektorat bør have en beskikket regnskabsfører. Det vil fortsat være nødvendigt at bogføre alle transaktioner i Kommissionens regnskaber, hvilket indebærer eksistensen af en person til at varetage denne opgave. Endvidere bør de formelle aspekter ved en transaktion (præsentation, tilstedeværelse af de fornødne underskrifter, de anvisningsberettigedes bemyndigelse til at skrive under for det pågældende beløb osv.), samt tilstedeværelsen af bevillinger, kontrolleres af regnskabsføreren. Afvisning fra en beskikket regnskabsførers side af at gennemføre en transaktion bør straks henvises til den anvisningsberettigede, som derefter på eget ansvar træffer afgørelse om, hvorvidt indsigelsen skal tilsidesættes og transaktionen gennemføres. Finansforordningens bestemmelse om, at hvervene som anvisningsberettiget og regnskabsfører er indbyrdes uforenelige (se punkt ), bør derfor bevares. (Opmærksomheden bør henledes på, at yderligere forslag fremsat nedenfor vil få indflydelse på regnskabsførernes præcise rolle, men at de imidlertid ikke vil få nogen betydning for disses deltagelse i gennemførelsesprocessen). Regnskabsføring og rapportering En yderligere afgørende bestanddel i ethvert system baseret på "ansvarliggørelsen" af anvisningsberettigede er et fyldestgørende kontrol-, regnskabsførings- og rapporteringssystem. I øjeblikket er det kun GD XIX, der fører Kommissionens regnskaber til officiel brug. Selv om det er nødvendigt, at der fortsat føres konsolidere regnskaber for Kommissionen som helhed, betyder et system, hvorefter ansvaret for finansiel forvaltning er uddelegeret til generaldirektoraterne, efter ekspertgruppens opfattelse, at der også bør føres officielle regnskaber på det niveau Ekspertgruppen henstiller derfor, at det pålægges de enkelte generaldirektorater at udarbejde en årlig rapport om alle deres aktiviteter ledsaget af regnskaberne for disse aktiviteter. I overensstemmelse med almindelig praksis i såvel den offentlige som den private sektor bør dette dokument ikke blot bestå af finansielle oplysninger, men tillige indeholde en bredere gennemgang af generaldirektoratets aktiviteter med angivelse af, hvad det har foretaget sig for at nå politiske målsætninger, og af, i hvor høj grad det mener, at det er lykkedes det at nå disse målsætninger. Rapporten bør bære den interne revisors attestering af regnskabernes pålidelighed og først af det kompetente kommissionsmedlem forelægges Kommissionen som helhed og derefter af Kommissionen som helhed forelægges de kompetente institutioner som led i den årlige dechargeprocedure Meningen med dette forslag er, at det skal være mere radikalt for så vidt angår dets virkning end for så vidt angår den nye arbejdsbyrde, det pålægger Kommissionen. De fleste, hvis ikke alle, de oplysninger, der skal med i den årlige rapport, er allerede offentliggjort (og således indsamlet) af Kommissionens tjenestegrene i en lang række separate rapporter, brochurer, regnskaber osv. Imidlertid er der ikke hidtil skabt klarhed omkring forbindelsen mellem de forvaltningsstrukturer, der gennemfører politikker og udgifter, og resultaterne af disse politikker og udgifter. Ekspertgruppens forslag gør denne forbindelse, som er en ansvarsmæssig forbindelse, eksplicit med det formål at styrke ansvarskæden Hvis der formelt skal indføres regnskaber på generaldirektoratsniveau, vil dette få betydning for regnskabsførerfunktionen. Også af denne grund vil hvert enkelt generaldirektorat få brug for sin egen beskikkede regnskabsfører. 118 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

12 Det foreslåede system er et system, der, hvis regnskaberne skal have nogen mening, bygger på en højere grad af logik og homogenitet i fordelingen af det finansielle ansvar mellem generaldirektoraterne, end tilfældet er i øjeblikket (se især kapitel 2). Håndhævelse af de anvisningsberettigedes ansvar Dette kapitel har fra begyndelsen erkendt, at ansvar må være mere end et abstrakt begreb. Hvis princippet skal kunne gennemføres på lang sigt, må der forefindes specifikke administrative sanktioner, herunder muligvis af monetær art, til opbakning af ansvarsbegrebet i tilfælde, hvor anvisningsberettigede gør sig skyldige i alvorlige tilsidesættelser af deres forpligtelser over for institutionen Teoretisk eksisterer der i henhold til vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber allerede en generel mulighed for at pålægge en tjenestemand "helt eller delvis at erstatte tab, som påføres Fællesskaberne som følge af grove personlige fejl ved udøvelsen af eller i forbindelse med hans hverv 87 ". Denne mulighed, som under alle omstændigheder ikke er begrænset til finansielle spørgsmål, er, så vidt ekspertgruppen er underrettet, aldrig blevet brugt til at kræve monetær erstatning fra en tjenestemand. (Kapitel 6 ser nærmere på de mulige disciplinære foranstaltninger) Imidlertid er udgangspunktet for fastsættelsen af anvisningsberettigedes individuelle finansielle ansvar at finde i Den europæiske Unions specifikke finansielle bestemmelser, nemlig finansforordningen Finansforordningens afsnit V, som bærer titlen "De anvisningsberettigedes, finansinspektørernes, regnskabsførernes og forskudsbestyrernes ansvar", fastlægger princippet om, at der påhviler enkeltpersoner et personligt ansvar for deres handlinger: "En anvisningsberettiget er disciplinært og eventuelt økonomisk ansvarlig, hvis han konstaterer tilstedeværelsen af udestående fordringer eller udsteder indtægtsordrer, indgår en udgiftsforpligtelse eller underskriver en betalingsordre uden at overholde denne finansforordning og gennemførelsesbestemmelserne hertil." Senere i afsnit V gives der et fingerpeg om, hvorledes dette ansvar eventuelt vil blive håndhævet: "De anvisningsberettigede kan være økonomisk og disciplinært ansvarlige efter artikel 22 og artikel 86 til 89 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber." 89 (vor fremhævelse) Finansforordningen indeholder således bestemmelse om muligheden for (bemærk: ikke pligten til) at gøre anvisningsberettigedes ansvar "operativt" gennem disciplinære foranstaltninger truffet i henhold til vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber. De vanskeligheder, der er forbundet med disciplinære foranstaltninger, omtaltes i ekspertgruppens første beretning, og behandles detaljeret i nærværende beretnings kapitel 6, hvor der fremsættes henstillinger med henblik på forbedringer. I forbindelse med det yderst specifikke spørgsmål om finansielle misligheder er vanskelighederne særlig alvorlige, eftersom arten af de formodede pågældende misligheder 87 Vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i De Europæiske Fællesskaber, artikel Finansforordningens artikel 73 (uddrag). 89 Finansforordningens artikel 76 (uddrag). DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 119

13 yderligere komplicerer processen med at påvise en tjenestemands ansvar, for så vidt som der kræves specifikke regnskabsmetoder/finansielle metoder hertil I betragtning af disse problemer mener ekspertgruppen, at den formelle påvisning af anvisningsberettigedes ansvar, og eventuelle efterfølgende erstatningsforpligtelser, bør ske ved en ny, særskilt og specifik procedure, som udelukkende skal finde anvendelse på finansielle sager og være omfattet af bestemmelser i finansforordningen. I denne henseende er den nuværende affattelse af finansforordningens afsnit V ikke tilstrækkelig specifik for så vidt angår mekanismerne til påvisning af individuelt ansvar (og eventuelle erstatningsforpligtelser) For det første må det slås fast, hvilken finansiel uregelmæssighed og hvilke personer der er tale om. Som anført ovenfor kræver denne opgave specifik finansiel/regnskabsmæssig knowhow og overholdelse af procedurerne. Endvidere må det organ, der varetager opgaven, være uafhængigt set i forhold til den anvisningsberettigedes tjenestegren. Det er derfor ekspertgruppens opfattelse, at den interne revisionstjeneste (hvis oprettelse foreslås senere i dette kapitel) efter sine sædvanlige procedurer bør aflægge rapport om de enkelte tilfælde af finansielle uregelmæssigheder og finde frem til de skyldige anvisningsberettigede. Den bør gøre dette enten på eget initiativ, idet det endelige ansvar påhviler tjenestens leder, og på grundlag af omstændigheder, der dukker op under dens normale arbejde, eller på grundlag af en (behørigt begrundet) anmodning fra formanden, det kompetente kommissionsmedlem eller en generaldirektør For det andet må den pågældendes personlige ansvar påvises. Denne opgave kunne påhvile en særlig komité vedrørende finansielle uregelmæssigheder bestående af personer med relevant erfaring og direkte tilknyttet generalsekretæren. Komitéen ville træffe sine afgørelser på grundlag af de ovenfor beskrevne rapporter Den ovenfor beskrevne komités opgave ville ganske enkelt være at påvise og bestemme en anvisningsberettigets ansvar. Dette kunne gøres på forskellige måder afhængig af, hvor alvorlig sagen er. Denne proces, som har en rent administrativ karakter, kunne herefter i givet fald følges op af disciplinære foranstaltninger Afsluttende henstiller ekspertgruppen, at finansforordningens afsnit V ændres, således at det kommer til at indeholde bestemmelser for den ovenfor beskrevne procedure. INTERN REVISION Intern vs. ekstern revision Revision i den offentlige sektor har - eller burde have - en dobbelt funktion, som skal være afspejlet i eksistensen af to former for revision, ekstern og intern. Formålet med ekstern revision er at give skatteyderne sikkerhed for, at offentlige midler bruges i overensstemmelse med principperne om lovlighed, formel rigtighed og forsvarlig økonomisk forvaltning 90. Den kan derfor ses som en revision, der er i offentlighedens interesse. En sådan revision er ekstern, fordi den skal være fuldstændig separat fra, og dermed uafhængig af, den reviderede instans. Den søger objektivt at analysere indtægter og udgifter og at finde frem til de problemer og spørgsmål, der bør bringes til offentlighedens kendskab. 90 Jf. EU-traktatens artikel 248 (tidl. artikel 188 C), stk. 2: "Revisionsretten efterprøver lovligheden og den formelle rigtighed af indtægterne og udgifterne og sikrer sig, at den økonomiske forvaltning har været forsvarlig. I forbindelse hermed aflægger den navnlig beretning om eventuelle uregelmæssigheder." I fællesskabssammenhæng indgår denne virksomhed i pligten til at bistå dechargemyndigheden (EU-traktatens artikel 276 (tidl. artikel 206)). 120 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

14 Intern revision, derimod, giver organisationens "ledelse" et effektivt middel til at nå sine målsætninger så effektivt som muligt og bidrager samtidig til at give dens budgetpostforvaltere den ansvarsfølelse, der er nødvendig for effektiv intern kontrol. I denne henseende er intern revision i den offentlige sektor nærmere beslægtet med konventionel intern revision i den private sektor, hvormed formålet ikke nødvendigvis er at bringe de konstaterede svagheder og uregelmæssigheder til offentlighedens kendskab, men at rapportere dem til ledelsen, således at der kan træffes foranstaltninger til deres afhjælpning. Heraf følger, at den interne revisionstjeneste kun er ansvarlig over for den "øverste ledelse" og indtager en uafhængig plads i organisationens struktur Svaghederne ved den nuværende interne revision To beslægtede spørgsmål er de centrale årsager til GD XX's revisionsproblemer. For det første forholder det sig som allerede anført sådan, at finansinspektørens uafhængighed i forhold til den reviderede instans bringes i fare som følge af den blotte kendsgerning, at finansinspektøren som generaldirektør for GD XX er ansvarlig for såvel påtegnings- som revisionsfunktionen. Den ene gren af generaldirektoratet reviderer derfor potentielt den anden grens aktioner. For det andet, og i lyset af erfaringerne er dette endnu vigtigere, er finansinspektøren ikke udstyret med den autoritet i forhold til andre kommissionstjenestegrene, der er nødvendig for, at han/hun reelt kan fungere uafhængigt. I praksis betyder GD XX's position som blot ét generaldirektorat blandt andre generaldirektorater og finansinspektørens tilsvarende position som blot én højtstående tjenestemand blandt andre højtstående tjenestemænd, at finansinspektørens mulighed for at omsætte revisionsresultater til praktiske handlinger fra ledelsens side bringes i fare Den mest sigende bekræftelse af dette problem kommer i observeringen af, at adskillige "følsomme" rapporter fra GD XX's revisorer har været genstand for langtrukne kontradiktionsprocedurer, ofte med den virkning og - har man mistanke om - det formål at forsinke rapporten og eventuelle heraf følgende aktioner med flere måneder. Uden for indeværende at komme ind på behovet for at træffe konkrete foranstaltninger for at afkorte det tidsrum, der medgår til kontradiktionsprocedurer, til en rimelig længde, skal det siges, at der er en tendens til, at disse drøftelser antager karakter af forhandlinger mellem generaldirektørkolleger. I denne proces indtager formålet med revisionen - opdagelse og korrigering af uregelmæssigheder, afgrænsning af systemsvagheder og forslag om foranstaltninger til afhjælpning heraf - ikke nødvendigvis førstepladsen, idet det potentielt overskygges af begge parters ønske om at slippe fra processen med æren i behold Situationen bliver heller ikke bedre af, at det kommissionsmedlem, der har ansvaret for finansiel kontrol/revision, i forholdet til sine kommissionsmedlemskolleger - hver med deres egne interesser - indtager en plads, der nøjagtigt svarer til finansinspektørens plads i forhold til dennes generaldirektørkolleger. Endnu en gang er intern revision ikke, så at sige, i stand til at gøre sig gældende Det grundlæggende problem er, at den interne revisionstjeneste ikke opfattes som en central afdeling, der står til hele Kommissionens disposition, både som garant for finansiel formel rigtighed og som en mekanisme, hvorigennem Kommissionens finansielle forvaltning kan DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 121

15 forbedres, men som en modstander og en konkurrerende tjenestegren, der har sine egne interesser at forsvare Det er meget ironisk, at Kommissionen uanset sine egne svagheder med hensyn til intern revision kræver høje standarder af andre. F. eks. er ét af kriterierne for godkendelse af nationale udbetalende organer for EUGFL, at de normalt har en intern revisionstjeneste, hvis formål et "at sikre, at det udbetalende organs interne kontrolsystem fungerer effektivt; den interne revisionstjeneste skal være uafhængig af det udbetalende organs andre afdelinger og skal rapportere direkte til organets øverste ledelse" Hvad er intern revision? 93 Definition "The Institute of Internal Auditors (IIA)" [instituttet for interne revisorer] er en international erhvervsfaglig organisation for interne revisorer. Instituttet offentliggør definitioner, professionelle standarder, etiske regler mm. for udøvelsen af hvervet som intern revisor. Det har for nylig offentliggjort et nyt udkast til definition af intern revision (foreligger kun på engelsk, fransk og spansk), hvorefter Intern revision er en uafhængig og objektiv sikrings- og konsulentaktivitet styret af en filosofi om værditilvækst med henblik på at forbedre en organisations virksomhed. Den hjælper en organisation til at nå sine målsætninger ved gennem anvendelse af en systematisk og disciplineret indfaldsvinkel at evaluere og forbedre effektiviteten af organisationens risikostyrings-, kontrol- og ledelsesprocesser. Professionalisme og et engagement i excellence fremmes ved at operere inden for et sæt rammebestemmelser for professionel adfærd som fastlagt af The Institute of Internal Auditor I kommissionssammenhæng er der en række vigtige punkter i denne definition: intern revision er et instrument, der øger værdien af en organisations virksomhed, og er således et forvaltningsinstrument, intern revision foretages inden for organisationens rammer, men er uafhængig og objektiv, intern revision er et erhverv. Målsætning og rækkevidde Igen ifølge IIA er formålet med intern revision at bistå en organisations medlemmer med en effektiv udførelse af deres opgaver. I dette øjemed forsyner den dem med analyser, vurderinger, henstillinger, råd og oplysninger vedrørende de reviderede aktiviteter. De medlemmer af en organisation, der bistås af intern revision, omfatter medlemmerne af ledelsen og af bestyrelsen. 91 Selv om Kommissionen selv har erkendt behovet for at udbygge og styrke den interne revision (SEM 2000, henstilling 6), har den ikke tacklet spørgsmålet om den interne revisions plads i forhold til resten af Kommissionen på tilfredsstillende vis. 92 Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af (EFT L 158 af ) - jf. punkt ovenfor. 93 Dette afsnit støtter sig til de definitioner af intern revision, der er fastlagt af Institute of Internal Auditors (IIA). Alle citater (på engelsk, fransk og spansk) er fra IIA's web-sted på 94 Udkast til definition af intern revision januar 1999 ( 122 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

16 Den interne revisors opgaver strækker sig fra traditionel finansiel revision til "valuta for pengene-revision" eller "resultatrevision" og opsummeres af IIA som følger: undersøgelse af pålideligheden og integriteten af finansielle og driftsmæssige oplysninger og af de metoder, der bruges til at afgrænse, måle, klassificere og meddele sådanne oplysninger; undersøgelse af de systemer, der er fastlagt med henblik på at sikre overholdelse af de politikker, planer, procedurer, love, forskrifter og kontrakter, der kan have betydelig indvirkning på aktiviteter og på rapporter, og bestemmelse af, hvorvidt der er tale om en sådan overholdelse fra organisationens side; undersøgelse af metoderne til sikring af aktiver og, i givet fald, kontrol af eksistensen af sådanne aktiver; vurdering af den økonomiske hensigtsmæssighed og den effektivitet, hvormed ressourcerne anvendes; undersøgelse af aktiviteter eller programmer for at slå fast, om resultaterne er i overensstemmelse med de fastlagte målsætninger og mål, og om aktiviteterne eller programmerne gennemføres som planlagt. 95 Ansvar, myndighed og uafhængighed IIA beskriver den interne revisionsafdelings position i en organisation som følger: Den interne revisionsafdeling er en integrerende del af organisationen og udfører sine opgaver i henhold til de politikker, der er fastlagt af den øverste ledelse og bestyrelsen. Den interne revisionsafdelings formål, myndighed og ansvar bør defineres i et officielt dokument (charter). Direktøren for intern revision bør anmode den øverste ledelse om at godkende chartret og bestyrelsen om at tilslutte sig det. Chartret bør indeholde klare bestemmelser vedrørende formålet med intern revision, specificere, at den interne revisionsafdelings arbejde har ubegrænset rækkevidde, og erklære, at revisorer ikke har nogen myndighed over eller noget ansvar for de aktiviteter, de reviderer Selv om den interne revisionsafdeling er en del af organisationen, er det et grundlæggende princip, at den indtager en uafhængig stilling i forholdet til de aktiviteter, den reviderer: Interne revisorer bør indtage en uafhængig stilling i forholdet til de aktiviteter, de reviderer. Interne revisorer er uafhængige, når de kan udføre deres arbejde frit og objektivt. Uafhængighed sætter interne revisorer i stand til at forelægge sådanne upartiske og ikke-forudindtagede vurderinger, som er nødvendige for den behørige gennemførelse af revisioner. Der opnås uafhængighed via organisatorisk status og objektivitet Endelig behandler IIA spørgsmålet om revisionsafdelingens interne status: Den interne revisionsafdelings organisatoriske status bør være af en sådan beskaffenhed, at den sætter afdelingen i stand til at udføre sine opgaver fuldt ud. Direktøren for den interne revisionsafdeling bør være ansvarlig over for en person i organisationen, som har tilstrækkelig myndighed til at fremme uafhængighed og til at 95 Jf. punkt , hvori der opstilles kriterier for intern kontrol. DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 123

17 sikre en bred revisionsdækning, fyldestgørende behandling af revisionsrapporter og behørig opfølgning af revisionsafdelingens henstillinger Ekspertgruppen agter ikke at komme med nogen undskyldning for at have citeret udførligt fra IIA, for det første fordi instituttets status som den relevante internationale erhvervsfaglige organisation giver det enestående autoritet, men for det andet - og det er måske endnu vigtigere til vort formål - fordi dets bekymringer med hensyn til intern revisions rækkevidde, målsætninger, status og uafhængighed så nøjagtigt afspejler problemerne med Kommissionens nuværende revisionsordninger En ramme for intern revision i Kommissionen Den sandsynlige form, som ethvert forslag vedrørende fremtiden for revision i Kommissionen vil tage, vil naturligt være resultatet af en kombination af analysen af dens nuværende mangler (både i denne beretning og i ekspertgruppens første beretning) og de ønskemål for intern revision, som IIA har opstillet. Status og position i organisationen Det er nu efterhånden blevet helt klart, at den interne revisionstjeneste ikke længere kan forblive en del af et af mange generaldirektorater. Denne organisatoriske position giver ikke tjenestens revisorer (op til og med finansinspektøren) nogen myndighed i forholdet til deres kolleger i Kommissionen og heller ikke nogen "direkte linje" til den øverste ledelse, således som en effektiv intern revisionstjeneste har brug for Ekspertgruppen foreslår derfor, at der uden for den faste generaldirektoratsstruktur etableres en specialiseret intern revisionstjeneste, som skal rapportere direkte til Kommissionens formand 97. Kommissionens formand er den eneste i Kommissionen, der ikke er bundet af sektorinteresser (for så vidt som han institutionelt er kompetent for alle Kommissionens aktiviteter), og som har myndighed til at drage de nødvendige konklusioner af revisionsresultater. I tråd med den ovenfor beskrevne vision om intern revision forestiller ekspertgruppen sig, at revisionstjenesten skal være et diagnostisk instrument for formanden og sætte ham i stand til at identificere strukturelle og organisatoriske svagheder i Kommissionen og de specifikke - selv isolerede - problemer, som disse kan give anledning til. Formanden bør derfor kunne pålægge revisionstjenesten at udføre specifikke opgaver på ad hoc-basis og derefter træffe de forvaltningsmæssige aktioner, som resultaterne har vist er nødvendige Skønt denne definition af intern revision er en definition, der gælder overalt i store offentlige og private organisationer, er én indsigelse - som måske er dikteret af erfaringen - forudsigelig. Mens det i den private sektor er sådan, at lederen af en organisation har et direkte incitament, i form af det regnskabsresultat, som vedkommende bedømmes efter, til at maksimere organisationens effektivitet og komme alle former for spild til livs, kan man spørge, om Kommissionens formand også har et sådant incitament. Som en politisk valgt person er det måske ligefrem i hans interesse at skjule manglende effektivitet, spild og endog svig? 96 Citaterne er alle fra "Statement of Responsibilities of Internal Auditing" (første gang offentliggjort af IIA i 1947, senest revideret i 1997). 97 Af interne organisatoriske årsager vil formanden måske ønske at uddelegere den kompetence, han har i forholdet til den interne revisionstjeneste, til en næstformand i Kommissionen (dog ikke til nogen længere nede i hierarkiet), selv om han under alle omstændigheder fortsat bør være ansvarlig for aktioner til opfølgning af tjenestens undersøgelsesresultater. 124 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

18 Selve den kendsgerning, at dette spørgsmål (med rimelighed) kan stilles, afslører i hvor stort et omfang demokratisk ansvar er blevet undermineret i Kommissionen. Nøglen til det foregående afsnits sammenligning mellem lederen af et stort privat foretagende og formanden for Kommissionen ligger i ordet "bedømmes". Selv om det er rigtigt, at grundlaget for bedømmelsen måske er anderledes, er begge dog stadig principielt ansvarlige, førstnævnte over for aktionærerne og sidstnævnte over for den brede offentlighed gennem Europa-Parlamentet. Problemet er, at sidstnævntes ansvar er af mere kompliceret art Faktisk indgår det forhold, at Kommissionens formand disponerer over en effektiv intern revision, i det bredere sæt instrumenter, ved hjælp af hvilke ekspertgruppen håber at styrke ansvaret, og det styrker i sig selv tjenestemændenes ansvarsfølelse Det bør heller ikke glemmes, hvilken karakter den interne revisionstjeneste selv har. Som dette kapitel har gjort sig umage for at understrege, er intern revision et erhverv. Som sådant udøves det efter nogle professionelle standarder, fremgangsmåder og etiske regler. Disse må nedfældes i et grundlæggende dokument - et "charter" 98 - som skal indeholde bestemmelser vedrørende tjenestens kompetenceområder, målsætninger, beføjelser, status mm. Tilsvarende må tjenestemændene i den interne revisionstjeneste være kvalificerede professionelle revisorer helt op til og med tjenestens leder Lederen af den interne revisionstjeneste spiller helt klart en vigtig rolle, der, om end med væsentlige forskelle, er beslægtet med finansinspektørens rolle, som vi kender den i dag. For det første bør den pågældende persons administrative indplacering være den samme som en generaldirektørs, idet enhver lavere indplacering øjeblikkelig ville bringe tjenestens status i fare 99. For det andet må den pågældende person være et højt kvalificeret og erfarent medlem af revisorstanden, hvorfor det sandsynligvis vil blive nødvendigt, eller i det mindste ønskeligt, i de fleste tilfælde at rekruttere den pågældende person uden for institutionen på grundlag af et specifikt stillingsopslag 100. For det tredje må lederen af den interne revisionstjeneste trods det forhold, at tjenesten er direkte ansvarlig over for formanden, bevare en fuldstændig uafhængig position for så vidt angår gennemførelsen af revisioner, opretholdelsen af professionelle standarder, indeholdet i rapporter osv. På papir er denne uafhængighed mindre fuldstændig end den, finansinspektøren i øjeblikket nyder, men i praksis skulle revisionstjenestens nye status skabe en gunstigere "magtbalance" og dermed større uafhængighed i forholdet til Kommissionens operationelle tjenestegrene. Udvælgelse af revisioner "Chartret" for revisionstjenesten bør indeholde bestemmelser udformet med det formål at sikre periodisk fuld dækning af Kommissionens aktiviteter. I dette øjemed bør revisionstjenestens arbejdsprogram godkendes af formanden på grundlag af et forslag fra lederen af revisionstjenesten, som tager hensyn til behovet for at sikre, at revisionstjenesten når de i chartret fastlagte målsætninger. Samtidig må den interne revisionstjeneste forblive lydhør over for forvaltningsbehov. Der bør derfor indbygges en vis elasticitet eller manøvremargen i 98 Se punkt Således som UCLAF har måttet sande 100 Selv om der ikke er tale om helt analoge tilfælde, kunne man sammenligne dette krav med de formelle bestemmelser vedrørende kvalifikationerne for medlemmer af Revisionsretten (EU-traktatens artikel 247 (tidl. 188 B) eller med kravene til direktøren for OLAF og medlemmerne af overvågningsudvalget for dette kontor (forordning (EF) nr. 1073/99). I modsætning til disse tilfælde bør lederen af den interne revisionstjeneste imidlertid udpeges af Kommissionen efter forslag fra formanden. DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 125

19 arbejdsprogrammet for at åbne mulighed for ekstra revisioner med kort varsel. Navnlig må formanden have mulighed for at bestille særlige revisioner alt efter behov. Gennemførelsen af revisioner De grundlæggende principper for gennemførelsen af revisioner, det være sig i Kommissionen eller "på stedet" i medlemsstaterne, behøver ikke adskille sig nævneværdigt fra dem, der i øjeblikket gælder for tjenestemænd i GD XX, og hvorefter der er tale om fuld og ubegrænset adgang til al relevant dokumentation. Tidligere er de fleste problemer opstået i forbindelse med affattelsen af revisionsrapporter Den interne kontradiktionsprocedure (dvs. den reviderede instans' ret til at tage til genmæle) har tidligere været kilden til betydelige vanskeligheder (se første beretning). Skønt det må være en ret at tage til genmæle, og den reviderede instans' svar i givet fald bør offentliggøres sammen med revisionsrapporten, bør den reviderede instans ikke kunne hverken "forhandle" om revisionsrapportens indhold eller forsinke dens endelige udarbejdelse. Hermed være ikke sagt, at den reviderede instans ikke bør have lejlighed til at korrigere materielle faktuelle fejl i revisionsrapporten inden dennes endelige udarbejdelse, men vedkommendes intervention bør ikke række videre end til dette faktuelle niveau. Hvor der forekommer menings- eller fortolkningsforskelle mellem revisoren og den reviderede instans, kan disse behandles i en parallel udgivelse med bemærkninger og svar Under alle omstændigheder bør kontradiktionsproceduren (som tager sin begyndelse, når udkastet til rapport første gang tilsendes den reviderede instans, og afsluttes, når udarbejdelsen af den endelige rapport påbegyndes) ikke vare længere end én måned. Principielt skal det, når denne måned er gået, udelukkende være op til lederen af den interne revisionstjeneste at træffe afgørelse om, hvornår og på hvilke betingelser den endelige revisionsrapport skal udarbejdes. Opfølgningsrevisioner I henhold til den af ekspertgruppen foreslåede ordning er det nødvendigvis op til Kommissionens formand inden for rammerne af sine forvaltningsbeføjelser at træffe afgørelse om, hvilke foranstaltninger der skal træffes på grundlag af revisionsresultater. Det er derfor ikke muligt med nogen præskriptiv indfaldsvinkel for så vidt angår opfølgning af revisionsrapporter I en ånd af åbenhed bør de foranstaltninger, der træffes af formanden og, som en følge heraf, af andre ledere i Kommissionen, gøres til genstand for rapporter. Dette kan ske på to måder. For det første må den interne revisionstjeneste offentliggøre en årlig rapport om sin virksomhed, hvori den opsummerer sine vigtigste resultater og beskriver de foranstaltninger, der af Kommissionens tjenestegrene er truffet som en reaktion herpå. Denne årlige rapport bør af formanden forelægges for Kommissionen og offentliggøres. For det andet bør alle endelige rapporter fra den interne revisionstjeneste stilles til Revisionsrettens disposition. Dette vil sætte Revisionsretten i stand til at kontrollere de konkrete foranstaltninger, som Kommissionen har truffet som en reaktion på revisionsbemærkninger. Forbindelser med Revisionsretten Den faglige kvalitet af den interne revisionstjenestes arbejde skal være tilstrækkelig høj til, at Kommissionens eksterne revisor kan stole på det. For at maksimere de potentielle fordele bør der være regelmæssig kontakt mellem Revisionsretten og den interne revisionstjeneste under 126 DOC_DA\DV\381\381127DA.doc

20 både planlægningen og gennemførelsen af deres arbejde. Der må sikres Revisionsretten fuld adgang til den interne revisionstjenestes revisionsdata, hvilket i praksis betyder, at Revisionsretten under udførelsen af sit revisionsarbejde ud over at få tilsendt revisionsrapporter også skal have adgang til alle den interne revisionstjenestes baggrundsoplysninger (dvs. ubearbejdede revisionsdata, bemærkninger osv.). Ressourcer Det er ikke op til ekspertgruppen at bestemme, hvor mange ansatte Kommissionen skal have. Imidlertid er det legitimt at påpege, således som den også gjorde det i sin første beretning, at det nuværende antal ansatte, som er beskæftiget med intern revision/systemrevision i Kommissionen er latterligt lavt (13). For at kunne være effektiv må den interne revisionstjeneste, der skal erstatte GD XX's interne revisionsenhed, udstyres med tilstrækkelige ressourcer Generalinspektoratet for Tjenestegrenene (IGS) IGS oprettedes i 1991 for at opfylde et behov for en intern inspektionstjeneste i Kommissionen, som man følte var opstået. Mellem 1991 og 1999 er antallet af ansatte i denne tjeneste vokset fra 20 til 35. IGS's uafhængighed er garanteret, og tjenesten er direkte tilknyttet Kommissionens formand, som specifikt giver mandat til dens inspektioner. Tjenestens opgaver kan kort opsummeres som følger: kontrol og vurdering af kommissionstjenestegrenenes overholdelse af forordninger og procedurer og disses følger; kontrol og vurdering af anvendelsen af menneskelige og finansielle ressourcer i Kommissionen i forhold til de pågældende afdelingers opgaver; kontrol og vurdering af kommissionstjenestegrenenes omkostningseffektivitet For at udføre dette arbejde har IGS-inspektørerne ubegrænset adgang til Kommissionens tjenestegrene. Deres rapporter er genstand for en kontradiktionsprocedure med deltagelse af lederne af de pågældende tjenester og tilsendes, sammen med en udtalelse fra Den Juridiske Tjeneste og med generalsekretærens samtykke, Kommissionens formand på fortrolig basis. Formanden træffer afgørelse om eventuelle opfølgningsaktioner samt om, hvorvidt rapporten skal offentliggøres Det er ekspertgruppens erfaring, at IGS's rapporter ofte er af høj kvalitet med indsigtsfulde analyser af kommissionstjenestegrenenes virke og nyttige henstillinger. Den opfølgning, de får, er i det store og hele langt mindre imponerende. Ekspertgruppen går derfor ind for en styrkelse af IGS's position Måden at gøre dette på fremgår indirekte af de foregående afsnit, som viser, at det tilgrundliggende rationale for IGS ligger særdeles tæt op ad, hvis ikke det er identisk med, rationalet for den foreslåede interne revisionstjeneste, for så vidt som begge i alt væsentligt er analytiske instrumenter, som ledelsen kan benytte sig af med henblik på at få så megen valuta for pengene som muligt. I lyset af de kompetenceområder, der skal tildeles den interne revisionstjeneste, er det ikke nødvendigt, at IGS fortsætter som en separat tjeneste. Herfra er der således ikke langt til at forestille sig en rationalisering, hvorved det nuværende IGS's personale og virksomhed lægges ind under den interne revisionstjeneste. Ekspertgrupper anbefaler denne fremgangsmåde. DOC_DA\DV\381\381127DA.doc 127