Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren

Transkript

1 Energistyrelsen Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren Endelig rapport August 2009

2 COWI A/S Parallelvej Kongens Lyngby Telefon Telefax wwwcowidk Energistyrelsen Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren Endelig rapport August 2009 Dokumentnr P A-01 Version Endelig Udgivelsesdato Udarbejdet Kontrolleret Godkendt HDU, KUM, MHO, HWA, EBE EBE, KUM HDU

3 1 Indholdsfortegnelse 1 Indledning 3 11 Formål 3 12 "Hvile-i-sig-selv princippet" på varmeområdet 3 13 Rapportens struktur 5 2 Sammenfatning 6 3 Fjernvarmesektoren i dag 9 31 Opbygning af fjernvarmesektoren 9 32 Reguleringsbeskrivelse Effektiviseringspotentiale Status for benchmarking i fjernvarmesektoren 24 4 Rationale for regulering 26 5 "Hvile-i-sig-selv" og alternative reguleringer Effektivisering og "hvile-i-sig-selv"-regulering Alternative reguleringsformer Erfaringer med reguleringsformer Fordele og ulemper 52 6 Tilslutningspligt Tilslutningspligtens indhold Betydning af tilslutningspligten Fordele og ulemper ved ophævelse 57 7 Prisdannelse på central kraftvarme Produktion af varme på centrale kraftvarme værker Nuværende aftaler for levering af varme fra centrale KV værker Problemstillinger i relation til den nuværende afregning 64 C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

4 2 74 Økonomiske incitamenter Konklusion 68 8 Referencer 69 9 Appendiks 70 C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

5 3 1 Indledning 11 Formål Rapporten er udarbejdet for Energistyrelsen til brug for et tværministerielt analysearbejde om effektivisering af fjernvarme Arbejdet med udarbejdelse af rapporten er fulgt af et tværministerielt udvalg, bestående af Energistyrelsen, Konkurrencestyrelsen og Finansministeriet Hensigten med rapporten er at analysere en række tiltag, som kan bidrage til effektivisering af fjernvarmesektoren I den forbindelse undersøges følgende tre emner: Effektivisering og "hvile-i-sig-selv" princippet Effektivisering og tilslutningspligten Prisdannelse på centrale kraftvarmeanlæg Emnerne er udvalgt af det tværministerielle udvalg Baggrunden for valget af emner er bla rapporten Forslag til effektivisering af fjernvarmesektoren fra februar 2007, som blev udarbejdet af Energistyrelsen, Økonomi- og Erhvervsministeriet i samarbejde med Dansk Fjernvarme og Kommunernes Landsforeningen Denne rapport indeholdte bla forslag til undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren, tilslutningspligten og prisdannelse på varme fra centrale kraftvarmeværker 12 "Hvile-i-sig-selv princippet" på varmeområdet Fjernvarmesektorens priser over for forbrugerne er i dag reguleret af varmeforsyningslovens regler ( 20, stk 1) om, at der kun kan indregnes nødvendige udgifter Der oplistes udtømmende udgifter/omkostningsarter, der kan indregnes i priserne, jf nedenstående boks I daglig tale omtales reglerne ofte som varmeforsyningslovens hvile-i-sig-selv princip Boks 1 Varmeforsyningslovens definition af nødvendig udgifter Bestemmelsen i 20, stk 1 lyder: "Inden for de i 20 a nævnte indtægtsrammer kan kollektive varmeforsyningsanlæg, industrivirksomheder, kraft-varmeværker med en eleffekt over 25 MW samt geotermiske anlæg mv i priserne for levering til det indenlandske marked af opvarmet vand, damp eller gas bortset fra naturgas indregne nødvendige udgifter til energi, lønninger og andre driftsom- C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

6 4 kostninger, efterforskning, administration og salg, omkostninger som følge af pålagte offentlige forpligtelser, herunder omkostninger til energispareaktiviteter efter 28 a, 28 b og 29, samt finansieringsudgifter ved fremmedkapital og underskud fra tidligere perioder opstået i forbindelse med etablering og væsentlig udbygning af forsyningssystemerne, jf dog stk 7-11, 20 a, stk 7, og 20 b" Varmeforsyningslovens "hvile-i-sig-selv" princip i 20, stk 1, er et betinget princip, der medfører, at ikke alle udgifter/omkostninger kan indregnes i varmeprisen Betingelserne for, at en udgift/omkostning kan indregnes i varmeprisen er: 1 at udgiften/omkostningen er oplistet i bestemmelsen Energitilsynets sekretariat har i konkrete sager vurderet, at varmeforsyningslovens 20, stk 1, hvad angår indregningsberettigede omkostninger i fjernvarmepriserne skal fortolkes snævert, fordi bestemmelsen konkret oplister de udgifter/omkostningsarter, som kan indregnes i fjernvarmepriserne 2 og at der et tale om en nødvendig udgift/omkostning Hvad der forstås ved nødvendig udgift/omkostning er ikke entydigt fastlagt i bestemmelserne, men er bla behandlet i litteratur om varmeforsyningsloven som følger: "Kravet om, at udgifterne skal være nødvendige, indebærer, at de kollektive varmeforsyningsanlæg og de varmeproducenter, der leverer varme hertil, er underlagt et vist krav om omkostningseffektivisering" Og: Nødvendighedskravet er dog ikke blevet administreret særligt strengt" Citat: Varmeforsyningsloven med kommentarer fra 2003 af Pernille Aagaard og Bent Ole Gram Mortensen "Er omkostningsposter rimelige i forhold til en effektiv drevet virksomhed, vil den resulterende varmepris ikke umiddelbart kunne anses for urimelig (Gas- og Varmeprisudvalgets notat af 6 november 1995) Citat fra varmeforsyningsloven med kommentarer af Klavs V Gravesen, Christine Ravnholt Hartmann, Kamma Eilschou Holm Jonassen, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2004 Varmeforsyningslovens prisregulering beskrives mere detaljeret i reguleringsbeskrivelse i 32 Den uafhængige myndighed, Energitilsynet, har tilsyn med, at selskaberne overholder varmeforsyningslovens prisbestemmelser Tilsynet med priserne på varme- og elområdet har til forskel fra andre hvile-isig-selv sektorer (feks vand- og affaldssektoren) været ført centralt af én instans, Energitilsynet (tidligere Gas- og varmeprisudvalget og Elprisudvalget) Tilsynet fungerer uafhængigt af såvel sektorinteresser som andre myndigheder inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen Tilsynet kan tage sager op C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

7 5 på eget initiativ, på grundlag af en anmeldelse eller på grundlag af en klage, jf bekendtgørelse om Energitilsynets opgaver Boks 2 Energitilsynets beføjelser efter varmeforsyningsloven Energitilsynet beføjelser til at udstede pålæg om ændring af varmepriser mv fremgår af varmeforsyningslovens 21: 21 Tariffer, omkostningsfordeling og andre betingelser for de af 20 og 20 b omfattede ydelser skal med angivelse af grundlaget herfor anmeldes til et af klima- og energiministeren nedsat tilsyn (Energitilsynet) efter regler fastsat af tilsynet Stk 2 Klima- og energiministeren kan bestemme, at visse sager ikke skal anmeldes Stk 3 Tariffer, omkostningsfordeling og andre betingelser, der ikke er anmeldt som foreskrevet efter stk 1, er ugyldige Stk 4 Finder Energitilsynet, at tariffer, omkostningsfordeling eller andre betingelser er urimelige eller i strid med bestemmelserne i 20, 20 a eller 20 b eller regler udstedt i henhold til loven, giver tilsynet, såfremt forholdet ikke gennem forhandling kan bringes til ophør, pålæg om ændring af tariffer, omkostningsfordeling eller betingelser Stk 5 Såfremt tariffer, omkostningsfordeling eller andre betingelser må antages at ville medføre en i samfundsmæssig henseende uøkonomisk anvendelse af energi, kan tilsynet efter forhandling som nævnt i stk 4 give pålæg om ændring af tariffer, omkostningsfordeling eller betingelser Stk 6 Bestemmelserne i stk 1-5 finder tilsvarende anvendelse for vedtægtsbestemmelser i forbrugerejede forsyningsvirksomheder 13 Rapportens struktur I rapporten præsenteres først en beskrivelse af fjernvarmesektorens indretning og regulering og en kort diskussion af eventuelle mulige effektiviseringer i sektoren, efterfulgt af en diskussion af behovet for regulering i lyset heraf, herunder beregning af effekterne af en deregulering af produktionen af fjernvarme Herefter præsenteres "hvile-i-sig-selv" reguleringen og mulighederne for gennem alternative reguleringsformer for at fremme effektivisering i fjernvarmesektoren Dernæst vurderes tilslutningspligten betydning for fjernvarmesektoren og de samfundsøkonomiske effekter af en eventuel ophævelse vurderes, herunder i lyset af eventuelle muligheder for effektivisering ved ændret regulering af sektoren Endelig præsenteres prisdannelsen for central kraftvarme og mulighederne for en yderligere samfundsøkonomisk attraktiv udnyttelse af kraftvarme gennem justerede afregningsprincipper diskuteres C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

8 6 2 Sammenfatning Fjernvarmesektoren forsyner ca 60 % af boligmassen i Danmark med varme, og sektoren er sammensat af 50 større typisk kommunalt ejede selskaber, der leverer mere end halvdelen af det samlede fjernvarmebehov, og 350 mindre og mellemstore, typisk forbrugerejede, selskaber forsyner den resterende del Fjernvarme er præget af monopollignende forhold, og for at forhindre at fjernvarmeudbydere høster monopolgevinster i form af for høje priser har man i Danmark hidtil valgt at regulere sektoren efter hvile-i-sig-selv princippet, således at der i princippet kun kan opkræves betaling fra forbrugerne på baggrund af omkostninger som fjernvarmeselskabet har afholdt Der er således ikke grundlag for at opnå et overskud i selskabet ud over en vis forrentning af indskudskapitalen "Hvile-i-sig-selv" regulering giver ikke i sig selv økonomisk incitament til effektivisering i det enkelte fjernvarmeselskab, og med henblik på at vurdere om effektivisering kan fremmes gennem alternativ regulering er forskellige reguleringsmuligheder vurderet Selve potentialet for effektivisering af sektoren er ikke analyseret, men der er generel enighed om at der sandsynligvis er et vist potentiale På kort sigt kan muligheder tænkes inden for administration og dele af driften, eksempelvis vedr personaleforbruget, mens brændselsvalg og køb af energi næppe rummer sådanne umiddelbare potentialer På længere sigt kan endvidere tænkes effektiviseringspotentiale i forbindelse med valg af investeringer En modelberegning viser således, at på kort sigt vil sammensætningen af brændsler og køb af affalds og overskudsvarme ikke blive ændret ved liberalisering af fjernvarmeproduktionen Liberalisering vil imidlertid resultere i væsentlige omfordelinger Det helt centrale for valget af brændsler og varmeproduktionskilder er de energipolitiske rammebetingelser der sættes gennem direkte regulering og afgifter snarere end sektorens generelle regulering Beregningerne viser endvidere, at hvis fjernvarmen liberaliseres, vil der formodentlig ikke længere blive investeret i decentral kraftvarme, mens der fortsat vil være økonomisk incitament til at investere i centrale kraftvarmeværker De alternative reguleringsformer vurderet her omfatter forskellige former for benchmarking, hvor fjernvarmesektoren reguleres ud fra forskellige sammenligninger og hvor sektoren gives et økonomisk incitament til at effektivisere Der er to hovedelementer heri, nemlig dels valg af reguleringsmål, og dels valg C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

9 7 af metode til fastsættelse og monitering af målet hos det enkelte fjernvarmeselskab De vurderede mål giver selskaberne lov til at opnå overskud under nærmere angivne rammer og omfatter: Cost-plus (som giver selskaber lov til at lægge et beløb oven i omkostningerne), afkastmål (som giver selskaber lov til at lægge et afkast af kapitalen oven i omkostningerne), prisloft (som udstikker et loft for prisen) og indtægtsramme (som regulerer selskabets indtægter men tillader overskud) Metoderne til fastsættelse omfatter forhandling, ingeniørmæssige vurderinger og/eller forskellige model- og statistikbaserede metoder Ud fra de generelle analyser i denne rapport synes en kombination af enten prisloft eller indtægtsramme og en anvendelse af økonomiske indikatorer (yardstick) eller mere avancerede økonomiske kriterier (DEA-analyser) til fastlæggelse af reguleringsmålene at være mulige for fjernvarmesektoren En sådan regulering vil rumme incitamenter til effektivisering af de enkelte fjernvarmeselskaber, men vil kræve en øget indsats fra reguleringsmyndighederne med hensyn til fastlæggelse af specifikke mål og præcisering af databehov i forhold til fortsat hvile-i-sig-selv regulering Der er meget begrænsede praktiske erfaringer fra anvendelse af prisloft og indtægtsrammer i sammenlignelige sektorer i Danmark, og det skal understreges at fjernvarmesektoren ikke direkte kan sammenlignes med andre sektorer og at det derfor er vanskeligt at sammenligne reguleringsformerne Siden 2000 har "hvile-i-sig-selv" reguleringen af elnet virksomhederne blevet erstattet af alternative reguleringsformer, først i form af et omkostningsbaseret indtægtsloft, og siden 2005 i form af prisloft i kombination med loft over kapitalafkastet Den omkostningsbaserede indtægtsloft regulering vurderes ikke at have givet incitament til effektivisering Erfaringerne fra reguleringen efter 2005 tyder på at det først var prisloftet der var regulerende, men at afkastloftet vil blive det regulerende i de kommende år, samt at der stilles store krav til præcision af reglerne for at begrænse antallet af klager, eksempelvis vedrørende definition af kapital og nødvendige investeringer I hvilket omfang ændringerne i reguleringen har betydet øget effektivitet i sektoren i forhold til fortsat "hvile-i-sig-selv" regulering er ikke vurderet I Sverige har fjernvarmesektoren siden dereguleringen i 1996 alene været reguleret gennem Konkurrenceloven indtil der i 2008 trådte en ny fjernvarmelov i kraft Baggrunden for loven er en erkendelse af at fjernvarmesektoren reelt er præget af monopoler hvor de tilsluttede brugere ikke har realistiske alternative muligheder for varmeforsyning Den nye lov har til formål at øge forbrugerbeskyttelsen og give større indsigt i de enkelte fjernvarmeselskaber Loven er ikke meget håndfast men kræver at fjernvarmeselskaber skal give klar information om priser, at kontrakter skal indeholde nærmere angivne omlysninger, et Fjernvarmenævn hvor selskaber og brugere kan søge mægling i tilfælde af tvist og krav om at fjernvarmeselskaber skal forhandle om evt 3 partsadgang hvis de blive anmodet om det C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

10 8 Tilslutningspligten giver mulighed for at sikre at fjernvarmens stordriftsfordele realiseres I størstedelen af de eksisterende fjernvarmeforsynede områder har forbrugerne økonomisk fordel ved at forblive tilsluttet til fjernvarmen I disse områder har en eventuel tilslutningspligt eller ophævelse heraf ingen væsentlig betydning I visse tilfælde opretholdes fjernvarmeforsyning bla ved hjælp af tilslutningspligt selv om det ikke er privatøkonomisk fordelagtigt for forbrugerne, og i nogle af disse tilfælde er det endvidere heller ikke samfundsøkonomisk fordelagtigt Tilslutningspligten har imidlertid en mere væsentlig betydning i forbindelse med udvidelser af fjernvarmenet eller etablering af nye net, idet tilslutningspligten kan skabe vished om tilslutningen og dermed allerede i planlægningsog beslutningsfasen sikre vished om at projektet bliver samfunds- og selskabsøkonomisk rentabelt når det realiseres Uden denne vished vil en udbygning blive mere risikabel og ikke nødvendigvis fordelagtig De centrale kraftvarmeværker leverer op mod 70% af den danske el produktion samtidig med at overskudsvarmen fra denne produktion udgør halvdelen af den danske fjernvarme Central kraftvarme er på el-siden eksponeret til markedskræfterne mens den på varmesiden er reguleret med "hvile-i-sig-selv" Dette indebærer udfordringer når brændselsudgifter, faste omkostninger og afgifter skal fordeles Varmeprisen bliver i dag styret af langsigtede kontrakter, hvor bla beregningen af kraftvarmefordelen er baseret på fastlåste virkningsgrader Det er ikke sikkert, at disse kontrakter er i stand at sikre en samfundsøkonomisk korrekt udnyttelse af muligheden for samproduktion af el og varme I visse situationer med lav elpris på elmarkedet er der en risiko for at der ikke produceres kombineret el- og varmeproduktion på værkerne selv om den samfundsøkonomiske fordel herved mere end overstiger tabet forbundet med den lave elpris I disse situationer skulle prisen på varmen forhøjes, således at det kompenserede for de tab der ellers ville komme på salget af el til for lave priser En sådan prissætning er brugbar under "hvile-i-sig-selv", men vil givetvis også kunne anvendes under andre reguleringsformer C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

11 9 3 Fjernvarmesektoren i dag Fjernvarme er den mest udbredte form for varmeforsyning i Danmark, og sektoren reguleres i dag efter hvile-i-sig selv princippet Princippet indebærer at indtægter og udgifter skal balancere over en periode Typisk vil "hvile-i-sigselv" ikke kræve, at der er fuldkommen balance fra år til år, da der i det tilfælde ikke ville være midler til at foretage nødvendige og påkrævede vedligehold og geninvesteringer Tidshorisonten for "hvile-i-sig-selv" vil dermed variere fra branche til branche afhængig af afskrivningsregler, behov for geninvestering osv i henhold til gældende regler på området I det følgende beskrives først centrale træk ved fjernvarmesektoren, hvorefter "hvile-i-sig-selv" reguleringen beskrives Endelig overvejes kort muligheder for effektivisering af fjernvarmen i Danmark 31 Opbygning af fjernvarmesektoren 311 Markedet for levering af fjernvarme I slutningen af 80 erne og gennem 90 erne var der en fortsat stigning i antallet af fjernvarmeinstallationer i Danmark Pr 1 januar 2007 udgjorde fjernvarmen 60,8 pct af 2,7 millioner varmeinstallationer i Danmark 1 Sektoren kan opdeles i følgende områder: Centrale kraftvarmeområder, hvor varmen til store byområder primært aftages fra de store centrale kraftvarmeværker 2, affaldsforbrændingsanlæg (fjernvarme - eller kraftvarmeanlæg) og enkelte steder fra industrivirksomheder Mellemstore byområder, hvor varmen primært kommer fra større decentrale kraftvarmeværker, affaldsværker og industrivirksomheder 1 Kilde: Danmarks Statistik og Energistyrelsens Energistatistik De centrale kraftværker er beliggende på 16 kraftværkspladser Anlæg som er beliggende udenfor disse kraftværkspladser betegnes som decentrale kraft- eller kraftvarmeanlæg De centrale værker er defineret ved navn i Energistyrelsens bekendtgørelse nr 493 af 12 juni 2003 C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

12 10 Mindre byer med egen fjernvarme- eller kraftvarmeforsyning Centraler, der udelukkende leverer varme til en lukket kreds eller et forudbestemt antal brugere (lejere eller bestemte bygninger) med rumopvarmning og varmt vand I Københavnsområdet og Trekantsområdet (der hører til de største centrale kraftvarmeområder) leveres varmen gennem transmissionsselskaber (CTR, VEKS og TVIS), der er bindeled til distributionsselskaberne I de centrale kraftvarmeområder sker handelen mellem producenterne og transmissions-selskaberne eller mellem producenter og distributionsselskaber (uden for Københavns- og Trekantsområdet 3 ) typisk gennem længerevarende kontrakter Siden 1 januar 2008 har der dog i Københavnsområdet været etableret en varmelastenhed, hvor handlen mellem producenter og transmissionsselskaber fungerer, som en slags børssystem, hvor producenterne byder ind med en vis mængde og en tilhørende pris, hvorefter transmissionsselskaberne dels vælger den mængde, de skal bruge, dels vælger efter prisen for den leverede varme Dette børssystem og antallet af kunder gør, at producentmarkedet i Københavnsområdet kan karakteriseres som et oligopol Transmissionsleddet, som er opdelt i selvstændige forsyningsområder, hvor ingen producenter leverer direkte til kunder eller fjernvarmeselskaber, kan derimod karakteriseres som et naturligt monopol, fordi det vil være urentabelt at have to konkurrerende transmissionssystemer Nettene mellem produktionsled og distributionsled ejes af transmissionsselskabet Nettene mellem distributionsled og kunder ejes typisk af fjernvarmeselskabet, der distribuerer varmen til kunderne (distributionsselskabet) Distributionsselskaberne i de centrale områder kan ligeledes karakteriseres som naturligt monopol, idet de forsyner hvert deres forsyningsområde, hvilket skyldes, som ovenstående, at det normalt ikke kan betale sig for et distributionsselskab at anlægge rør ind i et andet forsyningsområde Både transmissionsselskaber og hovedparten af distributionsselskaber ejer i dag produktionskapacitet, der bliver benyttet til spids- og reservelast Markedet for levering af varme uden for de store centrale kraftvarmeområder, hvor hovedparten af produktionsanlæg og distributionsanlæg (net mv) ejes af samme selskab, kan ligeledes betegnes som et naturligt monopol af samme årsag som ovenstående I større byområder har selskabet ofte flere produktionsenheder koblet til samme net De steder, hvor et fjernvarmeselskab køber varme fra andre produktionsanlæg end egne anlæg, sker handlen mellem selskaberne typisk via kontrakter Det typisk anvendte brændsel i de centrale kraftvarmeområder (undtaget i Trekantsområdet) er kul, idet en række værker dog også anvender en vis mængde biomasse og naturgas De større decentrale områder er på basis af statsligt ud- 3 hvor der ikke er selvstændige transmissionsselskaber C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

13 11 meldte forsyningsforudsætninger omstillet til naturgasbaseret kraftvarme i 90 erne, mens de mindre områder typisk er omstillet til biomassebaseret fjernvarme På spids- og reservelastcentraler anvendes typisk naturgas eller gasolie 312 Selskaber og ejerforhold Energitilsynet fører tilsyn med ca 600 kollektive varmeforsyningsværker, der driver anlæg til produktion og distribution af varme, og som er omfattet af varmeforsyningslovens prisbestemmelser Fjernvarmen produceres stort set på: 16 centrale kraftvarmeværker 285 decentrale kraftvarmeværker 130 decentrale fjernvarmeværker Herudover produceres fjernvarmevarme på en række spids- og reservelastenheder, på private virksomheder (ca 30) samt mindre centraler, der udelukkende leverer varme til en lukket kreds eller et forudbestemt antal brugere Energistyrelsens energiproducenttælling omfatter i alt ca 875 produktionsenheder (dvs anlæg der ligger på samme lokalitet), der lever varme, og som har en varmekapacitet på over 0,25 MW Energistyrelsen skønner, at omkring 90 pct af produktionsenhederne er omfattet af varmeforsyningslovens hvile-i-sigselv princip Produktionsenhederne ejes af ca 500 selskaber Ca 45 pct af fjernvarmen kommer fra centrale anlæg, 22 pct fra decentrale kraftvarmeanlæg, 15 pct fra rene fjernvarmeproducerende anlæg, 13 pct fra private kraftvarmeanlæg og 5 pct fra private fjernvarmeanlæg 4 De centrale kraftværker og en række decentrale kraftvarmeværker ejes af selskaberne DONG Energy og Vattenfall, jf nedenstående tabel: Tabel 1: Ejerforhold centrale kraftværker og decentrale kraftvarmeværker Ejet af Dong Energy Ejet af Vattenfall Centrale værker Asnæsværket, Avedøreværket, Enstedværket, Esbjergværket, HC: Ørstedssværket, Kyndbyværket, Skærbækværket, Stigsnæsværket, Studstrupværket og Svanemølleværket Amagerværket, Nordjyllandsværket og Fynsværket Decentrale værker, herunder også affaldsanlæg Kraftvarmeværker: DTU, Grenå, Haslev, Herningværket, Køge, Maribo- Sakskøbing, Masnedø, Ringsted og Slagelse Affaldsfyrede kraftværker: Frederikshavn, Haderselv, Horsens, Måbjerg, Odense og Vejen Hillerød og Helsingør 4 Kilde: Energistyrelsens Energistatistik 2007 C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

14 12 I de centrale kraftvarmevarmeområder er hovedproducenterne organiseret som aktieselskaber (se tabellen) Transmissionsselskaberne CTR, VEKS og TVIS i Københavns- og Trekantsområdet er kommunale interessentselskaber Distributionsselskaberne i de centrale områder er både kommunaltejede (kommune eller A/S) og forbrugerejede selskaber (Amba) Udenfor de centrale findes både forbrugerejede selskaber, aktieselskaber, interessentselskaber, anpartsselskaber mv Ejerstrukturen uden for de centrale kraftvarmeområder er typisk, at et selskab ejer en eller flere produktionsenheder inden for et sammenhængende fjernvarmenet Der er dog også flere og flere eksempler på at selskaber/kommuner ejer produktionsenheder på flere sammenhængende fjernvarmenet Feks ejer EON Danmark (der er et privatejet aktieselskab) ca 70 mindre kraftvarmeværker (herunder især mindre centraler, der forsyner en lukket kreds af forbrugere) og forsyner ca 3700 forbrugere Aktieselskabet NRGI Lokalvarme A/S ejer 11 lokale biomassebaserede fjernvarmeværker i mindre lokalsamfund og forsyner 1600 forbrugere Energistyrelsen vurderer, at ca 50 pct af de 875 produktionsenheder, der er omfattet af Energistyrelsens energiproducenttælling og som over 0,25 MW varmeffekt, er forbrugerejede Omkring 25 pct ejes af aktieselskaber, herunder statslige og kommunalt ejede aktieselskaber Omkring 15 pct er ejet direkte af kommuner, 5 pct af interessentskaber, og de sidste 5 pct ejes af andre selskabsformer For så vidt angår det ultimative ejerskab vurderer Energistyrelsen, at 65 pct er forbrugerejede, mens en væsentlig del af de resterende er ejet af kommuner Det er således de 500 selskaber i sektoren, der er opdelt efter ejerforhold 313 Markederne for fjernvarmeforsyning Sektoren er karakteriseret ved at der er stor forskel mellem de varmemarkeder som de enkelte selskaber forsyner Der er således stor forskel på antallet af kunder tilsluttet pr km fjernvarmenet, nogle selskaber har op til 14 MW tilsluttet pr km, mens andre, typisk små værker, har mindre end 1 MW pr km Dette indebærer alt andet lige større driftsomkostninger alene på grund af nettets fysiske udformning Der er endvidere selskaber der leverer store varmemængder til få kunder, mens andre leverer til mange, mindre kunder Selv om den samlede varmeleverance kan være ens kan de administrative omkostninger være forskellige pr måler og pr leveret varmemængde Der er også forskel på alderen af produktions og distributionsanlæg, som har betydning for driftsomkostningerne og behovet for renoveringsarbejder Disse forskelle gør det kompliceret at sammenligne omkostningerne på tværs af selskaberne C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

15 13 På basis af Dansk Fjernvarmes nyeste statistik for 2007/8 5 udsendt ultimo oktober 2008 er udarbejdet nedenstående tabel, der illustrerer forskellen i størrelserne på fjernvarmeselskaberne: Tabel 2: Oversigt over fjernvarmeværkernes størrelser Total antal af værker i statistikken I % af Antal GWh an net i alt total varme Under ca 1000 forbrugere (20 GWh an net) % Mellem ca 1000 og 5000 forbrugere (20 til 100 GWh an net) % Mellem ca 5000 og forbrugere (100 til 200 GWh an net) % Mellem ca og forbrugere (200 til 400 GWh an net) % Over ca forbrugere (mere end 400 GWh an net) % I alt fra fjernvarmestatistik 2007/ % Det fremgår af tabellen, at ud af i alt 251 værker, leverer de ca 200 mindste selskaber (80 % af antallet) kun knap 20 % af den samlede fjernvarmeleverance, hvorimod de 14 største selskaber (6 % af antallet) leverer ca 54 % af den samlede varmemængde I efterfølgende tabel er for hver af de anførte værkstyper anført data for kundetæthed (målere pr km hovedledning og leverance an hovedledning pr km) for nogle konkrete værker Tabel 3: Kundetæthed udvalgte fjernvarmeværker Antal målere GWh an net i alt Km hovedledning Målere pr km net Leverance pr km hovedledning i MWh/km Værk Under ca 1000 forbrugere (20 GWh an net) V Hjermitslev Varmeværk Kongerslev Fjernvarmeværk amba Mellem ca 1000 og 5000 forbrugere (20 til 100 GWh an net) Thyborøn Fjernvarme amba Assens Fjernvarme amba Mellem ca 5000 og forbrugere (100 til 200 GWh an net) Brønderslev Forsyning Vejle Fjernvarmeselskab amba Mellem ca og forbrugere (200 til 400 GWh an net) Horsens Varmeværk amba Fredericia Fjernvarme amba Over ca forbrugere (mere end 400 GWh an net) Aalborg Kom Forsyningsvirksomhederne KE A/S, Varme Det fremgår af tabellen, at der selv inden for de enkelte værkstyper er stor forskel på kundetæthed Eksempelvis bemærkes det at Aalborg Kom Forsyningsvirksomhederne har stort set samme antal målere (forbrugere) som Københavns Energi, selvom Københavns energi leverer ca 2½ gang så meget energi som Forsyningsvirksomhederne i Aalborg 5 Dansk Fjernvarme medlemsskare omfatter hovedparten af den danske fjernvarmesektor En standardvillakunde bruger i statistiksammenhæng ca 18,1 MWh om året Inklusive et ledningstab, svarer dette i runde tal til 20 MWh/år an ledningsnet C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

16 Økonomiske nøgletal Dansk Fjernvarme udarbejder hvert år en prisstatistik over fjernvarmepriser for fjernvarme produceret på forskellige produktionsanlæg Ved værker benævnt Barmark KV og Decentral KV er naturgas hovedbrændsel I nedenstående figur er vist de gennemsnitlige fjernvarmepriser for et hus på 130 m2 med et årsforbrug på 18,1 MWh/år fordelt efter type af varmeproduktionsanlæg Figur 1 Gennemsnitlige fjernvarmepriser , fordelt på produktionsform (Kilde: Dansk Fjernvarmes prisstatistik fra 2008) Det fremgår af figuren, at der er prisforskelle værkerne i mellem Ses der bort fra barmarksværkerne, så er det de naturgasfyrede decentrale kraftvarmeværker, der har de højeste fjernvarmepriser Laveste fjernvarmepriser er fra affaldsfyrede anlæg, efterfulgt af varme fra de centrale værker og de biomassefyrede anlæg Når værkerne fra denne prisstatistik sammenholdes med Dansk Fjervarmes generelle statistik for 2006/7 fås følgende tabel: C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

17 15 Tabel 4: Oversigt over produktionsformer ved leverancer til fjernvarmeværker Anlægstype Antal værker Lev an net i GWh A Affald 2 77 AK Affald kraftvarme BF Barmarksværk Flis 6 31 BH Barmarksværk Halm 7 80 BK Barmark kraftvarme- Naturgas BKI Barmark kraftvarme Biogas 1 4 C Fjernvarmeselskaber forsynet fra centrale værker F Flis H Halm K Kraftvarme -Naturgas KF Kraftvarme Flis 2 78 KH Kraftvarme Halm P Træpiller Ø Øvrige I alt Dansk Fjernvarmes statistik for alle værker indeholder oplysninger om de forskellige omkostningselementer for de enkelte fjernvarmeselskaber De økonomiske oplysninger i statistikken er opdelt enten efter funktion eller efter type af omkostninger Da Dansk Fjernvarmes statistik, som repræsenterer et bredt udsnit af den danske fjernvarmesektor, er indeholdt i ovenstående tabel, vurderes en kombination af data for disse 282 værker at give et godt billede af omkostningsstrukturen i fjernvarmesektoren Figur 2 viser de samlede driftsudgifter (incl afskrivninger), artsopdelt, mens figur 3-5 uddyber de funktionsopdelte omkostninger til produktion, distribution og administration For de artsopdelte regnskabsoplysninger fås følgende opdeling af omkostningerne for de forskellige værkstyper: C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

18 kr/mwh Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren 16 Driftsudgifter - artsopdelt (gennemsnit) Samlede personale omkostninger kr/mwh Vedligehold distributions-net kr/mwh Øvrige drifts-udgifter kr/mwh Administrationsudgifter kr/mwh Afskrivninger kr/mwh Energikøb inkl Afgift kr/prod MWh Affald Affald kraftvarme Barmarksværk Barmarksværk Flis Halm Barmark kraftvarme Barmark kraftvarme Biogas Centrale værker Flis Halm Kraftvarme Kraftvarme Flis Kraftvarme Halm Træpiller Øvrige Værker Figur 2: Oversigt over driftsudgifter fra værker med artsopdelt regnskabsform De laveste omkostninger findes hos flisbaseret kraftvarme (kun 2 værker), de centrale værker og ved de affaldsbaserede anlæg For ovennævnte værkstyper er nedenfor illustreret de maximale, minimale og gennemsnitlige produktionsomkostninger: C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

19 kr/mwh Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren 17 Produktionsomkostning kr/mwh Affald Affald kraftvarme Barmarksværk Flis Barmarksværk Halm Barmark kraftvarme Centrale værker Flis Halm Kraftvarme Kraftvarme Flis Kraftvarme Halm Værker Træpiller MAX MIN AVERAGE Øvrige Figur 3 Produktionsomkostninger (maks min, gennemsnit) for værker med funktionsopdelt regnskab Også her er der det samme billede af, hvilke anlægstyper, der har de laveste produktionsomkostninger På tilsvarende vis er nedenfor illustreret distributionsomkostningerne ved de forskellige anlægstyper: C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

20 kr/mwh Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren 18 Distributionsomkostning kr/mwh Affald Affald kraftvarme Barmarksværk Flis Barmarksværk Halm Barmark kraftvarme Centrale værker Flis Halm Kraftvarme Kraftvarme Flis Kraftvarme Halm Værker Træpiller MAX MIN AVERAGE Øvrige Figur 4: Oversigt over distributionsomkostninger (maks min, gennemsnit) fra værker med funktionsopdelt regnskab De laveste omkostninger er også her ved de selskaber, hvor fjernvarmeproduktionen er baseret på affald, centrale værker og flisbaseret kraftvarme Det er dog væsentligt at holde sig for øje at det enkelte selskabs distributionsomkostningerne snarere afhænger af fjernvarmemarkedet og dets størrelse end af brændsel og type af produktionsanlæg Nedenfor er for de samme værkstyper anført administrationsomkostningerne, som også i høj grad afhænger af det enkelte selskabets varmemarked og størrelse: C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

21 kr/mwh Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren 19 Administrationsomkostning kr/mwh Affald Affald kraftvarme Barmarksværk Flis Barmarksværk Halm Barmark kraftvarme Centrale værker Flis Halm Kraftvarme Kraftvarme Flis Kraftvarme Halm Værker Træpiller MAX MIN AVERAGE Øvrige Figur 5: Oversigt over administrationsomkostninger (maks min, gennemsnit) fra værker med funktionsopdelt regnskab Samlet set illustrerer figurerne, at der er stor forskel mellem de enkelte selskaber, dog hidrører den største forskel værkerne i mellem omkostningerne til produktion, hvor de laveste produktionspriser er ved de centrale værker og affaldsbaserede anlæg 315 Prisudvikling på fjernvarme Varmesektoren har siden 1981 været underlagt varmeforsyningslovens hvile-isig-selv -princip, jf afsnit 12) Danmarks Statistiks forbrugerprisindeks for fjernvarmeprisen og Dansk Fjernvarmes fjernvarmeprisstatistik viser, at fjernvarmepriserne for typiske almindelige forbrugsstørrelser ikke er steget i samme takt som forbrugerpriserne i almindelighed C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

22 Index Undersøgelse af incitamentsstrukturen i fjernvarmesektoren 20 Prisudvikling ekskl moms Forbrugerprisindekset Dansk Fjernvarmes prisstatistik Danmarks Statistiks fjernvarmeprisindeks Figur 6: Prisudvikling fjernvarmepriser (Kilder: Danmarks Statistik samt Dansk Fjernvarme) Danmarks Statistiks forbrugerprisindeks for fjernvarmeprisen viser fjernvarmeudgiften for enfamiliehuse og beboelseslejligheder Statistikken bygger på en stikprøve på ca 20 fjernvarmeværker rundt om i Danmark Dansk Fjernvarmes prisstatistik viser fjernvarmeudgiften for et hus på 130 m 2 med et årligt forbrug på 18,1 MWh Den viste kurve tager højde for størrelsen af de fjernvarmeværker, der leverer varmen Det vil sige, at der er tale om en vægtet fjernvarmeudgift 215 værker deltog i prisstatistikken for 2008 Årsagen til knækket i kurven i 2006 er, at et stort centralt værk med lave priser ikke var med i statistikken det år Prisudviklingerne er vist i løbende priser Tages der højde herfor, viser kurverne for fjernvarmepriserne en mere rolig udvikling end forbrugerpriserne generelt 32 Reguleringsbeskrivelse Som det fremgår af afsnit 12 er udgangspunktet for reguleringen af fjernvarmepriserne i Danmark varmeforsyningslovens hvile-i-sig-selv princip "Hvile-i-sig-selv" princippet for sektoren tråde i kraft 1 marts 1981 med varmeforsyningsloven, men har rødder tilbage i kommunalretten Reguleringen fremgår af varmeforsyningslovens kapitel 4, 20, stk 1, hvor kun nødvendige udgifter til fjernvarme må indregnes i fjernvarmeprisen Reguleringen omfatter anlæg ned til 0,25 MW installeret varmeeffekt, dog er blokvarmecentraler undtaget, såfremt disse anlæg udelukkende leverer varme til boligblokkens, virksomhedens eller institutionens eget forbrug C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

23 21 I henhold til Varmeforsyningsloven og den tilhørende bekendtgørelse nr 175 af 18 marts 1991 må et fjernvarmeselskab kun indregne nødvendige udgifter til energi, lønninger og andre driftsomkostninger, efterforskning, administration og salg, omkostninger som følge af pålagte offentlige forpligtelser samt finansieringsudgifter ved fremmedkapital og underskud fra tidligere perioder opstået i forbindelse med etablering og væsentlig udbygning af forsyningssystemerne Der kan endvidere indregnes driftsmæssige afskrivninger, henlæggelser til ny investeringer og med Energitilsynets tiltræden forrentning af indskudskapital Afskrivningsperioden er op til 30 år Henlæggelser kan tidligst påbegyndes 5 år før det planlagte idriftsættelsessår Der kan over de 5 år i alt højst henlægges op til 75 % af den forventede anlægssum Med lovens regler om indregning af nødvendige omkostninger er det hensigten, at fjernvarmeselskaberne forpligtes til at producere/indkøbe deres varme på en omkostningseffektiv måde Ligeledes følger af loven, jf ovenstående boks 2, at Energitilsynet til enhver tid har kompetencen til at afgøre, om omkostningerne er nødvendige Ved en ændring af varmeforsyningsloven i 2000 blev der indsat hjemmel 6 til at indføre indtægtsrammeregulering i sektoren Bestemmelsen er ikke udmøntet Afregningsprisen for varme fra affaldsforbrændingsanlæg er enten omkostningsprisen eller et af Energistyrelsen fastsat prisloft afhængig af, hvilken pris der er lavest Reglerne om prislofter for affaldsforbrændingsanlæg er fastsat i bekendtgørelse nr 234 af 23 marts 2006 Et kollektivt varmeforsyningsanlæg, der udelukkende er baseret på vedvarende energi 7 og industrielle kraftvarmeanlæg, der leverer overskudsvarme til et kollektivt fjernvarmenet, kan indregne et overskud i varmeprisen Baggrunden for bestemmelsen er et ønske om at fremme udbygningen af vedvarende energi samt at sikre en fortsat indpasning af industriel kraftvarme i fjernvarmesektoren Der er hjemmel til at fastsætte prislofter for varme fra disse anlæg, men bemyndigelsen er ikke udmøntet Energitilsynet og Energistyrelsen vurderer, at langt hovedparten som er omfattet af varmeforsyningslovens kapitel 4, er reguleret efter lovens hvile-i-sigselv -princip Ved indførelse af konkurrence i el-produktionen i 1996 (Lov 486) og 1999 (Lov 375) blev det tilstræbt at sikre varmeforbrugerne mod, at el-producenterne udnytter deres monopolstilling til at påføre varmeforbrugerne urimelige omkostninger, jf elforsyningslovens 75: 6 Jf varmeforsyningslovens 20a, stk 2 kan fastsættes regler for de kollektive varmeforsyningsanlæg omfattet af lovens 20, stk 1 7 Herved forstås, jf pgr 20b i Varmeforsyningsloven følgende energikilder, der anvendes til varme eller kraftavrmeproduktion: geotermi, solvarme, biogas- eller biomasse C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

24 22 Produktionspriser 75 Priser og leveringsbetingelser for elproduktionsvirksomheders salg af elektricitet fastsættes ved aftale Stk 2 Ejere af kraft-varme-produktionsanlæg må ved fastsættelsen af priser og leveringsbetingelser for fjernvarme ikke udnytte deres stilling til at fordele deres omkostninger på en måde, der må anses for urimelig for fjernvarmeforbrugerne Stk 3 Virksomheder, som producerer elektricitet ved forbrænding af affald, skal økonomisk hvile i sig selv Ejere af affaldsforbrændingsanlæg må ved fastsættelsen af priser og betingelser for affaldsbehandling og for levering af fjernvarme ikke udnytte deres stilling til at fordele deres omkostninger på en måde, der anses for urimelig for brugerne af affaldsbehandlingsanlægget eller for fjernvarmeforbrugerne Stk 4 Transport- og energiministeren kan fastsætte regler om fordelingen efter stk 2 og stk 3 Hensigt med bestemmelsen i elforsyningsloven er at sikre, at der i prisen for fjernvarme kun indgår omkostninger, der er nødvendige for fjernvarmeproduktio-nen Tab på el-produktionen må ikke væltes over på fjernvarmekunderne Det understreges samtidigt i bemærkningerne til loven, at de hidtidige principper for fordeling af fordelen ved samproduktionen af el og varme mellem el- og varmesiden (hele fordelen til varmesiden de første år, deling af fordelen efter en årrække på typisk år) kan fortsætte Bestemmelsen angiver, at det kun er lovligt at henregne omkostninger ved varmeproduktionen til fjernvarmekunderne, idet der dog forudsættes en rimelig fordeling af fordelene ved samproduktionen af el og varme Elforsyningsloven beskytter dermed fjernvarmesiden (som er afhængig af leveringsmonopolet) imod at få overvæltet produktionsomkostninger, som ikke kan henføres til varmeproduktion, ved at der i prisen for fjernvarme kun indgår omkostninger, der er nødvendige for fjernvarmeproduktionen Bemyndigelsen til, at ministeren kan fastsætte regler for fordeling af omkostninger mellem el- og varmesiden ved kraftvarmeproduktion har ikke været udnyttet Det er Energitilsynet, som tager stilling til, om en givet fordeling af omkostninger for et givet værk er urimelig Energitilsynet vurderer normalt ikke virkningerne af en given kontrakt på forhånd, men afventer almindeligvis den faktiske prisvirkning af kontrakten, før tilsynet eventuelt på baggrund af en konkret klage vurderer, om kontrakten er urimelig efter elforsyningsloven og varmeforsyningslovens prisbestemmelse Energitilsynet har hidtil anvendt princippet om, at den relevante afregningspris for varme udgøres af den laveste af enten den fundne omkostningsbestemte pris eller den fundne substitutionspris De nuværende produktionsanlæg i den danske fjernvarmesektor er resultatet af en langsigtet planlægning fra centralt hold Anlæggene er etableret på basis af C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

25 23 detaljerede planlægningsforudsætninger oplyst fra centralt hold Således blev pålæg om tilslutning til central kraftvarme og omlægning til naturgasbaseret kraftvarme og biomasse udstedt i 1990 ud fra bla miljømæssige vurderinger og på baggrund af en politisk aftale For de decentrale værker betød det, at: Kulfyrede fjernvarmeværker med adgang til naturgasforsyning blev omlagt til naturgasfyret decentral kraftvarme Naturgasfyrede fjernvarmeværker blev omlagt til naturgasfyret decentral kraftvarme Relevante affaldsanlæg blev indpasset i fjervarmeforsyningen Fjernvarmeværker uden for naturgasområdet skulle omlægges til halm, træflis eller andre biobrændsler Decentrale kraftvarmeværker sælger deres el-produktion på det liberaliserede elmarked Indtægten fra el varierer typisk fra år til år, og prisen for varme vil derfor også kunne svinge fra år til år Det skal endelig nævnes, at der ydes PSO-tillæg (tidligere elproduktionstilskud) til el-produktion fra decentrale kraftvarmeanlæg, afhængig af hvilket brændsel, der er tale om Størrelse og varighed af tillæggene er typisk energiforligsstof, hvorved varmeprisen også af den grund varierer over tid Nyanlæg og større renoveringer skal også i dag søges opført på basis af udarbejdelse at et projektforslag indeholdende samfundsøkonomiske og miljømæssige beregninger/analyser af relevante scenarier Det er således de samfundsøkonomiske brændselspriser, der danner grundlag for, hvilke anlæg, der kan opføres, også under hensyntagen til de regler for brændselsvalg og produktionsform, der er udmøntet i Bek nr 1295 af 13/12/2005: "Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg" Sammenfattende drives selskaberne i fjernvarmesektoren ud fra selskabsmæssige forhold under de givne reguleringsformer, hvorimod der ved etablering af fjernvarmeproduktionsanlæg tages udgangspunkt i samfundsøkonomiske forhold, herunder også begrænsninger i valg af brændsel og produktionsform Samfundsøkonomisk set kan kraftvarmeproduktion være fordelagtigt, hvorimod det ikke er altid, at de selskabsøkonomiske forhold taler for kraftvarmeproduktion blandt andet på grund af afgiftsforhold og forrentningskrav Varmeforsyningsloven fastsætter endvidere regler om forbrugerindflydelse Flertallet af bestyrelsesmedlemmer i en virksomhed, der ejer et anlæg til fremføring af opvarmet vand/damp, skal vælges af de forbrugere, der er tilsluttet virksomhedens anlæg, eller af en eller flere kommunale bestyrelser i virksomhedens forsyningsområde I forbrugerejede selskaber (andelsselskaber) skal bestyrelse og generalforsamling sikre at forbrugernes (andelshavernes) interesser varetages Hensigten med varmeforsyningslovens regler om forbrugerindflydelse er at sikre en vis omkostningsjustits via forbrugernes ønsker om lavere varmepriser og dermed skabe incitamenter til at effektivisere i selskaberne Varmeforsynings- C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc

26 24 lovens regler om et centralt tilsyn (Energitilsynet) er endvidere et element i at skabe omkostningsjustitsen En vigtig forudsætning for at lovens intentioner om selvjustits via forbrugerindflydelse får den tilsigtede virkning, er dog, at forbrugerne har reel mulighed for at gennemskue og påvirke fjernvarmeselskabernes beslutninger Hvis de ikke har nøje kendskab til den praktiske drift, eller ikke efterspørger tilbundsgående analyser af effektiviteten og udviklingsmulighederne i fjernvarmeselskabet, er der risiko for, at ikke alle effektiviseringsmulighederne udnyttes 33 Effektiviseringspotentiale Der er gennem de sidste 25 år gennemført en energimæssig effektivisering af fjernvarmeforsyningen gennem øget anvendelse af kraftvarme og mere effektive produktions og distributionsanlæg Energiforbruget per leveret MWh er således blevet reduceret fra 1,25 MWh til ca 0,8 MWh 8 En rapport fra 2004 udarbejdet af Energistyrelsen og Konkurrencestyrelsen viste, at der er et effektiviseringspotentiale i fjernvarmevarmesektoren Analysen skønnede effektiviseringspotentiale til mellem 0,6 og 1,0 mia kr Analysen tog udgangspunkt i DEA-metoden (resultatbenchmarking), hvor analysens datagrundlag var baseret på Dansk Fjernvarmes statistik, der på daværende tidspunkt omfattede 144 værker (dvs 20 procent af de værker, der er omfattet af hvile-i-sig-selv -princippet) Resultatet på 0,6 mia kr fremkom ved at opdele de 144 værker i tre grupper (fjernvarmeforsyninger med naturgasfyret kraftvarmeværk, fjernvarmeforsyninger, der køber varme fra producent, og fjernvarmeforsyninger, der producerer på kedelanlæg) Resultatet på 1 mia kr tager udgangspunkt i hele fjernvarmesektoren uden opdeling Analysens konklusion om størrelsen af skønnet af effektiviseringspotentialet er behæftet med betydelig usikkerhed pga et diskutabelt datagrundlag (begrænsende data, ikke tilstrækkeligt repræsentativt udsnit af sektoren) og den snævre opdeling af sektoren Det betød, at branchen efterfølgende har rejst kritik af rapportens konklusioner 34 Status for benchmarking i fjernvarmesektoren Benchmarking skaber et grundlag for at kunne vurdere effektivitet under alle reguleringsformer En troværdig benchmarking (systematisk sammenligning af selskaber ud fra nøgletal) er afhængig af, at der er etableret et ensartet grundlag for at sammenligne selskabernes regnskaber, og at posterne i regnskaberne er opgjort efter ensartede regnskabsprincipper Benchmarking kan desuden af regulator anvendes i en alternativ økonomisk regulering I dag er der ikke krav til fjernvarmeselskaberne om at anvende ensartede regnskabsregler Kun omtrent halvdelen af sektorens selskaber, der er underlagt 8 Benchmarkingstatistik 2007/08 Dansk Fjernvarme 2008 C:\Documents and Settings\hfa\Lokale indstillinger\temporary Internet Files\ContentOutlook\BTH29RG5\Incitamentsstrukturen i fjernvarmen rapportdoc