Opgaver Hjemmel Organisation

Transkript

1 Opgaver Hjemmel Organisation 1. Del: Beskrivelse 3 Kap. I Indledning. Fremstillingens tilrettelæggelse...4 Kap. II Forvaltningens opgaver...4 B. Systematisering 4 2 Ydre virksomhed Indre virksomhed... 5 Kap. III Forvaltningens virkemidler Systematiseringens grundlag Forskellige virkemidler... 6 Kap. IV Virksomhed og virkemidler holdt sammen...7 Kap. V...7 Kap. VI...7 Kap. VII test...7 Kap. VIII Indretninger på grænsen mellem forvaltning og privatsektoren Indledning. Om offentlig og privat sektor Oversigt I hvilket omfang gælder den almindelige forvaltningsrets regler og retsgrundsætninger? Del Nogle fundamenter 8 Kap. IX Nogle fundamenter Indholdet af resten af denne bog Forvaltningens retlige stilling i statsstyrelsen Nogle retskildeproblemer Del Hjemmelsspørgsmål 10 Kap. X En beslutningsmodel Udgangspunktet Faktum/jus Lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum og/eller retsfølge er utilstrækkelig Kap. XI Forvaltningsretligt skøn Emne og opstilling Kap. XII Fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier Den lov eller anordning, der danner grundlag for forvaltningsakten Forarbejder og Folketingsudtalelser Interne regler Organisation og proces Formålsbetragtninger. Magtfordrejning Lighedsbetragtninger Almene kriterier Afslutning. Modsætningsslutninger? Kap. XIII Afvejningen...14 A. Kriteriers vægt 14 1 Udgangspunktet Andre regler om kriteriers vægt end de interne Skøn under regel. Interne regler om kriteriers vægt B. Hvilke lovlige kriterier inddrages? 14 1 Indledning Hvilke af de lovlige kriterier har forvaltningsorganet pligt til at inddrage? Hvilken virkning har tilvejebragte fakta på inddragelsen af kriterier i afvejningen? C. Lighedsbetragtninger 15 1 Afvejningen er lovligt afskåret eller begrænset Vilkårlig afvigelse fra interne regler Specielle lighedsgrundsætninger En almindelig lighedsgrundsætning Kap. XIV Retsfølgen Indledning Behov for supplering Vilkår, retsfaktum og retsfølgen i øvrigt Almindelige regler om supplering af lovens eller anordningens beskrivelse af retsfølgen Særlig om vilkår Samtykke Kap. XV Fortolkning af lov eller anordning Indledning Behovet for fortolkning Om fortolkning i almindelighed Rammen om en undersøgelse af forvaltningsorganernes fortolkning af love og anordninger Indgreb Fordele Subjektiv fortolkning og formålsfortolkning Konklusion Kap. XVI Mellemtilfælde og et forsøg på konklusion Indledning Retsfaktumbeskrivelsen kan angå et særligt kompliceret faktum Vag elastiske lovbestemmelser Et forsøg på en konklusion Kap. XVII Bemyndigelse Bemyndigelse og fortolkning Bemyndigelse og forvaltningsretligt skøn Dispensationer Kap. XVIII Andre hjemmelsspørgsmål Indledning Forvaltningsakter på andet grundlag end lov eller anordning Uforbindende udsagn, forberedende udsagn og intern forberedelse i almindelighed Accessoriske underordnede udsagn og faktiske handlinger Aftaler Retlig regulering, opkrævning af skatter og afgifter, indkomstoverførsler og tilskud Varer og transportydelser, indretning og tjenesteydelser Betaling Særlig om kommunalforvaltningen. Kommunalfuldmagten Del Organisation 23 Kap. XIX Udgangspunktet Kap. XX Modifikationer Kap. XXI Almene begrænsninger Del Styring 24 Kap. XXII Styring og styringsvariabler... 25

2

3 1. Del: Beskrivelse Kap. I Indledning. Fremstillingens tilrettelæggelse 3 / 28 Sagsbehandling

4 Kap. I Indledning. Fremstillingens tilrettelæggelse Kap. II Forvaltningens opgaver B. SYSTEMATISERING 1 Indledning 2 Ydre virksomhed 2.1. Ydelser Ydelserne har især været ressourcekrævende, og er den hurtigst voksende klasse Pengeydelser Der er to former for ydelser: overførselsindkomster og tilskud Varer og transportydelser Det sædvanlige her er at borgere der modtager ydelsen, også betaler for dem Fysiske indretninger Fysiske indretninger som veje er i princippet gratis, og de fylder kun 1% af statsbudgettet Tjenesteydelser Tjenesteydelserne er voksende og næsten på højde med overførselsindkomsterne. Har altid fintes fx til brug for at undervise døve. 1. Klientbehandling Fx sygebehandling og undervisning eller rengøring i hjemmet. 2. Rådgivning Den er en del af FVL 7, og der tilbydes ofte af fx præster og lærere. Institutionaliseret i fx Uddannelses- og erhvervsvejledning. 3. Tekniske ydelser Fx fyrvæsenet, redningsvæsenet, isbrydning, snerydning, affaldsbehandling, rotteudryddelse. Lægger ikke noget større beslag på budgettet, og tilmed betaler modtagerne ofte for ydelsen. 4. Andre tjenester Biblioteker, folkekirken, Socialforskningsinstituttet, teater. 5. Kombinationer Det sker med fx arbejdsmarkedspolitik, hvor man både får rådgivning, støtte, uddannelse osv Opkrævning Personskatter 274 mia., selskabsskatter 21 mia., indirekte skatter 177 mia., realrenteafgift 12,3 mia., obligatoriske bidrag (pension) 15,5 mia Retlig regulering Indledning Der er mange ting som påvirker et samfund, der sker også påvirkning fra den private sektor. Den retlige regulering er det offentliges mest brugte måde at forsøge at ændre på samfundet. Karakteristisk for denne er at den har mulighed for tvang Variabler 1. Generel/konkret Vælger man generel regulering, skal man ofte kun regulere en gang. Reguleres konkret skal der reguleres i hvert eneste tilfælde for at have effekt. 2. Varierende grad af præcision En præcis beskrivelse sikre at det er let at konstatere om reglen er overholdt. En upræcis beskrivelse sørger for at man kan adaptere regulering til en større»retfærdighed«. 3. Gennemtvingelse Retlig regulering giver mulighed for at gennemføre påvirkningen ved tvang. Ofte vil der blive benyttet tvangsbøder. Tvang kan kun idømmes af domstolene, og sagen kan som regel kun rejses af anklagemyndigheden. Tilsynsmyndigheder har været mere brugt og der er flere af dem. Politiet er den myndighed som jf retsplejeloven har overvågningsmyndighed, men det er oftest tilsynene som fortager»tilsyn«. Politiet skal kun bruges til at udføre tvangen fra domstolene Yderpunkter og mellemformer Yderpunkter mellem den generelle regel som skal påses, og den regulering gennem enkelte forvaltningsakter Nogle typer Nogle typer af retlig regulering hvor forvaltningen er aktiv. 1. Generelle regler, hvis overholdelse påses efterfølgende Fx skal efter skovlovens 6 fredskovpligtige arealer anvendes til god og flersidig skovdrift. Og dette påser skovtilsynet. Omfanget af og vægten i forvaltningens indsats afhænger af graden af præcision i den generelle regels beskrivelse og af overvågningens intensitet, der især bestemmes af overvågningsapparatets størrelse og sagkundskab. 2. Generelle regler, hvis overholdelse påses forudgående Fx der på ikke påbegyndes nybygning uden forudgående tilladelse fra kommunalbestyrelsen. Eller godkendelse til at sælge lægemidler. 3. Løbende tilladelser Skal give et forvaltningsorgan»hånd i hanke«med udviklingen. Bruges fx i miljøretten, eller til at rationalisere i tilfælde af knaphed. 4. Undtagelser (dispensationer) Fx byggeloven, hvor der kan dispenseres fra de enkelte bestemmelser hvis det er foreneligt med grundideen i loven. Dvs. det er fordi det er et kompliceret område og hvis der ikke var mulighed for at dispensere ville det skabe ufleksibilitet som sågar vil være mod lovens hensigt. 5. Konkrete forbud/påbud Kap. I Indledning. Fremstillingens tilrettelæggelse 4 / 28 Sagsbehandling

5 Bruges ofte til at konkretisere en regel, måske fordi den er upræcis Anden ydre virksomhed Nogle forvaltningskategorier som falder udenfor: forsvar og udenrigspolitik konfliktløsningsorganer, informationsvirksomhed, registre. 3 Indre virksomhed Dette er svært at foretage, og vil derfor ikke være særligt præcist Intendantur Kernen er tilvejebringelse og bestyrelse af de mennesker og ting, der udgør det nødvendige materielle grundlag for alle andre forvaltningsopgaver. Hertil hører først og fremmest personaleforvaltning, bygningsforvaltning samt indkøb og materielforvaltning Forberedelse Dette er stabsfunktioner, forberedelse af beslutninger Styring Eller kommando, for at få det hele til at fungere som en enhed. 5 del Organisering Opbygningen og ombygningen af forvaltingsapperatet. 4. del. Kap. II Forvaltningens opgaver 5 / 28 Sagsbehandling

6 Kap. III Forvaltningens virkemidler 1 Systematiseringens grundlag 1.1. Retsakter/uforbindende udsagn/faktiske handlinger Forvaltningsretten interesserer sig som al anden jura især for retsakter. Retsvirkninger vil ofte være straf, de nærmere beskrevne forudsætninger er en kort betegnelse for de mange retsregler, der gælder Generelt/konkret Indgår som grundlag for systematisering 1.3. Formulerede/ikke-formulerede regler Ikke-formulerede regler er præjudikater, retspraksis Slutprodukt/forberedelse Sondringen imellem dem. Hvad fanden? 1.5. Ydre/indre Visse virkemidler har kun betydning indadtil, til styringen. Andre har kun virkemiddel udadtil, ud mod borgeren. 2 Forskellige virkemidler 2.1. Anordning eller bekendtgørelse Anordninger eller bekendtgørelser er generelle retsakter, der har retsvirkninger både for borgerne og forvaltningen. De er slutprodukter, og de er formulerede. De adskiller sig kun fra love ved at stamme fra forvaltningen og ikke fra lovgivningsmagten Forvaltningsakter Disse er ensidige i modsætning til aftaler. Det er et slutprodukt Aftaler Disse er»gensidige«, men er sædvanligvis også slutprodukter Tjenestebefalinger og særligt hjemlede ordrer Disse er også retsakter. De er bindende indadtil for forvaltningen, og ikke for borgeren. Ved cirkulære vil noget være bindende for undermyndigheden, og noget vil blot være en uforbindende udtalelse. Der må skelnes mellem disse for at se hvad undermyndigheden er bundet af Planer Skal forberede rationelle beslutninger. De kan være retligt bindende. Men planer er så mange forskellige ting, at der ikke kan siges noget konkret om de er retligt bindende Uforbindende udsagn Disse er ikke retsakter, og der kan ikke anvendes tvangsmidler derfor til deres gennemførelse. Disse vil ikke blive benævnt med anordning, men med vejledning. Ofte vil uforbindende usagn være en pendant til andre virkemidler, fx man laver en uforbindende udsagn i stedet for at give et påbud med retskraft, da det ofte er nemmest for begge parter Forberedende udsagn Disse udsagn vil ikke være slutprodukter. De kan fx være forhåndsbesked, principaltilladelse. Eller et procesforberedende udsagn Andre virkemidler. Faktiske handlinger Fx fødselsattester Interne regler De kommer fra forvaltningen, og er ikke anordninger og bekendtgørelser. Kan være skabt på fx retspraksis. Kap. III Forvaltningens virkemidler 6 / 28 Sagsbehandling

7 Kap. IV Virksomhed og virkemidler holdt sammen Kap. V Kap. VI Kap. VII test Kap. VIII Indretninger på grænsen mellem forvaltning og privatsektoren 1 Indledning. Om offentlig og privat sektor Udlicitering giver mulighed for kamp mellem den private og den offentlige sektor. Det som der især er vigtigt det er når noget ikke kan siges imod. Hvorfor denne maskine mon tænder for sig selv hele tiden, og hvorfor mon den slukkes. 2 Oversigt 2.1. Selvejende institutioner Stats- og kommuneforvaltningen har betydelig indflydelse på institutionerne. Institutionerne er organiseret efter selskabsretten. En følge af at institutionerne er selvejende, er, at en eventuel formue ved institutionens nedlæggelse ikke udloddes til private. Ofte vil de være selvstændige juridiske personer, dog ikke folkeskoler, jf folkeskolelovens Selskaber m.v. Selskaber organiseret helt eller næsten i den civilretlige selskabsretsformer og helt eller delvist ejet af staten eller kommunen. Stort antal. Staten ejer aktier i et halvt hundrede aktieselskaber, og kommunerne er medejere af mere en 200 selskaber. Koncessionerede selskaber får overdraget eneretten til en opgave som måske ikke ville være profitabel uden denne eneret. Dette er fx TeleDanmark og visse baneselskaber. Oftest er disse selskaber statsejede. Mange selskaber er omdannede til selvstændige offentlige virksomheder som fx Post Danmark. Disse var tidligere statsvirksomheder som figurerede på de offentlige finanser Andre organer på grænsen DR og TV2 er også på grænsen. De betegnes som selvstændige offentlige institutioner og får deres indtægter fra brugerbetaling og reklamer. Nationalbanken kan ikke styres af retlig regulering, den bestemmer selv valutaforholdene. 3 I hvilket omfang gælder den almindelige forvaltningsrets regler og retsgrundsætninger? Der er ikke nogen generel regel. Forvaltningsloven og offentlighedsloven kan udvides til også at omfatte andre virksomheder, som fx også elforsyningsvirksomheder uanset deres organisationsform. Men der er ikke nogen klar regel Kap. IV Virksomhed og virkemidler holdt sammen 7 / 28 Sagsbehandling

8 2. Del Nogle fundamenter Kap. VIII Indretninger på grænsen mellem forvaltning og privatsektoren 8 / 28 Sagsbehandling

9 Kap. IX Nogle fundamenter 1 Indholdet af resten af denne bog Nogle fundamentale forvaltningsretlige regler. 2 Forvaltningens retlige stilling i statsstyrelsen 2.1. Indledning 2.2. En forenklet formulering Forvaltningen skal være afhængig af og uselvstændig i forhold til Folketinget. Dette er den på to måder: Forvaltningens opgaver bestemmes af Folketinget gennem lov, forvaltningens handlinger må ikke stride mod en lov, forvaltningens øverste ledere, ministrene, bliver afhængige af Folketinget ved at de er valgt af Folketinget Nytten af den forenklede formulering Det er godt med forenklinger Almindelige retsgrundsætninger Almindelige retsgrundsætninger kommer ikke fra lov, men er domstols praksis (prøvelsesorganet). De ofte fælles europæiske. De kan ændres ved lov fra Folketinget, da de ikke i Danmark har grundlovsstatus EU Forvaltning på grundlag af regler, der stammer fra EU Når forvaltningen anvender regler der stammer fra EU, skal de anvende en fortolkning fra EU-domstolene. Det er en simpel følge af, at fortolkning af EU-regler i sidste instans foretages af EU-domstolen. Og det er almindelig opfattelse, at disse lægger mindre vægt på forarbejderne og mere vægt på formål end dansk forvaltning. EU-domstolene har bl.a. fastlagt nogle retsgrundsætninger om officialprincippet, sagsbehandlingstid, kontradiktion, proportionalitet m.v. der dog kun i detaljer afviger fra de danske Forvaltningens anvendelse af EU-regler i øvrigt Fx et direktiv der pålægger national forvaltning en bestemt proces for forudgående vurdering af miljømæssige påvirkninger Regelkonflikt EU-retten har forrang for national ret. Hvor national ret strider mod EU-retten, og modstriden ikke kan løses ved fortolkning, skal EU og ikke den nationale ret lægges til grund Afslutning Der er mange områder som EU slet ikke kan lovgive om, og her er forvaltningen helt fri for dens indflydelse. Fx undervisning og socialretten. Det danske Folketing har også indflydelse på EU-retten Grundloven Grundloven præger fortolkningen af de lovbestemmelser, som forvaltningen anvender. Og frihedsrettighederne har stigende betydning for skønsudøvelsen. Forvaltningen kan ikke prøve loves grundlovsmæssighed, men de kan forelægge det for den højeste myndighed, og de behøver ikke at lægge loven til grund for deres forvaltningsopgaver så lang tid grundlovsmæssigheden ikke er prøvet Andre traktater Især menneskerettighedskonventionen l / er nu dansk ret, og forvaltningen skal lægge denne til grund, selvom ældre lovregler strider mod den. Ved tvivl kan måske Strasbourg Domstolen lægges til grund hvis de har udfyldt de vage bestemmelser med tilstrækkelig klarhed Folketingets udtalelser Kaldes også»efterarbejder«have betydning, der er ikke noget entydigt svar, men behandles i kapitel XXIII Anordninger eller bekendtgørelser Anordninger med hjemmel i lov, har for forvaltningen samme gyldighed som lov. Men det kan være en diskussion af statsretlig og politologisk karakter, om det er tilladt at delegere lovgivningsmagten på denne måde. Det begrænser Folketingets indflydelse og dermed en faktisk begrænsning af legalitetsprincippet Ministrene som forvaltningens ledere Der har været en fravigelse ved mange organer som ministrene slet ikke kan styre, desuden nævn og råd med samme egenskaber Konklusion Ja, trods modifikationer er forvaltningen stadig underlagt Folketinget. 3 Nogle retskildeproblemer 3.1. Grundlaget for fremstillingen Ombudsmandsudtalelser dominerer, dette skyldes nok at der findes få offentliggjorte domme. Der findes dog mange kendelser Forskelle i retskildematerialet for forskellige retsanvendere Ombudsmanden er nok nød til at lægge større vægt på Folketings udtalelser end domstolene er. Kap. IX Nogle fundamenter 9 / 28 Sagsbehandling

10 3. Del Hjemmelsspørgsmål Kap. IX Nogle fundamenter 10 / 28 Sagsbehandling

11 Kap. X En beslutningsmodel Forvaltningsakter udstedt på grundlag af lov eller anordning 1 Udgangspunktet De to dele er JUS og FAKTUM. 2 Faktum/jus Tja 3 Lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum og/eller retsfølge er utilstrækkelig Hvor faktum/jus ikke passer tilstrækkeligt godt sammen, så er forvaltningen nød til at supplere. Derfor omhandler de næste kapitler: skøn, fortolkning og bemyndigelse. Kap. XI Forvaltningsretligt skøn 1 Emne og opstilling Def af skøn: Forvaltningsretligt skøn foreligger, når et forvaltningsorgan udsteder en forvaltningsakt på grundlag af en lov eller en anordning, som ikke indeholder nogen beskrivelse af retsfaktum og/eller retsfølge overhovedet eller dog kun en meget upræcis beskrivelse. De to led i et skøn: Først fastlægges kredsen af de kriterier, der lovligt kan indgå i skønudøvelsen. Dernæst foretages en afvejning af de lovlige kriterier. Kap. X En beslutningsmodel 11 / 28 Sagsbehandling

12 Kap. XII Fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier Om et kriterium er relevant og lovligt må som ved fortolkning træffes ved brug af alle de retskilder, der kan blive tale om. 1 Den lov eller anordning, der danner grundlag for forvaltningsakten Loven giver ofte en hjælp med at finde ud af hvilke kriterier der er lovlige at supplere loven med. Det kan den fx gøre ved at komme med en opremsning af lovlige kriterier, som dog ikke er udtømmende. Hvis loven nævner»vægtige grunde«, så er det op til en fortolkning af hvad som er vigtige grunde. 2 Forarbejder og Folketingsudtalelser Disse kan ofte give en god vejledning. De kan dog være svære at skelne ud fra interne regler. 3 Interne regler Interne regler, især de formulerede, mon også rækker af enkeltafgørelser, indeholder god vejledning om kriteriers lovlighed. Cirkulære kan også ret udførligt beskrive hvilke kriterier der kan benyttes, og med hvilken vægt. 4 Organisation og proces Hvis et nogle bestemte mennesker skal indgå i organisationen af det kollegiale nævn, fx en naturmand, er det et indicium for hvilke kriterier der skal lægges vægt på (natur). Proces: hvis man obligatorisk altid skal spørge en naturmand inden der skal træffes afgørelse, er det også et indicium til hvilke kriterier der skal lægges vægt på. 5 Formålsbetragtninger. Magtfordrejning 5.1. Indledning Formålsbetragtninger spiller en stor rolle (måske væsentligste) for fastlæggelsen af kredsen af lovlige kriterier. Forvaltningen skal realisere Folketingets intentioner, men ikke længere end intentionerne rækker Hvordan finder man det lovlige formål? Formålsparagraffer i loven Forarbejder og sammenhænge i regelkomplekset Specialitetsprincipperne 1. Indhold De ulovlige kriterier vil være forvaltningspersonens personlige appetit, i ekstreme tilfælde bestikkelse, nepotisme. 2. Retspraksis Når der skal gives en teaterbevilling må der ikke tages sådan nogle kriterier ind som at det skal ordne visse kollektive overenskomster. Man går ud over kriterierne. 3. Nærmere analyse af specialitetsprincipperne Spørgsmålet om en forvaltning kun skal lægge vægt på sit eget formål, eller tillige må lægge vægt på andre forvaltningers formål. Det første er specialitetsprincippet. 4. Bedømmelse af specialitetsprincipperne Ved at holde sig til specialitetsprincippet, så sikrer man sig sagkundskab, ellers risikerer man at borgeren kommer til at løbe frem og tilbage for at opnå sin skønsudøvelse Hvordan bedømmer man, om et kriterium er egnet til at realisere formålet? Når man har bestemt formålet skal man se om kriteriet også er egnet til formålet. Dette vil oftest være nemt. 6 Lighedsbetragtninger 6.1. Indledning Speciel lighed, er at man ikke må lægge vægt på folks religion. Den almindelige lighedsgrundsætning er: Ensartede fakta skal føre til ensartede retsfølger Specielle lighedsgrundsætninger og fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier Disse er ganske klare, de følger af grundloven, eller måske EU-retten. Regler om religion eller køn, kan også fungere som prioriteringsregler Konsekvensbetragtninger Hvis man lægger vægt på en bestemt sag så vil det få konsekvens for de efterfølgende sager. Derfor kan det være et lovligt kriterium at man lægger vægten på en bestemt måde i sagen for at kunne skabe en præcedens. 7 Almene kriterier 7.1. Retsbeskyttelseskriterier Ønsket om at vise hensyn og velviljeover for adressaten for en skønsmæssig forvaltningsakt er et lovligt kriterium. Ligesom respekt for hans berettigede forventninger er det, og hans gode tro. Man kan også inddrage kriterier som frihedsrettigheder fra grundloven og menneskerettigheder Andre almene kriterier Andre kriterier er undgå værdispild. Eller administrativ konveniens, således at skattevæsenet selv kan bestemme hvilke skatteskøn de vil efterforske efter de personelt ressourcer som de har til rådighed. Retshåndhævelseshensynet kan betyde at man ikke vil dispensere fordi det vil betyde at andre vil have samme forventning. Kap. XII Fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier 12 / 28 Sagsbehandling

13 8 Afslutning. Modsætningsslutninger? Selv om det er fristende og nemt bare at slutte at et kriterium ikke er lovligt fordi det ikke følger formålsparagraffen, er det ikke altid muligt. Men det er fordi der kan komme andre hensyn end selve formålet ind. Der kan være andre ting som er vigtigere end formålet med loven. Fx religionsfrihed i en byggesag. Kap. XII Fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier 13 / 28 Sagsbehandling

14 Kap. XIII Afvejningen A. KRITERIERS VÆGT 1 Udgangspunktet Udgangspunktet er at forvaltningen selv bestemmer med hvilken vægt de lovlige kriterier skal tale. Men der findes en række undtagelser her, og det er disse afsnit A handler om. 2 Andre regler om kriteriers vægt end de interne Der kan i selve loven være en angivelse af vægten et bestemt kriterium skal have, eller de kan fremgå af en lovs forarbejder eller efterarbejder. EU-ret og traktatforpligtelser kan ligeledes indeholde vægtnings angivelser. Desuden nævner Christensen: almindelige retsgrundsætninger; forrang for kriterier, der er egnet til at fremme lovens formål, retsbeskyttelseskriterier i almindelighed, ombudsmandsudtalelser, grundloven og menneskerettighedskonventionens friheds eller menneskerettigheder, 3 Skøn under regel. Interne regler om kriteriers vægt Skønnet er pligtmæssigt. Forvaltningen må ikke erstatte den individuelle afvejning med anvendelsen af en af forvaltningen selv i forvejen opstillet regel Hvad kan interne regler om kriteriers vægt gå ud på? 1. Afvejningen afskæres Således at den helt bortfalder. (sjældent) 2. Afvejningen begrænses Reglen har minimumsbetingelser, således at afvejningen først begynder, såfremt fakta svarende til et eller flere kriterier er til stede. (ofte) 3. Prioriteringsregler Reglen tillægger et bestemt kriterium en bestemt vægt, oftest overvægt. 4. Hovedregler Man laver en hovedregel, og så vil undtagelser kun sjældent komme til orde Hvilke slags interne regler kan indeholde bestemmelser om kriteriers vægt? 1. Formulerede regler De kommer oftest fra centraladministrationen som fx cirkulærer. 2. Administrativ praksis Dette er den mest vægtige interne regel. Det kan også udspringe fra redegørelser af hidtidig og fremtidig praksis på området. 3. Planer Disse danner mønstre for fremtidige handlinger Hvad får forvaltningen til at opstille interne regler om kriteriers vægt? Når udgangspunktet er at der skal ske en individualisering af hver enkelt sag, hvad får så forvaltningen til at slække på dette retspolitiske krav? Hvorfor er lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum manglende eller meget upræcis? Det kunne være fordi man ønsker en individualisering af hver sag. Eller fordi man foretrækker en regeldannelse, som sker prøvende, lidt efter lidt, og under den ustandselige censur, der ligger i at holde en praksis sammen med stadig nye enkelttilfælde Hvorfor dannes er interne regler om afvejning? Fordi der er behov for forudseelighed. Retfærdighed har også behov for præcise regler Hvornår er interne regler om kriteriers vægt lovlige? 1. Nogle utvivlsomme udsagn Ofte er skønnet ikke absolut, og der er til dels mulighed for at lave interne regler, på andre tidspunkter er skønnet, individualiseringen absolut. 2. Forholdene er ikke ens på alle forvaltningsområder I socialretten er det mindre accepteret at man undlader individualisering. Det som kan gøre det lovligt at sætte skøn under regel, er administrativ konveniens, at man ønsker at lette administrationen hvis man har mange ens sager. Forudseelighed, man har behov for at kunne forudsige hvordan ting vil falde ud. 3. Der er forskel på forskellige afvejningsregler Det kommer and på hvor meget afvejningsreglen afskærer individualiseringen. B. HVILKE LOVLIGE KRITERIER INDDRAGES? 1 Indledning Kun de kriterier, der er nødvendige for at afgøre, om netop denne sags fakta er relevante, skal med i afvejningen. 2 Hvilke af de lovlige kriterier har forvaltningsorganet pligt til at inddrage? 2.1. Kriterier, der er beskrevet i regler De kriterier som er beskrevet i loven eller anordningen som der skal lægges vægt på, skal naturligvis obligatorisk inddrages i myndighedens skøn Formålsbetragtninger Ja, også regler som ikke står i selve reglen, vil kunne medføre pligt til at inddrages. Fx dem som helt klart hører under formålet for loven. Almene kriterier, som retsbeskyttelseskriterier, kan også indgå. Fx der skal tages hensyn til god tro eller værdispild. Almene retsregler som ikke angår almindelig retsbeskyttelse er tvivlsomt om der kan være pligt til at inddrage Kriterier, der bringes ind udefra Lovlige kriterier som bringes ind udefra af en part, skal medtages i afvejningen. Vigtigt. 3 Hvilken virkning har tilvejebragte fakta på inddragelsen af kriterier i afvejningen? Når visse fakta er inddraget, kan det betyde at andre fakta er udelukket og derfor ikke burde indgå i overvejelserne. Kap. XIII Afvejningen 14 / 28 Sagsbehandling

15 C. LIGHEDSBETRAGTNINGER 1 Afvejningen er lovligt afskåret eller begrænset Hvor man er vant til at bruge en intern regel, vil det fra lighedsbetragtninger være forkert ikke at anvende den længere. Christen synes ikke det har noget med lighedsbetragtninger at gøre, men derimod at man ikke bruger en intern regel. 2 Vilkårlig afvigelse fra interne regler En myndighed må godt ændre en intern regel, men må ikke vilkårligt fravige fra den. En minder lidt om det som er beskrevet i C1. 3 Specielle lighedsgrundsætninger Specielle lighedsgrundsætninger som har sit udspring i selve loven, fx: de forskellige landmænds grene skal alle have lige stor mulighed for at søge støtte til denne fond. Disse skal også respekteres, men det kan være at det ikke udelukker at der bliver lagt vægt på nogle forskelle. Der kan være nogle forskelle blandt landmænd som gør at der alligevel bliver en forskel 4 En almindelig lighedsgrundsætning Væsentlig lige forhold, skal behandles lige i retlig henseende Konkurrencesituationen Den almindelige lighedsgrundsætning fører ikke til at alle skal betale lige meget i kloakafgift, men den betyder dog at man skal overveje hvilke kriterier der lovligt må betyde en forskel Sammenligningssituationen Hvilken virkning for den nu aktuelle afvejning har det, at et kriterium i en tidligere eller geografisk anden afvejning har ført til et bestemt resultat? Ulovlige kriterier Blot fordi man tidligere har lagt vægt på et ulovligt kriterium, fører lighedsgrundsætningen ikke til at der også skal lægges vægt på den efterfølgende En tidligere anvendt kriterium bestemmer afvejningens udfald Lighedsgrundsætningen vil ofte bestemme sagens udfald hvis der har været en lignende sag før. Men det er kun hvis kriteriet lovligt afskærer afvejning Mindre vidtgående følger Det er ikke altid at det vil betyde samme sag. Der skal jo trods alt en afvejning til. Så medmindre lighedsgrundsætningen lovligt afskærer muligheden for afvejning, vil der stadig være behov en tilstrækkelig individualisering. Til gengæld vil forvaltningen ofte have pligt til at inddrage de samme kriterier i afvejning, trods de ikke er pligtige til at nå til samme resultat. Kap. XIII Afvejningen 15 / 28 Sagsbehandling

16 Kap. XIV Retsfølgen 1 Indledning Dette kapitel angår lovligheden af at supplere lovens eller anordningens beskrivelse af retsfølgen. 2 Behov for supplering Der vil sjældent være behov for at supplere retsfølgen, de vil som regel være meget præcist beskrevne i loven eller anordningen, og være tilstrækkeligt udtømmende. 3 Vilkår, retsfaktum og retsfølgen i øvrigt 3.1. Indledning Der er tradition for at dele retsfølgen op i forvaltningsaktens hovedindhold og bibestemmelser knyttet til denne Vilkår og retsfaktum Det er lovligt at knytte vilkår til retsfølgen, hvis man er i tvivl om retsfaktum. Hvis man fx er usikker på en persons alder, kan man tildele ham folkepension på det vilkår at han faktisk er 67 år gammel Vilkår og resten af retsfølgen Det kan til tider være svært at skelne ud fra hinanden hvad der er retsfølgen og hvad der blot er vilkår til at man stadig må bruge retsfølgen. Vilkår vil også kunne opfattes som en modydelse for at få ydelsen fra det offentlige. Det er så en vurdering hvorvidt disse modydelser er lovlige. 4 Almindelige regler om supplering af lovens eller anordningens beskrivelse af retsfølgen 4.1. Indledning 4.2. Anvendelse af tankerækkerne i kapitel XII (Fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier)og XIII (afvejningen) Kredsen af lovlige kriterier er også vigtig for at fastslå hvilke vilkår der må knyttes til en retsfølge. De vejledninger der følger med loven eller anordningen er meget vigtige her, og de vil meget sjældent være helt tomme. Der vil ofte være hovedregler for retsfølgen og prioriteringer. Fx kan det være i strid med almindelige forvaltningsretlige principper, at et forvaltningsorgan havde vedtaget generelt at yde førtidspension med virkning fra den 1. i den måned, der fulgte efter beslutningen om at yde pension. Enten måtte man bruge ansøgningsdato som begyndelsestidspunkt, eller også skulle en anden dato fastsættes efter et konkret skøn Procesfordrejning Hvis der til en bestemt udformning af retsfølgen er knyttet en bestemt processuel eller organisatorisk fremgangsmåde, kan dette have indflydelse på hvad retsfølgen må være Proportionalitetsprincippet Der må ikke anvendes mere indgribende foranstaltninger, dersom mindre indgribende er tilstrækkelige, og indgrebet skal som middel stå i rimeligt forhold til målet. Der kan også argumenteres for»at man skal prøve med det gode først«, at man skal prøve med en mindre indgribende retsfølge før man griber til de skrappe metoder Uegnethed En grundsætning om at retsfølgen skal være egnet til at nå målet. Den kommer fra tysk ret og har endnu ikke været brugt i Danmark, men den gælder sikkert for forvaltningens skønsudøvelse Bestemthed Der skal være en vis bestemthed i retsfølgen så den er til at forstå for adressaten. Derfor er del tilladelser som regel ikke tilladt (med undtagelse i byggesager). Det vil dog til tider være op til adressaten selv at finde ud af hvad han vil vælge af remedier, når forvaltningen tilstrækkeligt klart har forklaret hvad som er forkert. 5 Særlig om vilkår 5.1. Hjemmel? Ja Christensen mener at det er muligt trods manglende hjemmel i lov til at udstede vilkår. Det kan måske argumenteres for at det er i strid med legalitetsprincippet, at forvaltningen kun skal forvalte den gældende lov. C siger: udgangspunktet er jo, at lovens eller anordningens beskrivelse af retsfølgen behøver supplering. Supplering er altså nødvendig. Spørgsmålet er kun, om suppleringen kan antage form af netop vilkår Vilkår, som er udtryk for ulovlige kriterier Vilkår kan være udtryk for et kriterium, som er ulovligt og derfor ikke måtte tages med i afvejningen, endsige tillægges vægt. Så er vilkåret naturligvis ulovligt. Kriteriet: kommunal berigelse er sædvanligvis ulovligt. Ergo var et vilkår knyttet til kommunegaranti for boligbyggeri om, at boligerne skulle aftage gas fra det kommunale gasværk, også ulovligt Kan nærheden mellem vilkåret og resten af retsfølgen hjælpe til at fastlægge kredsen af lovlige kriterier? Det kan være svært at afgøre om et bestemt kriterium er ulovligt, især hvis der er mange formålsbetragtninger. Man kan i stedet lægge vægt på kriteriets nærhed til retsfølgen. Men man kan ikke altid slutte at manglende Kap. XIV Retsfølgen 16 / 28 Sagsbehandling

17 nærhed gør et vilkår ulovligt. Nærhed kan være med til at argumentere for noget, men den vil ikke være afgørende Gælder der særlige begrænsninger for suppleringen med vilkår? Vilkårene skal altid være nødvendige og forholdsmæssige, tjene lovens formål. 6 Samtykke Det er langt fra sikkert at samtykke kan flytte kriterier for hvad som er lovligt. Samtykke fra forældrene for at tvangsflytte et barn ændrer kun ting fordi modhensynet er at undgå dramatik, og samtykke det fjerner dette modhensyn. Kap. XIV Retsfølgen 17 / 28 Sagsbehandling

18 Kap. XV Fortolkning af lov eller anordning 1 Indledning Dette kapitel angår ikke skøn, hvor der er et stort behov for at supplere lovens anvisninger. Dette kapitel omhandler tilfælde hvor loven er rimelig præcis, men hvor der stadig til en vis grad er behov for supplering. 2 Behovet for fortolkning Ofte er der slet ikke behov for at fortolke fordi der er en klar retsfølge. 3 Om fortolkning i almindelighed Der kan fortolkes fri kontra bunden fortolkning. Hvor modsætningen går på, hvilken vægt der lægges på de sikrere af fortolkningsfaktorerne, især ord, forarbejder og praksis, i forhold til de øvrige faktorer. Subjektiv kontra objektiv fortolkning. Kernen i denne modsætning er den større eller mindre vægt, der lægges på lovens forarbejder. Indskrænkende og udvidende fortolkning. Teleologisk fortolkning, hvor hovedvægten lægges på at finde fortolkninger, der stemmer med lovens formål. 4 Rammen om en undersøgelse af forvaltningsorganernes fortolkning af love og anordninger 4.1. Indledning Der kan nok peges på en eller flere dominerende fortolkningsmåder Indskrænkende fortolkning. Udvidende fortolkning. Subjektiv fortolkning og formålsfortolkning Man kan vælge at indskrænke fortolkningen til kun det mest nødvendige, eller til at bruge så bred en definition af ordene som muligt. Eller man kan søge at finde formålet med loven Områder Indskrænkende fortolkning må have særlig interesse ed forvaltningsakter, der kan karakteriseres som indgreb og udvidende fortolkning ved forvaltningsakter til fordel for adressaten. 5 Indgreb 5.1. Indledning Ved indgreb skal der være klar hjemmel og derfor må der fortolkes indskrænkende Straf Straf kan kun pålægges af domstolene, men oftest vil man benytte hele spektret af fortolkningsmuligheder. Man kan så senere frikende på undskyldelig uvidenhed strfl 84 efter en udvidende fortolkning Skatter og afgifter Der er ikke nogen klar regel, men måske en utilbøjelighed til udvidende fortolkning Den personlige frihed Grund til at tro at der vil blive bedømt indskrænkende Tilbagevirkende kraft, derogation og lign. Der skal særlig god hjemmel til at lave en lov med tilbagevirkende kraft. Hvor der er tvivl om, hvorvidt en regel gennembryder en anden derogation måtte man også vente tilbageholdenhed i fortolkningen Om indgreb i almindelighed Højesteret har i en dom været tilbageholdende med at give mulighed for indgreb når det ikke utvivlsomt følger af formålet. 6 Fordele Der kan ikke peget på en nogenlunde konsekvent udvidende fortolkningsstil til fordel for adressaten, men der vil nok ske en udvidende eller analog fortolkning for at undgå»urimelige«resultater. 7 Subjektiv fortolkning og formålsfortolkning 7.1. Forarbejders betydning Ombudsmandens beretninger viser, at lovenes forarbejder undersøges meget indgående, og at de tillægges stor vægt Formålsfortolkning Dette er ofte blevet brugt. Københavns byggelov omfattede efter sin ordlyd ikke»holmens område«. Denne bestemmelse blev af Boligministeriet, uden at Ombudsmanden kritiserede, forstået således, at undtagelsen kun gjaldt, i det omfang området benyttedes af marinen. 8 Konklusion Når det drejer sig om indgreb i den personlige frihed, gælder en regel om indskrænkende fortolkning. Formålsbetragtninger spille en større rolle for fortolkning af forvaltningsretlige regler, ind man normalt får indtryk af. Harmonisering har også betydet meget. Der er især en udtalt tilbøjelighed til at fortolke forvaltningsretlige regler, så de ikke kommer i strid med grundlæggende formueretlige regler. Og harmoniser med EU-ret og Menneskerettighedskonventionen kommer utvivlsomt til at spille en stigende rolle. Administrativ konveniens spiller også en ganske betydelig rolle. Kap. XV Fortolkning af lov eller anordning 18 / 28 Sagsbehandling

19 Det kan også prøves for at se om fortolkningen ikke har ligget under for magtfordrejnings tankegangen, og lighedsbetragtninger kan ligeledes komme til at betyde en rolle. Kap. XV Fortolkning af lov eller anordning 19 / 28 Sagsbehandling

20 Kap. XVI Mellemtilfælde og et forsøg på konklusion 1 Indledning Ved fortolkning er udgangspunktet lovens eller anordningens ord, og beslutningstageren holder sig længst muligt til dem. Ved forvaltningsretligt skøn må vejledningen søges andetsteds. 2 Retsfaktumbeskrivelsen kan angå et særligt kompliceret faktum Hvis retsfaktum er meget kompliceret, og det derfor er svært at placere et klart retsfaktum, skal man inddrage så mange som mulige aspekter. Måske til sidst vil der komme et mosaikbillede frem af retsfølgen. 3 Vag elastiske lovbestemmelser Vage og elastiske lovbestemmelser er der tradition for at kategorisere som en mellem ting mellem skønsudøvelse og fortolkning. Man skal her først vurdere hvad VAL bygger på, og bagefter se om denne konkrete sag hører under den Bestemmelser, der angiver en grad Fx»større byggearbejder«, disse skal sammenholdes mere som en fortolkning Prognoser Fx»forhold som giver grund til at antage at vedkommende ikke fremtidig vil drive virksomheden på forsvarlig måde« Vurderinger Fx»urimelig, uværdig, almennyttig«. Minder meget om typisk skønsudøvelse. 4 Et forsøg på en konklusion Man skal anvende fortolkning eller skøn efter hvad der falder bedst for hånden. Kap. XVII Bemyndigelse Hvad skal der til for at en myndighed i det hele taget har en bemyndigelse. 1 Bemyndigelse og fortolkning Forvaltningen kan vælge mellem fortolkning og henvende sig til lovgiverne for at få en utvivlsom bemyndigelse. 2 Bemyndigelse og forvaltningsretligt skøn Minimumskrav til bemyndigelsen fra Ross: bemyndigelsesanordningens formål, de anvendelige midler og hovedhensynene ved udformningen af anordningen skal beskrives i bemyndigelsesloven. Men disse bliver ikke altid anvendt, der findes bemyndigelseslove som ikke opfylder disse retspolitiske mål. HR: retsfølgens art skal være beskrevet i lov eller anordning. Dermed får forvaltningen et problem hvis de vil vælge en retsfølge som ikke findes i bemyndigelsen. 3 Dispensationer Forvaltning har ingen almindelig bemyndigelse til at dispensere fra regler givet ved lov, GRL 25. Alligevel synes forvaltningen fra tid til anden at handle, som om den havde en almindelig bemyndigelse til at dispensere fra love, når dette ikke skader andre private. For anordninger, er den almindelige regel, at et forvaltningsorgan, der har udstedt anordningen, kan dispensere fra dennes regler, uden at bemyndigelse til at dispensere er omtalt i anordningen, forudsat at bemyndigelsesloven ikke var til hinder. Kap. XVI Mellemtilfælde og et forsøg på konklusion 20 / 28 Sagsbehandling

21 Kap. XVIII Andre hjemmelsspørgsmål 1 Indledning I hvilket omfang kan forvaltningen handle på egen hånd uden at bygge på bemyndigelse udefra? 2 Forvaltningsakter på andet grundlag end lov eller anordning Hvis en lov ikke indeholder en bemyndigelse så kan der i sjældne tilfælde fås bemyndigelse fra sædvaneret eller almindelige retsgrundsætninger. Men dette kun til fx at lave modregning eller måske detention har også udspring i sædvaneret. 3 Uforbindende udsagn, forberedende udsagn og intern forberedelse i almindelighed Forvaltningen behøver ikke bemyndigelse til uforbindende udsagn, eller til de fleste forberedende udsagn og meningstilkendegivelser. Procesforberedende udsagn, der angår udstedelse af en forvaltningsakt, er dækket af bemyndigelsen til at udstede retsakten. Hvis udsagnene er selvstændigt strafsanktionerede, kræves dog særskilt bemyndigelse. 4 Accessoriske underordnede udsagn og faktiske handlinger Forvaltningen har en vis mulighed for at administrere en»anstalt«når den er kommet i gang. Fx til at bortvise måske bestemte personer som er urolige uden at have særligt hjemmel hertil i bemyndigelsen. 5 Aftaler Aftaler der kan karakteriseres som uforbindende udsagn kræver ikke bemyndigelse. Udgangspunktet har været, at forvaltningen ikke har en almindelig adgang til at benytte aftale i stedet for forvaltningsakt. Hvis forvaltningen har bemyndigelse til at ordne et retsforhold ved en forvaltningsakt, kan den ikke uden en eller anden form for yderligere bemyndigelse ordne retsforholdet ved en aftale med vedkommende adressat. 6 Retlig regulering, opkrævning af skatter og afgifter, indkomstoverførsler og tilskud Retlig regulering kræver bemyndigelse, så forvaltningen kan ikke benytte tvangsapparatet med mindre det har udspring i en lov. Lovgivningsmagten må selv beskrive den ønskede eller uønskede adfærd og angive gennemtvingelsen, eller den må bemyndige forvaltningen til at gøre dette ved anordning eller ved skønsmæssige forvaltningsakter. Opkrævning af skatter og afgifter kræver ligeledes bemyndigelse. Pengeydelser som indkomstoverførsler og tilskud kræver også bemyndigelse. 7 Varer og transportydelser, indretning og tjenesteydelser Der kan ikke startes nye ydelser fra forvaltningens side uden hjemmel i lov. Heller ikke selv om der er stor efterspørgsel efter den fra borgerne, og de er villige til at betale fuldt ud for den. 8 Betaling Spørgsmålet er i disse brugerbetalingsdage hvor meget må forvaltningen kræve i betaling uden at det har direkte hjemmel i en lov. Fx må biblioteker godt kræve porto for bestillinger, selvom de i princippet skal være vederlagsfri. DSB må godt sælge hittegods, politiet må godt tage penge for at have udsatte effekter i forvaring. Til en vis grad må man godt have brugerbetaling, men langt det meste kræver hjemmel. 9 Særlig om kommunalforvaltningen. Kommunalfuldmagten 9.1. I almindelighed Måske kan kommunerne i kraft af kommunalfuldmagten påtage sig nye opgaver. Men der skal være bevillingsmæssig hjemmel til det. Så hvis den ikke står på budgettet, så skal der gives en tillægsbevilling. De må ikke opgive en opgave de har fået pålagt af lovgiverne, uden lovgivernes accept. Hvis en opgave er forbeholdt statsforvaltningen, betyder det at kommunerne ikke må overtage opgaven Særlig om ydelser Hvilke ydelser? For indkomstoverførelser er der som regel ingen problemer, de kan kun ske i henhold til statslig lov, og her vil kommunerne ofte få stor skønsafvejning så det er muligt for dem at være fleksible. Problemerne er snarere ved tilskud, varer og transportydelser, indretninger og de tjenesteydelser, som har teknisk eller kulturel karakter Principper De momenter der skal indgå i overvejelsen er at den nye opgave skal være: almennyttige så her skal man især se på formålet. Desuden skal der lægges vægt på lighed. Kommunerne kan ikke uden lovgivningsmagtens bemyndigelse forrykke grænsen mellem den private og den offentlige sektor Andre ydelser end tilskud Her er det straks nemmere. Disse opgaver kan stille til rådighed uden bemyndigelse: el, gas, and, varme, kollektiv trafik, jordforsyning. Indretning som: pladser, idrætsanlæg, svømmehaller, udstillingshaller, sognegårde, medborgerhuse. Tekniske og kulturelle ydelser som: renovation, koncerter, teateropførelser, udstillinger, m.v. Kap. XVIII Andre hjemmelsspørgsmål 21 / 28 Sagsbehandling

22 Det som kan gøre det»ulovlige«er deres vilkår. De fleste ydelser skal kunne hvile i sig selv økonomisk (undtaget kollektiv trafik). Men et overskud må ikke inddrages i den kommunale økonomi. Når der skal konkurreres med det private sektor, er dette kun muligt såfremt det er nogle ydelser som kommunen selv skal bruge. De må således godt lave en planteskole når formålet er at forsyne byens parker og kirkegårde. Eller et vaskeri til kommunens eget vaskebehov. Hvis en kommune lovligt producerer ydelser, som også leveres af den private sektor, kan kommunen uden bemyndigelse fra lovgivningsmagten afsætte biprodukter og marginalproduktion til den private sektor til markedspriser i konkurrence med denne sektors egne virksomheder. Et historisk eksempel er kommunale gasværkers salg af koks i konkurrence med private brændselshandlere Tilskud Der er måske lidt videre mulighed for at yde tilskud fra kommunen til bestemte formål, fx til en forening hvis pengene blot er øremærkede. Tvivlsomt er det om der kan ske tilskud til den private sektor for at holde på arbejdspladser, undtaget er tilskud til noget der har karakter af infrastruktur. Kap. XVIII Andre hjemmelsspørgsmål 22 / 28 Sagsbehandling

23 Kap. XIX Udgangspunktet Kap. XX Modifikationer 4. Del Organisation Kap. XXI Almene begrænsninger Kap. XIX Udgangspunktet 23 / 28 Sagsbehandling

24 5. Del Styring Kap. XXI Almene begrænsninger 24 / 28 Sagsbehandling

25 Kap. XXII Styring og styringsvariabler 1 Indledning For meget styring kan føre til ineffektivitet. 2 Hvem styrer? Den vigtigste enhed er nok Centraladministrationen, som omfatter regeringen, ministre, departementer og direktorater. Folketinget, prøvelsesorganer, kommunalbestyrelsen kan også siges at have styringsbeføjelser. 3 Hvad styres? De opgaver der er beskrevet tidligere. 4 Med hvilke midler? 1. Ordrer Disse har styrende adfærd på forhånd. De vigtigste er love og anordninger. Desuden findes tjenestebefalinger. 2. Budgetstyring Alle udgifter kræver forudgående hjemmel i det årlige budget. Dette er også en styrende egenskab. 3. Plan Planer er vigtige i styringen især mellem centralforvaltningen og kommunen. 4. Rekurs, ændring på eget initiativ, henskydning, indkaldelse og godkendelse Disse er også måder at styre på. 5. Uforbindende usagn og anden aretlig styring Fx undervisning af embedsmænd er også et udslag for styring. 6. Tilsyn. Kontrol. Information Tilsyn og kontrol får først mulighed for at styre når de har tilstrækkeligt med information om det»styrede«. Kap. XXII Styring og styringsvariabler 25 / 28 Sagsbehandling

26 Kap. XXIII Nogle kombinationer 1 Lovgivningsmagtens styring Indenfor grundlovens, EU og andre traktatfastsatte rammer kan lovgivningsmagten styre hele den offentlige forvaltning. 2 Folketingets styring 2.1. Folketinget og regeringen Folketinget kan normalt ikke tvinge ministeren til at agere sådan som det ønsker ved en folketingsbeslutning. Kun ved mistillidsvotum, jf GRL 15. Men ofte har ministeren gjort sådan som Folketinget har ønsket i bestemte sager, men det er tvivlsomt om det har skabt en ny retstilstand Den hierarkiske statsforvaltning Det har ingen indflydelse på den hierarkiske statsforvaltning at ministeren ikke efterlever en folketingsbeslutning Centraladministrationens nævn Folketingsbeslutninger har ingen indflydelse på nævn, de er uafhængige på en måde der minder om domstole. En sådan beslutning vil kun have indflydelse på den måde som efterarbejder har det for fortolkning af en lov Kommunalforvaltningen Kommunalforvaltningen er uafhængige, autonome på samme måde som nævn. Folketingsbeslutninger har derfor ikke umiddelbar indflydelse på dem. 3 Centraladministrationens styring. Regering/Statsministeren/ministrene Udgangspunktet er, at de styringsbeføjelser, som centraladministrationen har over for den øvrige offentlige forvaltning, tilkommer den enkelte minister inden for det område, som efter GRL 14 er henlagt ham. Statsministeren eller de øvrige ministre i kollegium, kan retligt ikke tvinge en minister til at handle på en bestemt måde. Men siden Statsministeren kan afskedige ministre og ændre deres arbejdsområde, så er svaret i realiteten ja. Hvis en statsminister vil have ministeren til at handle på en bestemt måde vil ministeren bøje sig. Det drejer sig også om politisk solidaritet. 4 Ministerens styring inden for departementet Departementet er fuldstændigt underlagt ministeren. 5 Ministeren/departementets styring af direktorater Udgangspunktet er at direktorater styres fuldstændigt af ministeren og dennes departementer. Men der kan være undtagelser, hvor man har adskilt departementet og direktorater under hensyn til en bestemt opgavefordeling. Så kan det ikke være meningen at denne fordeling ændres. Telestyrelsen er fx autonom ved at den ikke kan modtage tjenestebefalinger fra ministeren. Administrativ rekurs er en form for styring. Men den er mere orienteret som en appel instans for en utilfreds borger. 6 Centraladministrationens styring af lokal statsforvaltning Centraladministrationens mulighed for at styre fx det lokale politi eller arbejdstilsynet er på samme måde som direktorater. I princippet fuld styring, men der kan være lovgivningsmæssige begrænsninger som dog sjældent omfatter alle styringsmidlerne. 7 Ministerens/departements/direktoratets styring af centraladministrationens nævn Mulighederne for at styre nævn er meget begrænsede, medmindre lov hjemler det, hvilket det så at sige aldrig gør. Oftest er der heller ikke rekurs til Centraladministrationen. 8 Statsforvaltningens styring af kommunalforvaltningen 8.1. Indledning GRL 83:»Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender, ordnes ved lov.«det kommunale selvstyre er set selvstyre i forhold til statsforvaltningen, ikke i forhold til lovgivningsmagten. Kommunalforvaltningens politikere og ansatte er bundet af gældende ret lige som andre Sektorstyring. Vedkommende ministers/departements/direktorats styring af kommunalforvaltningen Styringsmidler Lovgivningsmagten kan styre kommunalforvaltningen ved love. I det omfang centraladministrationen kan udstede anordninger, kan centraladministrationen også styre kommunalforvaltningen. mulighed for at udstede tjenestebefalinger sådan som den har til den lokale statsforvaltning, uden hjemmel i lov. Ordrer til kommunalforvaltningen kræver hjemmel i lov hvilket dog også har været brugt. Rekurs til centraladministrationen af beslutninger truffet af kommunalforvaltningen kræver hjemmel i lov de er sædvanlige men en tendens til at bruge dem mindre. Regler der giver centraladministrationen mulighed for callin til overtagelse af en afgørelse er blevet ganske talrige de sidste par år. Styring af kommunen gennem budgetstyring spiller en mindre rolle nu hvor der er bloktilskud som kommunen må bruge helt frit. Styring gennem planer er stadig brugt. Kap. XXIII Nogle kombinationer 26 / 28 Sagsbehandling