Totalforsvar på tværs af landegrænser

Transkript

1 DANISH INSTITUTE FOR INTERNATIONAL STUDIES STRANDGADE Copenhagen K diis@diis.dk DIIS Brief Totalforsvar på tværs af landegrænser Kristoffer Astrup Oktober 2006 Dette brief opsummerer nogle af konklusionerne fra DIIS-rapporten Totalforsvarssamarbejde i internationale indsatser. Udgangspunktet for briefet er, at der er fire typer af internationale indsatser, hvor samarbejde mellem de danske totalforsvarsaktører er muligt; humantære indsatser i fredelige områder, humanitære indsatser i konfliktområder, hjemtransport af danskere fra katastrofeområder og evakueringer af danskere fra konfliktområder. Briefet peger på, at der har eksisteret samarbejde mellem totalforsvarsaktørerne i alle typer af aktioner, men at dette samarbejde i visse typer af indsatser godt kan forbedres. Forbedringer i samarbejdet kan ske via effektive udlånsprocedurer mellem organisationerne, da dette omkostningseffektivt vil øge de ressourcer, der er til rådighed for organisationerne. Denne publikation indgår i de Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier. Projektet, der er finansieret af Forsvarsministeriet, blev påbegyndt i 2000 og løber frem til Kristoffer Astrup er Cand.scient.pol. og ansat ved Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS

2 Indledning Formålet med dette brief er, at belyse de danske totalforsvarsaktørers evne til at løse internationale opgaver samlet og koordineret. Det danske totalforsvar er et samarbejde mellem Forsvaret, Redningsberedskabet, Politiet og den civile sektors beredskab, hvor sidstnævnte består af de civile myndigheder, der varetager opretholdelsen af kritisk infrastruktur såsom vandforsyning, telekommunikation, sygepleje etc. Samarbejdet er organiseret på forskellige niveauer, hvor politiet, ambulanceberedskabet og det kommunale redningsberedskab er de første på skadesstedet. Disse myndigheder kan ved større uheld og katastrofer få støtte fra ni kommunale støttepunkter, Beredskabsstyrelsens fem beredskabscentre og lokalforsvarsregionerne. Denne decentrale organisering er suppleret med sektoransvarsprincippet, dvs. at de institutioner, der har det daglige ansvar for en sektor, også har pligt til at træffe foranstaltninger i tilfælde af større kriser eller udsigt til krig. Totalforsvaret er således først og fremmest beregnet til at holde det danske samfund funktionsdygtigt i kriser. I en globaliseret tidsalder er trusler som forurening, terrorisme og epidemier imidlertid ikke begrænset til nationale territorier, og i tillæg dertil opholder de danske statsborgere, som totalforsvaret skal beskytte, sig i stigende grad i udlandet, hvor de kan blive ramt af lokale katastrofer eller konflikter. Dette medfører, at totalforsvarsaktørerne skal kunne operere uden for Danmarks grænser. Samarbejdsrelationerne i internationale udsendelser afhænger imidlertid af indsatsområdet og formålet med udsendelsen. I forhold til indsatsområdet er det en vigtig distinktion, hvorvidt der foregår krigshandlinger i området eller ej. Med hensyn til formålet med udsendelsen er det afgørende, om indsatsen drejer sig om humanitær bistand eller hjemtransport af danskere. I figur 1 er disse to faktorer indsat i en firfeltstabel, hvorved der fremkommer fire typer af missioner, der kræver forskellige kompetencer af det danske beredskab. Briefet vil diskutere hvilke implikationer for samarbejdsrelationerne de fire missionstyper har. Herefter følger derfor et afsnit om hver indsatstype. I hvert afsnit fokuseres der 1

3 på, hvilken aktør der har det overordnede ansvar for en given missionstype, og hvordan denne kan støttes af de øvrige totalforsvarsaktører. Figur 1: Typer af internationale indsatser Indsatsområde Området er fredeligt Konfliktområde Formål Humanitær bistand Regulær humanitær bistand Humanitær bistand i konfliktområder Hjemtransport af danskere Fremskyndet hjemtransport af danskere Evakuering af danskere med civile eller militære midler Regulær humanitær bistand I tilfælde af natur- eller menneskeskabte katastrofer i fredelige områder er der få komplikationer omkring den humanitære støtte. Dansk humanitær bistand kan enten ske via økonomisk støtte til NGO er, FN eller EU eller via udseendelse af statsligt personel. Dette vil først og fremmest være personel tilknyttet Beredskabsstyrelsen. Eksempler på denne type af internationale udsendelser er SAR-operationer (Search and Rescue) i forbindelse med jordskælv og transport af nødhjælp. På trods af den civile karakter er det ifølge FN s retningslinier for katastrofebistand ønskværdigt, at medlemsstaterne bidrager med civilforsvars og militære ressourcer til denne type af indsatser. Retningslinierne understreger dog, at militære ressourcer bør være under civil kontrol. 1 Det danske Forsvar viser sin villighed til at bidrage til dette arbejde via tilmelding af enheder til OCHA s (UN Office for the coordination of humanitarian affairs) MCDA-database (Military and civilian defense assets). Forsvarets støtte til katastrofeudrykningerne kan implicere et samarbejde mellem totalforsvarsaktørerne. Den mest normale form for samarbejde er, at Forsvaret giver logistisk eller anden form for støtte til Beredskabsstyrelsen. Dette skete fx i forhold til den humanitære hjælp til ofrene for tsunamien i Sydasien, hvor Forsvaret bl.a. bidrog med seks vandrensningssæt og personel til at betjene disse. Personellet blev i dette tilfælde kontraktansat hos Beredskabsstyrelsen og var således udsendt som civile i tråd med FN s retningslinier. Der eksisterer ifølge beredskabsstyrelsen en del eksempler på udlån af materiel til internationalt humanitært arbejde. 1 UN (1994) Guidelines On The Use of Military and Civil Defense Assets in Disaster Relief. 2

4 Danmarks bidrag til OCHA er blevet strømlignet via IHP-samarbejdet (International Humanitarian Partnership), der er et humanitært samarbejde mellem Norge, Finland, England, Sverige, Holland og Danmark. 2 IHP-samarbejdet går ud på, at deltagerlandene i fællesskab stiller moduler, dvs. komplette selvforsynende enheder, der kan sammenstykkes efter behov fra de deltagende landes redningstjenester, til rådighed for OCHA eller andre internationale organisationer. IHP-samarbejdet har været succesfuldt, idet Beredskabsstyrelsen via IHP-samarbejdet imellem 1996 og 2004 deltog i 8 missioner. 3 I øjeblikket arbejdes der i EU på, at EU s civilbeskyttelsesprogram skal være modulbaseret. 4 Hvis man skal fremhæve forsvarets muligheder for at bidrage til dette internationale arbejde, er der tre områder, hvor man kan sætte ind. For det første må Forsvaret kunne stille det personel og materiel, der skal bruges, til rådighed meget hurtigt, idet Beredskabsstyrelsen normalt kan forlade landet inden for 12 timer. Desuden står det klart, at det er specialister og visse specielle typer materiel, først og fremmest logistik, der skal stilles til rådighed. Det, der kræves, er ikke en rigid opgradering af disse enheders reaktionstid, men nærmere fleksible procedurer for udlån af personel. For det andet ville det, givet fokusset på modulbaseret beredskab både i IHP og EU, være en mulighed, at man overvejede Forsvarets potentiale til at bidrage til sådan et modulbaseret beredskab. Der er taget spæde skridt til dette, hvor dele af Forsvarets felthospital kan udlånes til Beredskabsstyrelsens mobilhospital, og derudover arbejdes der på kompatibiliteten mellem mobilhospitalet og Forsvarets Herkules transportfly. Hvis man skal tænke out of the box, er en tredje mulighed for forbedring af det potentielle samarbejde, at Forsvaret satser på at forøge kapaciteten inden for ingeniørtropperne, da det ofte vil være dem, der giver de bedste støttemuligheder til Beredskabs- 2 (5. september 2006) 3 IHP Concept Paper September Komissionen (2006) Forslag til Rådets beslutning om indførelsen af Fællesskabets civilbeskyttelsesordning (omarbejdet); Chairman s Report on Civil Protection Modules, 19 December

5 styrelsen. Det er imidlertid tvivlsomt, om sådanne investeringer vil være omkostningseffektive sammenlignet med at købe ydelser på det frie marked. Fremskyndet hjemtransport I tilfælde af en katastrofe i et ellers fredeligt område, hvor der er mange danskere til stede, må den humanitære bistand nødvendigvis kombineres med hjælp til danskerne i katastrofeområdet. Dette arbejde falder normalt under Udenrigsministeriets Borgerservices ansvarsområde. Tsunamien demonstrerede imidlertid, at Borgerservice ikke altid har tilstrækkelig kapacitet til at håndtere situationen, og derfor kan have behov for støtte. Til at koordinere denne støtte har man efter tsunamien oprettet den Internationale Operative Stab, der blandt andet har de centrale totalforsvarsaktører som faste medlemmer. Desuden kan man indkalde rejsebranchen, forsikringsselskaber og andre relevante organisationer. Erfaringerne fra tsunamien peger på, at det statslige beredskab især kan støtte på fire centrale områder: Hjemtransport Lister over personer i katastrofeområdet Identifikation af døde og sårede Læge- og psykologhjælp i katastrofeområdet og i forbindelse med hjemtransport Hjemtransport er som regel rejseforsikringsbranchens ansvar eller vil på baggrund af refusion kunne ske med hjælp fra Borgerservice. I forhold til tsunamien valgte regeringen imidlertid at finansiere og bidrage til gennemførelsen af hjemtransporten, hvilket udmøntede sig i etableringen af luftbroen mellem Sydasien og de nordiske lande. En anden mulighed, der bl.a. anvendes i forbindelse med evakueringen fra Libanon, er, at lade Flyvertaktisk kommando chartre fly på det frie marked. Hvis man skal forbedre beredskabet på dette område, er internationalt samarbejde den bedste løsning. Dette kan, som det skete i forbindelse med tsunamien, være i nordisk regi eller koordineres i EU. Et 4

6 sådant samarbejde vil især være relevant inden for yderligere koordinering af hjemtransport og fælles kriseplanlægning mellem ambassaderne. 5 Lister over personer i katastrofeområdet sammenstykkes i samarbejde mellem rejsebureauerne og Udenrigsministeriet, der modtager mange opkald omkring savnede i udlandet. Dette arbejde er siden tsunamien blevet effektiviseret, ved at Udenrigsministeriets ressourcer til kommunikation med pårørende i Danmark er blevet opgraderet, både på telefonsiden og via opbygningen af en krisehjemmeside. Identifikation af døde er politiets ansvarsområde. Politiet råder over en række DVI hold (Disaster Victim Identification Teams), der kan udsendes med kort varsel. Dette arbejde vil blive lettet af en bedre oversigt over danskere i katastrofeområdet. Med hensyn til læge- og psykologhjælp kan denne fremskaffes via to kanaler. For det første er der de læger og psykologer, der kontraktmæssigt er tilknyttet Beredskabsstyrelsen og Forsvaret. De har erfaring med udrykning til kriseområder og vil i mange tilfælde være et tilstrækkeligt beredskab. Den anden kilde til medicinsk personel er Sundhedsstyrelsen, der har det overordnede ansvar for kriseplanlægningen inden for sygehusberedskabet. Sundhedsstyrelsen har ikke meget erfaring med internationale opgaver, men er på baggrund af tsunamien og Libanon-evakueringen ved at opbygge et internationalt beredskab bestående af bl.a. en database over medicinsk personel, der frivilligt vil rykke ud, og en styringsenhed i Sundhedsstyrelsen. Dette er et relevant beredskab, ikke kun i kraft af risikoen for naturkatastrofer, men også i forhold til handlingsplaner for eventuelle udbrud af epidemier i områder, hvor der befinder sig mange danske statsborgere. Det er således vigtigt, at dette beredskab opbygges, og at der i videst muligt omfang trækkes på de erfaringer, som andre dele af beredskabet har fra opbygningen af internationale indsatskapaciteter. 6 5 Visse tiltag er gjort inden for dette område, især mellem de nordiske lande. I tillæg er der i Barnier rapporten stillet forslag om øget EU koordinering (Barnier, Michel (2006) For a European civil protection force: europe aid). 6 Dette kunne fx dreje sig om oplagring af rene pas, træning fra Beredskabsstyrelsens side og opbygning af aflønningssystemer. 5

7 Humanitær bistand til krigsområder I tilfælde af humanitære katastrofer i krigsområder vil den humanitære assistance som regel foregå via FN og NGO er. Disse civile organisationer er dog i stigende grad blevet mål for krigshandlinger. Dette blev i Eksjugoslavien i en vis udstrækning løst ved, at den humanitære hjælp blev eskorteret af FN styrker. I øjeblikket er Danmark imidlertid involveret i Irak og Afghanistan, hvor den civile genopbygningsindsats visse steder er fraværende på grund af sikkerhedssituationen. I relation til sammenhængen mellem sikkerhed og genopbygning har man fra dansk side udviklet samtænkningsinitiativet, der indebærer, at der skal være en samlet og koordineret dansk militær og civil genopbygningsindsats i de områder, hvor danske styrker er udstationeret. Dette kan også inkludere samarbejde mellem statslige totalforsvarsaktører, hvilket fx er tilfældet med Politiets arbejde med opbygningen af lokale politienheder i Basra-området. Politiet lejer sig således ind i Forsvarets lejr i Irak, bliver transporteret af Forsvaret og arbejder i uddannelsesindsatsen tæt sammen med MP erne. Politiet kan bidrage til dette samarbejde, fordi de har erfaring og et budget til fredsbevarende politimissioner. Det er der imidlertid ikke andre af de statslige aktører, der har. Man kan spørge sig selv, om man bør udvikle lignende kapaciteter inden for opbygningen af civile beredskaber hos Beredskabsstyrelsen. Hvis man tager hensyn til, at det er sjældent, at civile humanitære organisationer ikke kan operere i et indsatsområde, virker det umiddelbart mere omkostningseffektivt at støtte civile hjælpeorganisationer frem for at opbygge et statsligt beredskab, som det vil kræve ressourcer at oprette og opretholde. Det betyder ikke, at samtænkningsinitiativet er en dårlig ide, blot at hovedfokus bør være på samarbejdet med private aktører i stedet for opbygningen af større statslige beredskaber end dem, der allerede eksisterer. Hvad der i højere grad vil være en fordel i humanitære indsatser er, at man vil kunne trække på noget af den ekspertise, der ligger inden for resten af den offentlige sektor. Dvs. at man også her med fordel vil kunne udbygge udlånspolitikken mellem de forskellige organisationer, således at Forsvaret ad hoc til specifikke projekter kunne trække på eksperter fra fx Udenrigsministeriet og Beredskabsstyrelsen. 6

8 Evakuering af danskere med civile eller militære midler Forskellen mellem en evakuering og en fremskyndet hjemtransport er, at en evakuering bygger på en sikkerhedsvurdering, der erklærer, at det er farligt for danskere at opholde sig i området, kombineret med, at de danske statsborgere ikke har mulighed for at komme hjem ved egen hjælp. Evakueringen af omkring danske statsborgere fra Libanon i juni 2006 er det bedste eksempel på den type aktion. Koordinationen af bidrag fra Politiet, Beredskabsstyrelsen, Forsvaret, Sundhedsstyrelsen og diverse private aktører skete via den Internationale Operative Stab. For en evakuering, som den fra Libanon, gælder de samme forhold som for fremskyndede hjemtransporter, om end tidsdimensionen på grund af sikkerhedssituationen er vigtigere. Evakueringen fra Libanon var en fortrinsvis civil indsats (Forsvarets bidrag gik først og fremmest på chartringen af fly og færger). Rent hypotetisk kan man forestille sig en situation, hvor man ikke kan få danske statsborgere ud af et kriseområde uden brug af militær magt. Dette er en situation, Danmark næppe kan klare alene, og det vil derfor være logisk at søge støtte til sådanne indsatser hos vores allierede. Den danske Libanon-evakuering var ifølge CNN en af de mest effektive nationale indsatser. Dette kan skyldes den effektive koordination i den Internationale Operative Stab og en kultur i de centrale organisationer om, at man skal kunne håndtere sådanne situationer. 7 På den baggrund kan det anbefales, at der arbejdes på at opretholde denne beredskabskultur. Den nemmeste måde, at gøre det på, er via øvelser både på koordinerende niveau i den Internationale Operative Stab og på operationelt niveau. Det vil være logisk, at sådanne øvelser arrangeres i et samarbejde mellem Beredskabsstyrelsen og Udenrigsministeriet, da de har det overordnede ansvar for henholdsvis koordinering af det civile beredskab og udenlandske indsatser. 7 Forfatterens opfattelse af eksistensen af en sådan kultur er baseret på interviews med centrale aktører i Forsvarskommandoen, Forsvarsministeriet, Beredskabsstyrelsen, Sundhedsstyrelsen, Udenrigsministeriet og Rigspolitiet. 7

9 Med hensyn til eventuel evakuering af danskere med militære midler er dette et meget ømtåleligt spørgsmål, da det vil kunne medføre ofre hos den lokale befolkning. Det vil således være et politisk spørgsmål, der må tages på højeste niveau. Derfor er det dog alligevel centralt, at spørgsmålet overvejes, også i samspil med Danmarks internationale samarbejdspartnere, så de vanskelige problemstillinger ikke kommer som en overraskelse, hvis situation indtræffer. Konklusion Briefet har skitseret fire indsatstyper uden for Danmarks grænser og mulige tiltag, der kan styrke totalforsvarets samarbejde i disse indsatser. Konklusionerne er opsummeret i figur 2. Den mest basale konklusion er, at det er nødvendigt, at totalforsvarsaktørerne kan samarbejde omkring evakueringsmissioner. Det skyldes, at der ikke er nogen internationale organisationer, der i tilfredsstillende grad kan løse dette problem, og det er derfor nødvendigt at kunne iværksætte en koordineret dansk indsats. Med hensyn til situationer, hvor danskere er impliceret i katastrofer i udlandet, kan man skelne mellem situationer, hvor danskere skal evakueres, og situationer, hvor man fra regeringens side ønsker at bidrage til fremskyndet hjemtransport. Det er imidlertid de samme tiltag, der kan styrke Danmarks kapaciteter i disse situationer. Vigtigst er opbygningen af et medicinsk beredskab i Sundhedsstyrelsens regi og opretholdelsen af kulturen i de centrale organisationer om, at de skal kunne bidrage til danske internationale indsatser. Det sidste kan fx ske via regelmæssige øvelser. I situationer, hvor der ikke er danskere impliceret, er det tydeligt, at der kan etableres et samarbejde i internationale udseendelser, der bygger på det velfungerende nationale samarbejde. Med hensyn til, at styrke det danske bidrag til missioner i fredelige områder, foreslår dette brief to mulige tiltag. For det første kan man effektivisere udlånsprocedurerne fra Forsvaret til Beredskabsstyrelsen, hvilket vil inkludere fleksible procedurer for udlån af personel og fokus på hurtig udrykning fra Forsvarets side. For det andet 8

10 kan man indgå i yderligere overvejelser om Forsvarets bidrag til de moduler, som Danmark stiller til rådighed for OCHA og EU. 8 Med hensyn til styrkelse af samtænkningsinitiativet vil det være positivt, hvis der kan etableres et effektivt udlånssytem for eksperter, således at Forsvaret kunne trække på Beredskabsstyrelsens eksperter til specifikke genopbygningsprojekter. Det vil være omkostningstungt, at etablere yderligere statslige beredskaber, der skal være på stand-by, til internationale udsendelser, prisen bør derfor vejes op imod den internationale efterspørgsel på den type af internationalt beredskab. Figur 2: Typer af internationale indsatser kombineret med mulige tiltag Indsatsområde Formål Humanitær bistand Hjemtransport af danskere Området er fredeligt Regulær humanitær bistand Nationalt: Øget udlån fra Forsvar til Beredskabsstyrelsen, evt. organiseret omkring modulopstilling. Internationalt: Sørge for, at FN og EU supplerer hinanden i stedet for at konkurrere, fx via modulsystem. Fremskyndet hjemtransport Nationalt: Styrkelse af Sundhedsstyrelsens internationale beredskab og fælles øvelser. Internationalt: Konsulært samarbejde på nordisk og EU niveau. Konfliktområde Humanitær bistand i konfliktområder Nationalt: Udlån af eksperter fra Beredskabsstyrelsen til Forsvaret. Internationalt: Styrke civilmilitært samarbejde på FN niveau, da der er brug for en større indsats end en lokal dansk. Evakuering af danskere med civile eller militære midler Nationalt: Styrkelse af Sundhedsstyrelsens internationale beredskab og fælles øvelser. Overvejelse af muligheder for militære evakueringer. Internationalt: Konsulært samarbejde på nordisk og EU niveau. 8 Forsvaret har allerede tilmeldt udstyr til disse organisationers databaser. Yderligere samarbejde om modulopstilling er imidlertid ønskværdigt, da det ville øge samarbejdet mellem Forsvaret og Beredskabsstyrelsen, desuden ville det øge Forsvarets tilpasning til den internationale udvikling inden for humanitær bistand. 9

11 DIIS s Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier Denne publikation indgår i de Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier. Projektet, der er finansieret af Forsvarsministeriet, blev påbegyndt i 2000 og løber frem til Forskning og formidling inden for De Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier er inddelt i seks hovedområder: Globale sikkerhedsforhold og FN, Det transatlantiske forhold og NATO, Europæiske sikkerhedsforhold og EU, Dansk forsvars- og sikkerhedspolitik, Militær magt, krisestyring og operationer, og endelig Nye trusler, terror og spredning af masseødelæggelsesvåben. Forskningsopgaver formuleres i samarbejde med Forsvars- og Udenrigsministeriet. Forskningen og konklusionerne af denne er uafhængige, og afspejler hverken de involverede ministeriers synspunkter eller en officiel DIIS-holdning til det givne spørgsmål. Resultaterne af de Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier tager mange former fra research briefs til artikler i internationale videnskabelige tidsskrifter for at leve op til vores mål om at foretage forskning af høj kvalitet og formidle denne til offentligheden. Fagligt panel Christopher Coker, Professor of International Relations, London School of Economics and Political Science Heather Grabbe, Advisor to the EU Commissioner for Enlargement Lene Hansen, lektor, Københavns Universitet Sten Rynning, lektor, Syddansk Universitet Knud Erik Jørgensen, Jean Monnet Professor, Aarhus Universitet Ole Kværnø, Chef, Institut for Strategi, Forsvarsakademiet Theo Farrell, Reader in War in the Modern World, Department of War Studies at King's College London Iver Neumann, seniorrådgiver, det norske udenrigsministerium, forskningsprofessor, NUPI Mehdi Mozaffari, professor, Aarhus Universitet Robert C. Nurick, Director, Carnegie Endowment for International Peace, Moscow Mikkel Vedby Rasmussen, lektor, Københavns Universitet Terry Terriff, Senior Lecturer and Director of the Graduate School of Political Science and International Studies, University of Birmingham Ståle Ulriksen, vicedirektør og leder af FN-programmet, NUPI Michael C. Williams, Professor, University of Wales at Aberystwyth 10