BEMÆRKNINGER TIL EFFEKTIVITETSBEREGNINGER

Transkript

1 BEMÆRKNINGER TIL EFFEKTIVITETSBEREGNINGER Dansk Fjernvarme vil indledningsvis takke Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet for at have fremlagt de beregninger, der ligger til grund for analyserne bag forsyningsstrategien. Dansk Fjernvarme må beklageligvis konstatere, at det fulde datagrundlag for fjernvarmesektoren fortsat ikke er fremlagt i modsætning til de øvrige forsyningssektorer. Uanset årsagen er dette i sagens natur stærkt hæmmende for en åben debat om de anvendte metoder og konsekvenserne heraf. I det fremlagte materiale har Dansk Fjernvarme alligevel kunne konstatere tre væsentlige fejl i beregningerne. Alene disse konkrete forhold betyder, at fjernvarmesektorens vurderede effektiviseringspotentiale på 2,3 mia. kr. i 2025 bør nedjusteres til 1,9 mia. kr. Det skal dog understreges, at selv det reducerede effektiviseringspotentiale i bedste fald kun kan betegnes som et bruttopotentiale. Den væsentligste fejlkilde i analyserne er fortsat de mere principielle metodemæssige problemer, der betyder, at effektivitetsberegningerne (selv med korrektion for fejl) næppe er retvisende for sektorens faktiske effektiviseringspotentiale. Disse kan desværre ikke kvantificeres på det fremlagte grundlag. Konkrete forhold 1 - Fejlagtig opskalering Effektivitetsberegningerne opskalerer fejlagtigt det fundne potentiale, hvilket betyder, at de mest effektive selskaber (outliers) får et effektiviseringspotentiale svarende til gennemsnittet. Beregningerne af det direkte effektiviseringspotentiale ved anvendelse af DEA/SFA-modeller er alene baseret på en andel af sektoren hhv. 41 pct. i produktionsmodellen og 75 pct. i transportmodellen. Selskaberne i analysen vurderes samlet at have et effektiviseringspotentiale på 950 mio. kr.

2 De resterende selskaber er forinden blevet frasorteret pga. mangelfulde/inkonsistente data, eller fordi de er såkaldte outliers. Outliers er i denne sammenhæng selskaber med en så høj effektivitetsvurdering, at de vil have en uforholdsmæssig stor betydning for de øvrige selskabers vurdering. For at fastsætte et effektiviseringspotentiale for hele sektoren antages det, at alle de frasorterede selskaber har et potentiale svarende til gennemsnittet af analysen (35,6 pct. for produktionsselskaber og 9,2 pct. for transportselskaber), hvilket giver et yderligere effektiviseringspotentiale på 984 mio. kr. Dette er i sig selv usikkert, fordi det forudsætter, at selskaberne i analysen er fuldstændigt repræsentative for hele sektoren. Rimeligheden i denne antagelse underbygges i øvrigt ikke i analysen. Herudover begås den væsentlige fejl, at outliers inkluderes i dette effektiviseringspotentiale. Selskaberne antages med andre ord at have et effektiviseringspotentiale på enten 35,6 pct. eller 9,2 pct. på trods af, at de netop blev frasorteret på grund af deres ekstremt høje effektivitet. Dette fører til en overvurdering af effektiviseringspotentialet i fjernvarmesektoren. Fejlen opstår i beregningen af den del af sektorens samlede omkostninger, der indgår i analysen (faneblad F1.0.1 Overblikstabeller). Andelen beregnes på baggrund af omkostninger ekskl. outliers, hvormed outliers bliver defineret som en del af de resterende omkostninger, der påregnes et effektiviseringspotentiale. Omskrivningen nedenfor illustrerer effekten. Andelen bør i stedet beregnes på baggrund af omkostninger inkl. outliers. Samlet effektiviseringspotentiale = = Eff(kr. ) Omk ialt Omk stikprøve, ex. outliers Eff(kr. ) Cost base andel = Eff(kr. ) ( Omk stikprøve, ex outliers Omk stikprøve, ex outliers + Omk øvrige Omk outliers Omk stikprøve, ex outliers + Omk stikprøve, ex outliers ) = Eff(kr. ) + Eff(pct. ) Omk outliers + Eff(pct. ) Omk øvrige

3 2 - Frasortering af outliers Effektivitetsberegningerne identificerer og frasorterer ikke korrekt samtlige outliers, hvilket betyder, at øvrige selskaber holdes op imod en urealistisk standard for effektivitet. I beregningen af det direkte effektiviseringspotentiale frasorteres 25 outliers i produktionsmodellen og 10 outliers i transportmodellen. Selskaberne frasorteres fordi deres supereffektivitetsscore overstiger et givent niveau (faneblad F1.1.3 og F1.1.4). Af uforklarlige årsager opgøres der under VRS-skalaafkast ikke en supereffektivitetsscore for DMU53 og DMU77 i produktionsmodellen. En genkørsel af DEA-modellen for produktionsselskaberne viser imidlertid, at DMU53 og DMU77 får beregnet en uendelig høj effektivitetsscore 1, der dog ikke er muligt at fastsætte med et præcist tal. Konsekvensen er dog, at selskaberne ikke korrekt identificeres som outliers (og frasorteres), selvom de klart overskrider det fastsatte kriterium for et effektivt selskab. Ikke overraskende er resultatet, at netop DMU53 og DMU77 udgør to af de fire frontselskaber, som resten af selskaberne efterfølgende sammenlignes med i produktionsmodellen. Halvdelen af frontselskaberne i produktionsmodellen burde således have været frasorteret, hvilket medfører en overvurdering af effektiviseringspotentialet i sektoren. En genkørsel af modellen med de korrekt frasorterede outliers viser, at der rettelig skulle have været 18 selskaber på fronten, hvilket synes mere sandsynligt til brug for sammenligning med branchens øvrige 224 selskaber. Effektiviseringskravet bliver også tilsvarende lavere. 1 Angives med indikatoren Inf (infinity) i statistikprogrammet, som indikation på høj effektivitet.

4 3 - Fejlagtig opgørelse og fordeling af dynamisk potentiale Det dynamiske potentiale opgøres indledningsvis for højt for forsyningssektorerne under ét og fordeles derefter skævt, hvilket betyder, at fjernvarmesektoren får en uforholdsmæssig stor andel. Det dynamiske potentiale beregnes for alle sektorer under ét på baggrund af henholdsvis optimeret TOTEX og OPEX. Potentialet opgøres i analysen til 1,3-2,5 mia. kr. for alle sektorerne på baggrund af en vurdering af, at der kan realiseres generelle produktivitetsforbedringer på 0,9 pct. p.a. i perioden Det antages helt konkret, at omkostningerne i sektorerne vil stige med 0,9 pct. p.a. i perioden 2014 til 2025 (inklusiv en rentes rente effekt) på grund af produktivitetsforbedringer. Denne forventede/beregnede omkostningsstigning antages derefter at kunne omsættes til lavere forbrugerpriser, hvilket så er det dynamiske potentiale (faneblad 0.0 Samlet potentiale). Der sættes således lighedstegn mellem produktivitetsforbedringer og stigende omkostninger. Hvis det er meningen, at produktivitetsforbedringer skal medføre lavere priser, forekommer det metodisk mere korrekt, at reducere sektorernes samlede optimerede omkostninger med 0,9 pct. p.a. i perioden og opgøre dette som det dynamiske potentiale. Efter fastsættelsen af det samlede potentiale fordeles dette sektorvis på baggrund af en fordelingsnøgle (faneblad 0.0 Samlet potentiale). Idet potentialet er beregnet på baggrund af sektorernes omkostninger, må det også være mest korrekt at fordele potentialet herefter. Alle sektorer vil på den måde få den andel af potentialet, som de giver anledning til. I stedet anvendes fejlagtigt en fordelingsnøgle, hvor sektorernes andel af det dynamiske potentiale svarer til sektorernes andel af det statiske potentiale. Metodisk er der intet rationale for en sådan fordeling, da der ikke er nogen sammenhæng mellem det statiske og dynamiske potentiale.

5 Metoden betyder derimod, at sektorer, der har et forholdsvis stort statisk potentiale, reelt pålægges at realisere et dynamisk potentiale, der vedrører andre sektorer. Fjernvarmesektoren tildeles således 39,1 pct. af det dynamiske potentiale, selvom den rettelig kun står for 29,3 pct. af potentialet. Metodemæssige problemer generelt Udover de tre helt konkrete punkter ovenfor har effektivitetsberegningerne fortsat en række overordnede metodemæssige problemer, hvoraf flere allerede tidligere er blevet påpeget af Dansk Fjernvarme. Dansk Fjernvarme vurderer, at det nedjusterede bruttopotentiale på 1,9 mia. kr. må forventes at blive betydeligt mindre, såfremt der korrigeres retvisende for de nedenstående forhold. Dansk Fjernvarme skal derfor opfordre til, at bruttopotentialet genberegnes under inddragelse af nedenstående forhold. Datagrundlag Ved opgørelsen af effektiviseringspotentialer på baggrund af benchmarking er det helt centralt at basere beregningerne på et ensrettet og robust datagrundlag. Det er derfor stærkt problematisk, at McKinsey ikke har taget højde for denne centrale problemstilling forud for sammenligningen af selskabernes omkostninger. Dansk Fjernvarme skal påpege, at problemerne ved datagrundlaget bl.a. består i: Data er en blanding af 2013-data og 2014-data Data er ikke graddagekorrigeret Selskaberne indgår med forskellige regnskabsperioder (selskaberne afslutter regnskab i forskellige måneder) Selskaberne har forskellige afskrivningsmetoder og kontoplaner Ingen krav til selskabernes ens opgørelse af kraftvarmens omkostningsfordeling mellem el- og varme Rammevilkår Ved sammenligning af omkostningseffektivitet blandt selskaber er det vigtigt at justere for eventuelle eksterne forskelle mellem selskaberne, således at eksterne

6 forhold ikke fremstår som ineffektivitet. Ministeriet nævner selv 2, at en del af forskellen i priserne kan forklares ved sådanne forskelle. Dermed må også omkostningerne kunne det. Der henvises i øvrigt til ministerens svar 3 på årsager til faldet i varmeprisen, hvor ministeren svarer at priserne afhænger af en lang række faktorer. Det er på den baggrund bemærkelsesværdigt, at McKinsey i sin sammenligning af selskabernes omkostninger ikke tager højde for eksterne rammevilkår overhovedet. Dansk Fjernvarme skal påpege, at McKinsey som minimum burde have forholdt sig til: Forskelle i distributionsteknologi Forskelle i rammevilkår som geografi, kundetæthed mv. Forskelle i produktions- og brændselsteknologi Forskelle i alder af aktiver Forskelle i selskabernes investeringscyklus Allerede etablerede samarbejder mellem selskaberne (i forhold til konsolideringspotentialet) Misspecificerede modeller Produktionsmodellen har særligt lav forklaringsgrad og inddrager insignifikante costdrivere. Beregningerne af det dynamiske potentiale anvender to forskellige modeller (DEA og SFA) for hhv. produktion og transport. Særligt er modellerne for produktion yderst tvivlsomme, hvilket kan konkluderes på baggrund af flere observationer fra modelkørslerne, der gennemgås nedenfor. a) Produktionsmodellen har en markant lavere forklaringsgrad (Adj. R 2 = 0,71) i forhold til alle øvrige modelspecifikationer i analysen. b) SFA-modellen inddrager insignifikante costdrivere med forkert fortegn. Et eksempel herpå er costdriveren Elkapacitet i produktionsmodellen. Denne costdriver er inkluderet med henblik på at kunne forklare variationen i selskabernes omkostninger. Costdriveren elkapacitet har imidlertid negativt fortegn, hvilket betyder, at en øget elkapacitet vil sænke 2 Handout om fjernvarmesektoren ifm. offentliggørelsen af Forsyning for fremtiden. 3 EFK Alm. del endelig svar på spørgsmål 315.

7 selskabernes omkostninger, alt andet lige. Det kan heraf indirekte konkluderes, at modellens resultater viser, at selskaberne blot skal investere i en uendelig mængde elkapacitet for at sænke deres omkostninger, alt andet lige. Dette synes ikke at være en sanddruelig konklusion. Samlet set giver resultaterne, koefficienterne og teststørrelserne fra SFAmodellen helt konkrete indikationer på fejlspecifikation af modellerne, og at modellernes angivelse af potentialerne dermed ikke er troværdig. Der burde være foretaget en bedre specifikation af modellerne, eller som minimum anlagt et væsentligt større forsigtighedshensyn. Bedst af én udgør ikke et forsigtighedshensyn Effektivitetsberegningernes bedst-af-to princip finder reelt ikke anvendelse. Effektiviseringsanalysen anfører at anvende en såkaldt bedst-af-to tilgang, hvilket betyder, at det enkelte selskabs konkrete effektiviseringspotentiale opgøres til det laveste af det, som metoderne bestemmer. Dette er et velkendt princip i benchmarking og effektivitetsmåling, da de forskellige metoder og modeller til opgørelse af effektiviseringspotentialer har hver deres fordele og ulemper. Det er hensigten, at modellerne skal komplimentere hinanden og på den måde udgøre et forsigtighedshensyn mod eventuelle fejlspecifikationer mv. Ved at sammenligne effektivitetsscores fra hhv. DEA- og SFA-modellen fremgår det tydeligt, at langt størstedelen af selskaberne reelt ikke vurderes efter en bedstaf-to tilgang. Helt konkret indgår 242 selskaber i produktionsmodellen. Af disse får 107 selskaber tildelt den arbitrære minimumsscore på 60, da både SFA-scoren og DEA-scoren ligger lavere. Af de resterende bliver 126 selskaber vurderet efter SFA-modellen, og alene 9 selskaber bliver vurderet efter DEA-modellen. En bedst-af-flere tilgang er et sundt princip i benchmarking-sammenhæng. Det er dog stærkt kritisabelt, at det kun er 4 pct. af selskaberne rent faktisk får en

8 vurdering efter den anden model, som konsekvens af, at det ikke har været muligt at konstruere mere retvisende modeller. Helt generelt gælder det, at anvendelsen af bedst-af-flere ikke bør stå i stedet for udarbejdelsen af gode modeller. Hvis begge modeller måler forkert, er det stadig kun en ringe trøst, at man bruger det mindst fejlagtige effektiviseringspotentiale. Når modellerne tilmed ikke supplerer hinanden bedre, bør der udvises væsentlig større forsigtighedshensyn ved anvendelse af resultaterne. Produktivitetsvækst Dansk Fjernvarme finder det ikke muligt, at basere et effektiviseringspotentiale på en historisk produktivitetsudvikling, da opgørelser af produktivitetsvækst for forsyningssektoren generelt er problematiske. Dansk Fjernvarme skal påpege, at produktivitetsudviklingen for forsyningssektoren ikke er et retvisende mål for effektiviseringspotentialer i fjernvarmesektoren, fordi: Opgørelser af produktivitetsvækst er stærkt afhængig af periodevalg, da vækstraten for forsyningssektoren skifter markant fra år til år Finansministeriet 4, McKinsey og forsyningsstrategien giver hver især forskellige bud på produktivitetsudviklingen i forsyningssektoren (varierende fra -0,8 til 0,9 pct.) Den regulerede pris (hvile-i-sig-selv) og dermed produktivitetstal afspejler ikke den værdi, som sektoren skaber for forbrugerne Øget forsyningssikkerhed, kvalitetsforbedringer samt miljø- og klimaforhold medregnes ikke Forsyningsselskaber er pålagt at operere i områder, som ellers ikke ville være rentable grundet geografiske og demografiske forhold (begrænset produktivitet) Man kan ikke sammenligne brancher og landes produktivitet, og forskelle i vækstrater i to forskellige brancher kan ikke bruges til at vurdere, om den ene branche klarer sig bedre end den anden, jf. Produktivitetskommission (2013). 4 Finansministeriet Økonomisk Analyse: Produktivitet og konkurrence, 2016.