UDLÆNDINGESERVICE. - En ny Udlændingestyrelse

Transkript

1 UDLÆNDINGESERVICE - En ny Udlændingestyrelse Marts 2006

2 En ny Udlændingestyrelse Regeringens udlændingepolitik er en succes. Der føres en fast og fair politik for asyl og familiesammenføring. Samtidig føres der en åben, men kontrolleret politik for udlændinge, der vil til Danmark for at arbejde eller studere. Tiltrækning af udenlandsk kvalificeret arbejdskraft, studerende og forskere er et højt prioriteret indsatsområde for regeringen. Som følge af omlægningen af udlændingepolitikken er antallet af ansøgninger om asyl og familiesammenføring faldet kraftigt samtidig med, at antallet af ansøgninger til erhverv og studier er steget markant. Udlændingestyrelsen behandler både ansøgninger om asyl/familiesammenføring og om erhverv/studier. Der er efter regeringsskiftet i 2001 taget en række initiativer inden for de gældende rammer for at tilpasse styrelsen til det ændrede ansøgningsmønster. Sagsbehandlingen er blevet mere effektiv men samtidig er der stillet nye krav til sagsbehandlingen i styrelsen. Allerede i april 2005 blev der udarbejdet en handlingsplan for et delområde af styrelsen erhvervs- og studieområdet. For dette område blev der som servicedeklaration fastsat maksimale sagsbehandlingstider for ikke-komplicerede sager. Det har virket efter hensigten. Der er endvidere henover sommeren 2005 sket en omlægning og forbedring af styrelsens brugerservice med etableringen af Servicecentret og tidsbestillingsordningen på erhvervsområdet den 1. oktober Med disse ændringer har der også været fokus på at sikre ligebehandling af alle styrelsens brugere. Som det fremgår af beskrivelsen i bilag 1 er der allerede nået væsentlige resultater. Næste trin er, at der foretages en grundlæggende ændring en nyorientering af styrelsen. Nyorienteringen skal sikre, at styrelsen kan forvalte sine forskellige opgaver effektivt og fleksibelt med brugernes behov i centrum. Regeringen ønsker altså en ny Udlændingestyrelse kaldet UDLÆNDINGESERVICE. I efteråret 2005 blev det herefter besluttet at iværksætte en undersøgelse af styrelsen med henblik på udarbejdelsen af en handlingsplan. Integrationsministeriet bad på den baggrund konsulentfirmaerne Deloitte Business Consulting (herefter Deloitte) og Lundgaard-Konsulenterne om at igangsætte undersøgelser vedrørende henholdsvis sagsbehandling og organisation/ledelse (bilag 2 og 3). Undersøgelserne viser, at der er behov for markante tiltag i forhold til at få styrelsen gearet til at imødekomme de krav, der i dag stilles til styrelsens service. 2

3 Regeringens handlingsplan skal sikre brugervenlighed, effektivitet og styrket kontrol. Den nye styrelse skal leve op til følgende krav: Styrelsen skal belønne de brugere, der selv bidrager til at gøre deres sag enkel (self-servicemodel) Styrelsen skal skabe præcise forventninger hos brugerne om, hvilken service og betjening styrelsen leverer og give klar besked om sagsbehandlingstider Styrelsen skal stå til rådighed for borgerne (bedre telefonbetjening) Brugerne sættes i centrum (forenklede procedurer) Styrelsen skal forbedre og styrke den løbende dialog med samarbejdspartnere Styrelsen skal sikre løbende effektivisering og løbende fjerne unødige sagsgange (LEAN-optimering) Kontrollen med misbrug skal styrkes (kontroltiltag) Ledelsen skal have udsyn Ledelsen skal udføre værdibaseret ledelse Styrelsen skal være organiseret brugervenligt (de nye centre) Styrelsens medarbejdere skal opnå større anerkendelse for deres indsats Handlingsplanen bygger for en væsentlig del på resultaterne af konsulentundersøgelserne suppleret med en række kontroltiltag, som er de første resultater fra den Kontrol- og Analyseenhed, der er oprettet i Integrationsministeriet som led i regeringens aftale med Dansk Folkeparti om finansloven for På studieområdet er tiltagene i det væsentlige forberedt i det tværministerielle samarbejde til imødegåelse af misbrug på studieområdet bestående af Integrationsministeriet, herunder styrelsen, Undervisningsministeriet og Videnskabsministeriet. De vigtigste tiltag gengives i det følgende med henvisning til konsulentundersøgelserne i det omfang, de bygger herpå: Self-servicemodel Der indføres en self-servicemodel på alle relevante områder. På den måde sikres størst mulig effektivitet og brugertilfredshed, da ansøgere, der selv bidrager til at gøre deres sag enkel, belønnes. Self-servicemodellen betyder, at enk- 3

4 le sager behandles i et fast-track spor. Enkle sager omfatter i den forbindelse ansøgere, der for det første opfylder de almindelige betingelser for at få opholdstilladelse og for det andet selv bidrager med de nødvendige oplysninger til behandling af sagen. Der indføres servicemål for styrelsens afgørelsesfrister. Ansøgere vil som følge heraf fremover kunne regne med, at ansøgningerne er behandlet inden for en nærmere fastlagt afgørelsesfrist. Self-servicemodellen følges op af udarbejdelsen af informations- og vejledningspakker på styrelsens hjemmeside. Informationspakkerne skal indeholde målrettede skemaer til de forskellige ansøgere, samtidig med at ansøgningsproceduren beskrives. På den måde gøres det klart for brugerne, hvilke ansøgere der kan benytte det beskrevne fast-track spor. Den gruppe ansøgere, der ikke opfylder de almindelige betingelser for at få opholdstilladelse, vil ikke få behandlet deres sager i fast-track sporet. De vil i stedet få behandlet deres sager i et spor for de mere komplicerede sager, hvor de fra starten får at vide, at de ikke kan påregne en bestemt sagsbehandlingstid, da sagerne er komplicerede. Som en konsekvens af self-servicemodellen indføres en screening af indkomne ansøgninger på familiesammenføringsområdet, så det hurtigt kan konstateres, om der er tale om en ansøgning, der skal behandles i fast-track sporet. For at understøtte self-servicemodellen iværksættes en række forenklingstiltag på familiesammenføringsområdet, således at sagsbehandlingen bliver mere smidig og effektiv. Forsørgelseskravet opdateres. Det gøres mere målrettet i forhold til kravets formål samtidig med, at det bliver enklere for brugere og administrationen. Det nye forsørgelseskrav er en videreudvikling af det selvforsørgelseskrav i form af karenstid ved modtagelse af visse offentlige ydelser, der blev indført i udlændingeloven i Familier, som ikke modtager kontanthjælp, hjælp efter integrationsloven eller arbejdsløshedsdagpenge, anses for reelt selvforsørgende og opfylder dermed det nye forsørgelseskrav. Det nye krav vil styrke kontrolgrundlaget og fjerne enhver risiko for svindel ved fremlæggelse af forfalskede lønsedler. Det er en afgørende præmis for det nye krav, at relevante instanser forpligtes til at indberette til styrelsen, når der sker udbetaling af kontanthjælp, arbejdsløshedsdagpenge mv. samt at styrelsen får underretning af skattemyndighederne om familier, som lever af sort 4

5 arbejde. Endvidere udstedes en bekendtgørelse om tilknytningskravet for at skabe større overskuelighed. Der henvises til Deloittes forslag 1, 2, 3, 4, 5, 6, 12 og 21. Klar besked Brugerne skal vide, hvornår de kan forvente at få en afgørelse fra styrelsen. Derfor indføres servicemål med faste afgørelsesfrister for alle sager. På alle områder skal brugerne således have klar besked om, hvilken service og betjening de kan forvente fra styrelsen. På styrelsens hjemmeside skal brugerne kunne følge med i, om styrelsen overholder servicemålene. Servicemålene med faste afgørelsesfrister vil samtidig styrke grundlaget for en præcis og målrettet koncernstyring forankret i Integrationsministeriet. Der henvises til Deloittes forslag 3. Bedre telefonbetjening De beskrevne sagsbehandlingsspor bliver fulgt op af en væsentlig forbedret telefonservice, således at brugere får bedre mulighed for at komme i telefonisk kontakt med styrelsen. Der oprettes ligeledes en IT-baseret brugerportal, så brugere, virksomheder og andre samarbejdspartnere får mulighed for at orientere sig og skabe et overblik over udlændingeområdet. Digitalisering vil være en væsentlig faktor til at effektivisere sagsbehandlingen og øge brugerservice. Integrationsministeriet har derfor vedtaget en digitaliseringshandlingsplan for hele ministeriets område, som i løbet af de kommende år vil indføre digital sagsbehandling. Integrationsministeriet har med beklagelse måtte konstatere, at det ikke har været muligt at sikre fremdriften af digitaliseringshandlingsplanens første fase. På baggrund heraf har Integrationsministeriet etableret en ny struktur og afsat yderligere ressourcer til sikring af digitaliseringshandlingsplanens gennemførelse. Der henvises til Deloittes forslag 8 og 9. Forenklede procedurer Proceduren for ansøgning om forlængelse af opholdstilladelse på familiesammenføringsområdet ændres for at sikre en bedre ressourceudnyttelse. Der ind- 5

6 føres en stikprøvemodel, som indebærer, at ansøgere i forbindelse med en ansøgning om forlængelse af opholdstilladelsen under strafansvar skal erklære, at betingelserne for opholdstilladelsen fortsat er opfyldt, hvorefter styrelsen normalt vil forlænge tilladelsen. Dette følges til gengæld op af målrettede stikprøvekontroller for at afsløre sager om misbrug. Fastlæggelsen af metoderne for stikprøvekontrollerne sker i samarbejde med Integrationsministeriets Kontrol- og Analyseenhed. Der henvises til Deloittes forslag 14 og 15. På asylområdet indføres en forenklet forlængelsesprocedure, hvorefter flygtninge som udgangspunkt vil få opholdstilladelse for syv år med det samme. Styrelsen vil fortsat skulle efterleve den klart foreskrevne pligt til løbende at overvåge situationen i flygtningens hjemland, således at der vil ske inddragelse af den pågældendes opholdstilladelse, hvis styrelsen vurderer, at situationen i flygtningens hjemland ændrer sig væsentligt. Dette betyder, at styrelsen blandt andet gennem sit dokumentationskontor konkret skal holde sig orienteret om forhold i flygtninges hjemlande med henblik på straks at rejse prøvesager ved Flygtningenævnet, når det er relevant. Der henvises til Deloittes forslag 16. Forbedre og styrke den løbende dialog Med henblik på at effektivisere styrelsens opgaveløsning skal styrelsens løbende dialog med samarbejdspartnere forbedres og styrkes. Styrelsens ledelse skal endvidere for at kunne udøve udadvendt og netværksbaseret ledelse opsøge og danne netværk Der henvises til Deloittes forslag 10 og 33 samt Lundgaard-Konsulenterne. LEAN-optimering Der iværksættes LEAN-optimering på alle sagsprocesser i styrelsen startende med familiesammenføringsområdet og sagsbehandling i forhold til arbejdstagere fra de nye EU-lande. På familiesammenføringsområdet skal LEAN-optimering understøtte den nye self-servicemodel. Med LEAN-optimering skal der skabes øget fleksibilitet og effektivitet i styrelsens sagsbehandling. Endvidere forsøges al unødig spild fejl, unødige forretningsgange, fejlinformation, ventetider, forstyrrelser mv. minimeret. I forbindelse med iværksættelsen af et sådant 6

7 projekt ansættes en LEAN-manager i styrelsen, der skal stå for indkøringen af projektet. Dette vil samtidig skabe rum til den helt nødvendige værdibaserede ledelse. Der henvises til Deloittes forslag 28 og 35. Kontroltiltag Regeringen ønsker at tiltrække udenlandske studerende, men der er samtidig et behov for dels at gøre sagsbehandlingen mere effektiv dels at styrke kontrollen på studieområdet generelt. Derfor indføres en godkendelsesprocedure for uddannelser og kurser, således at hovedlinien bliver, at opholdstilladelse som studerende er betinget af, at uddannelsen eller kurset er godkendt af det relevante ressortministerium. Endvidere indføres en obligatorisk indberetningspligt for uddannelsesinstitutionerne for så vidt angår oplysning om, hvorvidt de udenlandske studerende er studieaktive. Uddannelsesinstitutionerne forpligtes ligeledes til automatisk at oplyse til styrelsen, når en studerende optages. Der indføres samtidig en obligatorisk indberetningspligt for kommunerne, således at styrelsen automatisk får besked, hvis en udenlandsk studerende søger om offentlige ydelser. Der henvises til Deloittes forslag 7, 13 og 17. Regeringen finder også på baggrund af Rigsrevisionens beretning om Udlændingestyrelsens tildeling af studie- og erhvervsopholdstilladelser samt forretningsvisa at der er et behov for at styrke kontrollen med forsøg på misbrug af opholdstilladelser. Der udvikles derfor en styrket kontrol af, om dokumenter, der forevises som bevis, er ægte. Misbrugskontrollen styrkes ligeledes ved hjælp af målrettede stikprøvekontroller. Endvidere styrkes styrelsens samarbejde med andre myndigheder, således at der sker en højere grad af udveksling af informationer om udlændinge myndighederne i mellem. Styrkelsen af kontrollen vil ske i et løbende samarbejde mellem styrelsen og Integrationsministeriets Kontrol- og Analyseenhed. Der henvises til bilag 4. 7

8 Udsyn Udlændingeområdet er kendetegnet ved et behov for effektiv styring af ressourcer og en hurtig reaktionsevne i forhold til ministeren. Derfor har Integrationsministeriet i hovedsagen valgt at organisere ministerområdet efter den såkaldte policy-model. Det betyder, at ministeriet primært varetager ministerbetjening, policy-udvikling og lovforberedelse, mens styrelsens primære opgave er sagsbehandling. Der er således en ret entydig arbejdsdeling mellem Integrationsministeriet og styrelsen. Styrelsen behandler sager om udlændinges adgang til og ophold i Danmark, herunder asyl, familiesammenføring, tidsubegrænset opholdstilladelse, visum, arbejdstilladelse, samt har det overordnede ansvar for asylcentrene og for visitering af flygtninge med henblik på boligplacering. Styrelsen laver ikke lovarbejde og har derfor i udgangspunktet ingen ministersager, men derimod enkeltsager, der kan have afledte konsekvenser for policyudviklingen. Styrelsens direktion har derfor udover sin rolle som øverste ledelse af organisationen også en vigtig rolle som rådgiver for ministeren og ministeriet. Ikke mindst direktøren skal derfor være i stand til at tackle denne dobbeltrolle og prioritere sin tid i relation hertil. Det er vigtigt, at styrelsens ledelse fokuserer på strategisk kommunikation. Den enkelte leder skal sikre kommunikation om egne sagsområder både i formelle og i netværkslignende uformelle kanaler. Styrelsens direktør skal stå i spidsen for den fornødne interne oplæringsprocedure i strategisk kommunikation. Der henvises til Lundgaard-Konsulenternes analyse. Værdibaseret ledelse Der skal være et klart formuleret værdigrundlag i styrelsen, som skaber en fleksibel styringsramme, der giver den enkelte medarbejder plads til at være aktiv og reflekterende i sin stillingtagen til, hvordan der skal handles i konkrete situationer. Ledelsen skal gå foran og vise, at værdierne er fundamentet i styrelsens handlinger. 8

9 Ledelsen skal leve op til de nye muligheder og vilkår, som gælder for en styrelse i dag: De stigende krav fra brugerne, større hastighed, mere åbenhed og behovet for offentlig kommunikation. Ledelsen skal også sikre, at de politiske ønsker til opgaveløsningen indarbejdes og effektueres i alle hjørner af styrelsen, og at styrelsen i hele sin virksomhed er serviceorienteret. Ledelsen skal have fokus på at sikre, at styrelsen er en attraktiv arbejdsplads. Kodeks for god offentlig topledelse skal danne grundlag for de ledelsesmæssige værdier i styrelsen. Der henvises til Lundgaard-Konsulenternes analyse. De nye centre Organisationen i UDLÆNDINGESERVICE skal være indrettet brugerorienteret og klart afspejle de forskelligartede opgaver, styrelsen varetager. Organisationen skal endvidere afspejle at erhvervs- og studieområdet, som følge af den ændrede udlændingepolitik, er blevet et højt prioriteret område. Styrelsen skal opdeles i to centre: Et center, som behandler sager om visum, erhverv og studier. Centret skal hedde Job & Visit. Det andet center skal behandle sager om asyl og familiesammenføring. Centret skal hedde Asyl- og Familiesammenføringscentret. UDLÆNDINGESERVICE skal ledes af en direktør. Direktionen udgøres endvidere af en vicedirektør og to centerdirektører, som hver især er ansvarlige for deres område direkte over for direktøren. Vicedirektøren bliver ansvarlig for en række tværgående drifts- og controllerfunktioner og får endvidere den særlige opgave at være sparringspartner for direktøren strategisk, kommunikationsmæssigt og i forhold til kompetenceudviklingen i hele organisationen. Den nye organisationsmodel er gengivet i følgende diagram: 9

10 Direktør LEAN-manager Vicedirektør Drift, økonomi og controller, asylcentre, kommunikation og direktionssekretariat Centerdirektør Job & Visit Centerdirektør Asyl- og Familiesammenføring Der henvises til Lundgaard-Konsulenternes analyse og for så vidt angår LEANmanageren til Deloittes forslag 35. Styrelsens medarbejdere Med handlingsplanen sikres det, at styrelsen anerkendes som en attraktiv arbejdsplads med den virkning, at medarbejderne opnår større anerkendelse af den indsats, de faktisk allerede har vist at kunne præstere. Særlige ledelsesmæssige tiltag Undersøgelsen af styrelsens ledelse har afdækket ledelsesmæssige udfordringer i forhold til de opgaver, der lægges vægt på i den nye styrelse. Det er for regeringen vigtigt, at disse forhold håndteres fremadrettet og hurtigt i forhold til at sikre den nye styrelses effektivitet. Regeringen vil i sammenhæng med den forestående organisationsændring iværksætte relevante tiltag for at sikre de nødvendige ledelsesmæssige kompetencer i den nye styrelse. Der vil blive opbygget et fælles program for kompetenceudvikling af chefer og konsulenter på hele ministerområdet, udviklet en fælles kompetenceudviklings- 10

11 strategi for at sætte yderligere fokus på oplæring og uddannelse af fuldmægtige og igangsat et talentudviklingsprogram (se bilag 5). Der henvises til Deloittes forslag 25. En ny styrelse et nyt navn Den nye styrelse indebærer en helt ny organisation og et større fokus på service og brugernes behov. For at markere ændringen vil Udlændingestyrelsen skifte navn til UDLÆNDINGESERVICE. Økonomi og implementering Regeringen er opmærksom på, at en organisationsændring af den beskrevne art vil kræve en stor ressourcemæssig indsats (bilag 6). Styrelsen vil blive sikret det fornødne økonomiske råderum også i forhold til at sikre ekstra god service på en række områder, hvor der stilles helt særlige krav til styrelsens hurtighed og effektivitet. Det gælder blandt andet styrelsens sagsbehandling i forhold til arbejdstagere fra de nye EU-lande, hvor styrelsen administrerer den overgangsordning, der er en følge af den politiske aftale om østudvidelsen. Der vil endvidere blive afsat de fornødne midler med henblik på, at styrelsen kan samles lokalemæssigt, så snart det viser sig praktisk muligt og hensigtsmæssigt. En række af forslagene kræver lovændring. Disse lovforslag vil blive fremsat snarest muligt i den førstkommende folketingssamling. I begyndelsen af 2007 vil LEAN-optimeringen på familiesammenføringsområdet og overgangsordningen blive evalueret med henblik på iværksættelse af LEAN-optimering på de øvrige områder. Den fulde indfasning af den nye styrelse vil kunne forventes at være på plads i begyndelsen af

12 Bilagsfortegnelse: Bilag 1: Baggrund for og formål med nedsættelse af styregruppen, sammensætning af styregruppen og kommissoriet Bilag 2: Konsulentundersøgelser vedrørende Udlændingestyrelsens organisation og ledelse Bilag 3: Konsulentundersøgelser vedrørende Udlændingestyrelsens sagsbehandling mv. Bilag 4: Yderligere kontroltiltag Bilag 5: Kompetence- og talentudvikling Bilag 6: Økonomiske konsekvenser af handlingsplanens forslag 12

13 Indhold Bilag 1: Baggrund for og formål med nedsættelse af styregruppen, sammensætning af styregruppen og kommissoriet Bilag 2: Konsulentundersøgelser vedrørende Udlændingestyrelsens organisation og ledelse Bilag 3: Konsulentundersøgelser vedrørende Udlændingestyrelsens sagsbehandling mv. Bilag 4: Yderligere kontroltiltag Bilag 5: Kompetence- og talentudvikling Bilag 6: Økonomiske konsekvenser af handlingsplanens forslag

14 Bilag 1: Baggrund for og formål med nedsættelse af Styregruppen, sammensætning af Styregruppen og kommissoriet 1.1. Baggrund for og formål med nedsættelse af styregruppen Som følge af omlægningen af udlændingepolitikken og et ændret ansøgningsmønster er fokus i styrelsens opgavevaretagelse i højere grad blevet rettet mod erhvervs- og studieområderne. Det fremgår således af nedenstående tabel, at der for så vidt angår antal sager er sket et skift i aktiviteterne i styrelsen i retning af markant færre ansøgninger om asyl, familiesammenføring og visum og markant flere ansøgninger på erhvervs- og studieområdet samt i perioder en forskydning i antallet af ansøgninger om forlængelser. Tilgang på udvalgte hovedsagstyper Antal sager (indtil nu) Spontane asylsager, 1. gang Fam.sammenføringssager, 1. gang Erhvervs- og studiesager, 1. gang Visumsager, 1. gang Der er efter regeringsskiftet i 2001 taget en række initiativer for at tilpasse styrelsen til det ændrede ansøgningsmønster og for at sikre en effektiv sagsbehandling. Styrelsens sagsbehandlingstid for asylsager er i dag nede på 100 dage mod godt 200 dage i På familiesammenføringsområdet er sagsbehandlingstiden for hovedparten af sagerne (80 pct.) i dag under 140 dage. Sagsbehandlingen er blevet mere effektiv men samtidig øges kravene til sagsbehandlingen i styrelsen. Blandt andet betyder globaliseringen, at der må sættes endnu større fokus på Danmarks muligheder for at tiltrække udenlandsk kvalificeret arbejdskraft, studerende og forskere. På baggrund af denne forskydning i sammensætningen af styrelsens opgaver er der behov for at overveje, hvordan styrelsen organisatorisk kan sikre både en 1

15 hurtigere og bedre sagsbehandling og en hurtigere og bedre betjening af brugerne. På denne baggrund har Integrationsministeriet nedsat en styregruppe, der med inddragelse af ekstern konsulentbistand har gennemført en analyse af styrelsen og på denne baggrund kommet med forslag til nyorientering af styrelsen for så vidt angår organisation og sagsbehandling herunder eventuelle behov for ændringer i lovgivningen på udlændingeområdet. Analysernes resultater indgår i den samlede og fremadrettede handlingsplan, der skal nyorientere styrelsens organisation og service med henblik på bedre service for borgerne og en samtidig optimering af ressourceanvendelsen i styrelsen Styregruppens sammensætning Styregruppen har haft følgende sammensætning: Afdelingschef Henrik Grunnet, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (formand) Afdelingschef Henrik Kyvsgaard, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Afdelingschef Kim Lunding, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Chefkonsulent Ulrich Stigaard Jensen, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration Afdelingschef David Hellemann, Finansministeriet Kontorchef Christian Liebing, Finansministeriet Direktør Grethe Løgstrup, Udlændingestyrelsen Underdirektør Inge Bruhn Thomsen, Udlændingestyrelsen Underdirektør Poul Mose Hansen, Udlændingestyrelsen 2

16 Underdirektør Anni Fode, Udlændingestyrelsen Som sekretær for Styregruppen har fra Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration fungeret kontorchef Vibeke H. Hauberg, kontorchef Heino Jespersen, chefkonsulent Anette Görtz og fuldmægtig Marianne Ulrik Rasmussen, fra Udlændingestyrelsen chefkonsulent Kirsten Meier, specialkonsulent Lisa Torup og fra Finansministeriet fuldmægtig Ingvar Sejr Hansen Kommissorium for analyse af styrelsens virksomhed Af Kommissorium for analyse af styrelsens virksomhed fremgår følgende: 1. Som følge af omlægningen af udlændingepolitikken og et ændret ansøgningsmønster er fokus i Udlændingestyrelsens opgavevaretagelse i højere grad blevet rettet mod erhvervs- og studieområderne. Siden 2001 er der sket et kraftigt fald i asyl- og familiesammenføringsansøgninger. I samme periode er antallet af ansøgninger på erhvervs- og studieområdet og antallet af forlængelsessager steget markant. På baggrund af denne forskydning i sammensætningen af Udlændingestyrelsens opgaver skal det overvejes, hvordan Udlændingestyrelsen organisatorisk kan sikre en hurtigere og bedre sagsbehandling og betjening af brugerne. Samtidigt skal muligheden for en bedre ressourceanvendelse overvejes. 2. Der gennemføres på den baggrund analyser af Udlændingestyrelsen med inddragelse af ekstern konsulentbistand. Med inddragelse af brugere og medarbejdere skal sagsbehandlingen i Udlændingestyrelsen analyseres mhp. at undersøge mulighederne for at Sikre bedre brugerservice gennem hurtigere sagsbehandling, ensartet kvalitet i sagsbehandlingen, afbureaukratisering, forenkling af regelgrundlag etc. Sikre en bedre ressourceanvendelse gennem optimering og standardisering af arbejds- og sagsgange, omprioritering mellem områderne etc. Sikre bedre kvalitetsprocedurer mhp. at imødekomme et forventet behov for kontrolmæssige forbedringer, jf. foreløbige resultater fra Rigsrevisionens igangværende undersøgelser. Sikre, at organiseringen af ledelse og styring samt kompetencefordeling/delegation mv. understøtter en høj effektivitet og brugerservice. 3

17 En anvendelse af en LEAN-tilgang kan være særligt fordelagtigt, da dette værktøj tidligere med succes har været anvendt til at forbedre både kvalitet og ressourceanvendelse i produktionsprocesser i sygehussektoren og forsikringsbranchen. På baggrund heraf skal analyserne ledsages af forslag til en nyorientering af Udlændingestyrelsens sagsbehandling og organisation mhp. bedre brugerservice og bedre ressourceanvendelse. 3. I forbindelse med gennemførelsen af analyserne kan fordele og ulemper ved følgende overvejes (kan forudsætte lovændring): Forbedring af telefonbetjeningen og andre former for brugerkontakt eller ved i højere grad at give mulighed for elektronisk selvbetjening i form af indhentning af oplysninger om sagsstatus m.v. Omlægning af erhvervs- og studieområdet i tråd med regeringens intentioner med udvidelsen af jobkortordningen. Heri kan også forslag fra Globaliseringsrådet indpasses. Forbedring af procedurerne omkring indgivelse af ansøgning om opholdstilladelse, herunder betjening af familiesammenføring. Forenkling af procedurerne for forlængelse af opholdstilladelse, herunder brugernes mulighed for selv hos andre myndigheder at hente udtalelser og lignende af betydning for Udlændingestyrelsens sagsbehandling. En smidigere opfyldelse af lovens krav på familiesammenføringsområdet. Det kunne fx være gennem anvendelse af standardblanketter og øget ansvar for den enkelte til at tilvejebringe al dokumentation. 4. Analysernes resultater skal indgå i en samlet, fremadrettet strategiplan, der skal nyorientere Udlændingestyrelsens organisation og service mhp. bedre service og optimering af ressourceanvendelsen. Det bør i overvejelserne om styrelsens organisation indgå, hvilke fordele der kunne være ved en målretning af styrelsens service i form af opdeling af styrelsens virksomhed i særlige centre. Udarbejdelse af kontrakt, kontrahering af konsulenter, koordinering mellem konsulentanalyse og analyser fra Folketingets Ombudsmand og Rigsrevisionen, samt udarbejdelse af strategiplan forankres i en tværministeriel styregruppe med deltagere fra Integrationsministeriet (formand), Finansministeriet og Udlændingestyrelsen. Der etableres et sekretariat med deltagelse fra samme kreds. 4

18 Arbejdet tilrettelægges således, at de foreløbige konklusioner og delelementerne til en strategiplan kan forelægges for Økonomiudvalget senest 1. marts. 5

19 26. februar 2006 Bilag 2 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Elementer til handleplan for bedre organisering, ledelse, og styring Indhold: 1. Forslag til elementer til handleplan for nyorientering af Udlændingestyrelsens organisering, ledelse og styring Ny organisation Forberedelse af organisationsændringen Nyorientering af ledelsesforståelsen Større, mere aktiv omverdensorientering Nyformulering af ledelsesgrundlag og styringsgrundlag på baggrund af fælles opfattelse af forholdet mellem departement og styrelse En proces med fokus på kortsigtede handlinger og øjeblikkelige gevinster En proces, hvor de langsigtede handlingsmuligheder også inddrages Handleplanens baggrund, formål og tilblivelse En styrelse med resurser En styrelse med muligheder for forbedring Muligheder for bedre ledelse Muligheder for bedre organisering og styring Det samlede indtryk af forbedringspotentialet Barrierer, der skal overvindes Presset udefra Forskellig opfattelse af identitet, værdier og nødvendige kompetencer Ledelsesmæssige kompetencer Ledelse indadtil og udadtil Virksomhedskultur Personlige ledelseskompetencer og den hierarkiske tradition Delegation og fejl-finder-kultur Organisering Konklusion vedr. barrierer for forbedringer, og hvordan de overvindes... 18

20 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar Forslag til elementer til handleplan for nyorientering af Udlændingestyrelsens organisering, ledelse og styring Dette afsnit af rapporten indeholder forslag til elementer til en handleplan for nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed vedr. organisering, ledelse og styring. Grundlaget for opstillingen af forslagene fremgår af de efterfølgende afsnit Ny organisation Det foreslås, at Udlændingestyrelsens organisation ændres, så organiseringen afspejler, at styrelsens opgaver er sammensat af to væsensforskellige opgaver, nemlig dels at fremme arbejdskraftens bevægelighed og sikre adgang til Danmark for arbejdskraft, der er efterspurgt på det danske arbejdsmarked, og dels at kontrollere indvandringen og administrere de gældende regler for asyl og familiesammenføring mv. Udlændingestyrelsen foreslås opdelt i to centre i overensstemmelse med denne opgavedeling. Tværgående funktioner som personalefunktion etc. foreslås organiseret i stabe. Herunder foreslås en stabsfunktion, der får ansvar for løbende faglig kvalitetskontrol og udvikling af kvalitetssikrings-procedurer mv. Der er tre begrundelser for forslaget om opdeling i centre. For det første kan den nye organisering gøre adgangen til Udlændingestyrelsen enklere for ansøgere og brugere i øvrigt, - det bliver tydeligere, hvilken dør, man skal gå indad. Denne forbedring kan følges op af en navngivning af centrene, der understreger opgavefordelingen, gerne navne, der forstås af udlændinge. Det kan ligeledes overvejes at ændre Udlændingestyrelsens navn til en betegnelse, der giver mening på engelsk, og som afspejler, at besøg, job og studier i dag er den hyppigste anledning til kontakt med styrelsen. For det andet kan opdelingen danne basis for udvikling af to forskellige virksomhedskulturer, - en kultur i centret for besøg, job og studier med øget fokus på tilgængelighed, en imødekommende service-holdning og hurtig sagsbehandling, og en kultur i centret for asyl og familiesammenføringer, hvor den komplekse, grundige sagsbehandling dominerer, men hvor serviceholdningen naturligvis også skal være til stede og udvikles. For det tredje kan center-organiseringen fulgt op af en tilpasset ledelsestilgang medvirke til større delegationsgrad, større fleksibilitet, færre flaskehalsproblemer og dermed bedre resurseudnyttelse i Udlændingestyrelsen Forberedelse af organisationsændringen At udnytte det forbedringspotentiale, der ligger i en ændret organisering, forudsætter, at aktørerne i og omkring organisationen har en fælles forståelse af organiseringens ratio- Lundgaard 2

21 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar 2006 nale, herunder hvordan man udnytter fordelene og afbøder ulemperne ved den valgte organisering. Det foreslås, at den endelige udformning af organiseringen foretages af en arbejdsgruppe eller lignende (med repræsentanter fra både departement og styrelse), og at det i arbejdsgruppens kommissorium bl.a. indgår: - det skal beskrives, hvorvidt der fortsat skal være en kontoropdeling inden for hver af de to ccentre og i givet fald, hvorledes fleksibiliteten på tværs af kontorgrænser (undgåelse af flaskehalsproblemer) skal sikres. Hvis det vælges at afskaffe begrebet kontor i centrene, skal det beskrives, hvorledes det sikres, at den enkelte medarbejder har en klar og tydelig reference til en leder, der er ansvarlig for medarbejderudviklingen mv. Inspiration hertil kan hentes i bl.a. LEANtankegangen - det skal beskrives nærmere, hvordan den øverste ledelse skal udøve sin koordinerende rolle, herunder i hvilket omfang de øverste ledere skal opfattes som en enheds-ledelse, der under direktørens ledelse har en fælles opgave i at sikre styrelsens strategiske udvikling mv. (en direktion), eller de øverste ledere først og fremmest skal opfattes som chefer for hver sin del af virksomheden med direktøren som den, der vha. ledermøder o.lign. koordinerer virksomheden (en ledergruppe). På grundlag af en sådan afklaring (og med de bidrag, som denne rapport giver jf. de følgende afsnit) kan kompetence-profilerne for organisationens ledende stillinger fastlægges - det skal beskrives nærmere, hvorledes en kontrol- og kvalitetssikrings-enhed organiseret som en stabsenhed ved siden af de to centre skal udøve sin virksomhed på en måde, så der bliver tale om en tilstrækkelig kontrol, og sådan at dobbeltarbejde undgås. Som det fremgår neden for, er den hierarkiske kontrol den tradition, som de fleste ledere og medarbejdere i Udlændingestyrelsen er oplært i, og det er derfor væsentligt for udnyttelsens af organisationens potentialer, at det afklares meget præcist, hvordan samspillet mellem den stabsorienterede kontrolog kvalitetsudviklingsenhed skal fungere i praksis, og hvilke kompetencer samspillet forudsætter i staben og i centrene - det skal beskrives, hvordan der personalepolitisk tages hånd om en situation, hvor antallet af ledere evt. vil være et andet end i dag 1.3. Nyorientering af ledelsesforståelsen Det foreslås, at der som optakt til ændret organisering sættes fokus på ledelsesudvikling i alle dele af styrelsen - specielt fsa. den del af styrelsens opgaver, der relaterer sig til besøgs-, job- og studieområdet. Der er fire begrundelser for forslaget om ledelsesudvikling. Lundgaard 3

22 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar 2006 For det første er styrelsens ledere rundet af en kultur, hvor der er lagt større vægt på de juridisk-faglige kompetencer end de ledelsesmæssige. Generelle organisatoriske og ledelsesmæssige initiativer i styrelsen vil få øget gennemslagskraft, hvis det ledelsesmæssige uddannelsesniveau udbygges yderligere. For det andet har de fleste af styrelsens ledere og medarbejdere en høj anciennitet i styrelsen og er dermed prægede af virksomhedskulturen, som den udviklede sig i den periode, hvor asyl- og familiesammenføringssager udgjorde en væsentlig større del af sagerne end i dag, og hvor service-tankegangen i forhold til arbejdsmarkedet derfor ikke spillede samme rolle som i dag. Lederudviklingen skal derfor bl.a. styrke inkorporeringen af servicetankegangen side om side med den traditionelle juridisk-faglige tankegang. For det tredje er ledelsesudviklingen en af de veje, der kan anvises til sikring af den bedst mulige resurseudnyttelse i Udlændingestyrelsen. Veludviklede ledelsesmæssige kompetencer kan medvirke til, at anviste rationaliseringspotentialer kan omsættes i faktiske forbedringer med maksimal effekt. For det fjerde er der internt i styrelsen påpeget en række områder, hvor ledelsesudøvelsen kan udvikles. Forbedringsmulighederne vedrører bl.a. den uformelle og synlige ledelsesstil, der er en forudsætning for at udøve værdibaseret ledelse indadtil. Der peges også på mulighed for en mere strategisk orienteret ledelsesstil og en mere udadvendt, netværksbaseret ledelsesstil Større, mere aktiv omverdensorientering Det foreslås, at der på alle ledelsesniveauer i Udlændingestyrelsen gøres en systematisk indsats for at blive mere opsøgende og netværksskabende i forhold til styrelsens eksterne interessenter. Der er to begrundelser for dette forslag. For det første vil der altid være forskel på, hvordan en organisation opleves indefra og udefra. I Udlændingestyrelsens ligger der en forbedringsmulighed i at lægge sig mere i selen for at leve sig ind i de eksterne interessenters oplevelse af styrelsen og at formidle oplevelserne videre til alle niveauer i styrelsen. For det andet er der bevægelse i den generelle, danske opfattelse af, hvad god offentlig ledelse vil sige. Bevægelsen går bl.a. i retning af, at lydhørhed over for omverdenen og evnen til at påvirke omverdenen tillægges større betydning. Dermed bliver en netværksbaseret ledelsesstil i stigende grad et nødvendigt supplement til den hierarkisk prægede og indadrettede ledelsesstil. Lundgaard 4

23 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar Nyformulering af ledelsesgrundlag og styringsgrundlag på baggrund af fælles opfattelse af forholdet mellem departement og styrelse Det foreslås, at den nyformulering af grundlaget for den værdibaserede i ledelse i styrelsen, som det allerede er aftalt at gennemføre i 2006, udnyttes til at skabe en bedre klarhed over det ledelsesmæssige forhold mellem departement og styrelse. Det er departementet, der har bolden, når det gælder om at definere forholdet mellem departement og styrelse. Men en vellykket kommunikation omkring departementets forventninger forudsætter, at sender og modtager deler virkelighedsopfattelse og begrebsapparat. Her ligger der en forbedringsmulighed, som departement og styrelse må arbejde sammen om at udnytte. Det foreslås derfor, at en reformulering af ledelsesgrundlag og styringsgrundlag tager udgangspunkt i en dialogproces, hvor begreber og forventninger afklares, og hvor der skabes et fælles sprog for dialogen mellem departement og styrelse. Det foreslås, at dialogen tager udgangspunkt i den publikation fra Finansministeriet om centraladministrationens organisering, som ventes offentliggjort i marts. Publikationen vil beskrive forskellige modeller for forholdet mellem departement og styrelse, herunder hvilke opmærksomhedspunkter for ledelsen i departement og styrelse, de respektive modeller indebærer. Begrundelsen for disse forslag er, at der i dag kan konstateres slør i kommunikationen mellem Integrationsministeriets departement og Udlændingestyrelsen hvad angår ledelsesudøvelse og ledelseskompetencer. Departement og styrelse er enige om, at departementet har den overordnede ledelse af ministerområdet og dermed også er den vigtigste interessent, når det gælder om at definere de ledelsesmæssige krav til styrelsen. Men der er i departement og styrelse en forskellig forståelse af, hvad god ledelse vil sige. Der er tale om forskelle i virkelighedsbilleder, som medfører slør i kommunikationen signaler opfattes ikke altid i den ånd, de er sendt. Problemet kan hverken afhjælpes ved at departementets ledelse eller styrelsens ledelse ensidigt fastsætter normerne for god ledelse - det må ske i en dialog, så de grundlæggende årsager til sløret i kommunikationen kan ryddes af vejen En proces med fokus på kortsigtede handlinger og øjeblikkelige gevinster Det foreslås, at departementet og styrelsen aftaler, at der i en kortere periode afsættes ekstraordinære resurser i departementets og styrelsens ledelse mhp. at fremskynde nyorienteringen mest muligt. Forslaget er begrundet i, at de organisatoriske og ledelsesmæssige tiltag, der vurderes at kunne give en bedre service og resurseudnyttelse i Udlændingestyrelsen, for de flestes Lundgaard 5

24 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar 2006 vedkommende er tidkrævende processer. Det afføder et behov for at foretage en ekstraordinær prioritering for at fremskynde resultaterne. Konkret foreslås det, at der inden for en periode på få uger afsættes tid til at - departementets og styrelsens ledelser foretager en afklaring af den ledelsesforståelse, som den indbyrdes relation hviler på, og som den interne ledelse i Udlændingestyrelsen bør hvile på - en arbejdsgruppe eller lignende forbereder en ændring af organisationen til en tocentermodel, herunder afklarer de præmisser, der må være på plads, for at den nye organisations forbedringspotentiale kan udnyttes - der lægges en plan i styrelsen for, hvordan ledelsens omverdens-orientering kan styrkes gennem en opsøgende og netværksskabende proces - der lægges en plan i styrelsen for, hvordan den hierarkisk prægede ledelsesstil kan suppleres med en mere synlig, uformel og værdibaseret ledelsesstil - der udvikles og iværksætte et ledelsesudviklingsprogram, der omfatter alle ledelseslag i Udlændingestyrelsen (se konkret forslag herom i bilag 6) 1.7. En proces, hvor de langsigtede handlingsmuligheder også inddrages Det foreslås, at der lægges en mere langsigtet strategi for fortsat udvikling af Udlændingestyrelsen. Forslaget er begrundet i, at en del af forbedringspotentialet som nævnt har med virksomhedskulturen i Udlændingestyrelsen at gøre. At der er behov for hurtige resultater må ikke føre til, at behovet for en langsigtet kulturpåvirkning overses. Konkret foreslås det, at spørgsmålet om ændring af virksomhedskulturen indtænkes i styrelsens rekrutteringspolitik, politik for medarbejder- og lederudvikling, tradition for jobbytte og udveksling af medarbejdere med departementet og evt. nogle af brugerorganisationerne etc. I denne sammenhæng er det vurderingen, at en række af de tiltag til ledelsesudvikling, der allerede er sat i værk i Udlændingestyrelsen, vil få en større gennemslagskraft, når niveauet for ledelsesmæssig uddannelse er øget, og når der er skabt bedre fodslag mellem departement og styrelse om opfattelsen af forholdet mellem enhederne i Integrationsministeriets koncern. Lundgaard 6

25 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar Handleplanens baggrund, formål og tilblivelse I denne rapport findes Lundgaard Konsulenternes forslag til elementer i en handleplan for nyorientering af Udlændingestyrelsen. Rapporten er skrevet på foranledning af Integrationsministeriets departement. Opgaven, som departementet har stillet, er gengivet i bilag 1. Som det fremgår, er ønsket at opnå bedre resurseanvendelse og borgerservice. De mulige veje til målet, som ønskes undersøgt, er bedre organisering, ledelse og styring. Tilbuddet, som Lundgaard Konsulenterne har givet på løsning af opgaven, er gengivet i bilag 2. Som det fremgår, er tilgangsvinklen proces-betonet. Hensigten har været at integrere undersøgelses-opgaven med den dialog-opgave, der ligger i at skabe forståelse for forbedringsmuligheder og handlemuligheder. 3. En styrelse med resurser Hensigten med processen har ikke været at nå frem til at objektivt og afbalanceret billede af Udlændingestyrelsens organisering, ledelse og styring. Tværtimod. Der har ensidigt været fokuseret på muligheder for forbedringer. Notatet her har således en medfødt slagside, hvor problemer, modsætninger, uklarheder og andre forhold, der kalder på forbedring, kommer til at syne meget. Derfor skal det indledningsvis slås fast, at der undervejs er observeret en lang række styrkesider i Udlændingestyrelsen. Som eksempler på Udlændingestyrelsens styrkesider, der er blevet betonet i samtalerne, kan nævnes Direktion, ledere og medarbejdere har over de senere år gjort en stor indsats for at omstille og tilpasse styrelsen til den ændrede udlændingepolitik Der er opnået stor gennemsigtighed i produktionen Der er en positiv tro på, at problemer med sagspukler og lange sagsbehandlingstider er på vej til at blive løst - lyset for enden af tunnelen kan ses Der er iværksat mange moderne ledelsestiltag de implementeres og følges op Engagementet og pligtfølelsen i alle ledelseslag er høj Der er en konstruktiv indstilling til forbedring og forandring hos såvel direktion som kontorchefer og medarbejderrepræsentanter Der har i de senere år været gennemført et meget stort antal konsulentprojekter og undersøgelser i Udlændingestyrelsen 1, og der er gennemført mange forbedringstiltag på ledelsesområdet. Som eksempler kan nævnes formulering af styringsgrundlag, Issues Management, lederevaluering, coaching af ledere, før-mus-samtaler, og meget mere. 1 Se Oversigt over eksterne undersøgelser af Udlændingestyrelsen med kort præsentation af undersøgelsernes konklusioner, Udlændingestyrelsen 2. august 2005 Lundgaard 7

26 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar 2006 Tiltagene følges op, og der gøres løbende status 2. Tilsvarende er der gennemført et stort antal ændringer i organiseringen for at tilpasse styrelsens aktiviteter til ændret politik, ændrede regler og ændringer i efterspørgslen. Det er den klare vurdering, at Udlændingestyrelsen har en direktion, der er åben over for forbedringsforslag, tager forslag om nye initiativer til sig, fører dem ud i livet og følger op på dem. Resultatet er en organisation, der på en lang række områder er meget præget af nyere tendenser inden for ledelsesværktøjer. De ledere i departement og styrelse, der har deltaget i samtalerne, er blevet bedt om at udfylde et spørgeskema bygget op over de ni anbefalinger i Kodeks for god offentlig topledelse. Spørgeguiden til deltagerne i samtalerne inklusiv spørgeskema er gengivet i bilag 4. Resultatet af spørgeundersøgelsen, herunder de metodemæssige overvejelser, er gengivet i bilag 5. Spørgeundersøgelsen tegner billedet af en topledelse, som vurderes at opnå sine bedste resultater inden for følgende ledelsesdimensioner, repræsenteret af anbefalinger fra Kodeks: Du kræver, at din organisation har fokus på resultater og effekter Du udviser professionel og personlig integritet Du værner om den offentlige sektors legitimitet og de demokratiske værdier 4. En styrelse med muligheder for forbedring 4.1. Muligheder for bedre ledelse Det er karakteristisk, at interessenter i og uden for styrelsen - ud over anerkendelsen af de mange ledelsesmæssige tiltag - også peger på forbedringsmuligheder inden for flere forskellige ledelsesområder. Det samlede indtryk på baggrund af samtalerne er, at der er mulighed for forbedring i ledelsesudøvelsen inden for den strategiske ledelse den udadrettede ledelsesopgave og -stil (herunder kommunikationen) den indadrettede ledelsesopgave og -stil (herunder kommunikationen) Spørgeundersøgelsen peger på følgende anbefalinger fra Kodeks som ledelsesdimensioner, hvor topledelsen har mest grund til at arbejde for forbedringer: Du skaber en organisation, der er lydhør og kan påvirke omverdenen Du har udsyn og arbejder strategisk med udviklingen af din organisations opgaveløsning 2 Se fx Opdatering af 1. januar 2006 af Handlingsplan for styrkelse af ledelsesprofilen i Udlændingestyrelsen i 2004/05 Lundgaard 8

27 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar 2006 Du skaber en organisation, der handler som en del af en sammenhængende offentlig sektor 4.2. Muligheder for bedre organisering og styring Hvad angår organisering og styring er det indtrykket på baggrund af samtalerne, at der i særlig grad er mulighed for forbedring vedrørende organiseringens tilpasning til udviklingen i de opgaver, styrelsen løser organiseringens gennemskuelighed for brugerne fleksibiliteten i organiseringen graden af delegation Ideerne til forbedring går især på øget delegation og en organisering, der i højere grad understøtter målet om god borgerservice gennem en opdeling svarende til hovedkategorierne af brugere. Desuden påpeges muligheden for at gøre arbejdsdelingen mere fleksibel ved at opløse opdelingen i mindre kontor-enheder Det samlede indtryk af forbedringspotentialet Det samlede vurdering er, at der er mulighed for forbedringer i Udlændingestyrelsens organisering, ledelse og styring. Samtidig vurderes der at være et vist modsætningsforhold mellem aktivitetsniveauet inden for ledelses- og organisationsudviklingen og den måde, styrelsen opleves på indefra og udefra. Interne og eksterne interessenter har påfaldende mange ønsker og ideer til forbedringer i betragtning af, hvor mange konkrete initiativer, der allerede er taget. Udlændingestyrelsen befinder sig på et højt niveau når det gælder anvendelsen af moderne ledelses- og styringsværktøjer, men det generelle ledelsesmæssige image ligger ikke på et tilsvarende højt niveau. Når der trods adskillige projekter og tiltag og topledelsens positive holdning fortsat kan konstateres mange ideer til og ønsker om ledelsesmæssige forbedringer, er der grund til at overveje nærmere, hvad det er for barrierer, der evt. hæmmer, at ledelsesmæssige forbedringer i Udlændingestyrelsen får fuld effekt. 5. Barrierer, der skal overvindes Materialet fra samtalerne giver grundlag for at udpege forskellige barrierer, som kan hæmme forbedringer inden for organisering, ledelse og styring i Udlændingestyrelsen. Det er barrierer, som skal tages i betragtning, når handleplanen for nyorientering sammensættes. Følgende mulige barrierer bliver gennemgået i dette afsnit: Presset udefra Forskellig opfattelse af identitet, værdier og nødvendige kompetencer Ledelsesmæssige kompetencer Ledelse indadtil og udadtil Lundgaard 9

28 Nyorientering af Udlændingestyrelsens virksomhed Rapport med elementer til handleplan vedr. organisering, ledelse og styring 26. februar 2006 Virksomhedskultur Personlige lederkompetencer og den hierarkiske tradition Delegation og fejl-finder-kultur Organisering 5.1. Presset udefra Udlændingestyrelsen er i mange sammenhænge under pres udefra. Det skyldes områdets politiske betydning, herunder offentlighedens fokus på udlændingespørgsmål i almindelighed og på personsager i særdeleshed. Der ligger også et pres i, at styrelsens afgørelser ofte er meget indgribende i forhold til enkelte menneskers eller hele familiers skæbne. Nogle vil desuden tilføje, at der også ligger et pres udefra i form af begrænsede resurser, herunder fx den manglende mulighed for at samle styrelsen i én bygning eller blot i én by Forskellig opfattelse af identitet, værdier og nødvendige kompetencer Hvis nye ledelsesværktøjer ikke automatisk får den ønskede virkning, kan årsagen være, at interessenter, der ellers var enige om værktøjets egnethed, havde forskellige, uudtalte billeder af den virkelighed, værktøjet skulle fungere i. I alle typer organisationer er det sådan, at ledelsesmæssige problemstilligner næsten altid kan føres tilbage til forskellige virkelighedsbilleder hos aktørerne. Det er ikke nok at drøfte, hvilken adfærd, der er ønskelig fra styrelsens eller topledelsens side. Det er nødvendigt først at sikre sig, at alle har samme virkelighedsbillede. Ikke mindst mellem styrelse og departement skal der være en fælles forståelse af, hvad der er styrelsens og direktionens identitet/mission, hvilke værdier og overbevisninger, den bygger på, og hvad det er for kompetencer, der derfor er nødvendige. Fx har styrelse og departement været enige om, at det ville være en god idé at ansætte en pressemedarbejder. Men hvis tilslutningen til adfærden, ansættelse af pressemedarbejder bunder i forskellige billeder af den identitet og det værdigrundlag, pressemedarbejderen skal understøtte, er der risiko for, at nogle af de positive forventninger til effekten af pressemedarbejderens indsats skuffes. I Udlændingestyrelsens direktion er der taget initiativer til afklaring af mission og værdier mv., men der ligger en forbedringsmulighed i, at styrelsen og dens omgivelser får sammenfaldende billeder af styrelsens mission og værdier mv. Oplevelsen af, at styrelsens adfærd vurderes ud fra forskellige opfattelser af styrelsens mission, er stærkest, når det gælder forholdet mellem departement og styrelse. Der er en tendens til, at departementet, i højere grad end styrelsen selv, lægger vægt på styrelsens rolle som en del af den samlede koncerns fælles, almene bestræbelse på at understøtte regeringens politik på udlændingeområdet. Omvendt er der en tendens til, at Lundgaard 10