FORHØRINGSNOTAT 22. juli Energistyrelsens forhøringsnotat vedr. en ny prisloftbekendtgørelse

Transkript

1 FORHØRINGSNOTAT 22. juli 2011 J.nr. 2302/ Ref. rvn Side 1/6 Energistyrelsens forhøringsnotat vedr. en ny prisloftbekendtgørelse Energistyrelsen har sendt et udkast til en ny prisloftbekendtgørelse i forhøring hos Energitilsynet, Miljøstyrelsen, affald danmark, RenoSam, Dansk Fjernvarme og Dansk Energi. En mulig ny prisloftmodel har allerede været drøftet flere gange på branchemøderne. Ved vedtagelsen af lov nr. 622 af 11. juni 2010 ændredes 20, stk. 4, 1. pkt. i lov om varmeforsyning, fastsatte hjemmel for klima- og energiministeren til at fastsætte regler om et prisloft for opvarmet vand eller damp fra affaldsforbrændingsanlæg. Ved ændringen blev bl.a. tilføjet, at der i reglerne lægges vægt på at understøtte en økonomisk og miljømæssig effektivisering af affaldssektoren og forbrugerbeskyttelse. Formålet med ændringen var at udvide den eksisterende hjemmel til at kunne rumme andre prisloftmodeller end den nuværende substitutionsmodel. Baggrunden herfor var bl.a. arbejdet med en ny organisering af affaldssektoren, som vil medføre en større konkurrenceudsættelse af affaldsforbrændingen. I den forbindelse har lovgiver villet sikre, at prisloftsmodellen ikke kan føre til konkurrenceforvridning mellem affaldsforbrændingsanlæg. Efter den gældende prisloftmodel skal prisloftet afspejle den pris varmeforbrugerne alternativt ville kunne få varme leveret til. På den måde opstår der efter de gamle regler tre prislofter: ét prisloft for affaldsforbrændingsanlæg beliggende i naturgasforsynede områder, ét for affaldsforbrændingsanlæg beliggende i biomasseforsynede områder og ét for anlæg i centralt forsynede områder. Udkastet til den nye bekendtgørelse indeholder kun ét prisloft for alle affaldsforbrændingsanlæg, og det er baseret på varmepriserne fra de centrale kraft-varme-anlæg. Energitilsynet, affald danmark, RenoSam, Dansk Fjernvarme og Dansk Energi har indsendt bemærkninger til udkastet. Energistyrelsen har tilpasset udkastet i anledning af bemærkningerne. Forhøringsparterne vil igen have mulighed for at indsende kommentar ved høringen. Energistyrelsen Amaliegade København K Tlf Fax ens@ens.dk Ekspeditionstid: Mandag-torsdag Fredag CVR-nr EAN-nr Tlf dir

2 1. Sammenhæng med regulering ny organisering affaldsforbrændingssektoren Dansk Fjernvarme er tilhænger af det synspunkt, at der kun bør være ét prisloft. Der kan ikke argumenteres for, at omkostningerne på et affaldsforbrændingsanlæg skulle være højere i et naturgasområde frem for i f.eks. et biomasseområde. Dansk Fjernvarme anerkender også det synspunkt, at timingen mht. gennemførsel af ens prisloft kunne være bedre, idet affaldsforbrændingssektoren står over for liberalisering og ændringer i reguleringsmekanismerne. RenoSam opfordrer til grundigt at undersøge, hvordan reguleringen af affaldsvarmepriser, herunder forslaget til en ny prisloftbekendtgørelse, hensigtsmæssig kan udmøntes og i praksis administreres in sammenhæng med den fremtidige organisering af forbrændingssekt, herunder spørgsmålet om de til affaldsvarmen tilhørende energiafgifter, og hvordan sådanne vilkår påvirker handlen med forbrændingsegnet affald på tværs af landegrænser i EU. Endvidere bør spørgsmålet om, hvordan affaldsvarme og affaldskraftvarme fremadrettet kan prioriteres i varmeforsyningen være belyst før rammerne for prisreguleringen lægges endeligt fast. Energistyrelsens bemærkninger Den nye prisloftbekendtgørelse fastlægger en prisloftmodel med ét prisloft for alle affaldsforbrændingsanlæg, uanset beliggenhed. Prisloftet fastlægges til gennemsnitsprisen for opvarmet vand produceret på et centralt kraft-varme-værk. Dermed opfyldes de i lovbemærkningerne nævnte kriterier, at modellen skal: 1. fremme en økonomisk effektivisering af sektoren, 2. indebære fair konkurrencemuligheder mellem affaldsforbrændingsanlæg, 3. understøtte miljømæssigt hensigtsmæssige løsninger, og 4. tilstræbe at sikre, at varmeforbrugerne alene skal bære de omkostninger, der kan henføres til varmeproduktionen. At undgå konkurrenceforvridning er som vist ovenfor ikke den eneste grund til ændring af den nuværende prisloftmodel. Selv om konkurrencehensynet først bliver prangende, når den nye organisering af affaldsforbrændingssektoren bliver gennemført, gør de andre grunde for ændring sig allerede gældende nu. Spørgsmålet er således om ændring af reglerne i forbindelse med konkurrenceudsættelsen af sektoren ville kunne påvirke prisreguleringen i sådan en grad, at ændring af modellen bør vente. Når affaldsforbrændingssektoren bliver konkurrenceudsat, skal prisrammerne være lige for alle anlæg. En model med forskellige prislofter vil under ingen omstændigheder kunne opretholdes. Det er klart, at der i sådan en situation skal være ét prisloft for alle anlæg. Det eneste, der kunne være til diskussion, er hvor højt prisloftet skal være. Der er allerede i dag affaldsforbrændingsanlæg, der kan producere affaldsvarme under prisloftet for de centrale værker. Med den nye beregningsmetode vil prisloftet for de centrale værker desuden være højere end hvis det ville være blevet beregnet efter den gamle model. Alene affaldsforbrændingsanlæg i naturgasforsynede områder har i dag et prisloft, der ligger over prisloftet efter den nye model. Omkostninger til at producere affaldsvarme er dog ikke højere i et naturgasforsynet område. Det vil således være muligt for affaldsforbrændingsanlæg i disse områder at procedure til samme pris end de andre anlæg, uanset hvordan affaldsforbrændingssektorens liberalisering vil blive udformet. Side 2/6

3 Efter den nye model udgøres prisloftet desuden af gennemsnitsprisen plus afgiftsstigninger. Det bliver således muligt at lægge afgiftsstigninger ovenpå prisloftet beregnet som gennemsnitspris. Modellen er på den måde ikke påvirket af en evt. ændring af afgifterne. Energistyrelsen skal endvidere gøre opmærksom på, at der med ikrafttræden af EUtransportforordningen i december 2011 allerede er introduceret mere konkurrence på affaldsforbrændingsmarkedet, idet forordningen har åbnet op for import og eksport af affald til forbrænding. Energistyrelsen ser på den baggrund ikke nogen grund til at udsætte ændring af prisloftmodellen. 2. Anvendelsesområde Dansk Energi mener, det er glædeligt, at bekendtgørelsen kun omfatter den affaldsbaserede varme. Energitilsynet skal dog være opmærksomt på udfordringen med at føre tilsyn og med at vurdere rimelighed. På de multifyrede anlæg skal økonomien forsat brydes op. Det vil kunne lade sig gøre, men man undgår ikke skøn. Affald danmark er fortaler for, at prisloftet alene gælder varme produceret på affald. I denne forbindelse bemærkes det dog, at reguleringen nødvendiggør en adskillelse relateret til de anvendte brændsler, som nødvendigvis vil bygge på nogle skøn. Myndighederne kommer derfor til at acceptere en rimelig grad af kompleksitet i de opgørelser, som skal foretages. Affald danmark har desuden spurgt til forpligtelsen for aftageren ikke at aftage varme til priser over substitutionsprisen. Energistyrelsens bemærkninger Energistyrelsen har forelagt Energitilsynet disse forhøringssvar for kommentar. Energitilsynet har meddelt, at det ikke er et problem, at den nye regulering forudsætter, at anlæggets ydelser opdeles efter brændslet. Prisloftet vil dog i praksis indirekte, som substitutionspris, kunne påvirke et anlægs varme, der ikke er affaldsbaseret. På kombianlæg, dvs. anlæg der producerer varme på både affald og andet brændsel, f.eks. naturgas, vil prisloftet kun dække affaldsvarmen, mens den naturgasbaserede varme skal afregnes til prisen, jf. 20, stk. 1, i lov om varmeforsyning. Dog vil prisloftet indirekte kunne påvirke naturgasvarmeprisen, når affaldsvarme er en reel substitutionsmulighed for køberen. I dette tilfælde kan affaldsvarme danne substitutionsprisen for naturgasvarmeleverancen. I så fald og under forudsætning af, at affaldsvarmens maksimalpris er prisloftet, vil naturgasvarmen i praksis alligevel ikke kunne leveres til en pris, der er højere end prisloftet. I øvrigt bemærker Energitilsynet, at fællesomkostningerne i produktionsanlæg, der både anvender affald og andet brændsel, skal fordeles med samme forhold som brændselsfordelingen. Når der f.eks. anvendes 90 pct. affald og 10 pct. naturgas, skal fællesomkostningerne også fordeles med 90/10. Energistyrelsen har tilføjet enkelte afsnit om kombianlæg og fællesomkostninger i vejledningen. I vejledningen uddybes desuden varmeforsyningsloven prisregulering, inklusiv substitutionsprisen, som er ligesom affald danmark korrekt bemærker en forpligtelse for aftageren. Side 3/6

4 3. Forslag om prisindeksering gamle prislofter i overgangsperiode Energitilsynet har kommenteret forslaget om prisindeksering af de gamle prislofter i overgangsperioden. Energitilsynet har påpeget, at der ved prisindeksering af prislofterne for 2010 blevet taget udgangspunkt i et indeks på baggrund af indberetningerne fra de centrale kraftvarmeanlæg. RenoSam finder ikke, at forslaget om indeksering forbedrer gennemsigtigheden, tværtimod. Dansk Energi mener, at forslaget om indeksering af tidligere prislofter rummer en risiko for, at det indekserede prisloft med tiden fjerner sig meget fra det rigtige prisloft. Energistyrelsens bemærkninger Det er tilføjet pågældende bestemmelse, at indekset beregnes på basis af de varmepriser, som de centrale kraftvarmeanlæg har indberettet i 2011 og de efterfølgende år forud for året, hvor prisloftet skal gælde. Den nye model vil først blive aktuel ved udmelding af prislofterne for For eksisterende aftaler vil de gamle prislofter være gældende til 1. januar De gamle prislofter bliver i overgangsperioden indekseret. Det vil således kun være i 2013, 2014 og 2015, at der gælder indekserede prislofter. Det mener Energistyrelsen er forsvarligt. Desuden har Energistyrelsen mulighed for at dispensere fra prisloftet således, at der kan tages højde for aktuelle (forudsigelige og betydelige) stigninger af varmeproduktionspriserne, som først vil slå igennem i det nye prisloft. I 2015 bliver prisloftet for 2016 udmeldt efter den nye model. 4. Beregningsgrundlag prisloft Dansk Fjernvarme finder ikke, at kondensværker eller dampbaserede blokke/anlæg skal indgå i beregningsgrundlaget for prisloftet. Dansk Energi har spurgt efter en forklaring til princippet om, at priserne fra de to dyreste og det billigste kraftvarmeværk ikke indgår i beregningsgrundlaget. Affald danmark finder det positivt, at der i beregningen af det nye prisloft tages højde for ændrede afgifter. Organisationen foreslår desuden, at det fremgår direkte af bestemmelsen, at Energitilsynet fastsætter prisloftet. Energistyrelsens bemærkninger: Bekendtgørelsens 4, stk. 2, er tilpasset således, at det eksplicit fremgår, at kondensværker ikke skal indgå i beregningsgrundlaget og at Energitilsynet fastsætter prisloftet. Det fremgår allerede af bestemmelsen, at dampanlæg heller ikke indgå, idet prisloftet skal fastsættes til den vægtede gennemsnitspris for opvarmet vand. (min understregning) Bestemmelsen er i anledning af høringssvarene desuden ændret således, at alene varmepriserne fra de to dyreste ikke indgår i beregningen af gennemsnitsprisen. I vejledningen bliver det forklaret, hvorfor disse varmepriser ikke indgår i beregningsgrundlaget. Det sker i overensstemmelse med lovbemærkninger til varmeforsyningslovens 20, stk. 4, for at fremme en Side 4/6

5 økonomisk effektivisering af sektoren. Efter den gamle beregningsmodel fastsat prisloftet af denne grund til gennemsnitsprisen for varme produceret af de 50 pct. billigste værker. I den nye model er det alene de centrale kraft-varme-anlægs varmeproduktionspriser, der danner grundlaget for prisloftet, og der er i alt kun 16 centrale kraft-varme-anlæg. For at have et tilstrækkeligt grundlag for beregning af gennemsnitsprisen, er dette ændret således, at kun de to kraft-varme-anlæg med de højeste produktionsomkostninger ikke indgår i beregningen. Dermed undgås det desuden, at f.eks. specielle lokale forhold, der ikke er udtryk for de generelle vilkår på varmemarkedet, og som gør, at varmeafregningsprisen for enkelte kraftvarme-anlæg er særlig høj, ikke får indflydelse på gennemsnitsprisen. 5. Overgangsregulering og dispensationsmuligheder RenoSam foreslår, at den generelle overgangsregulering erstattes med muligheden for at fastsætte overgangsordninger per anlæg således, at der kan tages hensyn til anlæggets faktiske afskrivningsperiode. Desuden skal der gives mulighed for, at alle forbrændingsanlæg kan søge Energistyrelsens dispensation fra bekendtgørelsen, når forudsætningerne i varme- og prisreguleringen markant ændrer sig. Dansk Energi har bedt om forklaring eller opstramning af 5 om forhold, der kan medføre reduktion af prisloftet og om en definition af det tidspunkt, der forstås ved aftaler, der er indgået i 9 og 10. Desuden har Dansk Energi efterlyst en forklaring af begrebet forsyningssikkerhed. Affald danmark så gerne, at muligheden for at reducere prisloftet bliver normeret mere. Desuden har organisationen også efterlyst en forklaring af begrebet forsyningssikkerhed. Energistyrelsens bemærkninger: Eksisterende leveringsaftaler skal først i 2016 være i overensstemmelse med det nye prisloft. Bekendtgørelsen indeholder mulighed for, at overgangsperioden ved dispensation kan forlænges, jf. 9, stk. 5. Desuden kan prisloftet blive hævet, jf. 4, stk. 5. Forlængelse af overgangsperioden og hævelse af prisloftet kan ske af hensyn til forsyningssikkerheden. Derudover kan Energistyrelsen som regeludstedende myndighed kunne give dispensation i særlige tilfælde. Bekendtgørelsen har således gode muligheder for at kunne tilpasse reguleringen til de specifikke vilkår for det enkelte anlæg. Energistyrelsen kan hæve prisloftet eller forlænge overgangsperioden, når særlige forhold af hensyn til forsyningssikkerheden taler for det. Når eksempelvis aftalen om en ny organisering af affaldsforbrændingssektoren bliver gennemført, vil affaldsforbrændingsanlæggene skulle byde på affaldsmængderne. Hvis et affaldsforbrændingsanlæg ikke kan tilbyde en tilstrækkelig lav pris, kan det ikke få affald og dermed ikke levere varme. Når et affaldsforbrændingsanlæg ikke kan klare konkurrencen, vil konsekvensen være, at anlægget går konkurs og skal nedlægges. I nogle tilfælde vil der ikke være en alternativ forsyningsmulighed i området, der kan erstatte varmeleverancen fra affaldsforbrændingsanlægget. I sådant et tilfælde vil varmeforbrugerne ikke kunne få varme, når affaldsforbrændingsanlægget nedlægges før forsyning af fremføringsanlægget er sikret på anden vis, f.eks. ved at affaldsforbrændingsanlægget omstilles til flis, at der etableres en transmissionsledning til et andet varmeproducerende anlæg eller at der etableres et nyt varmeproducerende anlæg. Side 5/6

6 I dette tilfælde kan Energistyrelsen midlertidigt hæve prisloftet til maksimal den omkostningsbestemte pris eller substitutionsprisen. På denne måde kan affaldsforbrændingsanlægget blive ved med at levere varme til forsyning af fremføringsanlægget er sikret. Det bemærkes dog, at bestemmelsen alene kan anvendes til at hæve prisloftet. Bestemmelsen kan således ikke anvendes til at tillade en højere varmeafregningspris end prisen, jf. 20, stk. 1, i lov om varmeforsyning. Den gamle bekendtgørelse indeholdte desuden en bestemmelse, hvorefter prisloftet kunne blive reduceret for at tage højde for særlige forhold, der har væsentlig betydning for distributionsanlægget. Beføjelsen kunne anvendes både af parterne ved leveringsaftalen og af Energitilsynet, når det fastsætter maksimalprisen i tilfældet af, at aftaleparterne ikke kan blive enige herom. Muligheden for at reducere prisloftet var dog de facto alene relevant som beføjelse for Energitilsynet. Prisen, jf. varmeforsyningslovens 20, stk. 1, og prisloftet er nemlig maksimalpriser. Dvs. at parterne til enhver tid kan aftale en lavere pris end denne pris. Energitilsynet har meddelt, at beføjelsen til at reducere prisloftet aldrig har været brugt. Eftersom den nye prisloftmodel bl.a. skal fremme fair konkurrence, er det vigtigt, at reguleringen indebærer lige økonomiske rammer og at afvigelser fra makimalprisen af denne grund undgås mest muligt. Derfor er det besluttet ikke at videreføre muligheden for at reducere prisloftet til den nye bekendtgørelse. Det bliver desuden defineret i vejledningen, hvad der forstås ved aftalens indgåelse. En leveringsaftale indgår på tidspunktet, hvor det er aftalt, at aftalen træder i kraft. Ved mangel af en konkret aftale om det tidspunkt, hvor aftalen gælder fra, vil det tidspunkt, hvor aftalen blev underskrevet af parterne, være det tidspunkt, hvor aftalen indgår. Med venlig hilsen Renée van Naerssen Side 6/6