6. kt. J.nr Ref. SLP. Den 21. januar 2000

Transkript

1 ENERGISTYRELSEN 6. kt. J.nr Ref. SLP Besvarelse af Kommissionens spørgsmål af 22. december 1999 (henholdsvis 14. januar 2000 for så vidt angår den danske version) vedrørende statsstøttesag nr. N 653/99 CO 2 -kvoter Den 21. januar 2000 Europa-Kommissionen har med skrivelse af 22. december 1999 stillet en række spørgsmål vedrørende notifikation af lov nr. 376 af 2. juni 1999 om CO 2 -kvoter for elproduktion. Europa- Kommissionen har efterfølgende med skrivelse af 14. januar 2000 fremsendt den danske version af nævnte spørgsmål. De danske myndigheders svar følger nedenfor. Spørgsmål 1. Hvis man antager, at der efter indførelsen af CO 2 -kvoterne oprettes et nyt effektivt kraftværk, der anvender naturgas som brændsel, og ejeren vælger at betale afgiften for hele emissionen, bedes De give et overslag over, hvor store ekstraomkostninger pr. produceret kwh afgiften medfører. Hvorledes står disse ekstraomkostninger i forhold til den gældende markedspris på elektricitet? Svar. Naturgas har et CO 2 -indhold på 57 kg/gj. Under antagelse af en virkningsgrad på 55% på et nyt naturgasfyret værk vil betalingen for kvoteoverskridelse på 40 DKK/ton CO 2 introducere et tillæg i produktionsomkostningerne på 15 DKK/MWh. Markedsprisen for electricitet ab kraftværk kan repræsenteres ved NORDPOOL spotprisen. Spotprisens gennemsnit har i perioden fra NORD- POOL s etablering i maj 1992 til september 1999 ligget på 135 NOK/MWh eller ca. 120 DKK/MWh. En pris på 120 DKK/MWh vil imidlertid ikke være tilstrækkelig til at gøre bygning af et nyt naturgasfyret kraftværk økonomisk attraktivt. Hertil kræves en væsentligt højere elpris svarende til de langsigtede marginalomkostninger inkl. kapitalomkostninger, dvs. omkring 220 DKK/MWh (afhængigt af hvilken gaspris, som kan opnås). Formentlig skal prisen være højere endnu, hvis der skal være et indtjeningsgrundlag for et kommercielt selskab. På grund af den overkapa-

2 2 citet, der findes i de nordeuropæiske elsystemer forventes en så høj elpris ikke at aktualiseres på NORDPOOL i de nærmeste år. Alene af denne årsag er spørgsmålet om bygning af et nyt kraftværk i Danmark på det kommercielle marked ret teoretisk i de første år. Dette skal ses i sammenhæng med, at den danske kvotelov kun er operativ i perioden Spørgsmål 2. Den ordning, De påtænker at indføre, vil tilsyneladende hindre den frie etableringsret. Har De overvejet andre ordninger for tildeling af udledningstilladelser, der ville have begrænset den frie etableringsret mindre end den anmeldte? I bekræftende fald bedes De oplyse, hvorfor De ikke valgte en af disse mindre restriktive ordninger. De bedes forklare, hvorfor De mener, at der ikke er nogen adgangsbarrierer for nye virksomheder, som ønsker at konkurrere med eksisterende elproducenter i Danmark. Svar. Den mest sandsynlige måde for et nyt selskab til etablering på det danske kraftmarked vil på kort sigt ( ) være køb af ejerandele i eksisterende kraftværker snarere end bygning af nye kraftværker (jf. svaret på spørgsmål 1og 4). Med køb af ejerandel i et eksisterende kraftværk vil naturligt følge køb af det relevante antal CO 2 -udledningstilladelser. Der er ingen forskel på nye og eksisterende elproducenter med hensyn til køb af ejerandele i eksisterende kraftværksselskaber. Alene af denne årsag er der ikke tale om, at kvoteloven introducerer vanskeligheder for nye elproducenter. Forestiller man sig alligevel selv om det jf. svarene på spørgsmål 1 og 4 er ret teoretisk at der i perioden ville skulle opføres et nyt kraftværk af et nyt selskab uden kvoter, måtte det, jf. svaret på spørgsmål 1, kræve en situation med en væsentligt højere markedspris for el end i dag, dvs. en situation, hvor den nye producent måtte vurdere, at der ville være en indtjeningsmulighed ved at bygge et nyt værk. Den nye elproducent ville da skulle købe udledningstilladelser på markedet. Men en eksisterende elproducent ville være i præcist samme situation: Han ville se den samme elpris på markedet og overveje samme investering i et nyt kraftværk. Han ville også skulle skaffe udledningstilladelser til dette værk. Umiddelbart ville man tro, at han bare kunne tage fra sin beholdning af allerede tildelte udledningstilladelser. Men i praksis ville dette betyde, at han skulle lukke eller reducere produktionen på et andet (eksisterende) værk. De eksisterende værker har højere driftsomkostninger end nye værker, men til gengæld indgår kapitalomkostningerne ikke i den daglige beslutning om driften (kapitalomkostningerne er sunk cost ). Lukning af - eller reduktion af produktionen på et eksiterende værk vil være forbundet med et tab. Dette tab vil såfremt elprisen har den størrelse der er nødvendig for etablering af et nyt værk være højere end omkostningen ved at købe nye kvoter (eller betale strafafgiften) 1. 1 Denne argumentation kan i øvrigt med en lidt anden formulering - genfindes på side 8 i rapporten: Design of a Practical Approach to Greenhouse Gas Emissions Trading Combined with Policies and Measures in the EU, november 1999, udarbejdet af Center for Clean Air Policy.

3 3 Hvis kvoterne havde været indrettet på en sådan måde, at de eksisterende producenter fik for mange udledningstilladelser, ville man evt. kunne tale om, at eksisterende producenter ville have en fortrinsstilling. Men det er der ikke tale om. Tværtimod er de kvoter, som kvoteloven fastsætter meget stramme i forhold til det historiske niveau. I den historiske periode , som danner baggrund for den anvendte grandfathering tildeling er den gennemsnitlige CO 2 -udledning fra elproduktion i Danmark 30,3 mill. tons årligt. Det fremgår af kvoteloven, at niveauet sættes til 23 mill. tons i år 2000, 22 mill. tons i 2001, 21 mill. tons i 2002 og 20 mill. tons i Der er således tale om en markant reduktion i kvoteperioden i forhold til det historiske niveau. En anden væsentlig faktor er, at Danmark foreløbigt er det eneste land med CO 2 -kvoter for elproduktion. Alene af den årsag er der ikke tale om favorisering af de danske elproducenter. Tværtimod vil de danske elproducenter (samt PreussenElektra og Vattenfall for så vidt angår deres del af dansk elproduktion) så længe Danmark er det eneste land med CO 2 -kvoter for elproduktion være underlagt restriktioner og omkostninger, som elproducenter i andre lande ikke er underlagt. Når og hvis EU eller andre lande i EU indfører CO 2 -kvoter, som omfatter elproduktion, vil det naturligvis være rimeligt at revurdere den danske lovgivning, så international handel med kvoter kan foregå på lige vilkår. Men igen skal man være opmærksom på, at den danske kvotelov kun er operativ til og med Endelig skal nævnes, at grandfathering i et vist omfang tilgodeser den omstændighed, at eksisterende producenter har gjort investeringer i tillid til en regulering uden kvoter. De vil derfor i et vist omfang være belastet af kapitalomkostninger til anlæg, som de måske ikke ville have bygget i et reguleringssystem med kvoter. Det er derfor de danske myndigheders opfattelse, at der ikke med den danske kvotelov foreligger forskelsbehandling af nye i forhold til eksisterende producenter og at der ikke foreligger en begunstigelse af dansk elproduktion. Til spørgsmålet om hvorvidt der er overvejet andre modeller er svaret ja. For det første har der været overvejet en model, hvor ministeren bemyndiges til at tilbageholde en andel af kvoterne til nye producenter. På grund af ovenstående argumentation blev det imidlertid vurderet, at dette faktisk ville favorisere nye producenter (frem for at ligestille dem med eksisterende producenter). For det andet har der været overvejet en model, hvor alle elproducenter ville få et antal udledningstilladelser svarende til deres elproduktion. Hver udledningstilladelse ville give ret til et bestemt an-

4 4 tal kg CO 2 pr. MWh el produceret. Til gengæld skulle elproducenterne betale CO 2 -afgift af hele elproduktionens faktiske CO 2 -emission - med et fradrag svarende til elproduktionen gange udledningstilladelsen pr. MWh. Dette system ville betyde, at elproducenter med lavere CO 2 -emission end gennemsnittet ville modtage et netto-tilskud, mens producenter med højere CO 2 -emission end gennemsnittet ville betale en netto-afgift. Denne model blev fravalgt, fordi den ikke ville være egnet til at styre mod en given absolut CO 2 -emission. For det tredje har der været overvejet en model, hvor CO 2 -kvoterne blev bortauktioneret/solgt. Dette ville reelt svare til en afgift på hele elproduktionen og ville give meget store vanskeligheder for elproducenter i Danmark, så længe andre lande ikke indfører noget tilsvarende. Spørgsmål 3. Ifølge anmeldelsen kan indehavere af eksisterende elproduktionskapacitet sælge udledningstilladelser, der er frigjort ved lukning af en del af deres eksisterende kapacitet. Men hvis producenterne kan sælge tilladelser som følge af lukning af kapacitet, der under alle omstændigheder skulle lukkes, vil indførelsen af kvoteordningen ikke medføre yderligere omkostninger for disse producenter. Anmeldelsen af strandede omkostninger i Danmark (statsstøttesag nr. N 415/99) indeholder en liste over elkraftanlæg, der vil blive lukket i de kommende år. Ville de danske myndigheder være indstillet på at forbyde salget af tilladelser i forbindelse med lukning af denne særlige kapacitet? Svar. Svaret falder i flere dele. For det første tildeles udledningstilladelserne ikke anlæg men selskaber. Det er derfor vanskeligt at definere hvilken udledningstilladelse der hører til hvilket anlæg. For det andet er det historiske bidrag til udledningstilladelsen fra gamle anlæg, der står foran skrotning meget lille. Anlæggene har jo da de er ældst og har de højeste driftsomkostninger kørt som de sidste i lastfordelingen. Selv efter lukning af de gamle anlæg vil de resterende anlæg have en produktionskapacitet, som væsentligt overskrider kvoterne. For det tredie: Den store nedskæring i den samlede CO 2 -kvote (fra 30,3 til mill. tons) er indlagt blandt andet. for at lægge et økonomisk pres på selskaberne til at lukke nogle af de gamle anlæg. Hvis man oven i købet fratog nogle af deres udledningstilladelser, ville selskaberne blive straffet en ekstra gang ved, at man fratager dem et af virkemidlerne til at overholde kvoten. Selskaberne ville således få en motivation til ikke at lukke de gamle forurenende anlæg. På denne baggrund mener de danske myndigheder ikke, at der er belæg for at fratage selskaberne udledningstilladelser ved lukning af gamle anlæg.

5 5 Spørgsmål 4. De har fremført, at det er usandsynligt, at der vil blive igangsat store nye kraftværker i Danmark i 2003 eller tidligere på grund af gennemløbstiden. De bedes redegøre nærmere for denne udtalelse med hensyn til gennemløbstider. Svar. Under svaret på spørgsmål 1 og 2 blev der redegjort for, at det alene af økonomiske årsager ikke er sandsynligt, at der i kvotelovens funktionsperiode vil blive bygget nye kraftværker på markedsvilkår. Hertil kommer spørgsmålet om byggetid. Det senest godkendte kraftværk er Avedøreværkets blok 2 (AVV2). Ansøgningen om at bygge dette naturgasfyrede værk blev fremsendt til Energistyrelsen i september Inden ansøgningen blev fremsendt var Energistyrelsen bekendt med projektet i ca. 2 år. Oprindeligt blev der ansøgt om et kulfyret værk. Denne ansøgning blev afslået i juni 1996 efter en længere politisk debat. En ny ansøgning om et gasfyret værk blev fremsendt i marts 1997 og godkendt samme måned. Anlægget forventes at gå i drift ultimo Det vil sige at byggetiden, efter at godkendelsen efter elforsyningsloven blev givet, er estimeret til omkring 4½ år. Herudover gik der 2½ år med den formelle behandling efter elforsyningsloven. Altså ialt 7 år. Sagsbehandlingstiden ville være blevet kortere, hvis man fra starten havde valgt at ansøge om et naturgasfyret anlæg. Desuden må sagsbehandlingstiden efter elforsyningsloven forventes forenklet i fremtiden med offentliggørelse af generelle betingelser for nye produktionsanlæg. Imidlertid skal store elproduktionsanlæg fortsat også behandles efter miljøloven og planlægningsloven. En sagsbehandlingstid på under et år forekommer ikke realistisk, den historiske erfaring taget i betragtning. Man kunne vælge en anden teknologi (combined cycle) end der er valgt på AVV2 (dampturbine kombineret med gasturbiner). Det vil forkorte byggetiden noget. Men en samlet sagsbehandlingsog byggetid på under 4 år forekommer ikke realistisk. Energistyrelsen har ikke ansøgninger liggende om etablering af kraftværksprojekter på fossile brændsler. Energistyrelsen har heller ikke modtaget henvendelser, der kunne indikere, at sådanne skulle være under udarbejdelse. Dette betyder, at det ikke er realistisk at forvente etablering af nye fossilt baserede kraftværker inden kvotelovens funktionsperiode er ophørt med udgangen af Spørgsmål 5. Har De planer om også at indføre kvoteordninger for andre forurenende industrier som f.eks. den kemiske industri? I bekræftende fald bedes De oplyse, hvorledes De planlægger at fordele kvoterne inden for disse industrier.

6 6 Svar. Nej. Der er ikke i øjeblikket planer om at udstrække kvotesystemt til at omfatte andre sektorer end elproduktion. Industrien, opvarmningssektoren og transporten er reguleret af afgifter og andre virkemidler. Spørgsmål 6. De bedes forklare, hvorfor De ved fastsættelsen af de individuelle kvoter skelner mellem CO 2 fra modtryksanlæg og CO 2 fra kondenserende anlæg. Er det formålet at favorisere kraftvarmeværker eller mere miljøvenlige anlæg? Svar. Der henvises til svaret på spørgsmål 7. Spørgsmål 7. Kan De bekræfte, at kvoterne ikke kun fordeles på grundlag af de historiske emissioner, men at der også tages hensyn til effektivitet? Svar. Ja. En vigtig del af de danske CO 2 -reduktioner (og andre miljømæssige forbedringer) er fremkommet gennem anvendelse af kraftvarme. Modtryks-CO 2 svarer til CO 2, som historisk er udledt som kraftvarme-el. Kondens-CO 2 svarer til CO2 udledt fra el, der historisk er produceret uden ledsagende varmeproduktion og derfor med betydeligt lavere effektivitet og betydeligt højere emission pr. kwh. En kraftværksenhed kan udsende både modtryks-co 2 og kondens-co 2 i samme periode eller endda samtidigt. Dette forudsætter, at enheden er et udtagsværk, det vil sige har et variabelt forhold mellem el- og varmeproduktionen. Dette illustreres i figuren nedenfor. Udtagsværket kan i enhver drifttime vælge en hvilket som helst drifttilstand mellem linierne A og B. Hvis enheden kører i A-tilstanden (dvs. på modtrykslinien 2 ), er hele elproduktionen bundet til varmeproduktion. Denne elproduktion kaldes modtryks-el, og den tilsvarende CO 2 -emission kaldes modtryks-co 2. Hvis enheden kører i tilstand B, har den en ekstra kondens-elproduktion, som ikke er forbundet med varmeproduktion og som derfor produceres med meget lavere effektivitet. 2 Modtrykslinien repræsenterer den minimale elproduktion med given varmeproduktion.

7 7 Driftsområde for udtagsenhed El (MW) B A A Modtrykslinie Varme (MW) Der er stor miljømæssig forskel mellem kondens- og modtryks-el. Hertil kommer, at hvis en del af elproduktionen er bundet til varmeproduktion, er der ikke store muligheder for at ændre i produktionsmønstret. Hvis modtryks-el ikke blev eksplicit behandlet i loven, ville udledningstilladelser for selskaber med høj kraftvarmeproduktion virke imod hensigten (som er opnåelse af CO 2 -reduktion). Hensigten i loven med at skelne mellem modtryks- og kondens-el er således at bevare de miljøgevinster fra kraftvarmeværker, som har opereret i den historiske periode Man kan også udtrykke det på den måde, at de fremtidige CO 2 -reduktioner fortrinsvist skal ske i kondens-produktionen. Spørgsmål 8.Hvor stor en procentdel af en elproducents historiske emissioner vil blive omfattet af de individuelle kvoter? Svar. Den historiske CO 2 -emission fra elproduktion er 30,3 Mt (årligt gennemsnit over perioden ). Tabel 1 viser den totale CO 2 -kvote angivet i procent af den historiske emission. År Total CO 2 -kvote Kvote/historisk emission 76% 73% 69% 66% Tabel 1. CO 2 -kvote sammenlignet med historisk CO 2 -emission.

8 8 Procentandelen vil variere mellem de enkelte producenter. Hvis producenten historisk har haft en stor andel af kondensproduktion, vil han skulle reducere mere end gennemsnittet (og omvendt). For gennemsnitsproducenten er procenten 76% for år 2000 som i tabellen. Spørgsmål 9. Hvor stor en andel af de samlede CO 2 -emissioner fra elproduktion i Danmark stammer fra elektricitet, der eksporteres? Svar. Tabel 2 viser forskellen mellem aktuel CO 2 -emission og korrigeret CO 2 -emission fra den danske energisektor i perioden Den korrigerede emission er den emission, der ville have været, hvis der ikke havde været eksport/import af el og hvis udetemperaturen havde været gennemsnitlig. Langt størsteparten af korrektionen skyldes variation i eleksport/import. År gns. Korrigeret aktuel CO 2, Mt 3,0 0,4 14,7 5,5 3,2 5,4 Tabel 2. De CO 2 -emissioner, som kan tilskrives eleksporten er således omkring 5 Mt i gennemsnit i den historiske periode Til sammenligning var den totale gennemsnitlige emission fra elproduktion 30,3 Mt i samme periode. Spørgsmål 10. De bedes forklare, hvorfor elproducenterne ikke må opspare hele den del af deres kvote, som de ikke anvender i et bestemt år, men er tvunget til i samme år at sælge den andel, der ligger over opsparingsgrænsen. Svar. Hvert år tildeler miljø- og energiministeren en CO 2 opsparingsgrænse. Den samlede opsparingsgrænse er 20 Mt CO 2. Hver elproducent modtager hvert år en individuel opsparingsgrænse svarende til hans andel af den totale kvote for det samme år. For år 2000 er forholdet mellem opsparingsgrænse og udledningstilladelse således 20:23 for alle elproducenter. Hvis CO 2 -emissionen fra en elproducent er lavere end CO 2 -opsparingsgrænsen for dette år, kan forskellen opspares og anvendes i følgende år (banking). Dette skal i givet fald indrapporteres til miljø- og energiministeren for at muliggøre beregning af kvoteopfyldelse. Opsparingsgrænsen muliggør altså banking af CO 2. Den totale opsparingsgrænse (20 Mt) er lavere end den totale kvote for de første tre år (henholdsvist 23, 22 og 21 Mt). Årsagen hertil er politisk og ikke teknisk. I første udkast til loven var der ingen forskel. Under forhandlingerne i Folketinget blev kvoten for de første tre år forøget, men opsparingsgrænsen blev ikke forøget tilsvarende. Denne tekniske komplikation eksisterer kun for de første tre år og var nødvendig for at nå et politisk kompromis.

9 9 Systemet virker således: Antag at en elproducent har en udledningstilladelse (år 2000) på U. Antag, at han har en opsparingsgrænse på O (O < U i 2000, 2001 og 2002). Antag endelig, at denne elproducent har en aktuel CO 2 -emission på E. 1. Hvis E > U betales skat på (E U) * 40 DKK. 2. Hvis U > E > O sker der ingenting (ingen skat, ingen banking af CO 2 ). Producenten er ikke tvunget til at sælge mængden (U - E) som indikeret i spørgsmålet. Han kan bare ikke sætte det i banken. 3. Hvis E < O sættes mængden (O E) i banken til brug for efterfølgende år.