EUROPA-PARLAMENTET. Udvalget om Juridiske Anliggender og det Indre Marked ARBEJDSDOKUMENT. Udvalget om Juridiske Anliggender og det Indre Marked

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET Udvalget om Juridiske Anliggender og det Indre Marked 17. september 2002 ARBEJDSDOKUMENT om en juridisk ramme for den frie bevægelighed på det indre marked for varer, for hvilke ejendomsretten eventuelt kan drages i tvivl Udvalget om Juridiske Anliggender og det Indre Marked Ordfører: Willy C.E.H. De Clercq DT\ doc PE

2 Baggrund: Redegørelse for problematikken Adskillige aspekter af problematikken omkring plyndring af ejendom under 2. Verdenskrig er omfattet af internationale aftaler. Dog er der stadig et spørgsmål, som ikke blevet løst, vedrørende de kulturgoder, for hvilke ejendomsretten eventuelt kan drages i tvivl. Problemet vedrørende stjålne kulturgoder (hermed menes offentlig eller privat ejendom, der betragtes som værende af kunstnerisk værdi eller som kulturel ejendom), der i krigstid røves med vold, konfiskeres eller fjernes gennem tilsyneladende lovlige transaktioner eller auktioner, er desværre stadig aktuelt selv her i begyndelsen af det 21. århundrede. Sådanne plyndringer har fundet sted gennem tiderne, men problemet blev mere akut i det 19. og det 20. århundrede. Under 2. Verdenskrig fandt massive plyndringer af kulturelle goder sted i et hidtil uset omfang. Plyndringernes omfang var veldokumenteret både under og efter krigen, og alle medlemsstaterne har erkendt og accepteret problemet. I henhold til optegnelser efter krigen drejer det sig om adskillige millioner genstande, herunder museumsværdige kunstværker, møbler, bøger, religiøse genstande og andre betydelige kulturelle værker. Af optegnelser om krav fra overlevende og deres familier og fra medlemsstaterne fremgår det, at der for tusinder af betydelige kunstværker i omløb, hvoraf nogle indgår i museers kunstsamlinger, er fundet huller i deres overleveringshistorie, som kan spores tilbage til tiden omkring 2. Verdenskrig i Europa ( ). Det erkendes også af offentlige instanser, at betydelige mængder af kunstværker har optrådt på kunstmarkedet uden klart dokumenteret ejendomsforhold og med mangelfulde oplysninger om deres overleveringshistorie. Museer og kunsthandlere erkender, at der er behov for juridisk sikkerhed til klarlæggelse af oprindelsen af deres samlinger og nyanskaffelser. Selv om problemet vedrørende stjålne kulturgoder er almindeligt kendt, har det ofte vist sig særdeles vanskeligt for private fordringshavere at få deres ejendom tilbage. En af grundene er, at mange europæiske nationer har valgt at ignorere de internationale bestemmelser vedrørende denne ejendoms status og at gøre det muligt for tyve (eller hælere) at sælge kulturgoderne fuldt lovligt ifølge national ret. Hertil kommer, at man i forbindelse med sager om stjålne kulturgoder ofte møder komplicerede spørgsmål om, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse, samt forældelsesfrister, alt efter hvor plyndringen fandt sted, hvor kulturgodet har befundet sig i den mellemliggende periode, eller hvor det blev fundet. Endelig har fordringshavere mødt betydelige forhindringer under deres eftersøgninger som følge af de vekslende standarder med hensyn til adgangen til arkiver i de forskellige europæiske lande. Umiddelbart efter 2. Verdenskrig blev der i forskellige lande vedtaget en række love, som specifikt vedrørte stjålen ejendom, hvorefter mange af disse love efterhånden bortfaldt. Emnet fik igen offentlighedens fulde opmærksomhed efter Berlinmurens fald og den deraf følgende åbning af arkiverne i Østeuropa og Rusland. Mange private organisationer begyndte aktivt at arbejde med spørgsmålet om stjålne kulturgoder, og der blev nedsat en række nationale udvalg og arbejdsgrupper, som skulle undersøge arkiverne og kunstværkernes oprindelse samt i visse tilfælde behandle individuelle ansøgninger om tilbagelevering. Desværre erkendes det generelt, at problemet med stjålne kunstværker i Europa ikke endte i For eksempel har det udvalg, som behandler krav vedrørende fast ejendom i Bosnien- Hercegovina, fået forelagt sager vedrørende tabt ejendom i forbindelse med den nylige serbiske etniske udrensningskampagne i Bosnien. Tilsvarende krav vil sandsynligvis opstå i forbindelse med kommende konflikter. PE /7 DT\ doc

3 Den nuværende situation Det nazistiske regime var ansvarligt for tyveri af store mængder af værdifulde kulturgoder, ikke alene i Tyskland, men også i alle de allierede eller besatte lande, herunder Belgien, Frankrig, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Norge, Polen, Rumænien, Tjekkoslovakiet, Ungarn, Østrig og de tidligere sovjetiske republikker (de baltiske lande, Rusland, Ukraine og Belarus). I henhold til international ret var disse plyndringer illegale. Under krigen fastslog De Forenede Nationer, at stjålen ejendom, som var overtaget af staterne, skulle leveres tilbage til oprindelseslandet for der at blive overdraget til den oprindelige ejer. Plyndring af ejendom fik derpå af Nürnberg-tribunalet tildelt en særlig status, eftersom det i Nürnberg-chartrets artikel 6, litra b) udtrykkeligt fastsloges, at plyndring af privat ejendom udgjorde en forbrydelse i henhold til folkeretten. Ved sin endelige domsafsigelse fastslog tribunalet udtrykkeligt, at plyndring efter 1. september udgjorde en forbrydelse imod menneskeheden 1. (Panelet undskyldte ikke plyndring af jøder før denne dato; blot betragtedes det ikke som en krigsforbrydelse. Tyskland har selv i diverse aftaler, som blev indgået efter krigen, anerkendt sådanne plyndringer som værende ulovlige). I mange aftaler af denne art erkendtes det tilsvarende, at staterne havde pligt til at tilbagelevere stjålne goder uden hensyntagen til, om der i mellemtiden var sket overførsler til tilsyneladende uskyldige købere, samt at de var forpligtede til at opbevare og vedligeholde disse goder, indtil de kunne overdrages til oprindelseslandet. Staterne betragtes således ifølge international ret som vogtere af plyndret ejendom, ikke som ejere. I den lovgivning, som efter krigen blev indført i Schweiz, Belgien, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien og Nederlandene, stadfæstedes denne anskuelse til fordel for de oprindelige ejere af den ejendom, som var stjålet i denne periode. Nu er størstedelen af den pågældende nationale lovgivning i mellemtiden bortfaldet eller udløbet på grund af forældelsesfrister, og der findes ikke nogen international konvention, som finder anvendelse på perioden omkring 2. Verdenskrig. Medens problemets eksistens er fastslået, søger staterne stadig at fastlægge juridiske instrumenter med henblik på at harmonisere afvigelserne mellem de forskellige landes lovgivninger. På det institutionelle plan har Europarådets Parlamentariske Forsamling vedtaget en resolution om røvet jødisk kulturel ejendom 2. I tillæg til disse bestemmelser vedtog 44 stater, herunder samtlige EU-medlemslande, den 3. december 1998 på en diplomatisk konference i Washington om stjålne kulturgoder fra Holocaust-perioden ikke-bindende principper og forpligtede sig moralsk til at tilbagelevere stjålne kulturgoder. De deltagende stater erkendte, at der stadig er store mængder af stjålne kulturgoder i omløb, og vedtog 11 henstillinger, i hvilke de enedes om (i) at træffe alle nødvendige foranstaltninger til at identificere og udsende en liste over kunstværker af tvivlsom oprindelse, (ii) at udvikle mekanismer med henblik på at løse udestående spørgsmål om ejendomsret under hensyntagen til de vanskeligheder, som personer, der søger tilbagelevering, ofte har med at gøre deres rettigheder gældende, og (iii) at lempe de krav vedrørende bevisbyrde, som skal opfyldes i forbindelse med ansøgninger om tilbagelevering af stjålen ejendom. Formålet med den efterfølgende konference i Vilnius i oktober 2000 (International Forum on Holocaust Era Looted Cultural Assets) var at sikre gennemførelse af Washington-principperne og Europarådets resolution 3. Visse EU-medlemsstater og 1 Jf. Nürnberg-tribunalets dom af 30. september Resolution 1205, vedtaget den 4. november Henvisningen til Holocaust-perioden betyder ikke, at disse initiativer udelukkende vedrører kunst, som blev stjålet fra jøder. I den pågældende periode var talrige privatpersoner og grupper over hele Europa ofre for røverier af denne art, som udførtes af mange forskellige gerningsmænd. DT\ doc 3/7 PE

4 tredjelande som f.eks. Rusland 1 har for nylig vedtaget foranstaltninger til fordel for ofre for røveri af kulturværdier, for eksempel vedrørende behandling af anmodninger om tilbagelevering 2, lempelse af bestemmelserne vedrørende erstatnings- og ejendomsret, blandt andet med hensyn til forældelsesfrister, samt oprettelse af parlamentariske udvalg, som skulle behandle spørgsmålet. På europæisk plan omhandler direktiv 93/7/EØF af 15. marts 1993 tilbagelevering af kulturgoder, som ulovligt er fjernet fra en medlemsstats område. Formålet med direktivet var at indføre et samarbejde mellem medlemsstaterne for at nå frem til en gensidig anerkendelse af de relevante nationale lovgivninger vedrørende nationale skatte på kulturområdet. Imidlertid er der ikke indført brugbare retningslinjer med hensyn til individuelle krav, som stadig er afhængige af de særdeles forskelligartede lovbestemmelser i medlemsstaterne. Europa-Parlamentet har efterfølgende vedtaget to beslutninger om ulovligt erhvervede kulturgoder, dels i om tilbagelevering af ulovligt erhvervet ejendom til jødiske samfund og dels om tilbagelevering af holocaustofres ejendom i Således har EU gjort en berettiget indsats med hensyn til anerkendelse af den historiske kendsgerning om plyndring af kunstværker i perioden , men den har endnu ikke opstillet en samlet ramme for at løse de endnu udestående juridiske problemer vedrørende stjålne kunstværker, som har betydning for kunstværkers frie bevægelighed på det indre marked generelt. Et europæisk juridisk problem kræver europæiske foranstaltninger Den juridiske situation på området er i øjeblikket særdeles uklar, hvilket har bevirket, at det ikke har været muligt for museer, kunsthandlere, ofre og arvinger at få stjålne kulturgoder returneret eller at få udfyldt hullerne i de pågældende genstandes overleveringshistorie. Fordringshaverne støder på et vildnis af juridiske problemer, som tildels afhænger af det sted, hvor den stjålne ejendom tilfældigvis er dukket op. Adgangen til oplysninger er forskellig fra land til land, og det samme gælder de juridiske normer vedrørende så grundlæggende spørgsmål som afgørelsen om, hvilken retspraksis der finder anvendelse, bevis på ejendomsret, vurdering af, hvornår der kan gøres krav gældende, og følgerne af mellemliggende overførsler til modtagere, der tilsyneladende er i god tro. Det er nødvendigt at indføre en juridisk og institutionel ramme, som er mere retfærdig over for fordringshavere, nuværende indehavere og statsejede og almennyttige instanser. Desuden er dette i høj grad et europæisk problem, som kræver en europæisk løsning, og den kommende udvidelse af Den Europæiske Union gør spørgsmålet endnu mere væsentligt, da det berører flere af kandidatlandene direkte. Der verserer stadig ca. 170 klagesager for domstole over hele Europa, herunder i Rusland. Hver gang står man over for de samme juridiske problemer, nemlig at bestemme kulturgodets oprindelse, vurdere årsagen til de manglende oplysninger om overleveringshistorien mellem 1933 og 1945, bestemme, hvilken ret der finder anvendelse, afgøre, om en køber har handlet i god tro, og i så fald hvilke rettigheder han har, tage stilling til, om forældelsesfrister finder anvendelse osv. Endvidere fører forskellene mellem medlemsstaternes retssystemer (baseret på civilret eller sædvaneret) til forskellige resultater, hvilket giver anledning til endeløse 1 Det russiske parlament ændrede sin lov om kulturgoder i Den tyske Forbundsdag vedtog i efteråret 2001 en resolution (Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts), hvori den bekræftede Berlin-erklæringen og fastslog, at formålet med den seneste lovgivning ikke var at ændre tysk lovgivning med henblik på at udelukke krav om tilbagelevering af røvet kunst. 3 EFT C 17 af EFT C 292 af PE /7 DT\ doc

5 konflikter og udgør et juridisk morads for ofrene for kunstrov og deres arvinger. Selv om nogle af disse problemer kan se ud til at være kulturelle, må formålet med en europæisk juridisk og institutionel ramme for stjålne kulturgoder være at finde en juridisk løsning på et i bund og grund juridisk problem, snarere end at gøre det til et kulturelt problem. Der kan ikke være tvivl om, at dette reelt er et juridisk problem. For det første er og bliver totalitære regimers systematiske og vilkårlige plyndring af ejendom en alvorlig overtrædelse af menneskers ret til fredelig besiddelse af ejendom i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention og EU s charter om grundlæggende rettigheder. Når der skal træffes afgørelse om behandlingen af de således krænkede personers rettigheder, er der tale om et strengt juridisk anliggende. For det andet kan problemerne i forbindelse med plyndringerne tilskrives de lovgivningsmæssige konflikter, som skyldes forskelsbehandlingen i EU mellem sagsøgere i samme situation afhængigt af, hvor deres ejendom er fundet. For det tredje indebærer behandlingen af sager vedrørende stjålne kulturgoder, at der træffes afgørelse om juridiske spørgsmål vedrørende international offentlig ret, anvendelse af forskellige traktater, international privatret, adgang til oplysninger, ejendomsret, bevisbyrde og forældelsesfrister. Kort sagt rejser sager om stjålne kulturgoder generelt følgende spørgsmål, som alle er undergivet de forskellige juridiske standarder i medlemsstaternes lovgivning: (1) Hvorledes etableres ejendomsretten, og hvilken adgang til nødvendige oplysninger tilbyder medlemsstaterne sagsøgerne? (2) Hvornår skal der gøres krav gældende om tilbagelevering af ejendom, og hvor lang bør forældelsesfristen være? (3) Har købere, som i god tro har aftaget stjålne kulturgoder, rettigheder, og i så fald hvilke? (4) Hvilke klagemuligheder er der over for professionelle sælgere som kunsthandlere, der har købt eller solgt stjålne kulturgoder? (5) Og hvis en stjålen kulturgenstand returneres, skal ejerens muligheder for at eksportere den i så fald begrænses? De forskellige måder, hvorpå medlemsstaterne besvarer disse spørgsmål, skaber tvivl med hensyn til ejendomsretten og hæmmer kulturgoders frie bevægelighed på det indre marked. Overvejelse af mulige initiativer fra Europa-Parlamentet De nuværende retsregler vedrørende stjålne kulturgoder er hverken sammenhængende eller forudsigelige. De tilskynder ikke til frivillig eller effektiv bilæggelse af tvister eller beskytter ofrenes rettigheder, når de søger at få deres stjålne ejendom tilbage. De kan heller ikke siges at bidrage til at opfylde de erklærede mål i international ret, som verdens nationer vedtog efter 2. Verdenskrig. For at kunne danne sig et klart billede over alle de spørgsmål, som er forbundet med stjålne kulturgoder, bør Europa-Parlamentet afholde en høring for dels at vække offentlighedens opmærksomhed omkring spørgsmålet og dels at pege på mulige løsninger af problemerne på EU-plan. For at kunne bane vej for en samlet europæisk ramme for retfærdig bilæggelse af tvister vedrørende ejendomsretten til stjålne kulturgoder bør høringen omfatte følgende: - en evaluering af bestræbelserne på at gennemføre principperne fra Washingtonkonferencen, Europarådets resolution 1205 og Vilnius-forummet; DT\ doc 5/7 PE

6 - en gennemgang af medlemsstaternes nuværende programmer for identifikation og tilbagelevering af stjålne kulturgoder; - en vurdering af eksisterende eller planlagte databaser over stjålne kulturgoder og af mulighederne for at udvide offentlige databaser, så de kan benyttes til at foretage mere omfattende eftersøgninger efter værdier i forbindelse med specifikke værker og/eller krav; - en evaluering af EU s retsakter og bestemmelser vedrørende adgang til arkiver over (a) kulturgoder, (b) eksproprieringer, salg af værdier eller plyndringer i perioden omkring 2. Verdenskrig, (c) lister udarbejdet efter krigen over stjålne genstande, genstande, som er blevet returneret til oprindelseslandet, indbragte og bilagte klager, (d) optegnelser fra museer og kunsthandlere vedrørende genstande, som blev købt eller solgt i Europa mellem 1933 og 1945; et centralt spørgsmål er at respektere privatlivets fred og samtidig sikre muligheden for at gøre krav gældende; - indførelse af ensartede standarder for identifikation og håndtering af stjålne kulturgoder, også når der er uklarhed med hensyn til herkomsten; - en evaluering af den nuværende rækkevidde af EU-bestemmelser og europæiske traktater eller aftaler på området import/eksport og told, som kunne have betydning for indførelsen af ensartede standarder for identifikation og behandling af stjålne kulturgoder; - en gennemgang af de igangværende bestræbelser på at etablere et parallelt samarbejde med myndighederne i Rusland, de central- og østeuropæiske lande og andre retssystemer med hensyn til identifikation og tilbagelevering af stjålne kulturgoder; - en bedømmelse af Lugano-konventionens anvendelse og udvikling og nuværende praksis med hensyn til brugen af denne konvention i forbindelse med fuldbyrdelse af domme vedrørende løsøre (eller kulturgenstande); - en drøftelse af, i hvilket omfang den europæiske menneskerettighedskonvention, chartret om grundlæggende rettigheder og EF-Domstolens og Menneskerettighedsdomstolens retspraksis kunne finde anvendelse på stjålne kulturgoder. Et af de vigtigste formål med et initiativ fra Europa-Parlamentet burde være at stille forslag om udvikling af strukturer med henblik på at afhjælpe problemet og f.eks. vurdere muligheden for at indføre en universalmodel til behandling af spørgsmål om stjålne kulturgoder, som skulle være forenelig med europæisk og international ret. EU bør gå i spidsen med hensyn til oprettelse af en voldgiftsenhed, der skulle tage stilling til ejendomsforhold og bilægge tvister. I stedet for det nuværende system, hvor hver sag behandles separat på nationalt plan, burde tvister vedrørende stjålne kulturgoder indbringes for en særlig domstol, som baserer sin behandling af sagerne på eksisterende folkeret, traktater og mellemstatslige aftaler. Eftersom midlerne til at oprette en sådan domstol allerede er til stede, skulle det ikke være nødvendigt at udarbejde en formel traktat. Oprettelsen af denne domstol kunne i stedet ske på grundlag af mindre formelle aftaler mellem regeringerne og lovgivning på nationalt plan og/eller EU-plan, ligesom det har været tilfældet med Den Internationale Sportsdomstol i Lausanne. PE /7 DT\ doc

7 For således at kunne indtage en ledende rolle på området bør EU sørge for at indføre ensartede vilkår i form af bestemmelser til løsning af tvister om identifikation af, ejendomsret til og tilbagelevering af stjålne kulturgoder. DT\ doc 7/7 PE