Høringsnotat: Vejledning til Lov om finansiel virksomhed 124, stk. 5 Krav til kapital til opfyldelse af solvensbehovstillæg under 8+ metoden.

Transkript

1 Finanstilsynet 9. august 2013 J.nr.: /mhj Høringsnotat: Vejledning til Lov om finansiel virksomhed 124, stk. 5 Krav til kapital til opfyldelse af solvensbehovstillæg under 8+ metoden. Et udkast til vejledning blev sendt i høring den 12. juni 2013 hos Finansrådet, Lokale Pengeinstitutter, Realkreditforeningen og Realkreditrådet. Høringsfristen udløb den 19. juni 2013, og Finanstilsynet har modtaget høringssvar fra Finansrådet, Lokale Pengeinstitutter og Realkreditrådet. 1. Finanstilsynets bemærkninger til høringssvarene Finansrådet (FR) fremfører, at: 124, stk. 5, i lov om finansiel virksomhed ikke giver Finanstilsynet beføjelser til at stille krav til den kapital, der skal anvendes til opfyldelse af pengeinstitutters og realkreditinstitutters solvensbehov, men derimod alene beføjelser til at stille krav til den kapital, der skal medgå til dækning af et solvenskravstillæg, der fastsættes af Finanstilsynet i henhold til 124, stk. 1, første punktum. Vi finder derfor, at det for en god ordens skyld bør præciseres i vejledningen, at der vil være krav om en dialog med Finanstilsynet om solvensbehovet og kapitalgrundlaget til dækning deraf, såfremt kvaliteten af kapitalen til dækning af solvensbehovstillægget ikke opfylder de i vejledningen anviste krav til et solvenskravstillæg. FR anfører videre, at institutter vil kunne operere med et solvensbehov i medfør af 124, stk. 1 og 4, der ligger ud over et solvensbehov opgjort i henhold til Finanstilsynets vedledning om opgørelse af solvensbehovet efter 8+ metoden. I den forbindelse vil vi gerne have bekræftet, at den øvrige del af solvensbehovet kan dækkes med kapital, som der ikke stilles yderligere krav til, end hvad der gælder for kapitalgrundlaget i medfør af basiskapitalbekendtgørelsen og i den nye kapitalkravsforordning (CRR), henholdsvis før og efter forordningens ikrafttræden.

2 2/7 Det er korrekt, at vejledningen refererer til FiL 124, stk. 5 og krav til kapital til opfyldelse af et af Finanstilsynet fastsat individuelt solvenskrav. Imidlertid vurderes det i praksis at have samme betydning for kapital til opfyldelse af solvensbehovet i henhold til FiL 124, stk. 4, således at det i givet fald er tilstrækkeligt til at opfylde et evt. solvenskrav i henhold til FiL 124, stk. 5. Hvis et instituts kapital til opfyldelse af solvensbehovet efter FiL 124, stk. 4, ikke er i overensstemmelse med vejledningen, vil Finanstilsynet i praksis indlede en dialog med instituttet. Finanstilsynets udgangspunkt for denne dialog vil være den samme tilgang, som Finanstilsynet anvender ved fastsættelsen af et solvenskrav, jf. Vejledning om tilstrækkelig basiskapital og solvensbehov for kreditinstitutter samt nærværende vejledning. Finansrådet fremfører, at: Tilsvarende vil det være ønskeligt med en præcisering af, at solvensbehovet, der trigger en konvertering i medfør af punkt 1 på side 2, alene er det solvensbehov, der er opgjort i henhold til Finanstilsynets vejledning om opgørelse af solvensbehovet efter 8+ metoden og ikke et eventuelt højere individuelt opgjort solvensbehov. Finanstilsynet finder, at trigger event er brud på solvensbehovet, og derved det højeste af henholdsvis solvensbehovet efter FiL 124, stk. 4, og et eventuelt individuelt fastsat solvenskrav efter FiL 124, stk. 5. Fsva. Det metodiske grundlag for opgørelsen, så følger det af Vejledning om tilstrækkelig basiskapital og solvensbehov for kreditinstitutter at: pengeinstitutterne kan tage udgangspunkt i de opstillede kvantitative benchmarks og beregningsmetoder, men det er samtidig vigtigt, at det enkelte institut forholder sig til egne risici, erfaringer og data. Afvigelser kræver fyldestgørende dokumentation af, at opgørelsen er sket på passende forsigtig vis, og at der derved er afsat tilstrækkelig kapital til de underliggende risici - på samme måde som hvis vejledningen blev benyttet. Tilgangen er derfor i udgangspunktet solvensbehovet efter FiL 124, stk. 4, hvorefter Finanstilsynet kan vælge at validere solvensbehovet og fastsætte det som et individuelt solvenskrav. Finansrådet anfører, at: der er tale om en vejledning og ikke ufravigelige krav. Det må således også i praksis indebære, at kapitalinstrumenter, der ikke efterlever de specifikke krav i vejledningen, vil godkendes til dækning af søjle 2-tillæg, hvor det under hensyn til konkrete forhold kan godtgøres, at instrumentet sikrer et tabsabsorberende kapitalgrundlag på en going concern basis. Det fremgår af vejledningen at Såfremt de anviste kriterier for anvendelse af anden ansvarlig kapital er opfyldt, er der ikke krav om forudgående godkendelse fra eller dialog herom med Finanstilsynet. Det følger heraf, at an-

3 3/7 vendelsen af kapitalinstrumenter, der ikke opfylder de anviste kriterier, fordrer forudgående dialog med Finanstilsynet. Finanstilsynet vil i den forbindelse lægge vægt på, at disse instrumenter er kendetegnet ved en tilsvarende tabsabsorberingsevne, Finansrådet finder, at det er: meget restriktivt, at hybrid kernekapital, der opfylder de gældende krav i basiskapitalbekendtgørelsen eller de kommende krav i CRR, som udgangspunkt ikke kan medregnes til dækning af søjle 2-kapitalkravet, hvis triggeren for konvertering eller nedskrivning baseret på egentligt kernekapital er under 7 pct. Ved fastsættelse af et passende triggerniveau er det afgørende, at triggerniveauet er så højt, at kapitalen er tabsabsorberende i going concern, således at der er reel mulighed for genopretning. Dertil kommer, at det er tilsynets vurdering, at 7 pct. er markedskonformt i en europæisk sammenhæng. Finansrådet fremfører, at: der er behov for en uddybning af fodnoten i punkt 1 om kapital med mulighed for konvertering eller nedskrivning ved brud på solvensbehovet. Finanstilsynet vil uddybe fodnoten som følgende: Kapital med mulighed for konvertering eller nedskrivning, der er at sidestille med automatisk konvertering eller nedskrivning med hensyn til tabsabsorbtion som going concern, herunder fx mulighed for anvendelse af tilkøbt option på frivillig konvertering af statslig hybrid kernekapital, vil efter konkret vurdering også kunne medgå. Finansrådet finder, at: der er behov for at tydeliggøre, gerne med et taleksempel, hvorledes kapitalinstrumenter, som medregnes som kapital i henhold til overgangsbestemmerne i CRR, kan medregnes til dækning af søjle 2-kravet. Det er Finanstilsynets vurdering, at det vil komplicere eksemplet unødigt. Præmis i eksempel er netop, at AT1 og T2 ikke har vilkår, der kvalificerer til indregning. Det understreges, at den samme kapital ikke både kan medregnes i forhold til at opfylde minimumskravet til kapital og medregnes i forhold til at opfylde solvenstillægget. Fra det tidspunkt CRR træder i kraft, skal instrumentet kunne kvalificere til at være kapital under denne forordning, herunder evt. ved at kunne kvalificere til medregning som kapital under overgangsbestemmelserne inden for de i overgangsbestemmelserne fastsatte grænser.

4 4/7 Finansrådet vil have bekræftet, at: supplerende kapital, som konverteres til egentlig kernekapital eller nedskrives ved brud på solvensbehovet (dvs. solvensbehovet efter 8+ metoden), ikke samtidigt underkastes et yderligere triggerkrav i henhold til punkt 2, baseret på et passende niveau for egentlig kernekapital. Det kan Finanstilsynet bekræfte. Det er tilstrækkeligt med 1 trigger. Finansrådet og Realkreditrådet finder, at der er: positivt, at der er mulighed for at genopskrive anden ansvarlig kapital. Det anføres i udkast til vejledningen, at Finanstilsynet vurderer, at der ikke kan ske genopskrivning hurtigere end fastlagt i EBA s reguleringsmæssige standarder. Det fremgår imidlertid af udkast til standard om kapitalgrundlaget, side 56, at It is not in the EBA mandate to define conditions for triggers higher than 5,125%. På den baggrund bør det være muligt med mere fleksibel genopskrivning for instrumenter med trigger højere end 5,125 pct. Det afgørende er, at vilkårene for genopskrivning ikke begrænser genopretningen af instituttet. Der er pt. alene denne standard at referere til på området. Finanstilsynet vil selvfølgelig forholde sig mere konkret til vilkårene også i forhold til en evt. kommende standardsætning på området. Lokale Pengeinstitutter (Lopi) fremfører, at: Fsva. den anden type af ansvarlig kapital, jf. nr. 2 side 3 i udkastet til vejledning lægges der op til et triggerniveau på 7 pct. af den egentlige kernekapital for, at kapitalen kan kvalificere som kapital, der kan anvendes til opfyldelse af solvensbehovstillægget uden forudgående godkendelse eller dialog med tilsynet. Lopi finder, at: et triggerniveau på 7 pct. af egentlig kernekapital er for højt. Vi finder, at niveauet i stedet hensigtsmæssigt kan fastsættes i niveau med det konverterings/nedskrivningsniveau, som gælder for hybrid kernekapital efter de nye CRR-regler dvs. 5,125 pct. af egentlig kernekapital. Et højere triggerniveau ændrer ved kapitalens sammensætning, men øger ikke i sig selv pengeinstituttets robusthed hverken i en going concern eller gone concern. Lopi fremfører, at: Derfor ses der ikke at være særlige bevæggrunde for at operere med et triggerniveau på 7 pct. fremfor 5,125 pct. Jo højere et triggerniveau, jo vanskeligere må det antages at være for pengeinstitutterne at tiltrække efterstillet kapital med de foreskrevne konverterings/nedskrivnings egenskaber, uden at der samtidig kan peges på åbenlyse fordele ved det højere triggerniveau. Derfor finder vi, at triggerniveauet hensigtsmæssigt kan fastsættes til 5,125 pct. af den egentlige kernekapital.

5 5/7 Ved fastsættelse af et passende triggerniveau er det afgørende, at triggerniveauet er så højt, at kapitalen er tabsabsorberende i going concern, således at der er reel mulighed for genopretning. Selvom en lavere trigger teoretisk set kunne give samme tabsabsorberingsevne, vil genopretningsmuligheden alt andet lige være dårligere med den lavere trigger, idet instituttet med den høje trigger givetvis vil have en bedre kapitalstruktur med mere egentlig kernekapital og nemmere adgang til at tiltrække ny kapital. Dertil kommer, at det er tilsynets vurdering, at 7 pct. er markedskonformt i en europæisk sammenhæng. Realkreditrådet fremfører, at: der generelt i udkastet til vejledningen henvises til 8+metoden. Vi går dermed ud fra, at vejledningen kun gælder for tillæg efter opgørelsen under 8+ metoden. Det indebærer, at hvis solvensbehovet af instituttet vurderes at være højere end 8+ metoden, vil vejledningen kun omhandle den del af solvensbehovet, der dækker 8+metoden. Den øvrige del af solvensbehovet kan dækkes med kapital, der ikke stilles yderligere krav til i forhold til CRR. I praksis vil Finanstilsynet forvente, at institutterne i solvensbehovstillægget til de 8 pct. uagtet metodisk tilgang opererer med kapital af den samme karakter og kvalitet som anført i denne vejledning. Denne tilgang vil videre være i overensstemmelse med den praksis Finanstilsynet har iværksat i forlængelse af lovændringen fra december 2012, der introducerede en sondring mellem et hårdt og et blødt kapitalkrav. En vigtig forudsætning for at denne sondring ikke afstedkommer risiko for større skadesvirkninger for indskydere og investorer under en kapitalgenopretningsperiode er, at den kapital, der ligger over minimumskapitalkravet på de 8 pct., er fuldt ud tabsabsorberende. Realkreditrådet anfører, at: Vi er enige i, at kapital til opfyldelse af solvensbehovstillægget ikke også kan medregnes i opfyldelsen af 8 pct. kapitalkravet. Det skal i den forbindelse understreges, at solvenstillægget ikke skal medregnes i beregningen af det kapitalkrav, som bestemmer det maksimale beløb til udlodning i artikel 141 i CRDIV. Det fremgår af CRD IV, at der i beregningen af det maksimale udlodningsbeløb indgår størrelsen af den opretholdte kapital, der ikke anvendes til at opfylde kapitalgrundlagskravet. Kapital opretholdt for at opfylde kravet til søjle 2-tillæg er adskilt fra kapital, der opretholdes for at opfylde kapitalbuffere ud over kapitalgrundlagskravet og indgår derfor ikke i beregningen, jf. fx artikel 129 og 130.

6 6/7 Direktivet åbner mulighed for, at en kapitalbuffer opfyldes, før kravet til søjle 2-tillæg er opfyldt. I den danske søjle 2-tilgang ville dette indebære, at de strengere restriktioner ved brud på solvenstillægget træder i kraft, før restriktioner ved manglende opfyldelse af en kapitalbuffer træder i kraft. Muligheden vurderes derfor ikke at være relevant. Realkreditrådet ønsker, at få bekræftet, at: følgende kapital vil kunne opfylde nr. 1) på side 2 (sidste afsnit) i udkastet til vejledning: 1. hybrid kernekapital, der opfylder 15 stk. 1 i basiskapitalbekendtgørelsen 2. supplerende kapital, som konverteres til egenkapital eller nedskrives ved et brud på solvensbehovet (hvor solvensbehovet er efter 8 + metoden jf. senere). Det kan Finanstilsynet bekræfte. Dertil præciseres fodnoten til nr. 1) på side 2, jf. ordlyden som nævnt tidligere i nærværende notat. Realkreditrådet bemærker, at: Vi anser dog ikke 15 i basiskapitalbekendtgørelsen for at være konform med kravet til hybrid kernekapital i CRR, så vejledningen også kan fortsætte uændret efter ikrafttrædelse af CRR. Det skyldes, at der skal ske konvertering, når kapitalkravet ikke opfyldes, eller instituttet på anden måde er nødlidende. I følge CRR skal der ske konvertering eller nedskrivning ved en trigger på 5,125 pct. egenkapital. Det er afgørende, at triggerniveauet rammer et niveau, hvor der er reel mulighed for genopretning, og ikke refererer til et scenario, der er tættere på en afviklingssituation. Derfor må triggerniveauet ikke sættes for lavt. Bemærkningen afstedkommer ikke ændringer i vejledningsteksten. Realkreditrådet ønsker at få afklaret: hvorvidt triggeren for ovenstående hybrid kernekapital vil være Basel I-gulvkravet, så længe det er gældende. Det er ikke et vilkår, at overskridelsen af Basel I-gulvkravet trigger konvertering eller nedskrivning. Realkreditrådet anfører, at: Vi lægger vægt på, at en trigger på 7 pct. gælder for alle danske kreditinstitutter og dermed også de institutter, der måtte blive udpeget som SIFI er. Det vil være i overensstemmelse med, at de europæiske institutter med udstedelse med 7 pct.-trigger har været SIFI er. Ja, Finanstilsynet kan bekræfte, at triggerniveau på 7 pct. gælder alle institutter, som det ser ud nu. SIFI reguleringen er som bekendt hverken fremsat eller vedtaget endnu.

7 7/7 Realkreditrådet fremfører endelig, at: Andet afsnit om krav i en overgangsperiode indtil implementeringen af CRR/CRDIV forekommer efter vores opfattelse lidt uklart. Er det korrekt forstået, at afsnittet slår fast, at procentsatserne for medregning af hybrid kernekapital og supplerende kapital følger af henholdsvis 15 stk. 4 og 28 stk. 1 i basiskapitalbekendtgørelsen? Ja, det kan Finanstilsynet bekræfte.