Økonomisk udvikling i Saudi Arabien

Transkript

1 ANALYS E Januar 2009 Økonomisk udvikling i Saudi Arabien Martin Hvidt Denne artikel er den anden i en serie, der har som mål at beskrive og analysere den økonomiske udvikling i de arabiske Golf lande, de såkaldte GCC-lande: Bahrain, Kuwait, Oman, Qatar, Saudi Arabien og Emiraterne. Baggrunden for denne artikelserie er det faktum, at Golfen selv i en situation med moderate oliepriser og international finanskrise, tegner til at blive et væsentligt internationalt økonomisk kraftcenter i årene der kommer. Den første artikel omhandlede Bahrain. Nærværende artikel vil se nærmere på landegruppens tungeste økonomi, nemlig Saudi Arabien.

2 2 Saudi Arabien er kolossalt set i forhold til de mindre Golf-lande som Bahrain, Qatar og Kuwait. Landet er 2,1 million kvadratkilometer, hvilket er ca. 50 gange så stort som Danmark. Landet har kystline både ud til Golfen på den østlige side, og ud til Det Røde Hav på den vestlige side, og har dermed uhindrede muligheder for at udskibe olien enten gennem Golfen eller Suez-kanalen. Det anslås at den saudiske befolkning i dag udgør ca. 28 millioner, hvoraf 5,5 millioner er migrantarbejdere fra andre mellemøstlige lande eller fra Asien. Landet er tørt og ekstremt varmt, hvorfor kun 1,6 procent af arealet kan dyrkes eller benyttes til græsning af dyr. Landet helt dominerende indtægtskilde er olieproduktionen og den tilhørende petrokemiske industri. Landet råder over ca. 25 procent af verdens kendte oliereserver, men ikke nok med det. Olien er overordentlig billig at hæve og udskibe og tilmed af god kvalitet, hvilket betyder at den sælges til en højere pris end gennemsnitsprisen. Der blev fundet olie i Saudi Arabien i 1938, men på grund af 2. Verdenskrig startede eksporten af olie først i I perioden 1962 til 1973 koncentrerede landet sig om at udbygge dets kapacitet til at hæve og udskibe olien, hvorfor olieproduktionen kunne fordobles fra 1,6 mill. tønder om dagen (t/d) til 3,8. Investeringerne i kapacitetsudvidelse fortsatte, stærkt hjulpet til at prisstigninger på olie fra I 1980 opnåede Saudi Arabien således evnen til at hæve og udskibe lige under 10 millioner t/d. På grund af forholdsvis lave oliepriser i 1980 erne og 1990 erne blev der ikke investeret i udbygningen af produktionskapaciteten. Væsentlige projekter er igangsat for at højne denne kapacitet under indtryk af de høje oliepriser efter Indtægtssiden har varieret voldsomt. Mens prisen på en tønde Arabian Light, som den Saudiske olie hedder i fagsproget, lå relativt konstant omkring 1,8 dollars pr. tønde i 1960 erne, så steg den

3 3 markant under oliekrisen i efteråret I 1974 var prisen således 9.7 dollars pr. tønde, i 1978 på 12.7 og steg kortvarigt til ca. 34 dollars i 1981 som følge af den iranske revolution og de påbegyndte krigshandlinger mellem Iran og Irak. Mellem 1972 og 1981 oplevede Saudi Arabien en 25 dobling af deres indtægter fra olien. Efterfølgende faldt prisen på olie. Fra midt i 1980 erne og frem til slutningen af 1990 erne holdt prisen sig på omkring 20 dollars, hvorefter den igen begyndte at stige, specielt efter år 2002, pga. af den internationale højkonjunktur. I juli måned 2008 nåede prisen op på 147 dollars, hvilket justeret for inflation og den lave dollarkurs, var en pris der lå en anelse over prisniveauet i Alt dette er interessant fordi Saudi Arabiens økonomi er så tæt forbundet med olieprisen. Skabelsen af en rentierstat De let tjente indtægter fra olien har formet strukturen i landets økonomi. Kong Saud, der blev konge i 1953 brugte olieindtægterne til at finansiere en overdådig livsstil i kongehuset, samt til omfattende støtte til stammelederne og religiøse ledere hvis loyalitet understøttede staten samt til en væsentlig udvidelse af militæret. Først fra 1964 hvor kongefamilien afsatte kong Saud og erstattede ham med Kong Faisal, begyndte nogle af oliemillionerne at blive anvendt til udviklingsmæssige formål som fx bygning af veje, sygehuse, havne og anden infrastruktur, der på sigt kunne bidrage til en udbygning af landets økonomiske base. Olien skabte det man kalder en rentierstat. Altså en stat hvor indtægterne fra olie og gas fritog kongen (staten) fra at skulle beskatte befolkningen og

4 4 produktionen, hvilket igen vil sige at kongen ingen interesser havde i at opbygget et sundt og stærkt økonomisk fundament i landet. De rigelige og let tjente oliemilliarder muliggjorde at staten blot behøvede at koncentrere sig om én opgave, nemlig at fordele de store indtægter til de dele af befolkningen hvis støtte og loyalitet de søgte. I hele perioden 1950 til slutningen af 1990 erne har staten således oprettet og drevet en række store virksomheder. Deres primære formål var socialt, nemlig at skabe beskæftigelsesmuligheder for befolkningen og kun sekundært var der et produktionsmæssigt sigte. Dvs. at de var betydeligt over bemandede. Den offentlige sektor og ikke mindst forsvaret tjente ligeledes det mål at ansætte saudiske borgere. Via et højt lønniveau og meget favorable lønmæssige vilkår kunne staten således købe befolkningens loyalitet og dermed politisk stabilitet i landet. Endvidere etablerede man et omfattende system af subsidier til fx vand, elektricitet, benzin, fødevarer, boliger osv. med det formål at give befolkningen billige levevilkår. Denne udvikling medførte en meget firkantet opdeling af arbejdsmarkedet. Nemlig at den offentlige sektor stort set kun bestod af saudere, mens den private sektor, der jo må eksistere på markedsvilkår, næsten udelukkende ansatte udenlandsk arbejdskraft. Selv efter væsentlige arbejdsmarkedsreformer siden år 2000 anslås det at kun 3% af den saudiske arbejdsstyrke er ansat i den private sektor.

5 5 Uddannelse Tim Niblock og Monica Malik refererer til en stor undersøgelse, der i slutningen af 1990 erne, blev foretaget af den private sektor. Heraf fremgår det, at lederne i den private sektor, der vel og mærke i helt overvejende grad er saudere, mener, at den saudiske arbejdskraft er uanvendelig. Dels er den alt for dyr, men hvad værre er, så er den hverken uddannelsesmæssigt eller holdningsmæssigt i stand til at honorere kravene i den private sektor. Det saudiske uddannelsessystem er opbygget med koranskolerne som forbillede, og har således tilskyndet udenadslære og konsensustænkning. Og i jo højere grad Saudi Arabiske virksomheder integreres i verdensøkonomien, i jo højere grad er selvstændighed, kreativitet og problemløsende adfærd krav der stilles til en konkurrencedygtig arbejdskraft. På trods af forretningsverdenens ønske om kandidater med tekniske kvalifikationer viste en undersøgelse fra 2003 at 44 % af de studerende, der afsluttede deres studier det år kom ud med en humanistisk grad, og af dem mere end 20 % med end grad inden for islamiske studier. Skolesystemet formår heller ikke at give ungdommen den rette holdning til arbejdslivet. De rigelige indtægter fra olien, og den måde staten har fordelt dem i samfundet, har lært befolkningen, at der ikke er en sammenhæng mellem indsats og belønning. Der er altså ingen økonomisk grund til at arbejde hårdt, indgår i lange og besværlige uddannelsesforløb eller at starte fra bunden i en virksomhed for med tiden at arbejde sig op i systemet. Dette er en del af det værdisæt, der ligger i rentiermentaliteten. På den måde bærer det saudiske uddannelsessystem et meget væsentligt ansvar for at sauderne hver kan eller ønske indtræde på et mere konkurrencebetonet arbejdsmarked.

6 6 Udviklingsplanlægning Saudi Arabien har forsøgt at styre sin udvikling gennem udarbejdelse af økonomiske udviklingsplaner. For hver 5-årig periode siden 1970 har der været udarbejdet en plan, der har skitseret udviklingsmålene og det budget, der skulle til for at nå disse mål. Perioden blev karakteriseret af væsentlige omstillinger i den Saudiske økonomi baseret på visioner om at skabe et moderne samfund. Oliesektoren blev bragt under statslig kontrol, kapaciteten til at hæve og udskibe olien blev udvidet betydeligt og der blev opbygget en betydelig petrokemisk industri, som var internationalt konkurrencedygtig og som brugte olie og gassen som input. Desuden blev der investeret i landbruget, der i midten af 1980 erne gjorde landet selvforsynet med hvede, dog til en pris der lå 6 gange over verdensmarkedsprisen. Og sluttelig blev der investeret meget væsentligt i fysisk infrastruktur og social infrastruktur (skoler, sundhedssystem osv.). Perioden 1985 til 2000 kendetegnes ved væsentligt lavere olieindtægter og dermed økonomisk smalhals. En del af de planlagte udviklingsprojekter blev dog ført ud i livet for midler, der var blevet opsparede tidligere, men generelt så man en opbremsning af økonomien. I denne periode vokser den private sektor dog væsentligt. En af grundene hertil var at medlemmer af kongefamilien begynder at investere dele af deres formuer i entreprenør virksomhed, fabrikker og andre forretningseventyr. De dele af familien, der var tættest på Kongen, nød godt af de privilegier og rettigheder det gav, og voksede sig stærke. Mod slutningen af denne periode fremstod arbejdsløshed og underbeskæftigelse som reelle problemer, og der blev igangsat væsentlige initiativer rettet mod at få flere saudere i arbejde, dog uden nævneværdige resultater. Lønproblematikken,

7 7 holdningerne og uddannelsesniveauet matchede ganske enkelt ikke behovene i den private sektor, og den offentlige sektor hverken kunne eller ville ansætte flere saudere. Perioden siden år 2000 har været karakteriseret af mange og betydelige reformer i den saudiske økonomi. Ifølge Niblock og Malik var det i særdeleshed den finansielle krise i slutningen af 1990 erne med udspring i Asien, der havde trykket olieprisen ned til et niveau tæt på niveauet fra 1970 erne, der havde fået de reformvenlige kræfter omkring Kong Abdullah (1995->) til at indse at væsentlige ændringer måtte laves. Hovedtanken i reformerne var at tiltrække investeringer, både udenlandske men så sandelig også indenlandske, for på den vis at give den private sektor bedre vækstvilkår. For at opnå disse mål blev det set som helt afgørende at landet blev optaget som medlem af verdenshandelsorganisationen WTO. Efter 8 år som observatør og 4-5 års intensive forhandlinger blev Saudi Arabien optaget som medlem i december måned Hermed blev verdens 13. største eksportør og 26. største importør en del af det globale handelssamarbejde. I processen der ledte frem til optagelsen indførte Saudi Arabien hele 42 nye love og skabte ni nye markedsregulerende administrative enheder. Overordnet set bidrog disse love til at skabe klarhed over de økonomiske processer og procedurer i landet, at sikre ophavsrettigheder, afklare ejerskabs forhold osv. Det er værd at præcisere at reformarbejdet udelukkende har drejet sig om økonomiske forhold, dvs. ikke politiske. Dette meget betydelige reformarbejde har gjort det nemmere at åbne, drive og lukke en virksomhed i Saudi Arabien. Verdensbankens Doing business indeks indplacerer således nu landet som det mest forretningsvenlig land i Mellemøsten foran Bahrain, Israel, Qatar og Emiraterne. Men mere bemærkelsesværdigt er det at landet indrangeres som det 16 mest forretningsvenlige land i verden.

8 8 Til sammenligning ligger Danmark på en 5. plads, Island på en 14. plads, Sverige på en 17. plads Schweiz på 21. plads og Tyskland på en 25. plads. Reformarbejdet indbragte i 2006 Saudi Arabien titlen som året Top Reformer af Verdenbanken. Flere reformer? Der er ingen tvivl om, at Kong Abdullah og hans støtter brugte anden halvdel af 1990 erne på at forberede og skabe opbakning bag de reformer vi har set efter årtusindskiftet. Og de blev godt hjulpet af den lave oliepris i slutningen af 1990 erne i forsøget på at skabe et godt politisk afsæt for reformerne. Det faktum at reformerne er fortsat, selv i den situation med ekstrem pengerigelighed, der har karakteriseret perioden fra 2002 til 2008, må være et udtryk for, at der er opbygget væsentlige politiske kræfter bag processen. Men betyder det at Saudi Arabien nu har gjort op med tidligere tiders lukkethed, ugennemsigtighed og markedsfjentlighed? Ifølge Niblock og Malik er svaret nej. 50 år med olien har skabt et samfund og en samfundsorden, der bygger på at borgerne, og i særdeles de borgere kongehuset ser sin fordel i at knytte tæt til sig, nyder ekstreme fordele, i form af privilegier; høj løn, adgang til lukrative kontrakter osv. Det samme gælder i endnu mere udtalt grad for de mere end 5000 prinser og prinsesser kongehuset omfatter. Så det siger sig selv, at ethvert reforminitiativ, der forsøger at beskære omfanget af privilegier til denne store klasse privilegerede, vil møde betydelig modstand. Og i politik plejer man ikke ustraffet at fjerne væsentlige privilegier fra sine støtter.

9 9 De reformer der er lavet, danner en vigtig lovgivningsmæssig ramme omkring private investeringer i landet og driften af virksomheder i den private sektor. Og på den vis kan landet håbe på at nogle af de anslåede 500 milliarder dollars som Saudiske statsborgere har placeret i udenlandske banker og firmaer kan vende hjem og gavne landet i form af arbejdspladser. Men hvor åbent er landet reelt for udenlandske investeringer? Kan udenlandske virksomheder, banker, finansieringsinstitutioner, reelt operere på det Saudiske marked? I hvor høj grad er staten villig til at afgive dens monopol inden for brede områder af økonomien? Endvidere kan man spørge om i hvor høj grad statslige kontrakter, fx på større bygge projekter, veje, drift af lufthavne osv. bliver udbudt i åben licitation. Mange vil mene at Saudi Arabien fortsat i mange år vil favorisere styrets venner med sådanne kontrakter. Så hvor det på den ene side er blevet nemmere at åbne en virksomhed, så synes der på den anden side at være lang vej igen, før man kan tale om et egentligt frit marked at operere på. Der skal altså flere reformer til. Spørgsmålet er hvorvidt momentet i reformbestræbelserne bliver opretholdt? Mens det er uklart hvordan finanskrisen vil påvirke reformprocessen, så er det et altoverskyggende problem i landets økonomi, som synes at presse for yderligere reformer, nemlig beskæftigelsesspørgsmålet. I dag er 70% af befolkningen under 30 år, hvilket betyder at massevis af unge mennesker vil komme ud på arbejdsmarkedet i de næste mange år. Den sidste 5 års plan anslår således at der i perioden 2010 til 2020 skal etableres jobs årligt, blot for at følge med i tilvæksten. Det er i sig selv en enorm indsats at få en økonomi til at skabe jobs i det omfang. Men problemet er faktisk væsentligt større end overstående tal viser. For tallene er beregnet ud fra de nuværende forhold, hvor kun ca. 35 % af befolkningen i den erhvervsaktive alder er på jobmarkedet. Denne deltagelsesprocent er blandt de laveste (i Euro-

10 1 pa er den 45 %) og det skyldes, at kun ca. 5 % af kvinderne i den erhvervsaktive alder er på arbejdsmarkedet. Så forestiller man sig, at flere kvinder i de kommende årgange af unge saudere også melder sig på arbejdsmarkedet, så bliver kravene til jobskabelse blot endnu større. Fortsatte reformer skal der således til for at økonomien kan løse de samfundsmæssige og sociale problemer, der er forbundet med arbejdsløshed og underbeskæftigelse. Niblock og Malik ser i den sammenhæng ingen vej uden om en væsentlig reform af uddannelsessektoren, samt, og måske vigtigst, at lønniveauet i hele den offentlige sektor sænkes. For før den saudiske arbejdskraft koster det samme i løn som den udenlandske, vil der ikke eksistere noget incitament til at ansætte saudere og dermed ikke noget incitament til at de saudiske unge varetager nogle af de over 5 millioner jobs som den udenlandske arbejdskraft i dag varetager. Justeringen af lønniveauet vil dog ikke i sig selv influere på mængden af kvinder i beskæftigelse, men den vil skabe muligheden for at saudiske mænd, såvel som kvinder overhovedet kan komme ud på arbejdsmarkedet. Så opsummerende kan det siges at reformprocessen inden for det økonomiske område er godt begyndt i Saudi Arabien, men langt fra fuldendt. Referencer: CIA World Factbook. Website besøgt 22. december 2008,

11 1 Niblock, Tim og Monica Malik (2008): The Political Economic of Saudi Arabia. London: Routledge. World Bank: Doing business index. Website besøgt 22. december 2008,