Kapitel 1: Stat og samfund en begrebsramme 1

Transkript

1 Kapitel 1: Stat og samfund en begrebsramme 1 Af Lars Bo Kaspersen, CBP Enhver stat forefindes i en kontekst. En stat udvikles, konsolideres og forandres i en særlig kontekst, som består af den givne stats placering i et socialt og geografisk rum i relation til andre stater og samfund. Den danske stat har igennem adskillige århundreder formået at fastholde et territorium, hvis størrelse og karakter har skiftet under meget forskellige eksistensbetingelser. Dette territorium har udviklet og ændret sig i et dynamisk samspil med landets naboer og som følge af forandringer indenfor territoriet bl.a. i form af ændrede økonomiske konjunkturer, nye ideologier og teknologiske innovationer. De forskellige danske stater har gennem tiderne gennemgået radikale forandringer, men et fællestræk er, at de alle, udover benævnelsen Danmark, har eksisteret på og fastholdt det samme territorium ved indsejlingen til Østersøen. Denne fastholdelse af territorium og dermed suverænitet er sket, selvom staten har været forankret i forskellige statssystemer, magtbalanceproblematikker og været konfronteret med forskellige venner og fjender. Desuden er suverænitetsfastholdelsen sket med forskellige midler herunder forskellige forsvarsformer, alliancepartnere og samfundsstrukturer. Den danske stat i efterkrigstiden, ofte kaldet velfærdsstaten, kan i forhold til vækst, velfærd, lighed og social sammenhængskraft ses som en succes, der under specifikke omstændigheder har formået at klare sig godt. Denne bog er en belysning af, hvorledes den danske stat og samfund har udviklet sig til en socioøkonomisk succesfuld velfærdsstat i konstant samspil med sine naboer og omgivelser. Bogens afsluttende del diskuterer den danske stats evne til at udvikle sig og fastholde sin position i verden som en stat og et samfund med velstand, en rimelig grad af ligelig fordeling af ressourcer samt et samfund uden voldelige konflikter. Inden vi begiver os på en rejse, hvor vi følger den danske stats og det danske samfunds udvikling og forandring igennem næsten 200 år, er det på sin plads at skitsere bogens begrebsmæssige ramme herunder især begreberne stat, samfund og velfærdsstat samt hvilke perspektiver der lægges på udvikling, forandring, stabilitet og sociale drivkræfter. Staten: ydre og indre eksistensbetingelser; ydre og indre suverænitet 1 Teksten udgør kapitel 1 i et foreløbigt bogmanuskript med titlen Danmark i verden! af Lars Bo Kaspersen, CBS. Det er forbudt at plagiere, kopiere eller citere teksten. Citater kan ske med forfatterens tilladelse. 1

2 Få samfundsforskere har blik for, at menneskeheden altid har været social organiseret i politiske grupper og disse grupper og deres indbyrdes relationer og ikke individer udgør udgangspunktet for kulturen. En af de få tænkere med blik for dette relationelle og dynamiske gruppeperspektiv er den tyske sociolog Norbert Elias. Elias undgår helst at tale om samfund eller individer men betegner i stedet kulturens mindste enheder for overlevelsesenheder (survival units). En sådan enhed har dels til formål at skabe sikkerhed for gruppens medlemmer og dels at tilvejebringe et livsgrundlag i form af mad, klæder og husly. Elias tilskriver disse enheder et politisk element og en forsvars- og sikkerhedsdimension som en rammebetingelse for den indre udvikling. Elias betragter kulturens og menneskehedens udvikling i lyset af disse overlevelsesenheder (survival units). Menneskehedens udviklingshistorie er for Elias historien om, hvordan det sociale liv organiseres og struktureres i samspil med udviklingen af og kampen mellem disse overlevelsesenheder. Disse overlevelsesenheder betegnes fra og med Renæssancen som stater, og Elias hovedværk Über den Prozeβ der Zivilisation. Soziogenetische und psychogenetische Untersuchungen (1939) er en analyse af de vesteuropæiske staters udvikling fra middelalderen og fremefter. Elias sociologi handler om dynamiske sociale processer, hvor staternes kampe med hinanden om overlevelse udgør strukturelle betingelser for udviklingen af det sociale liv inden for det område, der er underlagt statens magt det område, der opsuges i statens magtudøvelsesfelt. Dette område betegner vi i moderne tid som samfundet. For Elias er det et afgørende træk ved de europæiske stater, at suverænen tilkæmper sig et tilnærmelsesvis monopol på voldsmidler og skatteopkrævning. Dette får nogle afgørende konsekvenser for udviklingen internt i de enkelte stater, organiseringen af det sociale liv og sågar for det enkelte menneskes personlighedsudvikling. Relationen mellem stater og dette uanset om relationerne er af fredelig eller konfliktuel karakter - er netop den afgørende grundbetingelse for staten og statens udviklingsmuligheder. Tilvejebringelse af sikkerhed ved at forhindre andres indtrængen er en forudsætning for stabile udviklings- og vækstbetingelser internt i staten. Derfor kan vi med Elias konkludere, at statens relation til andre stater i sig selv er en grundbetingelse for en stat. Det er en ydre eksistensbetingelse. Staten er sat i denne relation og det er denne relation, der muliggør staten. Først og fremmest er andre staters anerkendelse af en given stat en nødvendig forudsætning for statens eksistens. Staten skabes i denne relation som følge af, at andre stater er tvunget til at respektere, at staten kan opretholde suveræniteten over et territorium. Nabostaterne kan ikke intervenere og må respektere grænserne. Staten kan 2

3 imidlertid som tidligere antydet ikke være sikker på, at naboerne til enhver tid vil respektere disse grænser. Derfor bliver relationen dynamisk, da staten må sikre sig en fortsat anerkendelse og i sidste instans sikre sin evne til at opretholde sin egen sikkerhed. Det er i selve relationen, at staten eksisterer. Tilstedeværelsen af andre stater gør staten opmærksom på sin egen eksistens og tvinges til at vise sin vilje til at eksistere. Eksempelvis blev Sverige ikke til en selvstændig stat før indbyggerne på det svenske område et utal af gange var blevet konfronteret med indtrængende hære ikke mindst fra Danmark. I selve relationen mødet - rejstes en selvbevidsthed, der skabte Sverige. Sverige var ikke på forhånd dannet som en sammenslutning af svenskere. Svenskerne blev først svenskere i deres konfrontation med ikke-svenskere. I den forstand er den ydre relation dels en ydre eksistensbetingelse for en stat og dels et grundvilkår. Det er ydermere vigtigt at pointere, at karakteren af denne relation er bestemmende for statens udviklingsmuligheder. Hvis en stat er placeret i et sæt af relationer, hvor forholdet mellem staterne er stabile og som ikke giver anledning til gensidige trusler eller konflikter, så kan det give plads til, at staten kan fokusere sine ressourcer indadtil og derved er særlige muligheder for intern vækst til stede. Det kan imidlertid også forekomme, at netop forankringen i konfliktfyldte relationer fører til en dynamisk udvikling, som også har en afsmittende effekt indadtil. Den ydre trussel kan fremme høj sammenhængskraft, teknologi-innovationer og høj kampmoral. Perioder af Israels og USA's historie kan tjene som eksempel. De ydre eksistensbetingelser rummer naturligvis også andet end det globale og regionale statssystem, vores naboer og deres størrelse, styrke og intentioner. Andre forhold, der har betydning for den danske stat, er vores geografiske placering samt geopolitiske muligheder. Betydningen af statens placering ved indsejlingen til Østersøen er velkendt og det samme kan siges om Grønlands og Færøernes tilknytning til Danmark. Eksempelvis får Grønland og Færøerne en markant geopolitisk betydning, hvis de kan være til nytte for stormagterne. USA s baser på Grønland vidner om geopolitisk betydning, og dermed også et landområde af stor strategisk værdi for Danmark. Det er også vigtigt at nævne de såkaldte indre eksistensbetingelser. Blandt disse kan nævnes landets klima, geografi, natur og ressourcegrundlag. En del heraf ligger fast fra naturens side, men ressourcegrundlaget kan ændres fx ved hjælp af forbedrede dyrkningsmetoder. Af andre indre eksistensbetingelser skal selvfølgelig nævnes befolkning, størrelse, demografiske struktur, sammensætning, religion, uddannelsesniveau samt de grundlæggende økonomiske strukturer. Hvilke produktionsmåder er der plads til? Hvor effektive er de? Desuden skal også nævnes de politiske og 3

4 retlige strukturer, muligheden for at træffe effektive beslutninger, institutionernes tilpasningsdygtighed (specielt hvis man er et lille land), kriminalitets- og korruptionsniveau o.s.v. En stat er en processuel struktur, der hele tiden formes og dannes i dette spændingsfelt mellem ydre og indre eksistensvilkår. Disse eksistensvilkår giver plads til bestemte statsformer. Enhver stat fremtræder altid med sin særlige specifikke karakter bestemt af de særlige ydre og indre eksistensbetingelser, der muliggør lige præcis dén stat. Derfor er ingen stater helt ens. Alene forskellig geografisk placering begrænser og muliggør en stats særegne udvikling. Staten bærer derfor med sig en række bindinger i form af geografi, historie, kultur og institutioner. Disse bånd kan imidlertid i bestemte situationer løsnes og endda helt fjernes, hvorved staten (og det tilhørende samfund) rystes og omkalfatres en proces som Irak måske gennemgår i disse år. En stat besidder et locus et sted hvor beslutninger af vital karakter kan træffes. Beslutninger, som vedrører statens overlevelse, træffes af suverænen. Netop beslutningselementet er centralt, fordi beslutningens karakter har betydning for en stats fremtid. De strukturelle eksistensvilkår bestemmer ikke på forhånd en stats udviklings- og overlevelsesmuligheder. Der er tale om betingelser, hvorunder beslutningerne træffes. Derfor er det ikke ligegyldige beslutninger, når en dansk regering beslutter at deltage i bestemte politiske, økonomiske og militære fora. Disse beslutninger er afgørende for Danmarks fremtid og beslutningerne er ikke altid givet på forhånd. Der er et handlings- og mulighedsrum, hvor indenfor enhver stat kan og må manøvrere i forhold til de eksisterende mulighedsbetingelser. Hvis ikke dette locus eller beslutningsrum eksisterer, så vil staten have vanskelige overlevelsesbetingelser. Uden et sådant rum vil staten ikke kunne producere et forsvar i tilfælde af alvorlig krise og krig og i værste fald vil staten forsvinde. I relation til problematikken om de ydre og indre eksistensbetingelser hører også spørgsmålet om den ydre og indre suverænitet. Forudsætningen for at beslutninger kan træffes, er tilstedeværelsen af ét locus, hvorfra suveræniteten kan udfoldes og kommer til syne som én stemme og én beslutning. EU er derfor ikke en suveræn stat, da stater med relationer til EU ikke altid kan vide, hvem og hvor tages beslutninger. Er det formanden for kommissionen, der har det afgørende ord, eller er det formanden for ministerrådet eller den tyske forbundskansler? EU taler ikke med én stemme. I enhver stat foregår der en konstant kamp om dette locus. Suveræniteten udfordres, irriteres og antastes, da andre gerne vil have del i eller overtage denne platform for at kunne udøve suveræniteten. Endvidere antastes suveræniteten både udefra og indefra. I et længere historisk perspektiv kan man 4

5 iagttage, hvorledes dansk suverænitet antastes af andre stater i statssystemet. Amerikanerne vil gerne bestemme over en del af vores territorium (Grønland); der strides om fiskerigrænser i Nordsøen og i 1800-tallet bliver vores suverænitet så alvorligt antastet, at vi først mister Norge og siden Slesvig, Holstein og Sønderjylland. På indenrigsfronten finder et utal af kampe sted mellem kongemagt, adel og kirke og i vor tid mellem forskellige partier, klasser og interessegrupper. Afgørende for suverænitetskampen er at forstå, at den ydre og indre suverænitetskamp er tæt forbundet. Ingen politisk aktør kan i længden oppebære suveræniteten i en stat, hvis ikke andre stater anerkender den pågældende politiske aktør som suveræn over territoriet. Omvendt vil det være svært for en politisk aktør at opnå anerkendelse indadtil som suveræn, hvis ikke det lykkes at demonstrere evnen til at sikre befolkningens sikkerhed ved at forhindre andre staters intervention. Den vestfalske fredstraktat underskrevet i 1648 som afslutningen på de store europæiske religionskrige er et interessant eksempel på samspillet mellem indre og ydre suverænitet. Stormagterne accepterede med deres underskrift på traktaten, at man ville afholde sig fra at intervenere i andres anliggender. Løftet blev aldrig helt overholdt, men det gav dog alligevel så meget ro, at de respektive stater, særligt de tyske, nu blev anerkendte som suveræne stater, der samtidig fik ro til at etablere en mere stabil suverænitet indadtil. Med andre ord så banede den ydre suverænitetsanerkendelse vejen for, at etableringen af den indre suverænitet kunne finde sted. Det skal fastslås, at der er forskel på formel og reel ydre suverænitet. Formel suverænitet opnås ved medlemskab af FN og dermed en formel anerkendelse som værende en stat i statssystemet. Den reelle suverænitet besidder en stat, så længe ingen andre stater kan antaste suveræniteten. FN fastslår, at suveræniteten (den formelle) skal overholdes, men vi finder mange medlemmer af FN, der ikke besidder reel suverænitet ikke mindst i Afrika. Suveræniteten er reelt kun tilstedet, når fremmede magter reelt respekterer ikke at intervenere. Det er også vigtigt at pointere, at opretholdelse af suveræniteten indadtil ikke nødvendigvis kræver legitimitet. Befolkningen behøver med andre ord ikke at anerkende eller bifalde suverænens ret til herske. Et styre kan opretholdes som diktatur eller en anden form for stærkt repressivt styre. Problemet er dog som den tyske sociolog Weber antyder, at et repressivt styre sjældent kan opretholde sig selv for evigt. Illegitime styreformer har det svært i længden! 5

6 Stater eksisterer kun i en kontekst bestående af andre stater og samfund og de konstitueres i en sådan kontekst. Men hvad karakteriser de europæiske stater og hvorfor blev en del af disse til nationalstater og velfærdsstater? Lad mig kaste et yderligere blik på statsbegrebet. Staten og samfundet: Fra retsstat til velfærdsstat Statsbegrebet er et omdiskuteret begreb i samfunds- og kulturvidenskaberne. Det ligger uden for bogens formål og kapitlets ramme at diskutere begrebet, begrebets historie og præsentere forskellige perspektiver på staten. Som demonstreret ovenfor bestemmes staten som en politisk organisationsform med et suverænitetsbærende center, der træffer beslutninger, hvorved staten demonstrerer sin suverænitet udadtil ved at forhindre andre stater eller politiske aktører i at intervenere, antaste og eventuelt overtage suveræniteten over territoriet. Det suverænitetsbærende center suverænen i form af en konge, diktatur, parlament og/eller bureaukrati fører samtidig en konstant kamp for at opretholde suveræniteten indadtil. Begge former for suverænitet er aldrig givne, de er altid omstridte og under udfordring. Suveræniteten vindes ikke én gang for alle men skal altid vedligeholdes og forsvares. Sådanne politiske organisationsformer eller med Elias term overlevelsesenheder (survival units) finder vi gennem hele menneskehedens historie; blot har de ikke altid haft betegnelsen stater. Stat er først en betegnelse, der dukker op i renæssancens Italien, hvor den politiske tænker Niccolo Machiavelli brugte udtrykket stato om de konfliktende italienske bystater. Machiavelli bestemmer en stato, som en entitet, hvor fyrstedømmet eller republikken styrer en befolkning indenfor et territorium. Staten ses som en helhed, da der endnu ikke findes nogen adskillelse mellem stat og samfund. Staten er på én og samme tid en henvisning til den politiske suverænitetsbærende enhed fyrsten eller republikken og til hele territoriet. Det er staten i denne forstand, der ligger til grund for denne bogs statsforståelse. Machiavellis statsforståelse har interessante implikationer. Således omtaler Machiavelli ikke samfundet. Samfundet figurerer ikke som genstandsobjekt, for det findes ikke! Stato er den enhed, der organiserer og samler det sociale liv. Først senere med det borgerlige samfunds (dvs. markedets) fremvækst bliver det på sin plads at tale om et samfund. Samfundet udvikler sig i samspil med fremvæksten og udviklingen af den moderne stat. Det er den historie, som den tyske tænker Hegel ( ) fortæller os. Så i begrebshistorisk forstand kommer staten først og samfundet senere. Det strider imod vores common sense forståelse, hvor samfunds- og kulturforskere oftest tager for givet, at 6

7 samfundet kommer først og udgør omdrejningspunktet for samfunds- og kulturvidenskaberne. Sådan forholder det sig altså ikke begrebshistorisk. Machiavelli diskuterer som bekendt ikke størrelser som retsstat eller velfærdsstat. Det kræver netop en udvikling af et civilsamfund (et borgerligt samfund/et marked), hvilket ikke er sket på Machiavellis tid. Stat-samfunds-adskillelsen opstår som nævnt historisk og begrebsmæssigt med Hegel i begyndelsen af 1800-tallet og tiden herefter. Den moderne stat er altså en relativ ny konstruktion. I sine grundtræk kan den moderne stat karakteriseres på følgende måde: Staten er en overlevelsesenhed (survival unit) konstitueret i sit forhold til andre stater i en gensidig anerkendelseskamp. Staten er både substantielt og eksistentielt defineret qua sit forhold til andre stater. Den overlevelsesenhed, som den europæiske politiske tænkning har givet betegnelsen en stat, vokser frem i Europa gradvist fra 1400-tallet som en konsekvens af samspillet mellem krig udadtil (mellem staterne) og intern centralisering, territorialisering og hierarkisering og ofte var krigen en væsentlig drivkraft i denne proces. Den moderne stat er karakteriseret ved et center med en regering og en forvaltning. Den moderne stat tilstræber monopol på voldsmidlerne og skatteopkrævning. En del moderne stater besidder et legitimt monopol på voldsmidler og skatteopkrævning. Staten betragtes som suveræn, hvis nabostater ikke kan intervenere på statens territorium. Ved afholdelse fra intervention i en anden stat anerkender og respekterer andre stater, at staten besidder suveræniteten indenfor et afgrænset territorium. Den moderne stat er demarkeret og territorialiseret. Med andre ord er udstrækningen af forvaltningen og regeringsudøvelsen begrænset; det foregår inden for et territorium. Den moderne stat tilstræber at besidde et monopol på voldsmidler og skatteopkrævning. 7

8 En række moderne stater i Vesteuropa gennemløber en særlig udvikling i 1700-tallet og tallet, hvor staten bidrager til at skabe sit eget samfund forstået som både et marked og et civilsamfund. Den Franske Revolution markerer fuldstændiggørelsen af denne bestræbelse på at skabe en fri sfære, som vi i dag ofte forstår som markedet og civilsamfundet en sfære hvor vi alle kan forfølge vores egne interesser. De nye borgerlige-liberale forfatninger gør individer til personer og borgere med civile og politiske rettigheder herunder privat ejendomsret. Rettigheder, person og ejendomsret skaber det fri marked, som dermed ser dagens lys. Dermed opstår retsstaten, som netop er en variant af den moderne stat, hvor vi finder en adskillelse mellem stat og samfund (marked). Idet staten uddifferentierer samfundet (dvs. markedet og civilsamfundet) som en selvstændig sfære, skabes der et rum for individet til at forfølge sine egne snævre interesser. Staten betinger markedet og samfundet ved tildelingen af statsborgerskab og rettigheder, således at individerne kan udfolde sig på markedet. Hvor staten skal varetage det almenes interesser, skal markedet muliggøre individernes individuelle behovstilfredsstillelse. Skabelsen af markedet som en fri sfære betinget af staten viser sig at besidde en iboende systemfejl. Markedet er dynamisk og producerer rigdom, men rigdommen viser sig at være stærkt ulige fordelt, således at markedet også utilsigtet producerer fattigdom. Der skabes med andre ord et socialt problem. I en række stater ser vi de følgende århundrede fremvæksten af socialstaten også betegnet som velfærdsstaten som griber ind i samfundet/markedet for at afbøde for de negative konsekvenser. Statens indgriben skal styrke statens samlede ressourcegrundlag og styrke den sociale sammenhængskraft. Disse udsagn om stater er noget generelle, men de udgør i store træk en fællesnævner for staterne i Vesteuropa. Hvis disse træk er fælles, hvorfor er de vesteuropæiske stater så alligevel forskellige? Stater er forskellige, fordi de blandt andet som tidligere nævnt har forskellig geografi, er placeret i 8

9 forskellige geopolitiske rum og de har forskellige sociale strukturer og varierende ressourcegrundlag (naturressourcer, råstoffer, etnisk sammensætning, størrelse, demografisk struktur etc.). Disse forskelle er vigtige at medtage, hvis vi skal forstå forskellige velfærdsstaters struktur, mulighedsbetingelser og beslutninger. Danmark som stat er det centrale omdrejningspunkt for denne bog, men for at forstå den danske stats udvikling er nødvendigt at specificere nogle træk ved den europæiske statsudvikling en udvikling som Danmark jo også har været en del af. Som antydet vokser den moderne stat gradvist frem fra slutningen af 1400-tallet (en stato hos Machiavelli). Den udvikler sig op igennem og 1600-tallet, hvor blandt andre den engelske tænker Thomas Hobbes med sin teori om den stærke stat Leviathan (1651) bidrager til at forstå, at en styrkelse af staten er nødvendig i form af en centralisering af magt med henblik på en beskyttelse af borgerne mod usikkerhed. Vi skal imidlertid helt frem til 1800-tallet før den afgrænsede territoriale suveræne stat med et dobbelt monopol på voldsmidler og skatteopkrævning og med en stat-samfunds-adskillelse kan observeres. Statens udvikling efter den franske revolution og perioden frem til det 20. århundrede analyseres af den tyske forfatningsjurist og professor Ernst Böckenförde. Den franske revolution markerer, at de vestlige stater er på vej til at omdanne sig til retsstater. Etableringen af retsstaten tog form som en konsekvens af den borgerlige revolution i Frankrig, hvor et system af civile og politiske rettigheder udviklede sig og afløste det gamle privilegiesystem. Retsstatens omdrejningspunkt var 'tildeling af og en garanti af den retsmæssige lighed, frihed til køb/salg og indgåelse af kontrakter, bevægelsesfrihed og frihed til at vælge sit opholdssted, og ejendomsrettens ukrænkelighed (Böckenförde 1991:152). I løbet af 1800-tallet og 1900-tallet transformeres retsstaten, som er baseret på en adskillelse mellem stat og (civil-) samfund (offentlig-privat) til en socialstat, hvor adskillelsen bryder sammen, da staten i stigende grad intervenerer i sit samfund. Retsstaten indeholder en modsætning. Staten understøtter de fundamentale principper vedr. lighed for loven, frihed til arbejde og beskyttelse af ejendomsretten. Imidlertid skaber realiseringen af disse principper en række problemer. Ejendomsret og ejendomsbesiddelse skaber social ulighed. Denne ulighed, der skabes, konsolideres og styrkes grundet en beskyttelse af den private ejendomsret, får som konsekvens en stigende klassemodsætning. Det såkaldte sociale spørgsmål bliver en realitet: 9

10 "Hvis denne udvikling, som er iboende samfundet som konsekvens af den måde det er konstitueret på, for frit løb uden statslige restriktioner, så bliver statens garanti og beskyttelse af den lovsikrede frihed og lighed en meningsløs formalitet for et stadigt voksende antal mennesker. Hvad der i princippet burde være det mest frie samfund forankret i lighed for loven, skaber materiel ufrihed. Så derfor er staten i overensstemmelse med sin oprindelige relation til samfundet og i overensstemmelse med dens funktion som garant for det frie samfund og dets grundlæggende konstitution nødt til at intervenere ved at gøre selektivt brug af dens suveræne regulative magt for at forhindre at samfundet ødelægger sig selv staten må imødegå den sociale ulighed som kontinuerligt produceres indenfor samfundet som konsekvens af dialektikken mellem frihed og lighed. Staten må moderere den (uligheden) gennem et medium af social forsoning og sociale ydelser for effektivt at kunne opretholde individet som en realitet og social frihed og lighed for loven" (Böckenförde 1991: ). Böckenförde påpeger, at der som følge af det sociale problem forekommer en stigende statslig intervention i samfundet i et forsøg på at undgå, at samfundet ødelægger sig selv. Argumentet må imidlertid udstrækkes: Staten intervenerer for at forhindre samfundet i at ødelægge sig selv og, som følge heraf at forhindre staten i at underminere sig selv. Stat og samfund betinger hinanden gensidigt i den moderne stat og et velfungerende samfund er afgørende for, at en stat kan overleve i anerkendelseskampe med andre stater i statssystemet. Statens overlevelse er betinget af et rigt samfund, hvorfra staten kan udtrække sine ressourcer. Med andre ord er velfærdsstaten eller i Böckenfördes terminologi socialstaten en statsform, der udvikler sig i Vesteuropa og Nordamerika, hvor staten intervenerer i sit samfund for at beskytte samfundet fra sig selv og for at styrke staten og dens ressourcer i kampen for fortsat at blive anerkendt som en uafhængig suveræn stat. Som følge af denne definition er velfærdsstater andet og mere end bestemte socialpolitiske tiltag. Derfor må velfærdsstatens intervention ses i lyset af to gensidigt forbundne processer. Staten intervenerer dels for at kunne sikre sin position i forholdet til andre stater og dels for at løse eller i alt fald reducere omfanget af det sociale spørgsmål. I forhold til det sociale spørgsmål har forskellige aktører selvfølgeligt forskellige motiver for at intervenere, men fra et statsperspektiv er det sociale spørgsmål ikke udelukkende et etisk problem. At dæmpe de sociale problemer er frem for alt et spørgsmål om at reducere incitamentet for oprør og social uorden, da det svækker staten i forhold til andre stater og gør statselitens magtposition mere skrøbelig. Desuden er det vigtigt for statens ressourceforøgelse, at flest 10

11 mulige lever under betingelser, der gør flest mulige i stand til at producere mest muligt og bedst muligt. En velfærdsstat skal derfor i denne bog forstås som en statsform, hvor staten intervenerer i samfundet for at forhindre samfundet i på længere sigt at underminere staten og samfundet. En af konsekvenserne ved denne definition af en velfærdsstat indebærer, at vi finder flere velfærdsstater end de vesteuropæiske. Endvidere kan vi også finde velfærdsstater over en meget længere periode end blot tiden efter 2. verdenskrig, som traditionelt regnes for velfærdsstatens tidsalder. Ofte opererer samfundsforskere med en ganske anden forståelse af velfærdsstaten, hvor velfærdsstatens afgørende karakteristika er forbundet med borgernes udstrakte universelle individuelle rettigheder. Det er specielt den engelske sociolog T.H. Marshalls rettighedsforståelse, der ligger til grund for denne velfærdsstatsdefinition. I denne bog er Marshalls velfærdsstat forstået som en stat med udstrakte sociale rettigheder blot en særlig form for velfærdsstat, nemlig en specifik velfærdsstatsform, der udviklede sig i Vesteuropa efter 2. verdenskrig. Andre steder udvikledes velfærdsstater i fortsættelse af førkrigsårenes konservative og fascistiske regimer, mens vi også finder velfærdsstater i Østeuropa, der udviklede sig under kommunismen (Mazower 1998:303). De to verdenskrige markerer et brud i de fleste velfærdsstaters velfærdspolitikker, fordi stater i deres overlevelseskamp i krigssituationer tvinges til omlægningen af politikken. Forskydninger i velfærdspolitikken skal også ses som reaktioner på de politikker, der havde domineret forud for krigsperioderne. Efter 1. verdenskrig kan de fleste velfærdspolitikker ses som en reaktion imod den kraftige liberalisme og hastige internationalisering i den sidste del af 1800-tallet. Efter 1945 kan mange velfærdspolitikker ses som en respons på kollektivismen i mellemkrigstiden og krigsårene. Mellemkrigsårene var domineret af statsintervention for at hjælpe og støtte kollektivet, klassen, familien og borgerne. Mange velfærdsstater i Vesteuropa og Nordamerika understøttede udviklingen af en stærk individualisme i efterkrigsårene (Mazower 1998:303; Bernild 2001). Denne individualiseringsproces er blevet betegnet som institutionaliseret individualisme, da velfærdsinstitutionerne har muliggjort en kraftig individualisering. Den særlige udformning velfærdsstaten fik i Danmark, har været en medvirkende årsag til, at Danmark ikke blot overlevede og fastholdte sin suverænitet, men også at landet blev velstående og fremgangsrigt. Det er en del af denne bogs ambition at analysere og diskutere hvorfor og hvordan den 11

12 danske stat formåede at blive en af verdens rigeste velfærdsstater. Inden da skal vi kaste et blik på en række andre og mere traditionelle perspektiver på velfærdsstatens fremvækst og udvikling. De traditionelle forståelser af velfærdsstaten og dens udviklingsprocesser - den danske velfærdstats politiske, økonomiske og normative grundlag. Velfærdsstatsbegrebet er omstridt og velfærdslitteraturen benytter også termer som velfærdssamfund og velfærdsregime. Der findes ingen klar definition, men en stor del af litteraturen fremhæver omfordeling af goder, socialpolitik og sociale rettigheder som velfærdstatens særlige kendetegn. Det er med andre ord velfærdselementet i velfærdsstatsbegrebet, der sættes fokus på og velfærd forstås relativt snævert som socialpolitiske foranstaltninger. Der forefindes sjældent dybere overvejelser over statsaspektet i begrebet velfærdsstat. Konsekvenser bliver, at mange fremstillinger af velfærdsstaternes historie og udvikling inklusiv den danske bliver koncentreret om det sociale problem, socialpolitiske tiltag og den politiske kamp om udvidelsen af socialpolitikken. Når vi kaster os over spørgsmålet om den danske velfærdsstats grundlag, søger en del forskere svaret i form af hvilke politiske ideologier, der har drevet en sådan udvikling frem. Derfor undersøger mange forskere, hvilke politiske ideologier der driver de politiske aktører i udformningen af velfærdsstaten og dens institutioner i den formative periode. Endvidere har samfundsforskere og historikere igennem årene drøftet hvilke partier, interessegrupper og sociale bevægelser, der kan udpeges som drivkræften i udviklingen af den danske velfærdsstat. Nogle forskere hævder, at den danske velfærdsstat skal ses som et kompromis mellem socialdemokratiets politiske magt og kapitalejernes økonomiske magt (Esping-Andersen 1990). Andre hævder, at velfærdsstatens fundament er bygget af de borgerlige partier (Nørgaard 2000) eller at klassealliancer og ideologier har skiftet over tid (Baldwin 1990). Disse forskellige forklaringer varierer i forhold til hvilke politiske ideologier som har udøvet den største indflydelse i løbet af den danske velfærdsstats udvikling. Således er det omstridt, hvorvidt Danmark skal betegnes som en socialdemokratisk eller en socialliberal velfærdsstat eller i hvilken udstrækning liberalisme og konservatisme har påvirket den danske model. Et andet aspekt ved velfærdstatens normative grundlag, som er blevet en del diskuteret i de seneste år, angår kirkens og religionens rolle. Sørensen (1998) og Knudsen et al (2000) hævder, at den danske lutheranske kirke og den tilhørende protestantiske etik har spillet en stor rolle i velfærdstatens udvikling. Det normative 12

13 fundament skal i følge disse samfundsforskere findes i en religiøs-moralsk diskurs snarere end i en politisk ideologisk. En alternativ position og forklaring af den danske (velfærds-)stats udvikling kommer fra den tyske forsker Dieter Senghaas. I sin bog The European Experience giver Senghaas en anden forståelse af grundlaget for den danske stat (Senghaas 1985). Senghaas er primært interesseret i sammenhængen mellem verdensøkonomiens struktur og udviklingsmulighederne for de individuelle nationale økonomier. Fokus er rettet mod, hvordan verdensmarkedets logik er gensidigt forbundet med det nationale politiske system. Han tilvejebringer en vigtig indsigt i den danske stats og samfunds materielle og økonomiske fundament. Det materielle grundlag for den danske udvikling blev skabt ved en eksportorienteret strategi, hvor landbruget i første omgang spillede en hovedrolle. Senere blev en tæt gensidig forbundenhed mellem landbrug og industri grundlaget for Danmarks succes. Den danske udvikling var helt afhængig af denne relation, hvor eksportindtægterne fra landbrugsproduktionen muliggjorde udviklingen af en hjemmemarkedsindustri (Senghaas 1985:15-16). Industrisektoren voksede sig med årene stærkere og blev gradvis mere og mere eksportorienteret. Det billige korn, der blev bragt til Europa og Danmark fra USA, Rusland og Australien med de nye transportmidler, skabte en krise for det danske landbrug i 1870 erne og 1880 erne. Den danske landbrugssektor gennemgik på formidabelt kort tid en omstillingsproces, som medførte et skift fra vegetabilsk til animalsk produktion. Smør, æg og kød blev nu hovedprodukterne. Denne strukturforandring af landbruget blev sammen med en selektiv protektionisme, dvs. at visse udenlandske produkter blev belagt med toldafgifter for at beskytte den gradvist voksende danske industri, den danske stats og det danske samfunds svar på de nye strukturelle eksistensbetingelser forårsaget af massive ændringer på verdensmarkedet. Senghaas fortsætter sin analyse af den danske udvikling i det 20. århundrede, hvor han tillægger 30 ernes økonomiske krise stor betydning ikke mindst implikationerne af krisen i forhold til diversificeringen af industrisektoren. Senghaas perspektiv betoner betydningen af strukturelle forandringer i verdensøkonomien efterfulgt af økonomiske og politiske svar fra den danske stat/samfund. Han tillægger ikke tilstedeværelsen af bestemte politiske ideologier nogen særlig betydning. Han finder det heller ikke centralt at diskutere, hvilke politiske eller økonomiske aktører, der spiller den væsentligste rolle. 13

14 Der kunne nævnes andre perspektiver og synsvinkler på den danske velfærdsstats udvikling, men fælles for de fleste er betoningen af politisk-ideologiske eller økonomiske årsager. Frem for alt fremhæver forskerne de politiske magtkampe mellem forskellige partier og interessegrupper som drivkraften i samfundsudviklingen og ofte ses de politiske magtkampe som en afspejling af samfundets økonomiske modsætninger. Generelt tillægges ideologier (politiske eller religiøse), klassekamp eller partipolitik størst betydning som forklaringsfaktorer og ofte kombineres disse elementer. De mange fremstillinger og forklaringer, der vægter disse elementer, er ikke forkerte eller uinteressante. De trænger imidlertid til konkurrerende og supplerende perspektiver, der tager staten alvorligt og frem for alt forstår implikationerne ved, at staten kun eksisterer, lever og opretholdes i kraft af dens relationer til andre stater. Alternativet Denne bog og ikke mindst de første fem kapitler anlægger dermed et andet perspektiv end de ovennævnte. Således reduceres betydningen af de politiske ideologier i min fremstilling. Bogen bygger på en tese om, at enhver politisk ideologi som bliver den herskende ideologi, dvs. en ideologi som er en del af de regerende politiske partiers og politiske aktørers normative grundlag, altid er begrænset og struktureret af en anden rationalitet, som er iboende enhver stat uanset statsform eller regimetype. Ethvert politisk parti eller politisk bevægelse forankret i en specifik politisk ideologi og som bliver regeringsbærende må ofte indse, at der er fundamental forskel på at være statsbærende, dvs. regere og lede en stat frem for at søge indflydelse og magt som oppositionsparti. En stat er et politisk væsen med sin egen dagsorden. Staten er ikke, som det ofte hævdes både i den liberale og socialistiske tradition, en afspejling af interesse- og klassekonflikter i samfundet. Staten har i en vis forstand sit eget liv. I teoretisk forstand må staten altid besidde en rationalitet, som dirigerer statens aktiviteter hen imod statens reproduktion og overlevelse. Uden en vilje til og intention om at ville overleve vil staten visne bort. For at kunne overleve må staten besidde en form for locus eller center, hvor beslutninger kan træffes med henblik på at overleve som suveræn størrelse, dvs. et territorium med selvbestemmelse, som andre stater ikke griber ind i. Det politiske center og uanset om dette center er domineret af en konge, et statsråd, en demokratisk valgt regering eller en diktator, må med succes lede og dirigere statens og samfundets mange dele (borgerne, politiske partier, statsinstitutioner, virksomheder, lokale 14

15 politiske institutioner, interesseorganisationer, og sociale bevægelser) i en retning, der muliggør statens og samfundets overlevelse. For at overleve må staten og den elite, der agerer på vegne af staten, dels sikre sig at den pågældende stat forbliver anerkendt og respekteret af andre stater i statssystemet og dels sikre sig mod indre fjender og konkurrenter for at undgå, at centret med viljen og beslutningskraften undermineres. Historien viser, at i særlige øjeblikke overtrumfer viljen til overlevelse enhver politisk ideologi og enhver anden rationalitet. Det kan være vanskeligt at bevise, da en beslutning taget af en statsminister, diktator, konge, regering eller statsråd altid umiddelbart kan ses som resultatet af en snæver egeninteresse i et forsøg på fastholdelse af egen magt. Selvfølgelig vil en regering sikre landets eksistens med alle midler; det er jo regeringens eget magtgrundlag, hævdes det ofte. Min tese er imidlertid, at en række helt afgørende beslutninger foretages uden hensyntagen til snæversynede særinteresser men primært for statens skyld. Da den danske statsminister Anders Fogh Rasmussen i 2003 besluttede at deltage i krigen i Irak, var det næppe for at tække sine egne vælgere eller at sikre sit eget mandat. Da statsminister Jens Otto Kragh i 1971 besluttede, at Danmark skulle afholde en folkeafstemning med henblik på indmeldelse i EF (fællesmarkedet), vidste han godt, at beslutningen ikke ville blive modtaget af de socialdemokratiske vælgere med den store begejstring. Kragh vidste godt, at kun et mindretal i partiet og blandt dets vælgere ville stemme for EF-medlemskab. Begge beslutninger blev taget med henblik på at sikre den danske (velfærds-) stats overlevelse. En stats evne til at overleve i et statssystem er ikke blot et spørgsmål om militær sikkerhed. For at en stat kan forblive suveræn, forblive anerkendt og respekteret af andre stater og således overleve som en selvstændig stat forudsætter det forsat orientering og orkestrering af adskillelige områder af stats- og samfundsaktiviteter hen i mod dette mål. Staten må kunne forhindre andre stater i at intervenere på sit territorium, hvilket kræver udvikling og mobilisering af ressourcer og i forbindelse hermed etablering af en forsvarsevne i bred forstand. Forsvarsevnen implicerer udover den militære styrke en række andre områder fx uddannelsesniveau, sundhedstilstand, befolkningsstørrelse, økonomiens styrke, adgangen til råstoffer, muligheden for at undgå udviklingen af ekstreme ideologier, der kan skabe delinger og spændinger i samfundet, legitime politiske institutioner, et vist konsensusniveau og en social sammenhængskraft. Set fra et forsvarsmæssigt og overlevelsesmæssigt synspunkt så er alle disse elementer væsentlige. Med andre ord er det rimeligt at fastslå, at statens normative grundlag uanset om der er tale om velfærdsstatens eller andre statsformers ikke 15

16 udelukkende er baseret på normer og værdigrundlag, der stammer fra en specifik partipolitisk ideologi men i lige så grad er forankret i beslutninger om overlevelse og anerkendelse. I særligt afgørende øjeblikke er det beslutninger foretaget med henblik på overlevelse, som overskrider og underminerer politiske partiers officielle ideologier. Endvidere skal det yderligere fremhæves, at disse særlige øjeblikke med sådanne beslutninger har en stærk tendens til at have dyb og mere vedvarende indflydelse på struktureringen af staten, samfundet og stat-samfunds-relationerne med store implikationer for statsborgerskab, rettigheder og pligter. Det centrale argument i analysen af den danske stats udvikling indeholder et element af politisk eksistentialisme. Stater kan teoretisk betragtes som politiske entiteter, som til stadighed kæmper for overlevelse og fastholdelse af anerkendelse og kun årvågenhed og en politisk vilje til at forsvare stat og suverænitet kan sikre selvbestemmelsen, autonomien og suverænitetens opretholdelse. Den gensidige betingethed mellem på den ene side geopolitiske og internationale forandringer og på den anden side nationale og/eller indenrigspolitiske forandringer er et vigtigt aspekt ved dette perspektiv. Derfor er mit perspektiv beslægtet med Senghaas position. Inspireret af den tyske økonom Frederick List ( ) betragter Senghaas også samspillet mellem ydre forandringer og statens nationaløkonomiske beslutninger. Der er dog flere forskelle end ligheder mellem List/Senghaasargumentet og så min position i denne bog. Først og fremmest koncentrerer Senghaas sig primært om ændringerne i verdensøkonomien, hvor denne bog i lige så høj grad vægter politiske og militære forandringer og forskydninger på såvel det europæiske som det globale niveau. Senghaas er relativt økonomistisk i sin samfundsteoretiske forståelse. Bogen her bygger på en række statsteoretiske betragtninger, og netop dette synes helt fraværende i Senghaas arbejde. Perspektivet i denne bog baseret på en form for politisk eksistentialisme og statens vilje til overlevelse som nødvendige komponenter af en statsteori muliggør, at vi kan begynde at forstå, hvorfor Lists nationaløkonomiske politikker føres frem af regeringer og magtfulde aktører. Fra sit økonomistisk-orienterede og world system -inspirede perspektiv har Senghaas en tendens til at underbetone en række nøgleaktører herunder staten og den politiske elite som selvstændige aktører og som derfor ikke nødvendigvis har samme kortsigtede interesser som samfundets økonomiske aktører. Hvordan forstår vi velfærdsstatens udvikling? 16

17 Hvordan opstod den statsform i Danmark, som vi ofte betegner som en velfærdsstat? En af denne bogs teser er, at svaret ikke ligger gemt i en undersøgelse af de politiske ideologier eller etisk-religiøse forestillinger, som har domineret perioden. En stor del af samfunds- og kulturforskningen bygger på en forestilling om, at vigtige aktører som eksempelvis en politisk elite, stærke enkeltpersoner eller sociale bevægelser handler politisk i et forsøg på at fastholde eller forandre samfundet motiveret af bestemte ideologier og forestillinger. Individuelle og kollektive aktører skaber udviklingen drevet af ideer og tanker. Tesen i bogen er, at sådanne forklaringer har en relativ begrænset betydning. Ligeledes er forklaringer, der vægter økonomisk-materielle ændringer, heller ikke fremtrædende i denne bog. Kapitalismens indre dynamik, virksomhedernes globale konkurrence og jagten på nye markeder har selvfølgelig en betydning for samfundsudviklingen de seneste to hundrede år, men i mange teoretiske perspektiver på velfærdsstatens fremvækst og udvikling især blandt liberalister og marxister overbetones disse økonomiske drivkræfter. Denne bog vægter andre drivkræfter og forklaringer. Mit omdrejningspunkt for at forstå den danske stats og samfunds udvikling igennem 200 år, de forskellige brudflader samt det seneste tiårs forandringsprocesser er en analyse af den danske stats overlevelseskamp i spændingsfeltet mellem på den ene side de ydre eksistensbetingelser og på den anden side de indre eksistensbetingelser. Afgørende for at forstå processer der stabiliserer eksisterende strukturer, og processer der forandrer strukturerne er ikke mindst forskydninger og forandringer af de ydre eksistensbetingelser herunder situationer med strukturelle politiske, økonomiske og ideologiske kriser. Sådanne voldsomme kriser kan betegnes som en kritisk konjunktur eller en undtagelsestilstand, hvor staten og samfundets aktører og institutioner mødes med vanskelige udfordringer, der kræver et proaktivt modsvar, hvis stat og samfund skal overleve. Jeg skelner mellem kritisk konjunktur og undtagelsestilstand. En kritisk konjunktur er en vanskelig og prekær situation, hvor handling er påkrævet, men selvom situationen er alvorlig, så er der ikke tale om en decideret undtagelsestilstand, hvor statens eksistens er truet. Et eksempel på en kritisk konjunktur er landbrugskrisen i 1870 erne og den økonomiske krise i 1970 erne. En undtagelsestilstand er kendetegnet ved, at staten står i en eksistentiel situation, som eksempelvis Danmark i 1864 en situation hvor statens umiddelbare overlevelse står på spil. Her skal afgørende beslutninger træffes for at kunne manøvrere ud af undtagelsestilstanden og ind på et spor, hvor overlevelse er sikret. Undtagelsestilstande er situationer, hvor der hersker normløshed og uafklarethed situationer hvor normer er suspenderet. Begrebet undtagelsestilstand er hentet fra den tyske 17

18 retsteoretiker Carl Schmitt ( ) (Schmitt 1988 [1934];1996[1932]). I Schmitts optik er undtagelsestilstanden et juridisk begreb, men her anvendes det bredere med henblik på at beskrive situationer eksempelvis i forbindelse med krig, voldsom krise eller revolution, hvor de fast normer og de gældende retsregler er kastet over bord. Suveræniteten i landet kan være antastet eller oven i købet helt fraværende. Netop i sådanne situationer opstår muligheden for mere radikale og i alt fald strukturelle forandringer eksempelvis i form af indførelse af nye forfatninger, nye styreformer, nye retlige strukturer og dermed nye normer. Tesen er, at netop i en kritisk konjunktur eller en undtagelsestilstand er der plads til forandringer af strukturel karakter. Det er i særlig høj grad i en undtagelsestilstand, at gamle normer enten forsvinder eller undergår kraftig forandring og et nyt normativt og retligt grundlag indstiftes. Sådanne undtagelsestilstande er som nævnt oftest situationer, hvor statens overlevelse står på spil. En kritisk konjunktur eller en undtagelsestilstand fører ikke automatisk til mere strukturelle forandringer. Det afgørende er brudfladen mellem på den ene side de nye ændrede ydre eksistensbetingelser fx en international økonomisk krise eller en krig og på den anden side de i staten og samfundet eksisterende drivkræfter. Hvor den økonomiske krise eller krigen er den afgørende åbning af de ellers fastlåste strukturer med et tilhørende sæt af normer en åbning af muligheder eller en ydre nødvendighed, der tvinger sig på så er tilstedeværelsen af aktører, partier, bevægelser etc., der indser nødvendigheden af forandring og som besidder kapacitet til at drive forandringerne i gennem, afgørende for at gamle normer og strukturer kan erstattes af nye. Sagt med andre ord så er krisen eller krigen den strukturelle forudsætning for at forandring kan finde sted, mens statens og samfundets aktører er bestemmende for at producere de modsvar, der skal til for at overleve. De indre drivkræfter er dermed afgørende for udformningen og karakteren af de strukturelle forandringer, der kræves som følge af en undtagelsestilstand. Et godt eksempel er Grundlovens indførelse i Danmark. Her befandt Danmark sig i en særdeles vanskelig situation, da Preussen blev inddraget i konflikten i Slesvig-Holsten. Dansk suverænitet var truet og kongen måtte indføre værnepligt for alle mænd for at imødekomme behovet for flere tropper. Da krigen var færdig, mobiliserede de Nationalliberale og gårdmandsklassen alle kræfter mod kongen, der under pres, gav Grundloven til folket. Kongen fik sin værnepligt og de Nationalliberale fik civile og politiske rettigheder. Uden konflikten i Sønderjylland og den preussiske trussel var der ikke blevet skabt et mulighedsrum for de indre kræfter i landet. Men da undtagelsestilstanden var en realitet og gamle fastlåste strukturer blev løsnet, da blev etableringen af 18

19 alliancen mellem de Nationalliberale og gårdmændene i 1830 erne og 40 erne afgørende for det parlamentariske demokratis gennembrud og særlig den konkret udformning i form af den særlige danske Grundlov. De nye ydre eksistensbetingelser skabte forandringsmuligheder, men de indre drivkræfter (individer, de folkelige bevægelser, gårdmandsklassen) båret af bestemte ideologier påvirkede i stor udstrækning udformningen og karakteren af de temmelig radikale forandringer, som et skifte fra enevælde til liberalt demokrati medfører. Statens eksistens er altid prekær; staten kæmper hver dag en kamp for sin overlevelse; staten eksisterer qua en altid i gangværende strukturationsproces, hvor selve processen er med til at skabe staten. En igangværende strukturationsproces stabiliserer og fryser på kort og mellemlang sigt strukturer og institutioner, hvorved stat og samfund reproduceres. Ellers stabile strukturer, institutioner og tilhørende normer og regler kan forandrer sig og omkalfatres. Nogle forandringer finder sted, fordi aktører planlægger disse og handler strategisk i forhold hertil. Det er dog sjældent, at mere fundamentale strukturelle forandringer finder sted som følge af enkeltaktørers planlagte handlinger. Det sker oftere som utilsigtede konsekvenser af menneskelige handlinger. Det kan både ske relativt pludseligt, som da Gorbatjovs nye politiske kurs på få år førte til Sovjetunionens sammenbrud, eller over længere tid. Eksempelvis var den utilsigtede virkning af mange års kamp for og etablering af det frie marked en stigende polarisering af samfundet og et kæmpe socialt problem. En bredere erkendelse af markedets utilsigtede virkninger i form af et socialt problem opstod først godt hundrede år efter markedets etablering var påbegyndt. Tilblivelsen af en undtagelsestilstand kan både være en utilsigtet konsekvens af sociale processer, der har løbet over kort tid eller lang tid. Men netop undtagelsestilstanden er dér, hvor der stilles spørgsmålstegn ved ellers stabile processers fortsættelse. Det er i undtagelsestilstanden, at situationer kan opstå med fatale konsekvenser for en stat. Historien har demonstreret mange gange, at stater i undtagelsestilstande ikke kan etablere et forsvar af suveræniteten og en fastholdelse af et territorium. Derved forsvinder anerkendelsen og dermed fejes staten bort. USSR, DDR og Jugoslavien er blot en række nyere eksempler, mens Polen er forsvundet fra landkortet fire gange siden slutningen af 1700-tallet. Hvis anerkendelsesprocessen fortsætter i forlængelse af en undtagelsestilstand, dvs. hvis staten fortsætter sin eksistens, så sker det ofte på ændrede betingelser. De formelle og uformelle regler kan have ændret karakter, nye normer kan være slået igennem og derfor fortsætter strukturationsprocessen på andre vilkår, dirigeret af andre spilleregler. Eksempelvis er 2. verdenskrig 19