En vej til flere og billigere energibesparelser

Transkript

1 En vej til flere og billigere energibesparelser En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter Teknisk bilag B9: Afgifter og CO2-kvoter December 2008

2 Udarbejdet af konsortiet bestående af Ea Energianalyse, NIRAS, RUC og 4-Fact Kontakt: Ea Energianalyse A/S Frederiksholms Kanal København K, Danmark December 2008

3 Forord Dette dokument er en af flere tekniske bilagsrapporter til en evaluering er udført for Energistyrelsen med baggrund i aftalen mellem regeringen og S, DF, R og SF af 10. juni 2005 om den fremtidige energispareindsats og aftalen af 21. februar 2008 mellem regeringen og S, DF, SF, R og NA om den danske energipolitik i årene I 2005-aftalen blev det fastlagt, at der i 2008 skal gennemføres en samlet vurdering af den danske energispareindsats og de opnåde resultater med henblik på at sikre, at virkemidlerne er tilstrækkelige og organiseringen af indsatsen er effektiv i forhold til de aftalte mål. Og i energiaftalen fra februar 2008 blev det præciseret, at den samlede evaluering af energibesparelsesindsatsen skal gennemføres inden udgangen af 2008 og forelægges til drøftelse mellem parterne i aftalen senest 1. februar Energistyrelsen udbød den 13. marts 2008 evalueringsprojektet, og et konsortium bestående af Ea Energianalyse, Niras, Institut for Samfund og Globalisering (RUC) og 4-fact blev valgt til at gennemføre opgaven. Det konkrete grundlag for projektet er konsortiets projektbeskrivelse af 21. april Arbejdet har været forankret i en styregruppe og endvidere har Koordinationsudvalget for energibesparelser og en række øvrige interessenter bidraget med information og kommentarer. I styregruppen deltog Peder Andersen, Økonomisk institut, Københavns Universitet, Lars J Nilsson, Environmental and Energy Systems Studies, Lund University, Olaf Rieper, AKF samt Peter Bach og Renato Ezban, Energistyrelsen. Ud over nærværende tekniske bilagsrapport forligger der en række af andre tekniske bilag, som tilsammen dokumenterer de gennemførte analyser, som ligger til grund for evalueringens hovedrapport og bilagsrapport. En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 5

4 Indhold 1 Introduktion Beskrivelse af afgifter og kvoter Energiafgifter EU's CO 2 -kvotesytem Teoretisk belysning af energiafgifter og CO 2 -kvoter Regulering af eksternaliteter Afgifter på produktion vs. forbrug Brug af afgifter til at reducere energiforbruget yderligere Kilder Bilag 1 Elpriser januar Bilag 2 Afgiftssatser (gældende satser, dvs. ikke satser fra lovændringerne) Bilag 3: Forvridningseffekter ved forskellige skatter og afgifter En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

5 1 Introduktion I forhold de øvrige energispareaktiviteter spiller afgifter og CO2-kvoter en særlig rolle. Energiafgifter kan tjene forskellige politiske formål, herunder begrænse eksternaliteterne ved energiproduktion, bidrage til offentlige indtægter, sænke energiforbruget og øge andelen af vedvarende energi (VE). Afgifter og CO2-kvoter er derfor ikke en egentlig energispareaktivitet, men kan have en væsentlig effekt på energiforbruget, da de alt andet lige øger prisen og dermed begrænser forbruget. Reduktionen i energiforbruget afhænger dog af, hvor prisfølsomt energiforbruget er.. Afgifterne betragtes af Energistyrelsen som en rammebetingelse for energimarkedet, der ligesom stigende oliepriser påvirker energiprisen og derfor påvirker hele energispareindsatsen /8/. Afgifter og kvoter er relevante i en energibesparelsessammenhæng, da de bidrager til at reducere energiforbruget, men en målsætning om lavere energiforbrug kan ikke ses isoleret fra andre politiske målsætninger for energiafgifter. Derfor behandles afgifter relativt bredt i notatet. I afsnit 2 beskrives den danske energiafgiftsstruktur og EU's CO 2 -kvotesystem. I afsnit 3 belyses energiafgifterne og kvoterne ud fra et teoretisk perspektiv i forhold til de forskellige formål som afgifter har, herunder reduktion af energiforbruget, omkostningseffektivitet og offentligt provenu. 2 Beskrivelse af afgifter og kvoter 2.1 Energiafgifter Det danske afgiftssystem består dels af afgifter på specifikke varer, som man af forskellige årsager ønsker at reducere forbruget af (såkaldte punktafgifter) som typisk beregnes i et krone beløb pr. enhed, dels en generel afgift (momsen), som er pålagt stort set alle varer og beregnes som en pct. af varens værdi. Der er bl.a. punktafgifter på nydelsesmidler, miljøskadende stoffer og energi. Som udgangspunkt anvendes betegnelsen afgift eller skat, hvis der ikke er en modydelse, mens betegnelsen gebyr eller brugerbetaling anvendes, såfremt der er tale om en modydelse. Afgifter anvendes som udgangspunkt til finansiering af generelle offentlige udgifter, men enkelte afgifter (f.eks. PSO-afgiften) er dog øremærket til finansiering af specifikke udgifter De forskellige energiafgifter Der findes ikke nogen entydig afgrænsning af gruppen af energiafgifter. I det følgende betegnes energiafgifter som:. Brændsels -afgifter på kul, elektricitet, gas, benzin og olie, hvis størrelse afhænger af den enkelte energiform. El og olieafgifterne blev indført i 1977, afgiften på gas stammer fra 1979, mens afgiften på kul blev indført i En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 7

6 CO 2 -afgiften, som blev introduceret i Svovlafgiften, som blev introduceret i I 2010 introduceres endvidere en NOx afgift på 5 kr. pr. kg som følge af et ønske om at opfylde den danske NOx forpligtelse. De økonomiske råd /1/ medtager også en række andre afgifter, herunder bilafgifterne (registreringsafgift, vægtafgift mv.). Det kan nævnes, at PSO-afgiften og nettariffen, som forbrugerne betaler via elregningen, også påvirker prisen på energi og dermed energiforbruget. PSO-afgiften (Public Service Obligation) dækker blandt andet støtte til vindmøller og decentral kraftvarme. Endvidere anvendes PSO-afgiften til forskning i miljøvenlig elproduktion og køb af reserver. Nettariffen dækker investering i net, nettab, elselskabernes energispareforpligtelse mv. PSO-afgiften, nettariffen og elafgiften er således alle relateret til elforbruget og virker derved principielt set på samme måde. Se de eksakte afgiftssatser i bilag 2. Tabel 1 viser energiafgifter på energi fordelt på input i produktion og forbrug. Tabellen svarer til tabel i /1/. Udover de energiafgifter, som fremgår af finansloven, er PSO-afgiften og nettariffen, som betales over elregningen også medtaget. Tabel 1: Energiafgifter på energi fordelt på input i produktion og forbrug El-forsyning Varmeforsyning Kollektiv forsyning REGULERING AF INPUT I PRODUKTION Fossile brændsler: SO 2 -afgift og CO 2 -kvoter a Vedvarende energi: Subsidier, der varierer med produktionsformen Fossile brændsler: SO 2 -, CO 2 - og energiafgift samt CO 2 kvoter. Generelt kan momsregistrerede virksomheder få godtgjort energiafgiften, REGULERING AF FORBRUG Husholdninger, det offentlige og visse serviceerhverv: Energiafgift, CO 2 - og PSO-afgift samt system og net- omkostninger. Virksomheder: PSO-afgift, reduceret CO 2 afgift samt system- og netomkostninger størst reduktion for energiintensive virksomheder. a El og kollektiv varmeproduktion med produktionsenheder over 20 MW er tilknyttet kvotesystemet 8 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

7 mens en række momsregistrerede serviceerhverv og husholdninger ikke kan få godtgørelse. Vedvarende energi: Ingen afgifter og kvoter Individuel opvarmning Som ved kollektiv forsyning bortset fra kvoter Industri Kvoteomfattet Fossile brændsler: Generelt kan momsregistrerede virksomheder få godtgjort energiafgifterne, mens en række momsregistrerede serviceerhverv og husholdninger ikke kan få godtgørelse. SO 2 - og CO 2 -afgift samt CO 2 - kvoter For rumopvarmning betales der yderligere energiafgift Vedvarende energi: Ingen afgifter og kvoter. Ikke kvoteomfattet Som ved kvoteomfattet bortset fra kvoter Kilde: Tabel på side 280 i /1/ Generelt beskattes brændsler som input, hvorimod el er beskattet som output. Derfor er brændsler til produktion af el fritaget for beskatning, mens forbruget af el i stedet pålægges afgift. Baggrunden for at beskatte el anderledes skal blandt andet findes i det forhold at el importeres og eksporteres i stor målestok b. Generelt kan momsregistrerede virksomheder få b Det er umuligt at afgøre om en eksporteret mængde elektricitet fysisk stammer fra national produktion baseret på kul eller vindkraft eller fra anden import. Derfor er det vanskeligt at give afgiftsrefusion for el, som eksporteres. Beskatning af brændsel til elproduktion vil derfor enten kræve ad hoc regler for afgiftslettelse ved eksport, eller accept af at eksporten bliver reduceret. Endvidere er der en række lovgivnings- herunder traktatmæssige barrierer] En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 9

8 øre/kwh Teknisk bilag godtgjort brændselsafgiften c, dog ikke i forbindelse med rumvarme og varmt vand. Private husholdninger og det offentlige kan ikke få godtgjort nogle af afgifterne. Det indebærer, at afgifterne, som betales af husholdningerne og det offentlige er væsentlig højere end afgifterne, som betales af det øvrige erhverv, hvilket fremgår af figur 1 d. Figur 1: Eksempler på afgifter for el. For erhverv er her angivet afgiften for let proces, mens afgiften for energiintensive virksomheder svarer til tung proces. Moms er ikke medtaget i figuren. Data fra Det kan bemærkes, at betydningen af CO 2 -kvoterne er en del af engrosprisen Afgift Transmission, PSO og lokal nettarif Engrospris Husholdning og det offentlige Erhverv Energiintensiv industri Størrelse og effekt Afgifterne på energi er ændret med regeringens energiplan (såkaldt afgiftsrationalisering) som blev vedtaget i juni 2008 på baggrund af den politiske aftale af 21. februar e. c Samt i visse tilfælde dele af CO 2 -afgiften. Se WP 1.8. Dog ikke liberale erhverv såsom advokatfirmaer mv. d I bilag 1 vises en udspecificering af elprisen, hvor forskellen er størst. Det ses at en gros prisen på el kun udgør 29% af den samlede forbrugerpris for husholdninger. Resten af forbrugerprisen udgøres af moms, afgifter, nettarif mv. Afgifterne udgør 43% af prisen. For små og store virksomheder udgør el gros prisen på el ca. halvdelen af forbrugerprisen. e I 2004 blev der endvidere vedtaget en lov i forbindelse med introduktionen af kvotesystemet der bl.a omfattede fuld refusion af CO 2 -afgiften for kvotebelagte virksomheder. Er senere justeret med stadig ikke godkendt i EU. 10 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

9 For hvert brændsel er der fastsat en afgiftssats opgjort pr. enhed (liter, kg., Nm3 m.v.), som afhænger af brændslets energiindhold. Regeringen vedtog i foråret 2008, at afgifterne på kul, olie og gas sænkes fra ca. 52,8 kr. pr. GJ til 48,6 kr. pr. GJ fra CO 2 -afgifterne omfatter de fossile brændsler, der også betales brændselsafgift af, samt el. CO 2 -afgiften var i 2007 omkring 90 kr. pr. ton CO 2.. Regeringen vedtog i foråret 2008, at forhøje CO 2 -afgiften fra 90 kr. pr. ton til den forventede kvotepris på 150 kr. pr. ton jf. tabel 2. Tabel 2: CO 2 -afgiftsniveauet Gældende afgifter Nye afgifter efter evt. EU-godkendelse af lovændringer fra 2005 og 2008 Kvoteomfattet Øvrige Med aftale Kvoteomfattet Øvrige (dog bundfradrag) Med aftale Rumvarme 91,6 s 91,6 s 68,2 s 150 s 150 s Refusion af 22% af CO 2 - og energiafgift Let proces 91,6 s 91,6 s 68,2 s Tilbageføring * 150 s - Tung proces 25,4 s 25,4 s 3 s s - Elproduktion s - Bearbejdet tabel efter Økonomi- og Erhvervsministeriet: Vækst, klima og konkurrenceevne * Tilbageføring ned til 50% af EU s minimumsbeskatning. Fuld refusion i forhold til EU s tung proces-liste der er bredere end Skatteministeriets tung proces liste. I lovforslaget fremgår, at det at omlægningen er sket ud fra ønske om at afgiftssystemet i højere grad skal være omkostningseffektivt, bl.a. som følge af EU s CO 2 kvotesystem. Ændringerne er dog endnu ikke trådt i kraft, da de er til godkendelse i EU. Det kan nævnes at såkaldte energiintensive virksomheder (tung proces virksomheder), eller virksomheder hvor CO 2 -afgifterne udgør en relativ høj andel af værditilvæksten, har mulighed for at indgå en energispareaftale, jf. WP 1.8. Svovlafgiften på udledninger af svovl eller svovlindhold i en række brændsler udgør som udgangspunkt 20,40 kr. pr. kg. svovl. Indtægterne fra svovlafgiften udgør en lille del af de samlede indtægter, jf. tabel 3. f f SO 2 -emissionen fra el og kraftvarmeproduktion i Danmark lå i første halvdel af 1990 erne på over ton per år. Via kvoter blev dette reduceret til ca tons i 1998 og i år 2000 (efter svovlafgiften trådte i kraft) var emissionen blevet reduceret til ca ton. Energinet.dk tilskriver dette fald indførelsen af svovlafgiften i år I 2007 var SO 2 -emissionen tons /2/ En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 11

10 Tabel 3: Indtægter fra energiafgifter, mio. kr. per år /6/ 2007 Afgift af stenkul mv Afgift af elektricitet Naturgasafgift Afgift af olieprodukter Benzinafgifter Brændselsafgifter i alt CO 2 afgift Svovlafgift 103 Energiafgifter i alt Afgifter og moms i alt Indkomst og ejendomsværdiskat i alt Kilde: /6/ Energiafgifter (inkl. transport) udgør ca. 36 mia. kr., hvilket svarer til ca. 12,8 pct. af statens samlede indtægter fra afgifter og moms. /4/ Afgifterne kan opdeles på 17 mia. kr. på transport, 11 mia. kr. på el og 8 mia. kr. på brændsel og varme. Den procentvise reduktion i energiforbruget ved en stigning i prisen på energi (priselasticiteten) er lavere for energi end for de fleste andre forbrugsgoder. Det skyldes, at el og varme er nødvendighedsvarer med relativt begrænsede substitutionsmuligheder. Ved et gennemsnitligt forbrugsgode vil priselasticiteten være omkring 1. Det antages almindeligvis, at priselasticiteten for energi er i størrelsesordenen 0,25. Det vil sige, at hvis en afgift øger prisen på energi med 1 %, vil energiforbruget blive reduceret med 0,25 %. Der er dog stor substituerbarhed mellem energiarter. Elasticiteter er nærmere beskrevet i arbejdspakke EU's CO2-kvotesytem I det følgende beskrives kort EU s kvotesystem fordi det har stor betydning for energipriserne og dermed for incitamenterne til at spare energi. Kvoterne har i princippet samme effekt på energipriserne som afgifter. I visse tilfælde kan kvoter dog være mere hensigtsmæssige end afgifter, f.eks. hvis man ønsker at styre mere præcist på størrelsen af forureningen. Samtidig kan kvoter kan være nemmere at indføre i en international sammenhæng i forhold til afgifter. 12 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

11 CO 2 -udslippet er reguleret både med afgifter og kvoter (såkaldt dobbeltregulering). Kyotoaftalen skal sikre at udledningen af drivhusgasser, herunder CO 2 reduceres. I den forbindelse har EU-landene vedtaget et fælles kvotehandelssystem for at nå målene om reduktion af CO 2 - udledningen. Kvotehandelssystemet dækker energiproducerende anlæg over 20 MW og visse energitunge erhverv. En CO 2 -kvote er en tilladelse til at udlede 1 ton CO 2 og kvoterne kan frit omsættes. Udledninger fra transportsektoren, opvarmning og brændselsforbrug i private husholdninger, ikke-energiintensive erhverv og små energiproducerende anlæg er ikke omfattet af kvotesystemet. Kvotevirksomheder tegner sig for ca. halvdelen af den samlede CO 2 - udledning /7/ Den nuværende CO 2 -kvoteperiode omfatter perioden fra 2008 til Der er ca. 375 danske virksomheder, som er kvoteomfattede. De er opdelt på ca. 250 virksomheder i el- og forsyningsvirksomhed, som i alt har fået tildelt 79 mio. tons CO 2 kvoter ud af de samlede ca. 120 mio. tons i hele perioden , jf. tabel 4. De resterende ca. 41 mio. tons CO 2 -kvoter er fordelt mellem 125 virksomheder, - primært store industrivirksomheder og offshore virksomhed i Nordsøen. Tre store virksomheder - Aalborg Portland, Shell og Statoil raffinaderierne tegner sig samlet for næsten 15% af den samlede kvote. Tabel 4: Kvoter tildelt for hele perioden /3/ KVOTER AF ET TON CO 2, MIO. El og fjernvarmeforsyning 79,0 66 % Offshore 11,4 10 % Aalborg Portland 12,8 11 % Shell og Statoil Raffinaderiet 4,3 4 % Øvrige industrivirksomheder 12,2 10 % I alt 119,8 100% I perioden er det besluttet, at uddele kvoter gratis til virksomhederne, dvs. staten for ikke et provenu fra kvoterne /1/. Tildelingen af kvoter i perioden beregnes som en faktor ganget gennemsnittet af den historiske udledning fra virksomheden fra perioden /1/. Faktoren er forskellig for de enkelte sektorer, hvilket bl.a. skyldes de særlige markedsforhold, som gælder på el- og varmemarkedet. Varmeprisen er omkostningsbestemt, hvilket betyder at gratiskvoter til varmesektoren kommer forbrugerne til gode gennem lavere priser end i en situation med bortauktionering af kvoter /1/. Fjernvarmeproducenterne har En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 13

12 /ton CO2 Teknisk bilag derfor fået relativt mange gratiskvoter, jf. tabel 5. Elmarkedet er et frit marked, hvilket betyder at virksomhederne i højere grad kan overvælte kvoteprisen i elprisen /1/. Sektoren har derfor fået tildelt en relativ lille andel af de historiske udledninger. Tabel 5: Dansk kvotetildeling til sektorer INDUSTRI FJERNVARME OFFSHORE EL SAMLET Andel af historisk udledning Andel af fremskrevet udledning 0,9 0,87 0,95 0,57 0,71 0,96 0,94 0,75 0,72 0,81 Kilde: /1/ Kvoter for 2008 og 2009 handles for tiden for EUR/ ton (ca. 150 DKK/ton). Figur 2. Udviklingen af kvoteprisen for 2008 og Data fra Nord Pool /5/ X-aksen viser handelsdagen. EU-kommissionen lægger op til, at ændre kvotesystemet i den næste periode EUkommissionens seneste oplæg foreslår, at den kvoteomfattede del af økonomien udvides til alle energiintensive virksomheder (med en undergrænse på CO 2 udledningen på ton 14 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

13 CO 2 /1/). Herudover ønsker kommissionen, at gratistildeling af kvoter gradvist udfases, således at energiforsyningsvirksomheder ikke får tildelt kvoter efter For øvrige virksomheder foreslår kommissionen, at gratis tildeling af kvoter reduceres i stadigt stigende omfang fra 2013, således at der ikke uddeles gratis kvoter fra år Teoretisk belysning af energiafgifter og CO2-kvoter Som nævnt tjener energiafgifterne og CO 2 -kvotesystemet forskellige politiske målsætninger udover energibesparelser. Nedenfor gives en teoretisk beskrivelse af hvorledes med afgifter og kvoter kan anvendes i opnåelsen af disse målsætninger og hvilke elementer der er afgørende for at få en omkostningseffektiv regulering. 3.1 Regulering af eksternaliteter Ud fra en økonomisk synsvinkel er udgangspunktet, at såfremt markederne fungerer, bør det offentlige ikke gribe ind. På energiområdet er der imidlertid visse eksterne omkostninger, især miljøbelastninger, som markedet ikke tager hensyn til. Med udgangspunkt i økonomisk teori kan man dermed begrunde energiafgifterne med en målsætning om at reducere skadesvirkningerne ved energianvendelsen. Ud fra en samfundsøkonomisk synsvinkel er det afgørende punkt, at afgifterne svarer til miljøskadesomkostningen. I så tilfælde sørger markedet for, at der kommer den optimale mængde forurening. Med andre ord opfylder et omkostningseffektivt miljøbegrundet energiafgiftssystem, at: Prisen på energi skal være identisk med samtlige omkostninger. Hvis det for eksempel koster 0,25 kr. at producere en kwh el på et kulkraftværk, og skadeomkostningen ved produktionen er 0,15 kr., skal der være en afgift på 0,15 kr./kwh. Hvis det koster mere end 0,25+0,15=0,40 kr. at producere en kwh el vha. en vindmølle, så er det samfundsmæssigt optimalt at producere på kulkraftværket, selv om det forurener g. Der kan dog være en række argumenter for at gribe ind i markedsmekanismen: For det første er prisen og markedet for energi svært gennemskuelige. Det kan tale for at støtte bl.a. informations- og oplysningskampagner for at opnå den gennemsigtighed, der skal til for at markedet for energi fungerer. Dette er i praksis argumentet bag en række af energispareaktiviteterne. En analyse af energispareaktiviteterne ud fra denne vinkel vil blive foretaget i WP3. For det andet er der på markedet for energi naturlige monopoler. For eksempel kan transmission og distribution af el kan ikke effektivt konkurrenceudsættes /1/. Et monopol vil sætte prisen på en vare højere end det samfundsøkonomisk optimale. Derfor er der er der et argument for regulering af naturlige monopoler. g Det antages, at der ses bort fra andre forhold, så som systemintegration, netudbygning m.m. En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 15

14 Indretningen af en omkostningseffektiv miljøbegrundet afgift afhænger af, om skadesvirkningen ved energiproduktionen har global, regional eller lokal karakter. For CO 2 er skadesvirkningerne globale. Afgiften eller kvoten skal dermed optimalt være den samme i hele verden, og der er behov for international koordinering. Andre skadesvirkninger ved energiproduktion har mere lokale eller regionale skadesvirkninger, f.eks. NO X udslip, SO 2 udslip og partikler. Det indebærer, at den optimale afgiftssats kan variere fra område til område. 3.2 Afgifter på produktion vs. forbrug Såfremt målsætningen er, at reducere skadesvirkningerne ved energiproduktionen bør afgiften pålægges selve de uønskede eksternaliteter. Ved energiproduktion er disse bl.a. CO 2, SO 2 og NO X. CO 2 og SO 2 kan typisk relateres direkte til brændslet, mens NO x afhænger af forbrændingen. Hvis f.eks. vurderingen er, at skadesomkostningen ved CO 2 udledning er 150 kr. pr. ton CO 2 udledning, så skal afgiften være 150 kr. pr. ton, hvis der ikke er andre instrumenter, som regulerer CO 2 -udledningen. Derimod er en fast afgift på den forbrugte mængde el målt i kwh ikke en omkostningseffektiv måde at regulere skadeseffekterne ved elproduktion. Dette skyldes netop, at afgiften ikke differentieres efter, om energien er produceret ved vedvarende energi, naturgas, kul eller andet. Al elektricitet, der forbruges i Danmark, pålægges derfor en CO 2 -afgift uafhængigt af skadesomkostningen ved produktionen. Såfremt målsætningen er at opkræve et provenu med færrest mulige forvridningsomkostninger bør afgiften derimod lægges på energiforbruget h. En afgift på forbrug forvrider ikke produktionen i samme udstrækning, som en afgift på brændsel, ligesom en højere energipris alt andet lige vil reducere energiforbruget, jf. afsnit Energi er en nødvendighedsvare og substitutionsmulighederne er lave i forhold til andre forbrugsgoder. Derfor vil forbrugeres og virksomheders reaktion på ændringer i prisen på energi som følge af afgifter være relativt begrænset. Dette betyder at energiafgifterne giver et højt provenu med relativt få forvridningsomkostninger i forhold til andre afgifter. Det vurderes dog imidlertid også, at energiafgifter har haft en markant betydning for størrelsen af energiforbruget, da der trods alt er en vis prisfølsomhed. Økonomi- og Erhvervsministeriet (2008) estimerer at afgifter har ført til at energiforbruget er ca. 10 % end det ellers ville have været. 3.3 Brug af afgifter til at reducere energiforbruget yderligere I en vurdering af hvorvidt det er hensigtsmæssigt at bruge afgifter for at nå en målsætning om en øget reduktion af energiforbruget, bør det undersøges, om det er omkostningseffektivt i h Generelt kan det siges at en afgift der pålægges en uelastisk vare giver et højt provenu, hvorimod en afgift på en elastisk vare vil have en stor påvirkning på forbruget 16 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

15 forhold til opnåelse af reduktionsmålsætningerne ved brug andre virkemidler i energispareindsatsen. Det vil kræve, at afgifterne som instrument sammenholdes med andre energispareaktiviteter. Et vigtigt element er her hvorledes øgede energiafgifter vil indgå i en samlet skatteomlægning, da det har betydning for de samlede forvridningsomkostninger i skattesystemet. En diskussion af forvridningseffekter ved forskellige skatter og afgifter findes i bilag 3. Der er nedsat en skattekommission der netop skal vurdere en eventuel omlægning af skattesystemet. I kommissoriet lægges op til, at skatten på arbejdsindkomst skal være lavere, mens skattereformen skal tilskynde privatpersoner og virksomheder til at handle på en miljørigtig og energibesparende måde. Samtidig skal omlægningen være fordelingsmæssig afbalanceret./6/ 4 Kilder /1/ DØR (2008): Økonomi og Miljø. /2/ Energinet (2008): Miljørapport, /3/ Energistyrelsens hjemmeside: /4/ Nationalregnskabsopgørelse af de samlede skatter og afgifter. På Skatteministeriets hjemmeside: /5/ Nord Pools hjemmeside: /6/ Skatteministeriets hjemmeside: /7/ Skatteministeriet (2008): Lov om ændring af lov om afgift af elektricitet og forskellige andre love. L168. /8/ Styregruppemøde nr. 1 i energievalueringsprojektet, d. 28. maj /9/Økonomi- og Erhvervsministeriet (2008): Vækst, klima og konkurrenceevne. /10/ Skatteministeriet (2007): Et omkostningseffektivt CO2- og energiafgiftssystem i en økonomi med CO2-kvoter. Arbejdsgruppen om CO2- og energiafgifter. /11/ Skatteministeriet (2008): Rapport om Skatternes Økonomiske Virkning (StØV) /12/ Skatteministeriet (2007): Status over grænsehandel 2007 /13/ Miljøstyrelsen (2004): Økonomiske virkemidler på natur- og miljøområdet. Miljøprojekt nr. 887 /14/ Finansministeriet (2001): Miljøpolitikkens økonomiske omkostninger og fordele. /15/ Finansministeriet m.fl. (1999): Evaluering af grønne afgifter og erhvervene. En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 17

16 Bilag 1 Elpriser januar 2008 Pris i øre/kwh Husholdninger Små virksomheder Store virksomheder Net-abonnement 14,6 3,4 0,1 Nettarif 23,7 21,4 14,0 Heraf til distribution 12,5 10,2 3,0 Heraf regional transmission 0,7 0,7 0,6 Heraf PSO 4,7 4,7 4,7 Heraf net- og systemtarif 5,8 5,8 5,8 Samlet netbetaling 38,3 24,8 14,2 Ren elpris-abonnement 2,4 0,1 0 Ren elpris 48,8 48,8 36,6 Samlet elpris uden moms og afgifter 89,5 73,7 50,7 Moms og afgifter 106,8 9,5 7,1 Heraf CO2-afgift 8,8 8,5 6,1 Heraf elafgift 54,1 0 0 Heraf eldistributionsbidrag 4,0 1,0 1,0 [op til 15 mio. kwh] Heraf elsparebidrag 0,6 0 0 Heraf moms 39,3 0 0 Samlet elpris med moms og afgifter 196,3 83,2 57,9 Note: Forbrugerstørrelserne er kwh for husholdninger, kwh for små virksomheder og 50 GWh for store virksomheder. Det er forudsat, at husholdninger og små virksomheder køber forsyningspligtig el mens store virksomheder køber Nord Pools spotprodukt. Kilde: Dansk Energis totaltælling pr. 1. januar samt prisoplysninger fra 34 elselskaber på Elpristavlen. 18 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

17 Bilag 2 Afgiftssatser (gældende satser, dvs. ikke satser fra lovændringerne) Gasafgiftsloven Lovbekendtgørelse nr. 298 af 3. april 2006 om afgift af naturgas og bygas Link til lovbekendtgørelsen og evt. ændringslove mv. i Retsinformation (åbner i nyt vindue) SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit F.4. Naturgas og bygas (åbner i nyt vindue) Afgiftssatser Naturgas og bygas med en nedre brændværdi på 39,6 MJ Gas med en nedre brændværdi på 39,6 MJ, der anvendes eller er bestemt til anvendelse som motorbrændstof 207,9 211,6 øre/nm 3 øre/nm 3 289,3 294,5 øre/nm 3 øre/nm 3 Momsregistrerede virksomheder kan få tilbagebetalt afgiften af den af virksomheden forbrugte afgiftspligtige gas. Tilbagebetalingen kan som udgangspunkt ikke finde sted for afgiftspligtig gas, som forbruges til rumvarme og varmt vand og motorbrændstof. SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledning afsnit F.6. Godtgørelse af energiafgifter og CO2-afgift (åbner i nyt vindue) En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 19

18 Kulafgiftsloven Lovbekendtgørelse nr af 30. oktober 2006 om afgift af stenkul, brunkul og koks mv. Link til lovbekendtgørelsen og evt. ændringslove mv. i Retsinformation (åbner i nyt vindue) SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit F.2. Kul og affaldsvarme (åbner i nyt vindue) Afgiftssatser Der betales afgift efter brændværdien: Stenkul (inkl. stenkulsbriketter), koks, cinders og koksgrus Jordoliekoks Brunkulsbriketter og brunkul Tallolie, trætjære mv. 52,80 kr./gj 52,80 kr./gj 52,80 kr./gj 52,80 kr./gj 53,80 kr./gj 53,80 kr./gj 53,80 kr./gj 53,80 kr./gj Varme produceret ved forbrænding af affald, der er omfattet af afgiftspligten i lov om afgift af affald og råstoffer 13,10 kr./gj 13,40 kr./gj Varer under position 2713, 2714 og 2715 i EU's kombinerede nomenklatur, som anvendes eller er bestemt til at anvendes til fremstilling af varme Med et vandindhold på mindst 27 pct. Med et vandindhold på mindre end 27 pct. 52,80 kr./gj 52,80 kr./gj 53,80 kr./gj 53,80 kr./gj Såfremt registrerede virksomheder ikke foretager opgørelse af varernes fakti ske brændværdi, betales afgift af varernes vægt: Stenkul (inkl. stenkulsbriketter), koks, cinders og koksgrus 1.475, ,80 20 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

19 Jordoliekoks Brunkulsbriketter og brunkul Tallolie, trætjære mv , , , , , ,30 Varer under position 2713, 2714 og 2715 i EU's kombinerede nomenklatur, som anvendes eller er bestemt til at anvendes til fremstilling af varme Med et vandindhold på mindst 27 pct. Med et vandindhold på mindre end 27 pct. For virksomheder, der ikke måler den faktiske mængde varme, der produceres ved forbrændingen af affald, kan afgiften opgøres efter vægten af det affald, der er medgået til produktion af varme Træaffald Andet affald 1.509, ,20 173,10 112, , ,00 176,20 114,00 Momsregistrerede virksomheder kan få tilbagebetalt afgiften af den af virksomheden forbrugte mængde afgiftspligtige kul. Tilbagebetalingen kan som udgangspunkt ikke finde sted for afgiftspligtigt kul, som forbruges til rumvarme og varmt vand. SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledning afsnit F.6. Godtgørelse af energiafgifter og CO2-afgift (åbner i nyt vindue) En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 21

20 Mineralolieafgiftsloven Lovbekendtgørelse nr. 297 af 3. april 2006 om energiafgift af mineralolieprodukter mv. Link til lovbekendtgørelsen og evt. ændringslove mv. i Retsinformation (åbner i nyt vindue) SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit F.1. Mineralolieprodukter (åbner i nyt vindue) Afgiftssatser Dagtemperatur Temperatur på 15 o C Dagtemperatur Temperatur på 15 o C Gas- og dieselolie, der anvendes som motorbrændstof 283,7 282,0 288,8 287,1 Anden gas- og dieselolie 189,0 187,9 192,4 191,3 Let dieselolie 273,5 271,9 278,5 276,8 Svovlfattig dieselolie (svovlindhold højst 0,005 pct.) 255,2 253,7 259,8 258,3 Svovlfri dieselolie (svovlindhold højst 0,001 pct.) 248,7 247,2 259,8 258,3 Fuelolie 213,0 øre/kg - 216,8 øre/kg - Fyringstjære 192,2 øre/kg - 195,7 øre/kg - Petroleum, der anvendes som motorbrændstof 283,7 282,0 288,8 287,1 Anden petroleum 189,0 187,9 192,4 191,3 Blyholdig benzin (blyindhold over 0,013 g./l.) 458,1 454,3 466,3 462,4 Blyfri benzin (blyindhold hø- 391,9 388,6 399,0 395,7 22 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

21 jest 0,013 g./l.) Autogas (LPG) 177,7-180,9 - Anden flaskegas (LPG), der anvendes som motorbrændstof 326,8 øre/kg - 332,7 øre/kg - Anden flaskegas (LPG) og gas (bortset fra LPG), der fremkommer ved raffinering af mineralsk olie (raffinaderigas) 242,2 øre/kg - 246,5 øre/kg - Karburatorvæske 414,3 410,8 421,8 418,3 Momsregistrerede virksomheder kan få tilbagebetalt afgiften af de af virksomheden forbrugte afgiftspligtige varer. Dette gælder dog ikke afgiften af benzin og motorbrændstof. Tilbagebetalingen kan som udgangspunkt ikke finde sted for afgiftspligtige varer, som forbruges til rumvarme og varmt vand. SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit F.6. Godtgørelse af energiafgifter og CO2-afgift (åbner i nyt vindue En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 23

22 Elafgiftsloven Lovbekendtgørelse nr. 421 af 3. maj 2006 om afgift af elektricitet Link til lovbekendtgørelsen og evt. ændringslove mv. i Retsinformation (åbner i nyt vindue) SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit F.3. Elektricitet (åbner i nyt vindue) Afgiftssatser Forbrug af elektricitet, der overstiger kwh årligt i helårsboliger, der opvarmes ved elektricitet Anden elektricitet 52,0 øre/kwh 58,7 øre/kwh 52,9 øre/kwh 59,6 øre/kwh Momsregistrerede virksomheder kan få tilbagebetalt afgiften af den af virksomheden forbrugte afgiftspligtige elektricitet bortset fra 1 øre pr. kwh af de første 15 mio. kwh årligt. Tilbagebetalingen kan som udgangspunkt ikke finde sted for afgiftspligtig elektricitet, som forbruges til rumvarme og varmt vand. Advokater, arkitekter, bureauer, revisorer mv. har ikke adgang til tilbagebetaling af elafgift. SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledning afsnit F.6. Godtgørelse af energiafgifter og CO2-afgift (åbner i nyt vindue) 24 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

23 CO2-afgiftsloven Lovbekendtgørelse nr. 889 af 17. august 2006 om kuldioxidafgift af visse energiprodukter Link til lovbekendtgørelsen og evt. ændringslove mv. i Retsinformation (åbner i nyt vindue) SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit F.5. Kuldioxid (åbner i nyt vindue) Se også: Vejledning vedrørende proceslisten Vejledningen beskriver den såkaldte procesliste og hvilke forhold, der skal være gældende, før en produktionsproces kan optages på listen. Afgiftssatser Der svares kuldioxidafgift til statskassen af varer, der er afgiftspligtige efter lov om energiafgift af mineralolieprodukter, lov om kulafgift, lov om elafgift og lov om gasafgift Gas- og dieselolie (Afgiftssatsen ved 15 o C udgør 24,3.) 24,3. 24,7. Fuelolie Fyringstjære 28,8 øre/kg. 25,2 øre/kg. 29,3 øre/kg. 25,7 øre/kg. Petroleum (Afgiftssatsen ved 15 o C udgør 24,3.) 24,3. 24,7. Stenkul (inkl. stenkulsbriketter), koks, cinders og koksgrus Jordoliekoks Brunkulsbriketter og brunkul Elektricitet 217,80 290,70 160,20 9 øre/kwh 221,70 295,90 163,10 8,8 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 25

24 øre/kwh Autogas (LPG) 14,4. 14,7. Anden flaskegas (LPG) Raffinaderigas 27 øre/kg. 26,1 øre/kg. 27,5 øre/kg. 26,6 øre/kg. Naturgas og bygas med en nedre brændværdi på 19,8 20,2 39,6 MJ/Nm 3 øre/nm 3 øre/nm 3 Benzin (Afgiftssatsen ved 15 o C udgør 21,8.) 22 22,4 Varer under position 2713, 2714 og 2715 i EU's kombinerede nomenklatur Med et vandindhold på mindst 27 pct. Med et vandindhold på mindre end 27 pct. 201,60 279,90 205,20 284,90 Momsregistrerede virksomheder kan få 13/18 af afgiften efter denne lov tilbagebetalt, når de afgiftspligtige varer er anvendt som nævnt i bilaget til loven (liste over tunge processer). SKATs praksis, jf. Punktafgiftsvejledning 2004 afsnit F.6. Godtgørelse af energiafgifter og CO2-afgift (åbner i nyt vindue) Energistyrelsen administrerer i samarbejde med SKAT en tilskudsordning for virksomheder, der omfattes af den høje godtgørelse for CO2-afgift, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit F.8. Tilskud til CO2-afgift (åbner i nyt vindue) 26 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

25 Svovlafgiftsloven Lovbekendtgørelse nr. 78 af 8. februar 2006 om afgift af svovl Link til lovbekendtgørelsen og evt. ændringslove mv. i Retsinformation (åbner i nyt vindue) ToldSkats praksis, jf. Punktafgiftsvejledningen afsnit G.11. Svovl (åbner i nyt vindue) Afgiftssatser Der betales afgift af svovlindholdet i følgende varer, såfremt varen indeholder over 0,05 pct. svovl. Gas- og dieselolie Fuelolie, bitumen, tallolie, trætjære mv. Fyringstjære Petroleum Stenkul (inkl. stenkulsbriketter), koks, cinders og koksgrus Jordoliekoks Brunkulsbriketter og brunkul Blyholdig benzin Blyfri benzin Afgiften udgør 20,00 kr. pr. kg. svovl i de nævnte varer Afgiften udgør 20,40 kr. pr. kg. svovl i de nævnte varer Autogas (LPG) Anden flaskegas (LPG) Raffinaderigas Naturgas Træ, træflis, skovflis, træpiller, halm, affald mv., der indfyres i produktionsanlæg med en indfyret effekt på over kw Registrerede virksomheder kan betale afgift af udledningen af svovldioxid. Afgiften udgør 10 kr. pr. En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 27

26 kg. svovldioxid udledt til luften. Såfremt en registreret virksomhed, som anvender nedennævnte varer, ikke foretager måling af den samlede mængde svovl udledt til luften, opgøres afgiften ud fra virksomhedens forbrug af varerne. Træpiller til brændselsformålmed svovlholdigt bindemiddel Halm til brændselsformål Affald til brændselsformål 40,00 23,00 9,00 40,70 23,40 9,20 Som udgangspunkt sker godtgørelse til registrerede virksomheder, der betaler afgift af det afgiftspligtige indhold af svovl og begrænser udledningen af svovldioxid i luften igennem røgrensning eller binding af svovl til andre materialer mv. Godtgørelsen svarer til den mængde svovl, der i afgiftsperioden bortrenses eller bindes i andre materialer. For stenkul, jordoliekoks og brunkulsbriketter, der anvendes i visse ovn- eller kedelanlæg, ydes der et særligt bundfradrag. 28 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

27 Bilag 3: Forvridningseffekter ved forskellige skatter og afgifter Som udgangspunkt medfører afgifter forbrugsforvridninger, hvilket indkomstskatter ikke gør, mens begge typer skatter reducerer realindkomsten og dermed arbejdsudbuddet. Det afgørende for arbejdsudbuddet er således reallønnen efter skat. Det er ligegyldigt om skatten tager halvdelen af lønnen eller skatten fordobler prisen på forbrugsgoder. Lønskatter reducerer mængden af forbrugsgoder en forbruger kan købe. Derfor får man mindre forbrug for en arbejdstime, hvilket reducerer arbejdsudbuddet. Afgifter overvæltes som nævnt i højere priser. Dermed fordyrer afgifterne forbrugsgoderne, og reducerer mængden af forbrugsgoder forbrugeren kan købe. Effekten på arbejdsudbuddet for en afgift afhænger dog af indkomstelasticiteten, der formentlig er lav for energiafgifter. Der skyldes blandt andet, at en omlægning af skattebyrden fra indkomstskatter til energiafgifter, som udgangspunkt vil reducere progressionen i skattesystemet, hvilket har en positiv effekt på arbejdsudbuddet, jf. nedenfor. Effekten på arbejdsudbuddet er derfor alt andet lige lavere for en energiafgift end en indkomstskat. I samme retning trækker, at der vil være en gevinst ved at reducere skadesomkostningen ved energiforbruget. Det gælder dog, at da skadesomkostningen ved energiforbruget allerede i stor udstrækning er internaliseret ved CO 2 -kvoter, CO 2 -afgifter, SO 2 -afgifter og fra 2010 med en NOx afgift, er potentialet formentlig begrænset for at reducere skadevirkningen ved energiforbruget på en miljømæssig hensigtsmæssig måde ved højere energiafgifter. Nye beregninger fra Skatteministeriet viser, at selvfinansieringsgraden ved en lempelse af topskattesatsen eller topskattegrænsen kam være op mod 100 pct. /10/. Lempelser af de proportionale skatter (f.eks. bundskatten) og beskæftigelsesfradrag har væsentligt lavere selvfinansieringsgrader (i størrelsesordenen 20 pct. til 30 pct.). Energiafgifters forvridningsomkostninger kan også med usikkerhed skønnes til i størrelsesordenen 20 til 30 pct., men der er meget stor variation på tværs af de forskellige energiafgiftsinstrumenter. En meget forsigtig konklusion er, at forvridningsomkostningen ved energiafgifter højst sandsynligt er på niveau med forvridningsomkostningen ved en proportional skat på arbejdsindkomst (arbejdsmarkedsbidraget eller bundskatten) eller et beskæftigelsesfradrag. Dette betyder, at en stigning i de eksisterende energiafgifter, som finansierer en lempelse af de proportionale skatter på arbejdsindkomst sandsynligvis ikke er samfundsøkonomisk optimal. Resultatet kan dog variere på tværs af forskellige energiafgifter og afhænger blandt andet af afgiftens virkning på miljø, elasticiteten mv. Det er dog en relativ klar konklusion, at forvridningsomkostningen ved de progressive skatter på arbejdsindkomst (topskatten og mellemskatten) er højere end forvridningsomkostninger ved energiafgifter. En reduktion i top og mellemskatten som finansieres af højere energiafgif- En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 29

28 ter, vil både reducere forvridningerne i skattesystemet og understøtte en generel målsætning om lavere energiforbrug. Sådan en omlægning vil imidlertid øge den relative ulighed. Det er også et klart resultat, at forvridningsomkostningen ved benzin og dieselafgiften er højere end forvridningsomkostningen ved en proportional skat på arbejdsindkomst, jf. blandt andet Skatteministeriets grænsehandelsrapporter. Det skyldes, at højere afgifter på benzin og diesel øger grænsehandlen /11/. 30 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter