Offentlige lederes dilemmaer

Transkript

1 Offentlige lederes dilemmaer Foreløbigt udkast 16. oktober 2013 Jacob Alsted & Henrik Larsen Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Abstract Som et led i deres deltagelse på den Fleksible Master i Offentlig ledelse har ca. 400 offentlige ledere reflekteret over et dilemma i egen organisation. Artiklen beskriver og systematiserer indholdet af disse dilemmaer med udgangspunkt i undersøgelsesspørgsmålet: Hvad er offentlige ledere optaget af? Det mest fremtrædende dilemma (39%) 1 for offentlige ledere er udfordringer forbundet med professionalisering og effektivisering af egen organisation. Forfatterne fortolker dette dels som et resultat af de senere års store fokus på reformer i den offentlige sektor og dels som et udtryk for et højt niveau af professionalisme hos de offentlige ledere. Sidst i artiklen analyseres særligt dilemmaer fra ledere fra sektorerne børn og unge og uddannelse 1. Indledning, metode, begreber Den fleksible master i offentlig ledelse (herefter MPG Master of Public Governance) blev etableret som uddannelse i I uddannelsen indgår som et obligatorisk fag det såkaldte Ledelsesfagligt Grundforløb (herefter LFG). Faget omfatter 5 dages undervisning og omhandler forholdet mellem lederens personlige egenskaber og vilkårene for ledelse i det offentlige. Det er frivilligt hvornår i uddannelsesforløbet man tager dette fag, men der opfordres til at man indleder studierne med det. Denne opfordring følges af de fleste MPG-studerende. Siden 2009 har xxxx offentlige ledere deltaget i LFG på xx forskellige hold. Forfatterne har sammen eller alene undervist på i alt x af disse hold. I hele perioden er deltagerne i LFG blevet stillet den samme opgave efter to dage undervisning, som en del af deres deltagelse i faget. Opgaven lyder: Skriv 2-3 A4-sider om refleksioner over et dilemma i egen organisation samt håndtering af det. Tag udgangspunkt i teorioplæg på modul A samt pensum og reflekter for det første over et dilemma i egen organisation og for det andet over hvorledes dilemmaet håndteres. 1 Alle tal i udkastet er foreløbige og baseret på en systematisering af 213 ud af 427 dilemmaer. Vi takker Merete Holst Vognsen i MPG s sekretariat på CBS for tålmodig bistand med udtræk af data fra administrationssystemet. 1

2 Besvarelserne af disse opgaver giver en enestående indsigt i hvad offentlige ledere er optaget af og opfatter som dilemmaer i deres arbejde. Denne artikel indeholder en systematisering og analyse af 427 besvarelser på denne opgave med henblik på at belyse hvad offentlige ledere er optaget af. Artiklen indledes med en diskussion af datamaterialets validitet og repræsentativitet samt en beskrivelse af fremgangsmåden for analysen. Derefter præsenteres i afsnit 2 analysens hovedresultater. Afsnit 3 indeholder en uddybende analyse af den dominerende tendens i materialet og relaterer den til aktuelle diskussioner om den danske offentlige forvaltning. 1.1 Dilemmaer som datamateriale Datamaterialet består af besvarelserne på den ovenfor citerede opgave. Omfanget af besvarelserne varierer indenfor 2 til 6 A4 sider. Formen kan karakteriseres som essayistisk, da der ikke er noget krav om teorianvendelse eller systematisk analyse. Opgaverne er baseret på hvad den pågældende leder selv vælger at tage op (der gives ingen instruktioner om hvad opgaven skal omhandle). Selvom deltagerne på LFG bliver bedt om at beskrive et dilemma, er der mange besvarelser, der ikke opfylder dette. Meget ofte beskrives en udfordrende eller problematisk situation, nogle gange som en modsætning mellem flere legitime hensyn (dilemma) andre gange som et enstrenget problem, som lederen er bekymret over og gerne vil løse. Besvarelserne kan derfor ikke anvendes til at kortlægge dilemmaer i det offentlige. Men vi antager (og det er vores klare erfaring fra undervisningen), at lederen vælger at beskæftige sig med noget, der er vigtigt for den enkelte. Vi fortolker således materialet som et udtryk for hvad den studerende er optaget af på sin arbejdsplads i netop den periode, hvor de deltager på LFG. Her kan der selvfølgelig rejses en række indvendinger: 1. Dilemmaerne er formuleret af ledere som er aktive deltagere på en masteruddannelse og det er tænkeligt, at denne deltagelse slår igennem i en særlig og måske positiv forståelse af nye vilkår for offentligt lederskab 2. Indholdet på de første to dages undervisning af LFG påvirker de studerende, således at emnevalg og tilgang ikke er neutrale. 3. Nogle studerende vil søge at løse den stillede opgave med brug af færrest mulige analytiske og emotionelle ressourcer. Opgaverne kan derfor ikke ses som udtryk for hvad lederen er optaget af. 4. De fleste ledere er optaget af mere end ét problem. Vi kender ikke baggrunden for deres valg af problem til netop denne opgave. 5. Nogle studerende vil opfinde et problem til ære for underviserne (behagestrategi). Vi anerkender disse indvendinger som fejlkilder, når man ønsker at kortlægge hvad offentlige ledere er optaget af. Men på trods af disse mener vi at dilemmaerne overvejende er udtryk for ægte forsøg fra ledernes side på at beskrive en aktuel problematik i lederens organisation. 1.2 Datamaterialet repræsentativitet Hvilke slags offentlige ledere har vi med i undersøgelsen? Hvilken myndighed arbejder lederen i? Antal ledere Antal ledere % Kommune ,7 Region 77 18,0 Stat ,6 Privat 16 3,7 2

3 Andet 1 0,2 Ikke angivet 3 0,7 I alt Privat omfatter i næsten alle tilfælde private organisationer med stærk tilknytning til det offentlig, f.eks. R98, KL og DGI. Kun to deciderede virksomheder optræder. - Mulig fejlkilde: jobskifte MPG-sekretariatet opdaterer løbende deltagernes stamdata, så databasen angiver deltagernes nuværende (april 2013) ansættelsessted. Det betyder at der særligt for de ældste dilemmaer er risiko for at lederen har skiftet job i mellemtiden og derfor ikke bliver registeret i den rigtige myndighed. - Mulig fejlkilde: Forkert registrering af lederens myndighed og sektor i MPG s administrationssystem Denne fordeling afspejler ret præcist fordelingen på myndigheder for de studerende på MPG som helhed. Det er til gengæld usikkert hvordan den relaterer sig til fordelingen af offentlige ledere på myndighed i hele landet. Men følgende opgørelse fra Danmarks Statistiks lønstatistik kan givet et fingerpeg. Tabellen angiver antal fuldtidsbeskæftigede med ledelse i den offentlige sektor Tabel X: Løn efter lønkomponenter, lønmodtagergruppe, arbejdsfunktion, tid og sektor Fuldtidsbeskæftigede ledere 2011 Antal ledere Antal ledere % Kommune ,6 Region ,9 Stat ,5 Offentlig sektor i alt Kilde: Danmarks Statistikbank SLON21 De to tabeller kan ikke umiddelbart sammenlignes, da Danmarks Statistik og MPG s sekretariat anvender forskellige definitioner af ledere. Således må man formode at MPG s definition af offentlige ledere er bredere end Danmark Statistiks. Alligevel svarer fordelingen på myndighed ganske nøje til fordelingen i vores datamateriale. Vi mener, at dette tyder på en god repræsentativitet hvad angår vores materiales fordeling på myndigheder ( sektor i Danmarks Statistiks terminologi). Tages Danmarks Statistiks opgørelse af det totale antal af offentlige ledere for pålydende betyder det at denne undersøgelse omfatter ca. 0,7% af de offentlige ledere. Derimod er materialet ikke repræsentativt hvad angår ledernes fordeling på landsplan. Alle dilemmaer, der indgår i denne artikel er skrevet af ledere, der har deltaget på LFG i København. Det altovervejende flertal (413 af 427: 96,7%) har derfor bopæl på sjælland og Lolland-Falster. Resultaterne af denne analyse kan altså kun siges at dække Østdanmark. 1.3 Fremgangsmåde og systematisering Til analysen har vi udelukkende benyttet de besvarelser, som vi selv som undervisere har modtaget og bedømt. Det er således ikke samtlige opgaver udformet på LFG i perioden, der er medtaget i undersøgelsen. De her analyserede opgaver er udformet fra foråret 2010 til efteråret

4 Systematiseringen af materialet er foregået således, at vi indledningsvist udvalgte 10 dilemmaer fra sundhedsområdet til en pilotlæsning. På basis af denne læsning udformede vi den første version af kategorier, som dilemmaerne kunne fordeles i (kodemanual). Dernæst lavede vi endnu en udvælgelse på 24 dilemmaer nu på tværs sektorer. Efter gennemlæsning af disse justerede vi kodemanualen til den endelige version (se kodemanual bagerst i artiklen). I den endelige systematisering er dilemmaerne er kodet på to dimensioner af dilemmaernes indhold: Lederens oplevede personlige udfordring og hvilket analytisk tema dilemmaet omhandler. Personlig udfordring Mange ledere oplever, at lederrollen kan være krævende og ligefrem psykisk hårdt (Hovedorganisation 2005: 100). På den anden side mener flere sociologer at der er et emotionelt udbytte forbundet med at være leder (Alsted and Haslund 2012: ). Samtidig har vi oplevet i undervisningen at der er stor forskel på hvor belastede lederne virker. Vi ønskede derfor at få et mere overordnet billede af dette spørgsmål. I kodningen af dilemmaerne har vi skønnet at personlige udfordringer for lederen bl.a. er karakteriseret ved følgende elementer: Krav om konstant opmærksomhed som leder, kan ikke slappe af Krævende at drive fusioner for ledere Hvordan overkommer man det emotionelle ubehag ved at sige medarbejderne imod? Hvor godt kender man sig selv som leder? Ledelsen skal gå forrest og kunne tåle at være upopulær Erkendelse af behov for jobskift er gradvis og usikker afhænger også lederens ledere Man kan med andre ord sige at graden lederens personlige udfordring omhandler den følelsesmæssige belastning ved at være leder. Den personlige udfordring er kodet med en skala fra 1 til 4, hvor 1 er den laveste udfordring og 4 er den højeste. Kodningen er foretaget ud fra vores skøn over hvor personligt udfordret lederen virker af problemstillingen. Dette er et relativt subjektivt skøn. En anden persons kodning af materialet ville således næppe give samme fordeling som vores. Resultaterne skal altså fortolkes med forsigtighed. Nedenfor et citat fra en leder, hvor vi har vurderet en høj grad af personlig udfordring: Jeg forventer altså i stigende grad en forandring og bliver mere og mere illoyal overfor mine kolleger i form af åben kritik - grænsende til bagtalelse Analytisk tema Hovedmålsætningen med undersøgelsen er som nævnt at afdække hvad de offentlige ledere er optaget af. Den anden del af kodningen omhandler derfor hvilket analytisk tema dilemmaet omhandler. Man kan også sige at vi her beskæftiger os med hvilken ledelsesopgave, der beskrives. Hensigten med de to pilotlæsninger var at lade materialet tale til os og lade kodningens kategorier vokse ud af materialet. Etablering af kategorierne er således ikke styret af en eksplicit teori eller begrebssæt. Denne fremgangsmåde resulterede i følgende 7 forskellige kategorier for fordelingen af dilemmaer: Kode 1 Kode 2 Ledelse i lyset af samarbejde med ekstern enhed med egen ledelse Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur, internt, og i forhold til umiddelbar 4

5 Kode 3 Kode 4 Kode 5 Kode 6 Kode 7 opgavevaretagelse Medarbejdernes forståelse for ansvarlighed overfor det store fællesskab dilemma i forhold til systemet eller paradigme Professionalisering og effektivisering af egen organisation Forholdet til politikerne eller til øverste administrative niveau Forholdet til borgerne og borgerinddragelse Andet Selvom de ikke er udledt fra et bestemt begrebsapparat er kategorierne naturligvis ikke teorineutrale. Når vi ser bagud, kan vi se visse tendenser i vores valg af kategorier. For det første kan de siges at være præget, at man på LFG bruger en del tid på at drøfte forholdet mellem medarbejdernes ofte fagligt baserede synspunkter overfor den offentlige leders pligt til et mere helhedsbaseret syn på opgaveløsningen. Til at diskutere dette aspekt anvendes på LFG Torben Beck Jørgensens statsmodeller (ref.). Dette er særligt afspejlet i kode 2 og 3. For det andet er kategorierne orienteret mod forskellige relationer og positioner i organisationer. Dilemmaerne kategoriseres altså efter hvilken aktør eller relation i organisationen de omhandler (kode 1,2, 3, 5, 6). Denne kategorisering er dels opstået på grund af de deltagende lederes optagethed af relationer, dels på grund af vores forståelse af offentlige myndigheder som præget af aktører med forskellige interesser og indbyrdes relationer. For det tredje er kategorien (kode 4) om effektivisering af egen organisation præget af det aktuelle fokus på besparelser i det offentlige. Samlet set er de syv kategorier altså resultatet af en blanding af påvirkninger, som vi med denne korte redegørelser håber at have tydeliggjort. For at illustrere mere detaljeret hvilken type dilemmaer, der kan gemme sig bag disse kategorier, giver vi her eksempler på konkrete udsagn fra dilemmaerne: Kode 1: Samarbejde med andre organisationer Disse dilemmaer handler typisk om vanskeligheder med at arbejde sammen med andre ledere på samme niveau. En skoleleder skriver f.eks.: - skoleledergruppen debatterer ikke længere åbent de forskellige scenarier og muligheder vi debatterer slet ikke; jeg oplever at gruppen er splittet Skoleledergruppen er ikke et egentligt team, og derfor ledes vi ikke som et team men som individer med flere fælles opgaver. Dilemmaet handler om relationerne i skoleledergruppen i forbindelse med debat om skolelukninger. Lederen synes ikke at gruppen fungerer særligt godt. Flere ledere er illoyale overfor gruppen og møderne bærer ikke præg af åben dialog. Kode 2: Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur Her har vi kategoriseret dilemmaer, der handler om medarbejdere, der med baggrund i en stærk faglig kultur kan være vanskelige at lede. En overlæge skriver om sine kollegaer: Medicinafstemning er blevet udpeget som et væsentligt kvalitetsmål. Det er dog ikke alle overlæger på afdelingen som udfører denne medicinafstemning. Dette på trods af en klar udmelding fra afdelingsledelsen om at det skal gøres. Min problemformulering er: Hvorfor er der nogle 5

6 overlæger som ikke foretager medicinafstemning, når afdelingsledelsen... har meddelt dem at det er et vigtigt kvalitetsmål? Kode 3 Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab Denne kategori kan minde lidt om den foregående, men adskiller sig ved at lederens udfordringer med medarbejderne ikke tager udgangspunkt i en stærk faglig kultur, men i en mere generel modsætning mellem medarbejdernes fokus på egne vilkår overfor lederens fokus på større dele af organisationen. En leder i en statslig styrelse udtrykker det på følgende måde: Det ledelsesmæssige dilemma i min organisation, der i øjeblikket fylder mest for mig er en udvikling i de ledelsesmæssige værdier fra fokus på at være den bedste arbejdsplads for den enkelte (fokus på arbejdsglæde, som et middel til at fastholde de gode medarbejdere og sikre en høj produktivitet) hen imod et øget fokus på effektivisering og øget produktivitet (på bekostning af arbejdsglæden). Kode 4 Professionalisering og effektivisering af egen organisation Her har vi placeret dilemmaer, hvor lederen er optaget af at effektivisere organisationen. En kommunal leder skriver: Forbedringskulturen skal gøre det muligt at bruge færre ressourcer på at løse de eksisterende opgaver og gerne hurtigere og bedre end tidligere. Dermed opnår man at kunne spare tid for borgerne og evt. levere bedre kvalitet, hvilket ses som en serviceforbedring, samtidig med at man bruger færre ressourcer på at løse opgaven. Målet med digitaliseringsindsatsen er at flytte så mange af borgernes henvendelser over på digitale selvbetjeningsløsninger. Hvis dette mål lykkes har man færre transaktionsomkostninger og dermed mulighed for at spare. Kode 5 Forholdet til politikere og øverste chefer Kode 5 omfatter dilemmaer, hvor lederen behandler forholdet til egen politiske eller administrative ledelse. En kommunal leder oplever følgende spænding mellem topledere og medarbejdere: Hvordan agerer man som mellemleder når man kan se en overordnet misinformere omverdenen (borgmester, borgere og resten af organisationen), om situationen i ens egen organisation? Pressemeddelelse og mail opfattes af [medarbejderne] som total mangel på anerkendelse af deres virkelighed og indsats og det opleves (med god grund) farligt, i sparetider, at identificere (ikke-) sparet tid. Dette dilemma er et godt eksempel på mange mellemlederes behov for at lede opad. Kode 6 Forholdet til borgerne Her er placeret dilemmaer, hvor lederen diskutere borgerens rolle i relation til lederens opgaver og ansvar. En kommunal leder reflekterer f.eks. over borgerens rolle i den konkrete forvaltning: Ansættelse af en leder i en daginstitution: Men hvor meget kan overlades til ikke faglige og ikke kyndige lægfolk? På den ene side sidder brugerne med det store ansvar det er at få ansat en leder, håndteret vigtige processer og at alle gældende regler overholdes, på den anden side er der fra institutionernes, kommunens og min side et ønske om, at varetage opgaven, så alt ovenstående overholdes. Hvorledes kan der balanceres i 6

7 dette, så der ikke er en oplevelse af et pseudo-demokrati og indflydelse, med farer for at bestyrelserne føler sig manipuleret, og kørt rundt i manegen, og i yderste konsekvens, at det reelt ikke oplever at have nogen indflydelse overhovedet Analytiske temaer hvad er dilemmaerne udtryk for? I arbejdet med ovenstående analytiske temaer har vi flere gange været inde i model- og metodeovervejelser, som langt fra er færdige (og som meget gerne tåler faglig medtænkning): Dilemmaerne kan anskues som udtryk for flere forskellige fænomener: For det første udgør de lederens skriftlige formulering og udvalg af oplevelser, situationer og refleksioner fra deres organisation. Vi antager som nævnt at ledernes formulerede dilemmaer afspejler deres interesser og udfordringer. For det andet afspejler dilemmaerne formentlig i nogen grad ledernes faktiske opgavevaretagelse udgør undersøgelsens afhængige variabel. Og netop dette med via dilemmaerne at få indblik i offentlige lederes forståelse af og håndtering af ledelsesopgaven er interessant, bl.a. for at se på om en række af de overordnede og mere paradigmatiske hypoteser om offentlig styring og ledelse finder samklang med hvad der foregår på det daglige praktiske plan, jf. nedenfor i afsnit 3. Men dilemmaet er ikke bare et udtryk for lederens interesser og opgavevaretagelse. Det er også et stimuli: Dilemmaopgaven, som vi stiller lederne på LFG, udgør et stimuli som påvirker den enkelte leder til at reflektere over egen ledelsesmæssige opgavevaretagelse. Så dilemmaerne påvirker i sig selv ledernes interesser og udfordringer. Endelig får vi via dilemmaerne indblik i de faktorer der påvirker lederens opgavevaretagelse, herunder samspillet med medarbejderne om at varetage drift og udvikling, og lederens forståelse af og identifikation med den styringsmæssige kontekst, som lederens opgavevaretagelse er spundet ind i. Dilemmaerne kan altså ses som en kompakt sammenblanding af mange forskellige aspekter af den ledelsespraksis, som lederne indgår i. 7

8 2. Mønstre i ledernes dilemmaer overordnede resultater I dette afsnit præsenteres undersøgelsens hovedresultater Personlig udfordring Graden af personlig udfordring fordeler sig på følgende måde i materialet: Tabel 1: Ledernes oplevelse af personlig udfordring Grad af personlig Antal ledere Antal ledere % udfordring 1 (lille udfordring) (stor udfordring) I alt Disse tal afspejler det sammensatte billede af den udfordring, der er ved at være leder, som litteraturen viser. Der er dog en overvægt af de, der skønnes at opleve en større udfordring (3 og 4 på skalaen). Vi skønner således at 65% af lederne oplever en personlig udfordring over middel i forbindelse med det dilemma, de beskriver. 2.2 Analytisk tema i dilemmaer Som omtalt i afsnit 1.3 har vi identificeres ledernes primære dilemma i egen organisation, og vi kan herudfra skabe en fordeling af lederne i forhold til 7 analytiske temaer: Tabel 2: Ledernes dilemmaer fordelt på 7 analytiske temaer Analytisk tema Antal ledere Antal ledere % 1 Samarbejde med andre organisationer Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab 4 Professionalisering og effektivisering af egen organisation 5 Forholdet til politikere og øverste chefer Forholdet til borgerne Andet 4 2 I alt Det helt dominerende tema blandt dilemmaerne er således Professionalisering og effektivisering af egen organisation med 39% af dilemmaerne. Men også dilemmaer om Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur og Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab fylder en del i materialet. Da mange af dilemmaerne behandler flere af temaerne på en gang, har vi også lavet en sekundær kodning. 8

9 Tabel 3: Ledernes primære og sekundære dilemmaer Analytisk tema Primær kode Antal ledere Antal ledere % Sekundær kode Antal ledere Antal ledere % 1 Samarbejde med andre organisationer Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab 4 Professionalisering og effektivisering af egen organisation 5 Forholdet til politikere og øverste chefer Forholdet til borgerne Andet Tom (ikke kodet) I alt Den sekundære kode viser også en overvægt af dilemmaer, der omhandler effektivisering af egen organisation (kode 4). Men her kommer dog et nyt tema ind som det dominerende: Ledelse af medarbejdere med en stærk faglig kultur. Vi behandler dette resultat nærmere i afsnit 3.2. Tabel 4: Analytisk tema fordelt på Personlig udfordring Analytisk tema Personlig udfordring 1 Personlig udfordring 2 Personlig udfordring 3 Personlig udfordring 4 1 Samarbejde med andre organisationer 2 Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur 3 Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab 4 Professionalisering og effektivisering af egen organisation 5 Forholdet til politikere og øverste chefer 6 Forholdet til borgerne Andet I alt Her er det mest bemærkelsesværdige at den kategori af dilemmaer, hvor næstflest ledere skønnes at have en stor personlig udfordring (4) er Forholdet til politikere og øverste chefer. Dette forhold kan vi genkende fra undervisningen, hvor mange ledere finder det udfordrende at lede opad. I alt 9

10 I alt Andet Økonomi og jura Strategi og HR Uddannelse Sundhed Social Privat organisation Miljø Kultur Forsvar og politi Børn og unge Beskæftigelse og Erhverv Tabel 5: Analytisk tema fordelt på sektorer Analytisk tema 1 Samarbejde med 8% 9% 4% 11% 5% 12% 25% 7% andre organisationer 2 Ledelse af 19% 18% 10% 9% 33% 18% 23% 20% 6% 25% 17% medarbejdere med stærk faglig kultur 3 Medarbejdernes 22% 19% 23% 20% 36% 18% 9% 10% 18% 25% 17% ansvarlighed overfor det store fællesskab 4 Professionalisering og 44% 33% 45% 40% 18% 33% 43% 38% 50% 47% 25% 39% effektivisering af egen organisation 5 Forholdet til politikere 22% 17% 14% 20% 18% 33% 7% 13% 10% 18% 14% og øverste chefer 6 Forholdet til borgerne 11% 3% 10% 9% 7% 2% 3% 7 Andet 4% 4% 5% 2% Procent i alt 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Antal dilemmaer Sektors procentandel af dilemmaer 4% 17% 10% 5% 5% 1% 13% 25% 9% 8% 2% 100% Fordeling af de 7 temaer på sektorer afslører nogle forskelle mellem hvad ledere er optaget af i de forskellige sektorer. Ledere indenfor sundhed og økonomi, jura m.m. er mere af samarbejde med andre organisationer end gennemsnittet. Forholdet til borgerne er overrepræsenteret blandt dilemmaer fra ledere på områderne beskæftigelse og erhverv, kultur samt miljø. Uddannelsessektoren har en overvægt af dilemmaer, der omhandler professionalisering og effektivisering af egen organisation. Vi har udvalgt denne sektor og børn og unge sektoren til særlig analyse sidst i artiklen. Efter denne korte præsentation af dilemmaernes fordeling i de forskellige kategorier vender vi os nu mod en nærmere analyse af de 84 ledere (39%), der har skrevet et dilemma om professionalisering og effektivisering af egen organisation. 3. Hvorfor dominerer dilemmaer om professionalisering og effektivisering af egen organisation? MPG giver os adgang til et enestående materiale af flere hundrede lederes dilemma-udtryk. I dette afsnit gør vi os overvejelser om, hvordan vi skal forstå det dominerende resultat i undersøgelsen: De fleste ledere formulerer deres dilemma knyttet til ledelsesopgaven at professionalisere og effektivisere egen organisation. 10

11 3.1 Høj ledelsesfaglighed i det offentlige Hele 39 % af lederne formulerer primært eget dilemma i tilknytning til professionalisering og effektivisering af egen organisation. Andre ledere formulerer beslægtede dilemmaer i termer af medarbejdere bundet af en stærk og autonom faglig kultur (17% med kode 2) eller i termer af medarbejdernes manglende forståelse for ansvarlighed overfor det store fællesskab (17 % med kode 3). Dette mønster kan på sin vis forekomme overraskende i forhold til forståelsen af ledelseskulturen i det offentlige. Således har flere beskrivelser peget på, at mange offentlige mellemledere primært identificerer sig med deres medarbejdere og tager udgangspunkt i faglige normer i deres ledelsesarbejde. Dette gælder f.eks. Kurt Klaudi Klausens beskrivelse af offentlige ledere som sjakbajser eller første blandt ligemænd i det offentlige (Klausen 2006: Kap. 5). Også en senere undersøgelse af kommunale institutionsledere peger på at ledere i det udførende kommunale felt overvejende har set sig som fagfolk og som første blandt ligemænd. Når disse institutionsledere stilles spørgsmålet: Jeg opfatter mig i højere grad som repræsentant for kommunen end som repræsentant for mine medarbejdere, så er der mindst lige så mange, som ser sig som medarbejdernes repræsentant som kommunens (Klausen, Michelsen et al. 2011: 47). Tilsvarende fandt Torben Beck Jørgensen m.fl. i magtudredningen i 2003 og på basis af ca spørgeskemaer til offentlige ledere, at hovedtesen i studiet af offentlige lederes værdier tegner et offentligt værdiunivers blandt offentlige ledere bestående primært af generelle kerneværdier (retssikkerhed, uafhængighed mv.), for det andet af policy kerneværdier knyttet til det faglige områdes normer og kausale forestillinger, samt for det tredje af fluktuerende og sekundære værdier, f.eks. fornyelse, effektivisering, medarbejderindflydelse (Vrangbæk 2003: 127). Men også en bredere kreds af forskere tager så sent som i 2012 udgangspunkt i, at Ledelsessituationen knytter sig også til en kultur, som i store dele af den offentlige sektor stadig er ledelsesfremmed og præget af selvtilstrækkelighed og sektormæssig silotænkning. Til gengæld er der en organisationskultur præget af en tro på den enkelte medarbejders evne til selvledelse og ønske om indflydelse og medledelse. ( debatoplæggets lang udgave side 24) Der findes i dilemmamaterialet enkelte eksempler på ledere, der primært identificerer sig med deres medarbejdere og tager udgangspunkt i faglige normer i deres ledelsesarbejde: Pressemeddelelse og mail [udsendt af overordnet leder] opfattes af [medarbejderne] som total mangel på anerkendelse af deres virkelighed og indsats og det opleves (med god grund) farligt, i sparetider, at identificere (ikke-) sparet tid. Men i dette tilfælde forekommer det måske også rimeligt at anlægge medarbejdernes synspunkt på sagen? Nedenfor et andet eksempel. En leder hæver sig op og reflekterer over, at medarbejdere og ledere er præget at to forskellige bevidstheder. Og selvom lederen oplever sig fanget og begrænset af konsensus-kulturen, så har den pågældende leder også blik for, hvad den fagligt orienterede medarbejderbevidsthed skal afbalanceres i forhold til, nemlig målforfølgelse, evaluering og professionalisme, jf. følgende dilemma: Personalet befinder sig bevidsthedsmæssigt et lidt andet sted, idet de tænker mere i proces og mindre i produkt. Ungerne og personalet skal have det godt, uanset omkostningerne kunne være en sætning fra dagligdagen. 11

12 Vi befinder os således ofte på 2 forskellige bevidsthedsniveauer, eller om man vil; anskuer institutionen og præmissen for arbejdet på forskellige måder Som leder i en kultur erkender jeg at være en del af problemet. Jeg ligger delvist selv under for den konsensus-kultur der ofte hersker i den pædagogiske verden. Er dog bevidst om at i dagens Danmark,- og ikke mindst i fremtiden, handler det om målforfølgelse, evaluering og professionalisme. Begreber der ofte ligger i al fald [x]-kulturen fjernt, idet de formodes at udelukke spontanitet og den enkeltes råderum Men udover disse eksempler er ensidig fokus på medarbejderne og faglige kvalitetskrav næsten fraværende i materialet. Systematiseringen af ca. 400 (i denne artikel 213 af disse) dilemmaer viser, at den ledelsesmæssige dilemmatænkning i stedet knytter sig til mere helhedsorienterede betragtninger om den organisation lederen har ansvaret for. Hvis lederne var orienteret mod de kulturer, som de kommer fra, ville vi se en overvægt af dilemmaer knyttet til aktører udenfor organisationen og disse aktørers manglende forståelse af medarbejdernes og lederens situation. Vi ville med andre ord have flere dilemmaer om andre ledere (kode 2), om topledere og politikere (kode 5) og om borgere (kode 6). Og som beskrevet ovenfor er dette ikke tilfældet. Dilemma-billedet kan derfor afspejle nogle trin i udviklingen af den ledelsesmæssige tænkning blandt offentlige ledere. Det ser ud til, at de kommunale ledere har sluppet den fagligt orienterede kontekst som ledere. Lederne spejler sig i andre forståelser, når de bliver bedt om at udfolde, hvad de er udfordret af og hvad de opfatter som deres dilemmaer. Det er min oplevelse, at det ikke er acceptabelt at tale om utilstrækkelige ressourcer i mange offentlige organisationer herunder min egen - hvis man ønsker at blive taget seriøst som leder. Det er den dominerende holdning, at moderne ledere er i stand til at finde løsninger, som får ressourcer og opgaver til hænge sammen. Hvis vi igen sammenligner med Torben Beck Jørgensens m.fl. undersøgelse af offentlige lederes værdier så er denne artikels læsning af ledere dilemmaer ikke umiddelbar sammenlignelig med værdiafdækningen for over 10 år siden, som var mere overordnet i den forstand, at lederne blev bedt om at tilkendegive, hvad der er af stor betydning for dem og hvad den offentlige forvaltning skal kendes på. I vores undersøgelse er lederne bedt om formulere et dilemma, som de står overfor i deres aktuelle daglige lederskab. Men selvom vi tager forbehold overfor datamaterialernes forskellighed, kan man godt forestille sig, at hvis værdiafdækningen fra magtudredningen blev gentaget, så ville indholdet og rækkefølgen i kerneværdierne kunne beskrives som under fortsat udvikling. F.eks. at værdien om at effektivisere og professionalisere egen organisation i dag ville være tæt knyttet til niveauet af generelle kerneværdier på linje med klassiske værdier. Og næppe som udtryk for fluktuerende værdier, som er på gennemrejse. Der tegner sig nye idealer for offentlige ledere Ove Kaj Pedersens bog om paradigmeskiftet til konkurrencestaten beskriver på sin vis den ændring af det værdiunivers som Torben Beck Jørgensen m.fl. indkredser (Pedersen 2011). I bogen identificeres, hvordan nye kontekster er ved at sætte sig afgørende spor i velfærdsstaten i transformation. Pedersen præsenterer en væsentlig del af skiftet som fremvæksten af nye idealer i og omkring den offentlige sektor nu forstået som en konkurrencestat. Bl.a. ser Pedersen en række idealer vokse frem. En væsentlig tendens er de offentlige enheders selvstændighed med stigende ansvar til følge. Han nævner kommuner og driftsenheder (sygehus, skoler, biblioteker mv.) som omfattet af en ny decentralisering og selvstændighed, ja faktisk en slags fristilling som i dag er et af de mest giftige, mest konfliktfyldte og mest uafklarede inden for 12

13 den offentlige sektor. Fristilling er et ideal; men som sådan har det også vist sig at være et af de vanskeligste at realisere (Pedersen 2011: 215). Herudaf udspringer, hvad Pedersen præsenterer som det tredje ideal i konkurrencestaten ledelsesansvaret. Dybt i den offentlige sektor inde i dens fristillede enheder har lederne fået driftsansvar, herunder ansvar for, at egen organisation ændres og tilpasses til de krav der strømmer til ledelsen fra de omgivende styrings-, kontrol- og incitamentssystemer. Pedersen har ikke data for, hvorledes lederne faktisk tager imod dette ideal. Det er denne faktiske modtagelse, som vores data er et første kig ind i. Og overordnet set i læsningen af tabel 2 ser det ud til, at lederne har forladt klassiske ledelsesmæssige forståelser. Men hvor er de så på vej hen? 3.2. Professionalisering og effektivisering et skridt dybere ned i dilemmaerne Lad os prøve at dykke nærmere ned og se, hvad ledere, som vægter effektivisering og professionalisering, formulerer. Vi husker hovedtendensen i dilemmamaterialet, nemlig at 39% af lederne er optaget af at professionalisere og effektivisere egen organisation. Og en nærmere læsning indenfor dette ledelsessigte peger på 4 undergrupper af ledelsesmæssige dilemmaer (baseret på en nærlæsning af 56 af de 84 dilemmaer med kode 4): Analytisk under-tema Andel indenfor I kode 4, effektivisering og professionalisering kode 4 % Der skal produceres mere og andet for samme eller færre 30 ressourcer Ny lovgivning, en overordnet strategi eller andet politisk 9 initiativ skal implementeres Omstrukturering eller fusion af organisation eller ledelse 23 skal gennemføres Processer som trimmer organisation så ledelse kan 16 håndtere forandringer og effektiviseringer Andre temaer 21 I alt 100 %, N= 56 For det første hører vi fra en stor gruppe ledere som adresserer professionalisering og effektivisering som afbalancering af, at der skal produceres mere og ofte andet end der opleves ressourcer til. Lederne agerer aktivt for at finde nye balancer mellem mål og ressourcer, ganske offensivt og i overensstemmelse med det overordnede ledelsesopdrag i organisationen. Og Det team jeg er leder for og hele voksenserviceområdet i xx Kommune står overfor en stor faglig og økonomisk udfordring, idet vi skal yde service til mange flere borgere, med langt flere og komplekse problemstillinger end tidligere og samtidig er det økonomiske råderum låst fast i kommuneaftalen som fordrer samlet nul vækst. Jeg skal arbejde med at skabe motivation for, at vi forandrer det vi yder til borgeren..samtidig skal jeg skabe nye attraktive tilbud i eget regi, så borgerne ikke skal visiteres til andre kommuner for at få tilbud.. 13

14 Som nævnt tidligere er der grundet det aktuelle billede, hos vores øverste ledelse en klar forventning om en fokuseret, prioriteret og resultatsorienteret indsats hvor der jo samtidigt skal tages hensyn til begrænsning af overarbejde og økonomi. Eller sagt på en lidt mere direkte måde flere resultater med samme ressource, kombineret med at det ikke må koste for meget. Et dilemma der består i at vores organisation formentlig ikke kan forvente en forøgelse af de nuværende ressourcer men må indstille sig på at få endnu mere ud af dem vi p.t. har til rådighed. En anden og beslægtet ledelsesmæssig formulering af, hvad man som leder er optaget af, er at få implementeret lovgivning, en overordnet strategi eller andet politisk initiativ. Igen se vi ledere som træder ind i den styringsmæssige orden og klart fokuseret arbejder med gennemførelse af tiltag, som netop kræver ledelse: På baggrund af ovenstående ubalancer opstår behovet for forandring. De indre og ydre drivkræfter kan anses som glidende over i hinanden, hvor opgaven for ledelsen først og fremmest bliver at håndtere det krydspres og de krav, de oplistede ubalancer medfører. Efter en langtrukken sagsbehandling ift. det politiske niveau, kan ledelsesfokus i forhold til forandringens indhold og omfang nu rettes mod det der må betragtes som en meget væsentlig del nemlig de mennesker, der befolker organisationen. Menneskerne og deres indbyrdes relationer bliver således en væsentlig faktor i forandringen, og læring og motivation er således omdrejningspunktet. Hvordan skal vi forstå disse ledere? Ovenstående to grupper af ledere med blik for realisering af effektivering eller nyt politisk initiativ - tager i overvejende positive og proaktive termer opgaven på sig at udvide og kvalificere eget ledelses- og handlerum: Hvordan sikres den bedst mulige implementering i NN Politi? Frem for at tale om overvågning og manglende tillid til medarbejderne, skal fokus forud for implementeringen derfor være rettet mod italesættelse af de fordele, som tidsregistreringen indebærer, herunder muligheden for at drive et væsentlig mere effektivt politi. Den tredje type af ledelsesdilemmaer (23% af lederne under kode 4), inden for professionalisering og effektivisering adresserer forskellige typer af omstrukturering af organisation eller ledelse f.eks. gennemførelse af fusion, sammenlægning af to matrikler, reorganisering af ledelsesstrukturen o.lign.: Eller Fusionen opleves som en degradering og ikke som en ligeværdig fusion. Der har fra starten været meget stor modvilje og manglende accept af den politiske beslutning fra medarbejdere på NN. Der anes nu en mindre grad af frustration måske nærmere en resignation på området fra medarbejderne. Der er taget initiativ til at en løbende tilpasning = flytning af henvisninger imellem to matrikler. En handling, der for blot ½ år siden ikke ville have været muligt uden stor modstand. Vi er altså fusioneret. Centeret bærer stadig præg af, at vi er to centre der forsøger at være ét, samt at hvert botilbud, stadig er en selvstændig enhed med selvforvaltning. Lederne skal altså både agere som leder på eget bosted og varetage botilbuddets interesser, samt fungere som en centerledelse med fælles ansvar for hvad der foregår i centeret. Min opgave er at understøtte begge dele, men pt. mest med vægt på det 14

15 sidste. Lederne har ret godt styr på egen butik, men set fra min stol, så er det langt sværere at agere som et fælles ledelsesteam. En fjerde gruppe af ledelsesdilemmaer med adresse til professionalisering og effektivisering formulerer sig mere konkret i procesovervejelser ledelse af processer og forløb, trimme organisation så ledelse kan håndtere forandringer, håndtere en forandringsproces med mange ubekendte, f.eks.: Sideløbende med igangsætning af ministeriets handlingsplan har (lederne) fået en ny stor lovbunden tilsynsopgave, som skal varetages med færre ressourcer. Personalet føler sig meget presset, uden åndehuller i hverdagen. Ændringerne med tilhørende problemstillinger rummer udfordringer og dilemmaer på både organisatorisk og ledelsesmæssigt niveau. I aktuelle opgave vil jeg primært fokusere på refleksioner over dilemmaer, relateret til de værdier, som er knyttet til institutionen som en offentlig statslig institution. Overordnet mener jeg, at dilemmaet er institutionernes behov for nye værdier med henblik på sikring af en fremtidig overlevelse og fornyelse, overfor personalets manglende motivation for udvikling Først tænkes effektivisering og professionalisering dernæst processer og facilitetering Et nærmere dyk ned i den største gruppe dilemmaer peger på, at udfordringer knyttet til professionalisering og effektivisering af egen organisation ofte formuleres som medvirken til, nogle gange også som skærpede ambitioner om, at facilitere en proces, som imødegår autonome faglige medarbejderkulturer og som motiverer medarbejdere og medledere til større forståelse af helheden knyttet til hele koncernen eller til den offentlige opgave som sådan. Vi ser en tydelig sammenhæng mellem ledernes primær tænkning af effektivisering og professionalisering og sekundære fokus på processer med medarbejderne med henblik på fornyet meningsskabelse: Tabel X. Fordelingen af sekundær kode for dilemmaerne hvis primære emne er effektivisering af organisationen (kode 4) Analytisk tema Sekundær kode Antal ledere % Antal ledere 1 Samarbejde med andre organisationer Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab 4 Professionalisering og effektivisering af egen 0 0 organisation 5 Forholdet til politikere og øverste chefer Forholdet til borgerne Andet 0 0 Tom (ikke kodet) I alt Tabel X viser at temaet effektivisering af egen organisation ofte optræder sammen med de to medarbejderrelaterede temaer: Ledelse af medarbejdere med en stærk faglig kultur og Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab. 15

16 Ikke kun ideal også et nyt lederskabs praktiske stræben Dilemmamaterialet viser, at de offentlige ledere på MPG-uddannelse er udfordret. Men samtidig giver hvis vores foreløbige modelovervejelser i afsnit 1.4. holder vand et væsentligt og spændende indblik i ledernes konkrete forståelse af og aktuelt-praktiske håndtering af den ledelsesmæssige opgavevaretagelse i en ny tid. Vi ser som sagt, at lederne i vid udstrækning tager den politiske og styringsmæssige kontekst på sig. Og tilsyneladende i en sådan udstrækning, at lederne i dilemma-tænkningen knytter an til den aktuelle styringsmæssige kontekst som ramme til ledelsesmæssige overvejelser om mødet med medarbejderne og deres fornyede professionelle meninger og arbejdsmønstre. Vi ser tydelige spor af, at lederne stræber efter et offentligt lederskab der vil forbinde idealer om ny styring og offentlig kontekst med egen praktisk ledelsesmæssig opgavevaretagelse. Samlet set bekræftes den hypotese som Ove Kaj Pedersens ideal er udtryk for: Ledere som i første omgang formulerer dilemmaer knyttet til professionalisering og effektivisering er på vej i udviklingen som ledere og italesætter derfor primært sig selv som følgende fornyelsesagendaen og efterspørgende redskaber og procedurer til afbalancering af mål/ressourcer, implementering af fornyelsesplaner, omstrukturering og samarbejde på tværs Fornyelsesagendaen ser ud til at have slået rod mere end tidligere forståelse af offentlige ledere og deres kulturelle fastlåsthed tilsiger. Dilemmaerne formuleres oftere som ledelsesmæssige udfordringer i forhold til at få den konkrete professionalisering og effektivisering til at blive målrettet facilitering af ny meningsforståelse hos medarbejderne i de faglige professioner. Arbejdet med at effektivisere og professionalisere egen organisation involverer ofte nogle udfordringer i forhold til procesledelse, personaleledelse og forholdet til medarbejderne generelt Reformer i det offentlige og offentlige lederes dilemmaer I dette afsluttende afsnit vil vi relatere vores resultater til to forskellige bidrag til debatten om de seneste års reformer af den offentlige forvaltning i Danmark: John Storm Pedersens Reformerne i den offentlige sektor og Carsten Greves Reformanalyse og det igangværende forskningsprojekt. I sin analyse af 00 ernes reformer skriver John Storm Pedersen, at disse stiller krav om en kombination af service og industriproduktion (Pedersen 2010: kap. 9). Kombinationen skal blandt andet foregå ved at kerne-velfærdsydelser leveres som individualiseret serviceproduktion af høj kvalitet, mens ikke-kerneydelser leveres som massebaseret industriproduktion med lavere kvalitet. John Storm Pedersens analyse er relevant for vores undersøgelse, fordi han formulerer hvordan denne kombination stiller nye krav til offentlige ledere. Han anfører at særligt en industrialisering af ikke-kerne velfærdsydelserne stiller de offentlige ledere overfor udfordringer (Pedersen 2010: ): 1. Manglende kompetence til industrialisering 2. Sondringen kerneydelse/ikke-kerneydelse er vanskelig og tidskrævende 3. Den kan give konflikter med medarbejderne, som ledere skal forebygge/håndtere 4. Industrialisering klares ikke uden brug af ny teknologi, som også kan give konflikter Vores undersøgelse bekræfter nogle af disse udfordringer, mens andre er mindre tydelige i materialet. Vi belyser dem en for en. At offentlige ledere skulle have manglende kompetence til industrialisering kan ikke umiddelbart besvares af materialet. Man kan dog fortolke den store forekomst af dilemmaer relateret til 16

17 professionalisering og effektivisering som et tegn på at dette er en udfordring for de offentlige ledere. Det forekommer derfor rimeligt at antage at særligt offentlige driftsledere udvikler deres kompetencer på dette område i disse år. Sondringen kerneydelse/ikke-kerneydelse optræder som en udfordring i de fleste af dilemmaerne under gruppe 1 i vores nærlæsning af de dilemmaer, der behandler professionalisering og effektivisering af organisationer. Den typiske problematik er at der skal produceres flere ydelser, som samtidig er mere komplekse eller individualiserede alt sammen uden tilførsel af nye ressourcer. Dilemmaerne rummer ofte ikke detaljer om hvordan lederen vælger at angribe denne problematik, men ofte beskrives et behov for benhård prioritering i leveringen af ydelser. Og dermed bliver netop skelnen mellem kerneydelser og ikke-kerneydelser relevant. Som nævnt udgør denne gruppe dilemmaer ca. 30% af dilemmaerne med kode 4, så vi kan bekræfte at denne udfordring er tilstede blandt de offentlige ledere. At industrialiseringen af velfærdsydelser giver anledning til konflikter mellem ledere og medarbejdere bliver klart bekræftet i datamaterialet. Dette gælder både dilemmaerne kategoriseret som Professionalisering og effektivisering af organisationer (kode 4) og af de to øvrige kategorier Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur (kode 2) og Medarbejdernes ansvarlighed overfor det store fællesskab (kode 3). Disse udgør tilsammen 73% af dilemmaerne i materialet. De omhandler naturligvis ikke alle konflikter forbundet med industrialisering af velfærdsydelser. Men en stor del af dem gør. Som citaterne i afsnit 3.1 viser så arbejder mange ledere med medarbejdernes forståelse af kompromiser mellem faglig kvalitet og økonomiske hensyn. John Storm Pedersens sidste udfordring er at industrialisering vil indebære indførsel af ny teknologi, som igen vil give konflikter i offentlige driftsorganisationer. Denne udfordring er mindre fremtrædende i materialet, men den er dog tilstede. Det gælder for eksempel digitaliseringen af borgerservice, som demonstreret i citatet på side 6 ovenfor. Men udfordringen optræder ikke i en grad, som gør det muligt for os at bekræfte det som en generel tendens. Sammenlagt kan vi dog bekræfte John Storm Pedersens diagnose af udfordringerne for de offentlige ledere. I sin analyse af reformerne af den offentlige sektor i 00 erne anfører Carsten Greve, at reformbestræbelserne både har omfattet ændringer af det store og bærende strukturer og at der har været fokus på offentlig værdiskabelse (Greve 2012: 135). Et ret komplekst billede ikke alene for forskere, iagttagere og borgere. Men så sandelig også for lederne i det offentlige. Greve funderer over ledernes reaktioner og via Christine Olivers begreber og teori opsummeres ledernes mulige strategiske svar på reformiveren: 1. Lederen kan efterleve reformen 2. Lederen kan søge kompromisser 3. Lederen kan søge at undgå reformen 4. Lederen kan afvise reformens krav 5. Lederen kan aktivt søge at påvirke reformen Tesen kan være, at mange offentlige ledere i Danmark mest har benyttet sig af den aktive påvirkning, mens krisetider også sætter andre svar i spil (Greve 2012: 124). Vores undersøgelse kan kun delvis bekræfte denne tese. Store dele af materialet viser at lederne generelt er mest optagede af at efterleve reformerne eller at indgå kompromisser, der gør det muligt at gennemføre dem i praksis. Når dilemmaerne om professionalisering og effektivisering af egen 17

18 organisation optræder som hyppigt opfatter vi det som et udtryk for ledernes loyalitet overfor reformerne. Men der er også nogle tegn på at lederne aktivt forsøger at påvirke reformerne. For det første rummer dilemmaerne flere eksempler på modsætninger knyttet til gennemførelse af reformerne. Disse modsætninger er det ofte overladt til lederen selv at løse. Og her igennem opstår der muligheder for at påvirke reformerne. For det andet ser vi ingen tegn på at lederne søger at undgå eller afvise reformerne. Der er i dilemmamaterialet ikke noget der tyder på at interessen hos lederne for at gå ind i og konkret arbejde med effektiviseringsagendaen er lav som følge af krisetider. En mulig forståelse af MPG-ledernes svar på udfordringerne er, at de primært har blik for at udvide og kvalificere eget ledelses- og handlerum. Men dette fokus på eget ledelses- og handlerum i lyset af reformer og nye agendaer for offentlige ledere rummer risici i forhold til kriterier, som vi ofte knytter til administration og politik. F.eks. nævnes det ofte i litteraturen, at der kan opstå målforskydning eller indikatorfiksering i retning af de målsætninger eller indikatorer, som bliver målt, og væk fra de målsætninger, som ikke bliver målt og som i nogle tilfælde er de egentlige og bagvedliggende formål, som ønskes opnået (Dahler- Larsen 2009: 94). Risikoen for målforskydning er i hvert fald til stede, når der ovenfra og generelt styres efter objektive mål som f.eks. karakterer, anvendt tid, arbejdsløses beskæftigelsesfrekvens mv. Spørgsmålet er, om der lige så ofte opstår målforskydning, når styringen praktiseres af en nærved leder, som på sin måde tager styringen på sig og som har mulighed for at afbalancere forskellige hensyn og dermed mål. I det hele taget viser vores dilemma-gennemgang, at fremtidig forskning bør medreflektere, hvorledes reformer og fornyelser i form af professionalisering og effektivisering af offentlige organisationer bliver korrigeret og gjort smarte af lokale ledere i politiet, på sygehusene, i skolerne, i de kommunale forvaltninger mv. Styringens oversættelse til lokal ledelse indebærer fremvæksten af nye sociale konstruktioner, som f.eks. MPG-ledernes dilemmaer er manifeste udtryk for. Denne nye rolle for offentlige ledere har Karina Sehested fundet spor af i et case-studium. Og i slutningen af sin artikel trækker fremhæver hun perspektivet af moderne offentlige lederes pivotale funktion at lederne forbinder tilsyneladende helt modsatrettede hensyn: The chapter also shows how professional managers have become democracy makers in the sense that they have obtained a pivotal role in integrating or excluding local actors in the service production. The democratic consequence of the role development thus far is that the professional managers have a tendency in most role variations to form closed and elitist networks around the service production with a few selected and elected included. At best, this will sustain representative democracy; however, in one of the role variants we find the sustaining of an integrative form of democracy with users and citizens as central actors in service production. The striking finding in the study was that democracy is not an issue articulated by the professional managers. They do not reflect at all upon their new role as democracy makers.(sehested 2007: 229) Og ligesom Karina Sehested finder, at offentlige ledere ikke adresserer denne ledelsesmæssig dualisme, så peger vores dilemmalæsning i sammen retning. Ret få MPG-ledere formulerer ledelsesmæssige dilemmaer som rummer refleksioner i retning af borgerne eller demokrati. Et 18

19 mindretal inddrager refleksioner opad i systemet men det er oftest som et aspekt ved deres insisteren på at tilkæmpe sig eget ledelses- og handlerum. 4. Dilemmaer fra sektorerne Børn og Unge og Uddannelse Der er interessant at se på ledelsesdilemmaerne fra børn og ungeområdet samt fra uddannelsesområdet. Samlet set et område, knyttet til børn, skole og uddannelse, som har traditioner for fælles kulturel og faglig forståelse. Og hermed fælles forståelse af ledelse, styring og organisering, i hele sektoren fra medarbejderen, som leger eller underviser børnene, over lederne af de kommunale institutioner og over gymnasier og seminarer (i dag university colleges) til skole- og uddannelsesforvaltninger, såvel på rådhus som i centraladministrationen. Et fælles syn baseret på, at decentrale medarbejdere og ledere kender børn, unge, forældre og lokale forhold hvorfor ledelse og styring har lang gennemslagstid og først begynder at slå igennem, når lovgivningen har flere år på bagen. Lad os se på dilemmamønstret i lagene blandt ledere fra børn- og ungeområdet og fra uddannelsesområdet. Første kigger vi på klynge- eller områdeledere fra dagtilbudsområdet, og ledere fra store eller samfusionerede skoler. Altså masterstuderende fra det operative niveau. Tabel X: Børn-, unge- og uddannelseslederes opfattelse af dilemma i ledelse Primære kode Ledere fra Børn og Ungeområdet samt Uddannelsesområdet Børn og Unge Kommunale inst.ledere Børn og Unge Forvaltn/centreledere Uddannesområdet og gymledere Alle ledere på MPG 1 11 % 8 % 0 % 7 % 2 21 % 8 % 25 % 17 % 3 25 % 8 % 6 % 17 % 4 29 % 50 % 50% 39 % 5 11 % 25 % 13 % 14 % 6 4 % 0 % 0 % 3% 7 0% 0 % 6 % 2 % I alt 101% (N=28) 99 % (N=12) 99 % (N=16) 99 % (N=213) Institutionsledere adresserer i videre udstrækning end MPG-lederne i almindelighed dilemmaer knyttet til kode 2 Ledelse af medarbejdere med stærk faglig kultur, og kode 3 Medarbejdernes forståelse for ansvarlighed overfor det store fællesskab. Blandt institutionsledere er flere ledere dilemma-udfordret af en stærk faglig kultur, f.eks. Ethvert eksternt krav om udvikling, evaluering og dokumentation bliver mødt med skepsis og modstand. Det er i den virkelighed, jeg gerne vil skabe en performancekultur, styret af samarbejde, hvor en serviceorienteret tilgang til forældre og elever er en selvfølge. Men det er ikke en opgave man bliver populær på som leder. Jeg tror det er vigtigt at gøre det med stor tydelighed og ærlighed og så tage de kampe der skal tages. (nr. 193) 19

20 Nogle institutionsledere giver også udtryk for, at det kan være dilemmafyldt at møde medarbejdernes orientering i retning af det store fællesskab, f.eks. det ideelle behov for udvikling eller ideelle ønsker om samfundsnytte. Institutionen fungerer som et lukket system, hvor forstyrrelser af selv ringe størrelse, kan skabe uro i institutionen. Hvorledes kan jeg fremadrettet arbejde med at skabe et udsyn i institutionen, der rækker udover driftsopgaver og som kan være med til at skabe udvikling i institutionen? Den ledelsesadfærd, der efterspørges, ligger ikke i umiddelbar forlængelse af min lederprofil, hvilket gør det svært for mig at holde dampen oppe i mit ledelsesarbejde. (nr. 355) Vi finder at dette udsagn udtrykker en generel problematik blandt operative offentlige ledere. Mange af disse finder det svært at kombinere medarbejdernes fokus på dagligdagens faglige kvalitetskrav med et bredere perspektiv på velfærdsstatens udfordringer. Forventeligt ser lederne fra de kommunale børn og ungeforvaltninger eller centre anderledes på dilemmaerne. MPG-lederne fra det kommunale sektorstyrings-niveau går ikke ind i dilemmaudviklingen via den autonome stat, men formulerer sig som udgangspunkt ud fra behovet for effektivisering eller professionalisering. Vi har endnu ret få ledere fra dette kommunale styringsniveau med i databasen (12 ledere), men mønstret tegner indtil videre klart. Halvdelen af lederne tænker effektivisering og professionalisering før de supplerer med f.eks. motivationen for den enkelte aktør eller medarbejder Mit dilemma er, hvordan jeg på den ene side fastholder fokus på kvalitet i leveranceprocesserne, fokus på styring af, at det kun er de opgaver der er bestilt der udføres, på rettidig startmøder og afslutning af forløb og på den anden side sikre det nødvendige frirum der også skal til, for at den enkelte medarbejder har mulighed for at udføre jobbet. Endvidere hvordan jeg opnår en større operationel mulighed for at fordele opgaver fra uge til uge, samtidigt med at den enkelte ikke oplever at være så stramt styret at det er demotiverende. (nr. 387) Et dilemma som kunne være inspireret af Lotte Bøgh Andersens tese om at uanset hvad man som leder gør, kan det føre til problemer. Hvis man undlader at lede, gør de offentlige ansatte, som de finder bedst, og det stemmer ikke nødvendigvis overens med hverken politikernes eller brugernes ønsker. Hvis en offentlig leder kører håndrt på med transaktionsledelse, risikerer han, at de ansatte bliver demotiverede og yder mindre. Hvis han leder via motivation og tydeliggør organisationens mål for medarbejderne, kan det prelle af på medarbejderne, hvis der er stor uenighed om de grundlæggende værdier. En mulighed er her at kombinere transformations- og transaktionsledelse (Andersen 2013) Lederne fra gymnasier, university colleges og universiteter er involveret i et statsligt styringssystem, hvor der umiddelbart snarere opleves et clash mellem effektivisering og professionalisering på den ene side og medarbejderkulturen (den autonome stat på den anden side). Halvdelen af lederne fra denne gruppe oplever sig i hvert fald udfordret på den måde. Disse ledere formulerer eget ledelsesmæssige dilemma ud fra behovet for effektivisering og professionalisering og udfordringen er at komme igennem med eller videre med forandringerne: 20