Økonomi- og Planudvalget får forelagt en selvstændig sag om prognosen sammen med forudsætningerne i modellen.

Transkript

1 Center for Økonomi og Personale Budget og Styring Møllevænget Nexø Notat Bornholms Regionskommune Center for Økonomi og Personale 13. april 2016 Demografikorrektion til budget 2017 og overslagsårene 1. Indledning I forbindelse med vedtagelsen af budgetvejledningen for 2017 er det besluttet, at der beregnes demografikorrektioner til budget 2017 og overslagsårene. Beregningerne er baseret på Bornholms Regionskommunes prognose for den fremadrettede befolkningsudvikling på Bornholm. Prognosen tager udgangspunkt i de seneste folketal fra Danmarks Statistik for 2016 og udarbejdes i Demografix. Økonomi- og Planudvalget får forelagt en selvstændig sag om prognosen sammen med forudsætningerne i modellen. Nærværende notat indeholder følgende hovedafsnit: 1. Indledning 2. Gennemsnits- og marginalmodeller 3. Niveautilpasning efter den faktiske befolkningsudvikling fra 2015 til Befolkningsprognose for Demografikorrektioner for områderne 6. Nettoændringer i budgetrammerne Der er siden 2005 anvendt demografimodeller til at regulere de demografisk betingede ændringer i kommunens udgifter, ud fra en alt andet lige betragtning om at udviklingen i befolkningstallet og i befolkningssammensætningen har indflydelse på de enkelte serviceområders budgetter. I forbindelse med budgetprocessen beregnes en demografikorrektion på udvalgte serviceområder for det kommende år og overslagsårs budgetter. Der er for hvert af disse serviceområder fastsat en demografimodel, som er bestemmende for, hvordan befolkningsudviklingen skal påvirke det enkelte områdes budget.

2 Den demografiske udvikling har både et kvantitativt og kvalitativt element som demografimodellerne skal søge at afspejle. På nogle udgiftsområder er der en forholdsmæssig sammenhæng mellem befolkningsudviklingen og kommunens budgetterede udgifter, mens der på andre områder ikke nødvendigvis er denne proportionale sammenhæng. Dette kommer fx til udtryk ved udviklingen i pasningsfrekvensen på børnepasningsområdet eller ved udviklingen i befolkningens generelle sundhedstilstand og efterspørgslen efter eksempelvis hjemmepleje. Demografimodellerne har til formål at give bedst mulige skøn på de økonomiske konsekvenser af den demografiske udvikling. Når der foretages en regulering af kommunens budgetter i forhold til den demografiske udvikling i kommunens befolkning er det et udtryk for et aktivt valg af, at serviceniveauet skal fortsætte på uændret niveau uanset om der er flere eller færre i befolkningen, der efterspørger tilbuddene på de enkelte serviceområder. Dette betyder eksempelvist, at falder antallet af børn i skolealderen, sørger demografireguleringen for, at man kender og regulerer niveauet i forhold til den forventede aktivitet på et tidligt tidspunkt i budgetprocessen. Fordelen herved er, at de politiske drøftelser senere i budgetprocessen kan koncentrere sig om den endelige fastsættelse af serviceniveauet over for borgerne, da der ikke på det tidspunkt skal tages højde for den demografiske udvikling. Nedenfor i figur 1 ses sammenhængen mellem aldersgrupperne i befolkningen og de udgiftsområder, der demografikorrigeres. Figur 1 Aldersgrupper og udgiftsområder 0-16 år 67+ år Hjemmepleje PPR Sundhedspleje Plejehjem Forebyggende indsats Sygepleje 0-5 år 6-16 år Dagpleje Vuggestue Skole Børnehave 6-9 år år SFO Ungdomsskolen 2. Gennemsnits- og marginalmodeller I forbindelse med behandlingen af demografikorrektionerne i de tidligere års budgetter har det, specielt i forhold til børnepasnings- og skoleområdet, være debatteret, i hvilket omfang de demografiske ændringer skulle indarbejdes i budgetrammerne. Frem til budget 2008 blev gennemsnitsbetragtninger anvendt i forbindelse med beregningerne, således at det var den gennemsnitlige udgift pr. barn/elev, der lå til grund for beregningen af ændringerne. Heroverfor står en marginalbetragtning, hvor der tages højde for, at visse udgifter på områderne er faste og ikke ændres i takt med en ændring i fx børnetallet. Det kan fx være udgifter til ledelse og administration. Side 2 af 12

3 2.1 Gennemsnitsmodellen Gennemsnitsmodellen har sin styrke i en regulering af et områdes økonomi på et helt overordnet niveau, hvor der ikke ses på konsekvenserne for de enkelte enheder på området. Modellen er velegnet som et styringsinstrument i den overordnede styring af kommunens økonomi. Modellen fastholder et gennemsnitligt beløb pr. borger på området. Det betyder, at behovet for strukturelle ændringer ligger implicit i modellen. Gennemsnitsmodellens implicitte strukturtilpasninger betyder, at det i prioriteringsøjemed vil være vanskeligt at gennemføre forslag, der indeholder elementer af struktur ud over demografitilpasningen. 2.2 Marginalmodellen Marginalmodellen tilgodeser en tilpasning til de demografiske ændringer for de enkelte enheder på området. I marginalmodellen reguleres kun for de variable udgifter på området. Modellen tilpasser niveauet på samme måde som tildelingsmodellerne på området, men tager ikke højde for et eventuelt behov for strukturtilpasninger. Ved et faldende antal børn medfører modellen således stigende udgifter pr. barn på området, hvis der ikke foretages yderligere tilpasninger på området. Fra budget 2016 er der alene anvendt marginalmodeller til beregning af demografikorrektionerne. Baggrunden for denne ændring er at målrette demografikorrektionen til de områder hvor serviceudgifterne er direkte påvirket af demografiske ændringer. Dette indebærer, at tilpasninger i forhold til strukturelle ændringer på de pågældende serviceområder omfattet af demografikorrektion ikke længere sker automatisk, men skal tages op ad hoc. Dette anbefales, idet det vurderes, at det giver en styrket økonomistyring, når der skal tages aktiv stilling til op-/nedprioritering på udgifter af mere fast karakter på serviceområder, der er påvirket af ændringer i befolkningsudviklingen. 3. Niveautilpasning efter den faktiske befolkningsudvikling fra 2015 til 2016 Demografikorrektionerne til budget 2016 blev beregnet ud fra befolkningsprognosen for På baggrund af de faktiske befolkningstal fra Danmarks Statistik pr. 1. januar 2016, niveautilpasses demografikorrektionerne i budget 2016 med den faktiske befolkningsudvikling fra 2015 til Forskellen mellem den forventede og den faktiske udvikling i udvalgte aldersgrupper kan ses i tabel 1. Overordnet set er befolkningstallet på Bornholm faldet mindre end forventet i prognosen for Dette dækker over forskellige tendenser mellem det faktiske folketal og forventningerne i prognosen. Side 3 af 12

4 Tabel 1: Forskel mellem forventet og faktisk befolkning pr. 1. januar 2016 Aldersgrupper 0-5 årige Forventet befolkning i Faktiske folketal pr. Forskel på prognosen 1. januar 2016 forventet og faktisk befolkning årige årige Hele befolkningen For alle aldersgrupper gælder at befolkningstallet er steget mere end forventet i befolkningsprognosen. Forskellene mellem den faktiske og forventede befolkningsudvikling betyder, at demografikorrektionerne, der er indarbejdet i budget 2016 på de enkelte udgiftsområder enten er for store eller for små i forhold til den faktiske befolkningsudvikling fra 2015 til For ikke at videreføre et for lille eller for stort budget, er der taget højde for disse forskelle i beregningen af demografikorrektionen på de enkelte områder. Budget 2016 korrigeres ikke som følge af niveautilpasningen, men niveautilpasningen indgår som en del af den samlede nettoændring af budget 2017 og overslagsår. I tabel 2 nedenfor er den beregnede niveautilpasningen på udgiftsområderne vist. Tabel 2: Niveautilpasning som følge af den faktiske udvikling Niveautilpasninger i 2017 og overslagsårene kr. som følge af forskellen på prognosen og den (2016-pl) faktiske udvikling Børnepasningsområdet Skoleområdet 664 Skolefritidsordninger 155 Ungdomsskolen -57 PPR og Sundhedspleje 90 Ældreområdet I alt Som det ses af tabel 2 skal der på børnepasningsområdet tilføres 1,123 mio. kr. i 2017 og overslagsårene som følge af, at antallet af børn pr. 1. januar 2016 var højere end forventet i prognosen. Niveautilpasningen dækker over et mindre fald end forventet i antallet af 0-5 årige, idet der er 27 flere børn end forventet i den aldersgruppe. Skoleområdet skal tilføres 0,664 mio. kr. i 2017 og overslagsår. Dette skyldes, at der samlet set er 20 flere 6-16 årige end forventet. På SFO-området skal der ske en mindre niveautilpasning i 2017 og overslagsår. Tilpasningen afspejler at der 17 flere børn end forventet i aldersgruppen. Ungdomsskolens budget skal reduceres med 0,057 mio. kr., da der er 15 færre unge i aldersintervallet årige end prognosen viste sidste år. På PPR og Sundhedsplejen skal der tilføres 0,090 mio. kr. i 2017 og overslagsårene. I forhold til prognosen sidste år, er der samlet set 47 flere 0-16 årige end forventet. Side 4 af 12

5 På ældreområdet medfører niveautilpasningen en tilførsel på 1,582 mio. kr. i budget 2017 og overslagsår. Denne niveautilpasning kan primært henføres til 22 flere årige end forventet og 5 flere over 90 år end forventet. Kommunens udgifter pr. indbygger stiger markant med alderen, hvorfor selv mindre ændringer i de ældste aldersgrupper på ældreområdet har forholdsvise store økonomiske konsekvenser i demografikorrektionen. 4. Befolkningsprognose for 2017 til 2028 Pr. 1. januar 2016 havde Bornholm indbyggere. Dette tal forventes, ifølge den udarbejdede befolkningsprognose, at falde til i Altså et fald på borgere i løbet af de næste 12 år. I figur 2 er den forventede befolkningsudvikling i forskellige aldersgrupper på Bornholm vist frem til Figur 2: Befolkningsudviklingen på Bornholm De fremadrettede forventninger er sammensat af forskellige tendenser der ikke kun har konsekvens for det samlede befolkningstal, men som også har konsekvens for udviklingen i befolkningssammensætningen. Hvis man kigger på udviklingen i udvalgte aldersgrupper, svarende til de udvalgte udgiftsområder, der er omfattet af demografikorrektionerne, ses en række overordnede tendenser, som er illustreret nedenfor i figur 3. Side 5 af 12

6 Figur 3: Befolkningsudviklingen på Bornholm fordelt på udvalgte aldersgrupper 2016 = index 100 Antallet af ældre over 67 år forventes generelt at stige. Denne stigning er sammensat af en jævn, let aftagende stigning i aldersgruppen år, mens der ses en mere kraftig stigning i aldersgruppen af de årige. I aldersgruppen 90+ forventes en stigning frem til 2018, hvorefter der forventes et fald frem til 2020, hvorefter 2020 forventes at ligge på niveau med Fra 2020 forventes så en kraftig stigning i aldersgruppen 90+ frem til Der forventes frem til 2028 en stigning i antallet af årige på 21 pct., henholdsvis 44 pct. i de årige og 22 pct. i de 90+ årige. Antallet af børn og unge under 16 år forventes at falde. Antallet af børn i alderen 0-5 år forventes at være forholdsvis stabilt med et fald på ca. 1 procent over de næste 12 år. Udviklingen i antallet af børn i skolealderen 6-16 år forventes at falde konstant frem mod 2028 således at der vil være børn færre end i 2016, det svarer til et fald på ca. 22 procent. Tendenserne i befolkningsudviklingen betyder, alt andet lige, at der forventes øget efterspørgsel efter bl.a. hjemmepleje og plejecenterboliger mv. som er knyttet til ældreområdet, mens der kan forventes mindre efterspørgsel på eksempelvis skoleområdet. Side 6 af 12

7 4.1 Den forventede befolkningsudvikling i budgetoverslagsperioden Antallet af indbyggere på Bornholm forventes at falde til i Altså et fald på 766 borgere i løbet af de næste fire år. Tabel 3 viser udviklingen i de aldersgrupper, som er anvendt i beregningerne af demografikorrektioner til budget 2017 og overslagsårene. Tabel 3: Befolkningsprognose for forskellige aldersgrupper Aldersgruppe 2016 (faktisk) Udvikling årige (dagpleje og vuggestue) ,1% 3-5 årige (børnehave) ,2% 0-5 årige i alt ,2% 6-16 årige (skole) ,3% 6-9 årige (SFO-tilbud) ,5% 0-16 årige (PPR og sundhedspleje) ,4% årige (Ungdomsskolen) ,2% 67+ årige (ældreområdet) ,9% årige ,5% årige ,0% årige ,5% årige ,2% 90+ årige ,0% Hele befolkningen ,9% Kilde: Befolkningsprognosen for 2017 og frem, marts 2016 Prognosen for udviklingen i børnetallet viser, at der er et marginalt fald for de 0-5 årige under ét i perioden på 0,2 pct., svarende til at der bliver 4 færre 0-5 årige de næste fire år. Prognosen viser at der for aldersgruppen 0-2 årige forventes en stigning, mens der i aldersgruppen 3-5 årige forventes et fald. Denne udvikling i børnetallet ligger til grund for demografiberegningerne på børnepasningsområdet. Der er i beregningerne taget højde for den forventede udvikling i de forskellige aldersgrupper, som også fremgår af tabellen. Prognosen for antallet af børn i skolealderen viser, at der er frem til 2020 forventes et fald på godt 7 pct., svarende til at der bliver 334 børn færre mellem 6-16 år. SFO-tilbuddene kan anvendes af de 6-9 årige og demografikorrektionerne beregnes ud fra udviklingen i denne aldersgruppe. Der forventes et fald i antallet af de 6-9 årige 12,5 pct. frem til 2020, svarende til 194 færre 6-9 årige. Prognosen viser samlet set et fald på godt 5 pct. for de 0-16 årige i perioden , svarende til at der bliver 339 færre 0-16 årige de næste fire år. Aldersgruppen ligger til grund for demografikorrektionen på PPR og sundhedsplejeområdet. Ungdomsskolen anvendes af de årige. I denne aldersgruppe forventes et fald på 10,2 pct. frem til 2020, svarende til et fald på 189 unge i perioden. Side 7 af 12

8 For befolkningen over 67 år forventes en stigning på 942 personer, hvilket svarer til en stigning på knap 10 pct. frem til Stigningen ses i alle aldersintervallerne for de 67+ årige, men specielt i gruppen årige forventes stor stigning. I beregningen af korrektionen på ældreområdet tages højde for, at udgiftstyngden er forskellig i de forskellige aldersgrupper. 5. Demografikorrektioner for områderne I dette afsnit gennemgås resultaterne af demografiberegningerne på hvert enkelt udgiftsområde som følge af forventningerne til den befolkningsmæssige udvikling i de relevante aldersgrupper, som beskrevet i afsnit Børnepasningsområdet På børnepasningsområdet tager demografiberegningen udgangspunkt i det konkrete antal børn, som forventes at blive indmeldt i de kommunale og private institutioner og i kommunens nettoudgift pr. barn i de forskellige pasningstilbud, både kommunale og private. Der differentieres således både mellem aldersgrupper, pasningsfrekvenser og udgifter pr. barn til de forskellige institutionstyper. Resultatet af demografiberegningen ses i tabel 4. Tabel 4: Demografikorrektion på børnepasningsområdet, kr. (2016-pl) Korrektion i året i forhold til budget Korrektionen på -1,123 mio. kr. i 2017 dækker over, at der i 2017 forventes faldende udgifter til de 0-5 årige. Udviklingen i antallet af 0-2 årige fra 2016 til 2017 er stort set status quo, mens antallet af 3-5 årige forventes at falde med 32 børn fra 2016 til Fra 2018 og frem afspejler demografikorrektion en forventet mindre stigning i antallet af 0-2 årige og et tilsvarende forventet fald i de 3-5 årige. 5.2 Skoleområdet På skoleområdet er der i demografiberegningen taget udgangspunkt i ændringen af antal børn i aldersgruppen 6-16 år og kommunens nettoudgifter pr. elev til undervisning på forskellige klassetrin samt på efterskoler og privatskoler. Generelt stiger udgiften pr. elev med klassetrinnet eleven går på. Tabel 5: Demografikorrektion på skoleområdet, kr. (2016-pl) Korrektion i året i forhold til budget Det forventes at antallet af børn i skolealderen falder med 70 børn fra 2016 til 2017, jf. tabel 3. Det forventede fald i antallet af børn i skolealderen giver de demografikorrektioner til budget som er vist i tabel 5. Side 8 af 12

9 5.3 Skolefritidsordninger På SFO-området er demografiberegningen foretaget med udgangspunkt i ændringen af antal børn, som benytter SFO-tilbud og kommunens nettoudgifter pr. barn i de forskellige tilbud; vippeordning, privat og kommunal SFO. Samlet set forventes antallet af børn i alderen 6-9 år at falde med 11 børn fra 2016 til 2017, jf. tabel 3. Korrektionerne som følge af faldet i børnetallet på SFO-området ses i tabel 6. Tabel 6: Demografikorrektion på SFO-området, kr. (2016-pl) Korrektion i året i forhold til budget PPR og Sundhedspleje På PPR og Sundhedsplejeområdet beregnes demografikorrektioner for aldersgruppen 0-16 årige. Der anvendes en marginalmodel med udgangspunkt i en kvalificeret vurdering af de enkelte budgetområders faste og variable udgifter, hvor den variable del af budgettet er omfattet af demografikorrektion. For PPR gælder det at 82 pct. af budgettet betragtes som variabel og dermed korrigeres for ændringer i aldersgruppen. For Sundhedsplejen udgør det variable budget som indeholdes i korrektionen 84 pct. Som det ses i tabel 3, forventes antallet af 0-16 årige at falde med 99 personer fra 2016 til 2017, hvorfor der forventes faldende udgifter til PPR og Sundhedspleje. Den samlede demografikorrektion ses i tabel 7. Tabel 7: Demografikorrektion på PPR og Sundhedspleje, kr. (2016-pl) Korrektion i året i forhold til budget Ungdomsskolen På Ungdomsskoleområdet beregnes demografikorrektioner for aldersgruppen årige ud fra en marginalmodel med udgangspunkt i kommunens budgetterede udgifter på området. Som det ses i tabel 3, forventes antallet af årige at falde med 76 personer fra 2016 til 2017, hvorfor der forventes faldende udgifter til Ungdomsskolen. Den samlede demografikorrektion ses i tabel 8 Tabel 8: Demografikorrektion på Ungdomsskolen, kr. (2016-pl) Korrektion i året i forhold til budget Ældreområdet Side 9 af 12

10 Demografikorrektionen for beregnes med udgangspunkt i de budgetterede nettodriftsudgifterne til pleje og omsorg, forebyggende indsats samt plejehjem og beskyttede boliger. Den tilnærmede marginalmodel på området indebærer, at det fortrinsvis er det variable budget der korrigeres. Korrektionen omfatter: - Fritvalgsområdet - Funktionsvurderingsbudgettet til Plejecentre - Sygeplejen ekskl. ledelse - Rehabilitering Sønderbo inkl. ledelse - Dag- og aktivitetstilbud til ældre I modellen er der taget højde for, at udgiften pr. ældre stiger med alderen. De anvendte udgiftsvægte pr. ældre er beregnet ud fra antal leverede timer i 2015 pr. aldersgruppe. Vægtene reguleres hvert år. Fx er kommunens udgifter til de årige godt 4,5 gange højere end udgiften til de årige, mens den er godt 15 gange højere for de 90+ årige, end for de årige. Samlet set forventes antallet af personer på 67 år og derover at stige med 234 personer fra 2016 til 2017, jf. tabel 3. Denne stigning dækker over større stigninger i alle aldersintervaller 67+ fra 2016 til 2017, på nær i aldersgruppen årige, hvor der forventes et fald på 12 personer. Da der i modellen tages højde for, at de ældste ældre er mere plejekrævende og dermed dyrere end de unge ældre, har ændringer i de årige og de 90+ årige stor betydning for demografikorrektionen. Den forventede udvikling i antallet af ældre resulterer i demografikorrektionen til budget som er vist i tabel 10. Tabel 10: Demografikorrektion på ældreområdet, kr. (2016-pl) Korrektion i året i forhold til budget Nettoændringer i budgetrammerne De demografikorrektioner, som er beskrevet i afsnit 5, er den faktiske ændring i året i forhold til budget Demografikorrektionerne kan dog ikke bare indarbejdes i budgetrammerne uden videre. For det første skal der tages højde for, at der i forbindelse med budget 2016 blev indarbejdet demografikorrektioner i overslagsårene Disse korrektioner skal tages ud af budgetrammerne, inden de nye demografikorrektioner lægges ind. For det andet skal der tages højde for niveautilpasningen som følge af den faktiske udvikling , som beskrevet i afsnit 3. Sidst lægges de nye demografikorrektioner for ind i budgetrammerne. Side 10 af 12

11 Tilsammen fås nettobudgetændringen på udgiftsområderne i forhold til de budgetrammer der er i dag. Beregningerne på de forskellige områder samt en sammenfatning af nettokorrektionerne er vist nedenfor. Tabel 11: Børnepasningsområdet, kr. (2016-pl) Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling Demografikorrektion i forhold til Nettoændring i budgetrammen Tabel 12: Skoleområdet, kr. (2016-pl) Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling Demografikorrektion i forhold til Nettoændring i budgetrammen Tabel 13: SFO-området, kr. (2016-pl) Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling Demografikorrektion i forhold til Nettoændring i budgetrammen Tabel 14: PPR og Sundhedspleje, kr. (2016-pl) Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling Demografikorrektion i forhold til Nettoændring i budgetrammen Tabel 15: Ungdomsskolen, kr. (2016-pl) Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling Demografikorrektion i forhold til Nettoændring i budgetrammen Tabel 16: Ældreområdet, kr. (2016-pl) Side 11 af 12

12 Udligning af tidligere indlagt demografikorrektion Niveautilpasning ift. til faktisk udvikling Demografikorrektion i forhold til Nettoændring i budgetrammen Tabel 17: Samlet nettokorrektion i budgetrammerne, kr. (2016-pl) Børnepasningsområdet Skoleområdet SFO-området PPR og Sundhedspleje Ungdomsskolen Ældreområdet Samlet nettoændring i budgetrammerne Side 12 af 12