1. Forord Indledning Kritik af systemet... 7

Transkript

1

2 Indholdsfortegnelse 1. Forord Indledning Kritik af systemet... 7 Kritik af det sociale udgiftsbehov... 7 Kritik af systemets manglende gennemskuelighed og fleksibilitet... 8 Kritik af fordelingen af særtilskud... 9 Kritik af udligningen af teknisk karakter Måling af det sociale udgiftsbehov Faktiske sociale udgifter eller beregnet socialt udgiftsbehov Hvornår er refusion svaret og hvornår ikke? Kan nye sociale udgiftskriterier forbedre opgørelsen af det sociale udgiftsbehov? Større gennemskuelighed Sektorbaseret udligning Synliggørelse af betalingsstrømmene i udligningssystemet Anvendelse af særtilskud Øvrige temaer Beregningsgrundlagets aktualitet Produktionsjord Borgere der ikke er pålagt kommunal indkomstskat Appendiks Det nuværende system Bloktilskuddet Nettoudligningen - landsordningen Nettoudligningen - hovedstadsordningen Udligningstilskud til kommuner med højt strukturelt underskud Tilskud vedrørende udlændinge Udligning af selskabsskat Særtilskud... 31

3 1. Forord Samtidig med strukturreformen i 2007 blev der også gennemført en finansieringsreform, der både vedrørte de kommunale skatter og generelle tilskud og udligning. Der har imidlertid næsten fra starten været debat om det nye udligningssystem. KL har på den baggrund opfordret regeringen til, at man underkaster systemet en kritisk revision. Regeringen og de øvrige partier bag finansieringsreformen aftalte i foråret 2009, at man vil gennemgå tilskuds- og udligningssystemet med henblik på en eventuel justering med virkning fra KL s bestyrelse har endvidere besluttet, at der skal iværksættes et debatinitiativ i medlemskredsen om problemstillingerne på udligningsområdet. KL har som et led i debatinitiativet nedsat to arbejdsgrupper bestående af kommunal-/økonomidirektører. Arbejdsgrupperne har haft til opgave at bidrage til forberedelsen af debatten i medlemskredsen. Den ene af arbejdsgrupperne har haft til opgave at forholde sig til de mere grundlæggende kommunaløkonomiske principper for en decentral offentlig sektor. Arbejdsgruppen har sat fokus på, hvordan finansieringssystemet i forlængelse af kommunalreformen kan medvirke til at understøtte en stærk kommunal sektor med lokalpolitisk handlefrihed. Den anden arbejdsgruppe den udligningstekniske arbejdsgruppe forholder sig til selve udligningssystemet, fx om der er forhold i den nuværende udligning, der bør overvejes ændret. På baggrund af drøftelser i den udligningstekniske gruppe har KL s sekretariat udarbejdet denne pjece, der beskriver konkrete overvejelser om behovet for justeringer af tilskuds- og udligningssystemet. Der vil blive afholdt debatmøder om udligningstemaerne i foråret, og KL s bestyrelse vil i maj 2010 sammenfatte resultatet af debatten i medlemskredsen. Den udligningstekniske arbejdsgruppe har følgende medlemmer, idet det skal understreges, at ansvaret for indholdet i nærværende debatpjece alene er KL s sekretariat: 3

4 Stabsdirektør Tom Ahmt, Aabenraa Kommunaldirektør Erik Meldgaard Bendorf, Svendborg Kommunaldirektør Torben Gaarskær, Lejre Økonomidirektør Asbjørn Friis Jensen, Favrskov Kommunaldirektør Thomas Knudsen, Lolland Økonomichef Hans Nikolaisen, Århus Økonomidirektør Torben Simony, Helsingør Økonomidirektør Flemming Storgaard, Ikast-Brande Kommunaldirektør Lau Svendsen-Tune, Hvidovre Forvaltningsdirektør Steen Vinderslev, Middelfart Kommunaldirektør Jane Wiis, Frederikshavn Direktør Bjarne Winge, København Afdelingschef Jens Bjørn Christiansen, KL Chefkonsulent Per Schollert Nielsen, KL København marts

5 2. Indledning Tilskuds- og udligningssystemet er gennem årene blevet omlagt og justeret flere gange. Den seneste større omlægning af systemet blev gennemført i forbindelse med kommunalreformen i 2007, hvor systemet bl.a. blev tilpasset den nye afgrænsning af kommunernes opgaveområde. I 2009 blev der som opfølgning på finansieringsreformen gennemført enkelte mindre justeringer af systemet bl.a. af ordningen for tilskud til ugunstigt stillede kommuner. Disse justeringer har virkning fra og med Uanset udformningen af systemet har der næsten altid været debat om systemet. De fleste har accepteret dets berettigelse, men der har ofte været fremsat ønsker om ændringer af systemet. Debatten om udligningen har i denne omgang især omhandlet opgørelsen af kommunernes socialt betingede udgiftsbehov. I årene op til kommunalreformen var det især fordelingsnøglen for statstilskuddet, der blev diskuteret. Debatten førte den gang til, at fordelingsnøglen blev ændret fra beskatningsgrundlaget til folketallet. Allerede i forbindelse med aftalen om finansieringsreformen i 2007 besluttede regeringen og de øvrige partier bag finansieringsreformen, at enkelte elementer i reformen skulle tages op til overvejelse i folketingsåret 2008/2009. På den baggrund gennemførte Finansieringsudvalget forskellige analyser af udligningen. Det var dog ikke udvalgets opgave at foretage en tilbundsgående analyse af tilskuds- og udligningssystemet. Udvalgets arbejde var afgrænset til nogle meget specifikke problemstillinger. Udvalgets rapport var færdig i februar Med udgangspunkt i Finansieringsudvalgets rapport besluttede regeringen og de øvrige partier bag finansieringsreformen i marts 2009, at der på den korte bane kun var grundlag for at gennemføre begrænsede justeringer af udligningen. Ordningen for tilskud til ugunstigt stillede kommuner blev omlagt med virkning for 2010, og der blev samtidigt foretaget en mindre justering af opgørelsen af det sociale udgiftsbehov. Endelig blev ordningerne for tilskud til øer og til medfinansiering af EU-projekter justeret. Den slags små justeringer kan være udtryk for, at kommunernes opgaver ændrer sig, eller at der politisk er et ønske om en anderledes byrdefordeling. Men det er klart, at gennemgribende og pludselige ændringer i udligningssystemet gør det vanskeligere for kommunerne at tilrettelægge den flerårige budgetplanlægning. 5

6 På grund af debatten om udligningen ved årsskiftet 2008/2009 samt på opfordring af KL besluttede forligspartierne ved samme lejlighed, at større ændringer af udligningen kan komme på tale i Partierne lægger i den forbindelse vægt på, at Finansieringsudvalget får tid til at gennemføre et grundigt analysearbejde, før der træffes beslutninger om ændringer af udligningen. Udvalget skal eksempelvis have mulighed for at inddrage erfaringer med det nuværende tilskuds- og udligningssystem i de første tre år efter finansieringsreformens gennemførelse. Det giver bl.a. mulighed for at holde opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov i udligningen op mod kommunernes udgifter i tre afsluttede regnskaber. Partierne blev i november 2009 enige om kommissoriet for Finansieringsudvalgets arbejde i Det fremgår af kommissoriet, at det er Finansieringsudvalgets opgave at iværksætte en analyse og evaluering af den samlede opgørelse af kommunernes udgiftsbehov. Udvalget skal herunder bl.a.: Vurdere præcisionen og den tekniske udformning af de enkelte udgiftsbehovskriterier Vurdere sammenhængen mellem de sociale forhold og variationerne i udgiftspresset på de store kommunale serviceområder. Finansieringsudvalgets arbejde skal være afsluttet i december Finansieringsudvalget har i arbejdet mulighed for at igangsætte eksterne undersøgelser af kommunernes udgiftsbehov. Endvidere har interesserede kommuner haft mulighed for at indsende forslag og bemærkninger til udvalgets analysearbejde inden den 1. marts

7 3. Kritik af systemet Kritik af det sociale udgiftsbehov Det væsentligste emne i den aktuelle debat om udligningen er, om der er for stor forskel på kommunernes faktiske sociale udgifter og det beregnede sociale udgiftsbehov, som kommunerne tillægges i udligningen. Flere mener, at nogle kommuner i udligningen underkompenseres for udgiftsbehovet på socialområdet, mens andre overkompenseres. Nogle kommuner har anført, at det forhold kan være udgiftsdrivende, idet kommuner, der overkompenseres sætter udgifterne i vejret og ikke skatten ned, mens de øvrige kommuner sætter skatten for at kunne finansiere deres udgifter. Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at en kommunes faktiske udgifter også på det sociale område er påvirket af dens egne beslutninger om serviceniveau, effektivitet samt borgernes aldersfordeling. Hertil kommer at det sociale udgiftsbehov også skal opfange den socialt betingede variation i kommunernes udgifter på de store serviceområder. En umiddelbar sammenligning mellem faktiske udgifter på socialområdet og det beregnede sociale udgiftsbehov er derfor ikke tilstrækkelig dokumentation for, om udligningen rammer rigtigt i forhold til socialområdet. Imidlertid er forskellene for nogle kommuner så markante, at det ikke er uden grund, at Finansieringsudvalget er blevet bedt om at give opgørelsen af udgiftsbehovet et grundigt eftersyn. Der er dog også andre problemstillinger i forhold til opgørelsen af udgiftsbehovet i udligningen. Eksempelvis søges der i opgørelsen taget højde for de særlige strukturelle problemer for kommuner med faldende folketal. Disse kommuner er typisk lokaliseret i landets udkantsområder. De strukturelle problemer som følge af faldende folketal er givet en realitet, men det er svært at dokumentere dem med statistiske analyser. Det er generelt spørgsmålet, om det er hensigtsmæssigt, at der i udligningen søges at tage højde for forhold, der kun berører et begrænset antal kommuner. Her kunne et særtilskud til de pågældende kommuner fordelt efter objektive kriterier være en mere hensigtsmæssig løsning. 7

8 En anden diskussion omhandler aktualiteten af beregningsgrundlaget for opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov. Det kan eksempelvis vises, at kommuner med befolkningsvækst rammes, når de sociale kriterier i udligningen er noget forældet i forhold til det folketal, der indgår i opgørelsen af udgiftsbehovet. Endvidere er det problematisk, at opgørelsen af udgiftsbehovet ikke tager afsæt i det niveau for kommunernes udgifter, der er forudsat i økonomiaftalen. Et forhold, der i budgetsituationen typisk bidrager til en undervurdering af kommunernes udgiftsbehov. Spørgsmålet om en større aktualitet af beregningsgrundlaget for udligningen er i høj grad et valg mellem to væsentlige hensyn i udligningen. Ønsker man, at udligningsberegningen skal være enkel og dermed let gennemskuelig, eller lægger man større vægt på, at opgørelsen er så retvisende som mulig. De to hensyn er næsten altid hinandens modsætninger. Kritik af systemets manglende gennemskuelighed og fleksibilitet Såfremt man ønsker, at betalingsstrømmene mellem kommunerne er så klare som mulige, er det nuværende udligningssystem et tilbageskridt i forhold til tidligere. I systemet før 2007 var det eksempelvis muligt at se, hvor stor en del af den enkelte kommunes tilskud eller tilsvar, der kunne tilskrives henholdsvis skattesiden og udgiftsbehovssiden. Det kan man ikke i det nuværende system. Samtidigt slører statstilskuddets finansieringsbidrag til udligningen, hvor mange kommuner, der reelt bidrager til at finansiere udligningen. Herudover kan både det nuværende udligningssystem og det tidligere system kritiseres for, at opgørelsen af udgiftsbehovet er meget lidt gennemskuelig. En kommunes udgiftsbehov præsenteres som en samlet størrelse, der omfatter det samlede udgiftsområde. Den enkelte kommune kan derfor stort set ikke anvende opgørelsen af udgiftsbehovet til at udpege de sektorområder, hvor den må påregne at have højere eller lavere udgifter end andre kommuner. Der er heller ikke tydelig sammenhæng mellem de statistiske analyser, der ligger til grund for udpegningen af de sociale kriterier i opgørelsen af udgiftsbehovet og kommunernes udgifter på de enkelte sektorområder. Det gør det svært at forstå baggrunden for opgø- 8

9 relsen og kan give anledning til kritik af systemet på et fejlagtigt grundlag. Endvidere er den samlede opgørelse af udgiftsbehovet en barriere for at foretage målrettede tilpasninger af udligningen, når vilkårene på de enkelte sektorområder ændrer sig. Systemet er på dette punkt meget ufleksibelt. Eksempelvis kan der argumenteres for, at det vil være en fordel, hvis der i udligningssystemet kunne fastsættes højere udligningsniveauer på områder, hvor kommunerne har mere begrænsede muligheder for at bestemme udgifterne. Det kan man ikke i det nuværende system. Kritik af fordelingen af særtilskud Det er efterhånden hovedreglen, at tilskudspuljen til vanskeligt stillede kommuner forhøjes ekstraordinært. I 2010 er puljen ekstraordinært forhøjet med 330 mio. kr. til i alt 500 mio. kr. Det var ellers oprindeligt forventningen, at de nye og større og mere bæredygtige kommuner efter kommunalreformen i 2007 ville have mindre behov for særtilskud end de relativt små kommuner, der eksisterede før reformen. I det omfang at særtilskudspuljer ikke udelukkende anvendes til at tage hånd om økonomiske problemstillinger af midlertidig karakter, bør det overvejes at fordele noget af tilskudspuljen efter objektive kriterier. Det er også spørgsmålet, om det af hensyn til retssikkerheden, budgetsikkerheden og kontinuiteten er forsvarligt, at så store tilskudsmidler alene fordeles på grundlag af Indenrigs- og Sundhedsministeriets vurdering af kommunernes aktuelle økonomiske situation. Kritik af udligningen af teknisk karakter Ud over spørgsmålet om beregningsgrundlaget for opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov, er det især indregningen af produktionsjord i beskatningsgrundlaget, der har været rejst. Spørgsmålet er, om der i udligningen skal tages højde for, at skatteværdien af produktionsjord er mindre end af anden jord? Herudover er det spørgsmålet, om der i udligningen i tilstrækkeligt omfang er taget højde for kommunernes udgifter til personer, der ikke er pålagt kommunal indkomstskat. Spørgsmålet vedrører kommunerne i grænseområderne samt kommuner med mange søfolk omfattet af Dansk Internationalt Skibsregister. 9

10 4. Måling af det sociale udgiftsbehov Faktiske sociale udgifter eller beregnet socialt udgiftsbehov Den nuværende debat om udligningssystemet drejer sig i høj grad om, hvorvidt udligningen af det sociale udgiftsbehov skal have tættere sammenhæng med de faktiske sociale udgifter. Kommunernes faktiske udgifter afspejler i nogen grad nogle bagvedliggende objektive udgiftsbehov. Ligeledes er forskelle i kommunernes udgiftsbehov bestemt af forskelle i den demografiske sammensætning. Men kommunernes faktiske udgiftsniveau er også et udtryk for den politiske proces i forbindelse med budgetvedtagelsen. Udgiftsniveauet beskriver dermed til dels kommunens adfærd, sådan at kommunens egne beslutninger om valg af serviceniveau, valg af løsninger samt effektivitet har betydning for den enkelte kommunes faktisk realiserede udgiftsniveau. Herudover spiller kommunens ressourcer fx skattegrundlaget - en rolle for udgiftsniveauet. Her skal man dog være opmærksom på, at der for de fleste kommuner marginalt er et udligningsniveau på pct., der udjævner de største forskelle. Udgiftsbehovet er ideelt set en størrelse, der opfanger strukturelle og demografiske forskelle blandt kommunerne, som har betydning for kommunernes udgiftsniveau, og som ligger uden for kommunens kontrol. Særligt målingen af strukturelle forskelle vil være forbundet med en vis subjektivitet. Opgørelsen af det sociale udgiftsbehov er derfor ikke en absolut sandhed. Der stilles en række krav til de kriterier, der indgår i opgørelsen af det sociale udgiftsbehov. For det første skal der være en tydelig årsagssammenhæng mellem kriteriet og det kommunale udgiftspres. For det andet skal kriteriet være konstaterbart. Det betyder, at kriteriet skal kunne baseres på statistiske opgørelser af de relevante forhold. Og endelig er der kravet om upåvirkelighed. Det betyder, at det enkelte kriterium ikke må kunne påvirkes af den enkelte kommunes adfærd. Det har været fremført, at de objektive udligningskriterier ikke er tilstrækkeligt præcise i udmålingen af udgiftsbehovene, hvilket knytter sig til det første krav om årsagssammenhæng. Men her er det særligt vigtigt at være opmærksom på, at de socioøkonomiske kriterier skal kompensere for udgiftspresset på en lang række udgiftsområder, og ikke blot på det sociale område. 10

11 Der argumenteres ofte for, at det aldersbestemte udgiftsbehov omhandler kommunernes udgifter på serviceområderne eksempelvis dagpasning, undervisning og ældrepleje, mens det socialt bestemte udgiftsbehov omhandler kommunernes udgifter til overførsler, beskæftigelse samt det specialiserede socialområde. En sådan opdeling er der dog ikke belæg for. For det første skal det sociale udgiftsbehov ud over de rene sociale udgifter - også dække den socialt betingede variation, der er i kommunernes serviceudgifter. Fx antages udgiftsbehovet på dagtilbudsområdet og skoleområdet i form af særlig støtte, fripladstilskud m.m. at være større i socialt udsatte områder. For det andet omhandler det aldersbestemte udgiftsbehov ud over variationen i de rene serviceudgifter også den aldersbestemte variation i kommunernes udgifter på socialområdet. Fx må det antages, at en kommune med relativt mange indbyggere i de relevante aldersgrupper for indsatsen på beskæftigelsesområdet har større udgifter på området end andre kommuner. For det tredje er det heller ikke hensigten, at der skal være fuld overensstemmelse mellem opgørelsen af den enkelte kommunes teknisk opgjorte udgiftsbehov og kommunens faktiske udgifter. Det skyldes, at kommunernes beslutninger om serviceniveau, valg af løsninger samt effektivitet som nævnt har betydning for det faktisk realiserede udgiftsniveau. Udligningen må ikke påvirkes af disse forhold og må eksempelvis ikke tilgodese kommuner, der vælger dyre løsninger eller er ineffektive. I modsætning til på det statslige område skelnes der ikke skarpt i den kommunale verden mellem lovbundne udgifter og rammebelagte udgifter. I kommunerne er det en glidende overgang. Nogle områder er af hensyn til borgernes retssikkerhed og ønsket om at borgerne behandles ens, uanset hvilken kommune de bor i. Det gælder typisk indkomstoverførsler, der er en del af de sociale udgifter. Men det betyder ikke, at kommunerne slet ikke har mulighed for at påvirke udgifterne. Tiltagene på sygedagpengeområdet er et godt eksempel på, at nogle kommuner arbejder aktivt på at styre udgifterne. På serviceområdet er der typisk et større råderum for kommunerne, men med ret store forskelle mellem de enkelte områder. På nogle områder kan der fx lovgivningsmæssigt være minimumskrav eller regler, der begrænser kommunernes styringsmuligheder. 11

12 Handicapområdet er et godt eksempel. Men selv her kan kommunerne gøre en betydelig forskel. Det indgår faktisk som et centralt element i den seneste økonomiaftale med regeringen, at det specialiserede sociale område kan og skal styres. Af disse grunde kan man ikke forvente, at der skal være en god overensstemmelse med det sociale udgiftsbehov. Men det er klart, at forskellene kan blive så store, at det er naturligt at undersøge, i hvilket omfang disse forskelle er udtryk for en målefejl. Figuren nedenfor viser, at der er en sammenhæng mellem kommunernes sociale udgifter og det opgjorte sociale udgiftsbehov. Men samtidig ses det, at sammenhængen ikke er fuldstændig. Kilde: Budgetindberetninger til Indenrigs- og Sundhedsministeriet samt egne beregninger. Hvornår er refusion svaret og hvornår ikke? Generelle tilskud giver den størst mulige frihed for kommunerne til at løse opgaverne på en sådan måde, som vurderes mest hensigtsmæssig i den enkelte kommune. Tidligere har man i udligningsøjemed i høj grad benyttet sig af refusionsordninger i Danmark. Med refusioner forstår man almindeligvis, at en vis andel af en given udgift dækkes eller refunderes af en anden part. Det betyder i denne sammenhæng, at staten refunderer en større eller mindre del af kommunernes udgifter på de berørte områder. 12

13 Refusionsordninger kan være hensigtsmæssige i tilfælde, hvor det er vanskeligt at måle udgiftsbehovet nogenlunde præcist og objektivt. Ligeledes kan de være egnede i forhold til opgaver, hvor staten stiller meget detaljerede krav om opgaveløsningen, sådan at kommunen reelt udfører en statslig opgave. Det drejer sig fx om overførsler. Derudover giver refusionsordninger en øget budgetsikkerhed. Det kan være hensigtsmæssigt på områder, hvor kommunen har ringe indflydelse på udgifterne, fx på antallet af kontanthjælpsmodtagere under en lavkonjunktur. Via budgetgarantiordningen kompenserer staten kommunerne for ændringer i udgifterne på de konjunkturfølsomme områder, førtidspension og integrationsområdet. Ulempen ved refusionsordninger er, at kommunerne i langt højere grad bindes til at løse opgaverne på en bestemt måde. Refusionsordninger svækker desuden kommunernes økonomiske ansvar, og kan forvride de kommunale beslutninger. Derfor kan refusionsordninger virke udgiftsdrivende, da de reducerer kommunens økonomiske styringsbehov. Derudover belønner refusionsordninger kommuner med et højt serviceniveau, og kommuner med et stort ressourcegrundlag, og straffer ikke ineffektive kommuner. Ligeledes vanskeliggør refusionsordninger statslig styring. Desuden er en refusionsordning mere besværlig at administrere end generelle tilskud. Det skyldes, at refusionsordninger stiller krav om et omfattende revisions- og kontrolsystem. Når kommunerne har en vis handlefrihed, som kommunerne har på stort set alle serviceområder, er refusioner derfor en dårlig løsning. Opgaven må i stedet være at finde et retvisende mål for kommunernes udgiftsbehov. Kan nye sociale udgiftskriterier forbedre opgørelsen af det sociale udgiftsbehov? De nuværende socioøkonomiske kriterier i udligningen tager blandt andet højde for beskæftigelsesgraden, uddannelses- og indkomstniveauet samt forekomsten af visse befolkningsgrupper: enlige ældre, handicappede og indvandrere i kommunen. Med disse kriterier forsøges det at fange det udgiftspres, som opleves i kommunerne. En opdeling af kommunernes samlede udgifter ud på mindre områder viser, at de nuværende kriterier særligt bidrager til at forklare 13

14 variationen i udgifterne til aktivitetsbestemt medfinansiering, udsatte børn, unge og voksne, boligstøtte, førtidspension, beskæftigelse og kontanthjælp. Mens de øvrige udgiftsområder i mindre grad forklares af de angivne kriterier. Der er en relativt mindre forskel mellem kommunernes udgifter på netop de udgiftsområder, der bedst forklares af de nuværende kriterier i forhold til de øvrige udgiftsområder. Men forskellen er ikke markant. Det forholder sig dermed som man ville forvente, at forskellene i kommunernes udgifter er størst på de områder, hvor opgaverne er mindst regelbundne. Det kan ikke udelukkes, at der findes andre kriterier, som ligeledes kan medvirke til at forklare udgifterne på afgrænsede udgiftsområder, men det er vigtigt at huske på, at de socioøkonomiske udligningskriterier ikke nødvendigvis skal kunne forklare hele variationen i enten de samlede udgifter eller på enkelte udgiftsområder. Der vil nødvendigvis være en uforklaret rest, som skyldes den enkelte kommunes valg af serviceniveau, specifikke valg i opgaveløsningen og forskellig effektivitet blandt kommunerne. 14

15 5. Større gennemskuelighed Det har ofte været fremført, at det nuværende tilskuds- og udligningssystem er uigennemskueligt og meget svært at forklare borgerne. Hidtil har kommunerne levet med ikke at kunne se igennem regnemaskinen i detaljer, men den senere tids oplevelse af, at det beløb, som kommunen faktisk modtager på bundlinjen er "forkert" og "uretfærdigt" sat i forhold til kommunens udgiftsbehov, har sat fokus på, at systemet er svært tilgængeligt. Nogle har argumenteret for, at man må give køb på millimeterretfærdigheden, fordi tilskuds- og udligningssystemet bør være så enkelt som overhovedet muligt. Andre har argumenteret for, at man må leve med et kompliceret system, hvis blot der kan argumenteres for, at systemet tager de nødvendige hensyn, herunder ikke mindst hensyn til kommunernes forskellighed. Hermed er enkelthed stillet op over for retfærdighed som et valg. Jo flere hensyn systemet tager højde for, des mere kompliceret bliver det. På den ene side er der næppe nogen, der vil tale imod enkelthed. Det er altid nyttigt, at systemet er overskueligt. På den anden side er der næppe heller nogen, der vil tale mod retfærdighed. Systemet bør tværtimod tage højde for åbenbare behov. Den seneste debat i kommunerne om opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov tyder dog på, at flere er villige til at slække lidt på hensynet til enkelhed, hvis det kan føre til en mere retvisende opgørelse af udgiftsbehovet. Sektorbaseret udligning Den nuværende opgørelse af udgiftsbehovet i udligningen har karakter af at være en black box. Det er meget svært for den enkelte kommune at gennemskue, hvorfor den tillægges et højt eller et lavt udgiftsbehov. Skyldes et højt beregnet udgiftsbehov eksempelvis relativt mange børn i skolealderen? Eller er det kommunens sociale struktur, der giver anledning til forventninger om store udgifter på overførselsområdet. Den nuværende opgørelse af udgiftsbehovet giver ikke umiddelbart svaret. Den nuværende opgørelsesmetode sikrer heller ikke, at der er tydelig sammenhæng mellem de statistiske analyser, der ligger til grund for udpegningen af de sociale kriterier i opgørelsen af ud- 15

16 giftsbehovet og kommunernes udgifter på de enkelte sektorområder. Det begrænser kommunernes muligheder for at forstå baggrunden for opgørelsen og kan give anledning til kritik af systemet på et fejlagtigt grundlag. Spørgsmålet er, om opgørelsen af udgiftsbehovet kan omlægges, så den i højere grad tilgodeser kommunernes behov for viden om opgørelsen. En mulighed er at indføre en sektorbaseret opgørelse af kommunernes udgiftsbehov. En sådan opgørelse kunne eksempelvis indebære: At kommunernes udgifter fordeles på en række relevante delområder fx skole, ældre, beskæftigelse, udsatte børn og unge, voksenhandicapområdet osv. At udgiftsbehovet på hvert delområde opgøres på grundlag af alderskriterier samt sociale eller strukturelle kriterier. Der skelnes i opgørelsen ikke mellem et demografisk bestemt og et socialt bestemt udgiftsbehov At det kan overvejes at veje udgiftsbehovene på delområderne sammen til et samlet udgiftsbehov for den enkelte kommune. En sådan sammenvejning kan tage udgangspunkt i delområdernes gennemsnitlige udgiftsmæssige tyngde i kommunernes budgetter og regnskaber. Vælges det at opgøre et samlet udgiftsbehov for den enkelte kommune, er det dog ikke muligt at fastsætte forskellige udligningsniveauer på de enkelte sektorområder. Set med kommunale øjne er der en række fordele ved en sektoropdelt opgørelse af kommunernes udgiftsbehov. Det vil i højere grad end i dag blive synliggjort på hvilke områder, den enkelte kommune må påregne højere eller lavere udgifter end gennemsnittet af andre kommuner. Den information vil kommunerne kunne inddrage i deres budgettildelingsmodeller på de forskellige udgiftsområder. Endvidere har den sektorbaserede opgørelse af udgiftsbehovet den fordel, at sammenhængen mellem de statistiske analyser, der ligger til grund for udpegningen af kriterierne i opgørelsen af udgiftsbehovet og den konkrete opgørelse af udgiftsbehovet, kan gøres tydeligere. Den skitserede metode for sektorbaseret opgørelse af udgiftsbehovet har endvidere den egenskab, at udligningen automatisk vil tilpasse sig ændringer i sammensætningen af kommunernes udgifter fx som følge af ny lovgivning. Stiger udgifterne på et sektor- 16

17 område, vil de sociale kriterier, der indgår i opgørelsen af udgiftsbehovet på det pågældende sektorområde, automatisk blive tillagt en højere vægt i opgørelsen af det samlede udgiftsbehov. Det sker ikke i det nuværende system. Herudover gør den sektorbaserede opgørelse af udgiftsbehovet det muligt at justere opgørelsen af udgiftsbehovet på et område, uden at det får konsekvenser for opgørelsen på andre områder. Det bliver derfor lettere end i dag at udskifte kriterier eller tilpasse deres vægt i udligningen som følge af ændrede vilkår på sektorområderne fx som følge af ny lovgivning. Det kan være med til at gøre opgørelsen af udgiftsbehovet mere aktuel og dermed mere retvisende. Der er dog også ulemper ved en sektorbaseret model. Der er fx risiko for, at den information, der ligger i opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov på sektorområderne, tillægges en større værdi, end den fagligt kan bære. Erfaringsmæssigt er opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov behæftet med væsentlig usikkerhed, idet der kan være en række udgiftsdrivende faktorer, der ikke opfanges i de statistiske analyser. Det gælder ikke mindst faktorer, der kun har betydning for et begrænset antal kommuner. Endvidere er der risiko for, at den sektorbaserede opgørelse vil kunne begrænse kommunernes muligheder for at prioritere på tværs af sektorerne. Fagudvalgene og fagforvaltningerne m.fl. kan få den opfattelse, at den enkelte sektor som minimum har krav på at få tilført ressourcer svarende til det udgiftsbehov, deres område tillægges i udligningen. Spørgsmål til debat Er det et væsentligt problem, at det er svært for den enkelte kommune at gennemskue, hvorfor den tillægges et højt eller et lavt udgiftsbehov? Bør udligningssystemet omlægges så der i højere grad skabes synlig sammenhæng mellem opgørelsen af udgiftsbehovet og udgiftspresset på de større sektorområder? Bør udligningssystemet omlægges, så det bliver lettere at tilpasse systemet til ændringer i betingelserne for kommunernes opgavevaretagelse? 17

18 Synliggørelse af betalingsstrømmene i udligningssystemet Finansieringsreformen i 2007 har gjort det svært at se hvilke kommuner, der bidrager til finansieringen af udligningen. Endvidere er det blevet sværere at se, om den enkelte kommunes bidrag eller tilskud skyldes kommunens udgiftsbehov eller skattegrundlag. Det kan opfattes som et problem, såfremt man ønsker, at betalingsstrømmene mellem kommunerne er så klare som muligt. I udligningssystemet før 2007 var der separate ordninger for udligning af beskatningsgrundlag og udligning af udgiftsbehov. Ordningerne var mellemkommunale. I det nye system er udligningen af forskelle i beskatningsgrundlag og i udgiftsbehov samlet i nettoordninger. Før 2007 ville en kommune med et godt skattegrundlag og et højt udgiftsbehov fremstå som godt stillet i udligningen af beskatningsgrundlag og dårligt stillet i udligningen af udgiftsbehov. Systemet rummede således ikke en samlet fremstilling af den enkelte kommunes økonomiske situation. Den nuværende nettoudligning rummer den præsentationsmæssige fordel, at den belyser, hvilke kommuner der samlet set er godt eller dårligt stillede. En kommune er således i en økonomisk ugunstig situation, hvis kommunens udgiftsbehov overstiger de beregnede indtægter ved et gennemsnitligt beskatningsniveau. En sådan kommune skal derfor modtage tilskud. Omvendt skal en kommune bidrage til ordningen, hvis dens udgiftsbehov er lavere end de beregnede skatteindtægter. Omvendt er det en ulempe ved nettoudligningen, at den ikke viser, hvor meget af kommunens tilskud eller tilsvar, der kan henføres til henholdsvis skattesiden og udgiftsbehovssiden. Herudover er det i forhold til synlighed af betalingsstrømmene mellem kommunerne et særligt problem, at en væsentlig del af statstilskuddet anvendes til at finansiere nettoudligningen. I statsgarantien for 2010 er det 44,6 mia. kr. af det samlede statstilskud på 66,7 mia. kr., der anvendes til finansiering af landsudligningen. Konsekvensen af den delvise finansiering af landsudligningen via statstilskuddet er, at betalingsstrømmene mellem kommunernes sløres, idet den indebærer en præsentationsmæssig reduktion af antallet kommuner, der bidrager til finansieringen af ordningen. I opgørelsen af landsudligningen for 2010 er det således kun 8 kommuner, der fremstår som bidragsydere. Korrigeres der for 18

19 statstilskuddets bidrag til finansieringen af udligningen, er det reelt 31 kommuner, der bidrager til finansieringen. Spørgsmål til debat Bør det være mere synligt, hvilke kommuner der bidrager til finansieringen af udligningen? Bør den enkelte kommunens tilskud/tilsvar fordeles på skat og udgiftsbehov? 19

20 6. Anvendelse af særtilskud I de senere år er tilskuddet til vanskeligt stillede kommunerne efter ansøgning vokset betydeligt. Eksempelvis fordeles der i mio. kr. Heraf omhandler de 330 mio. kr. en såkaldt ekstraordinær forhøjelse af puljen på grund af de særlige økonomiske problemstillinger for en række kommuner i forbindelse med budgetlægningen for Af den ordinære pulje på 170 mio. kr. anvendes i mio. kr. til indgåelse af flerårige udviklingsaftaler. Det er efterhånden hovedreglen, at tilskudspuljen til vanskeligt stillede forhøjes ekstraordinært. Det var ellers oprindeligt forventningen, at de nye og større og mere bæredygtige kommuner efter kommunalreformen i 2007 ville have mindre behov for særtilskud end de relativt små kommuner, der eksisterede før reformen. Særtilskud kan være den rigtige løsning i to situationer. Det ene formål er at understøtte kommuner med særlige udgiftsbehov, der ikke egner sig til at indgå i det generelle tilskuds- og udligningssystem. Det andet formål er at understøtte kommuner med akutte og midlertidige problemer. Derimod bør særtilskud ikke anvendes til at kompensere for almene og strukturelle forskelle i kommunernes økonomi. Disse forhold bør løses i det generelle tilskuds- og udligningssystem. Hertil kommer, at det af hensyn til retssikkerheden, kontinuiteten og budgetsikkerheden, ikke forekommer forsvarligt, at så store tilskudsmidler alene fordeles på grundlag af Indenrigs- og Sundhedsministeriets vurdering af kommunernes aktuelle økonomiske situation. Det er ofte svært for kommunerne at gennemskue, hvorfor de har fået bevilget et tilskud eller har fået afslag på en ansøgning om tilskud. Der er derfor meget, der taler for, at rammerne for den nuværende fordeling af særtilskud bør tages op til diskussion. Som eksempel på kommuner med særlige udgiftsbehov kan nævnes landets udkantskommuner. Disse kommuner har typisk strukturelle problemer som følge af et svigtende befolkningsgrundlag, hvilket gør det svært at optimere driften af den kommunale service. I udligningen tages der bl.a. højde for udkantskommunernes særlige problemer ved, at der i opgørelsen af udgiftsbehovet indregnes et kriterium for fald i folketallet. Statistisk set er der dog kun på ældreområdet fundet en sammenhæng mellem dette kriterium og 20

21 kommunernes udgiftspres. Begrundelsen for anvendelsen af kriteriet skal derfor nok søges i, at det tilgodeser en række af de kommuner, der typisk får del i puljen til vanskeligt stillede kommuner. Der er næppe tvivl om, at det er en reel problemstilling, der søges adresseret med kriteriet for fald i folketallet, men det statistiske grundlag for anvendelsen er relativt begrænset. Det er derfor spørgsmålet, om den type problemstillinger bedre løses gennem fordeling af særtilskud. Det vil sikre, at det generelle system ikke belastes af tvivlsomme kriterier. Endvidere vil det i højere grad stå klart, hvor grænsen ligger mellem den fagligt velbegrundede del af udligningen og den del, der er baseret på kvalificerede skøn. Endelig vil Folketingets og regeringens ansvar for den skønsbaserede del af udligningen blive synliggjort. En fremtidig ordning for særtilskud kunne eksempelvis bestå af to dele. Den ene del fordeles efter faste kriterier, og den anden fordeles på ad hoc basis - primært efter ansøgning, jf. nedenfor: Ny ordning for særtilskud Fordeling efter faste kriterier Målsætning særlige udgiftsbehov og økonomiske problemer af vedvarende karakter, der er svære at tilgodese i det generelle system Der oprettes eventuelt flere ordninger. Fordeling på ad hoc basis primært efter ansøgning Målsætning aktuelle og forbigående økonomiske problemer Den nuværende ordning for særtilskud nedlægges i forbindelse med oprettelsen af den nye ordning. Med hensyn til konkrete ordninger er det oplagt at oprette en ordning, der sigter på problemstillingerne for kommuner i udkantsområder med strukturelle problemer - eksempelvis som følge af befolkningsafvandring. En sådan ordning vil formentligt kunne medvirke til at reducere de senere års meget store behov for fordeling af særtilskud efter ansøgning. Budgetsikkerheden for kommunerne vil samtidigt blive øget, når en væsentlig del af tilskudspuljen fordeles efter faste kriterier frem for efter ansøgning. Indenrigs- og Sundhedsministeriets adgang til at indgå udviklingsaftaler med enkelte kommuner bør samtidig overvejes afskaffet. Den foreslåede fordeling af særtilskud efter faste kriterier bør 21

22 principielt kunne give disse kommuner det samme tilskud, som de modtager nu. Fordelingskriterierne for den del af det nye særtilskud, der fordeles efter faste kriterier, bør med jævne mellemrum tages op til overvejelse. Det er en naturlig følge af, at tilskuddet skal målrettes problemstillinger, der er vanskelige at måle med gængse statistiske metoder. I fordelingen bør der også tages højde for den enkelte kommunes samlede økonomiske situation. Der bør ikke ydes særtilskud til kommuner, der kan klare sig uden. Den del af det nye særtilskud, der skal fordeles på ad hoc basis efter ansøgning, skal primært sigte på at tage hånd om aktuelle og forbigående økonomiske problemstillinger for kommuner. Da puljerne er solidarisk finansieret via bloktilskuddet, er forudsætningerne for denne solidaritet nemlig, at den samlede reduktion i bloktilskuddet fremstår afbalanceret og velbegrundet blandt dem, der betaler. Hvis tilskuddene gives til kommunerne med højt serviceniveau eller meget dårlig styring, kan det blive vanskeligt at opretholde opbakning til de solidariske elementer. Endelig bør det - for at undgå mytedannelser - overvejes at pålægge ministeriet at offentliggøre konkrete begrundelser for den del af særtilskudspuljen, der fordeles efter ansøgning. Opsummeret er fordelene ved den skitserede omlægning af den nuværende fordeling af særtilskud: At opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov i højere grad kan målrettes problemstillinger, der statistisk set er veldokumenteret At målsætningen og fordelingskriterierne for den skønsbaserede del af udligningen bliver synliggjort At regeringen i højere grad pålægges et synligt ansvar for den skønsbaserede del af udligningen At behovet for at fordele tilskud til vanskeligt stillede kommuner efter ansøgning i højere grad målrettes aktuelle og forbigående problemstillinger At behovet for en ansøgningspulje til vanskeligt stillede kommuner reduceres. 22

23 Spørgsmål til debat Skal udligningsspørgsmål, der er svære at begrunde med statistiske analyser, adresseres med særtilskud frem for af det generelle udligningssystem? Er der behov for at synliggøre Folketingets og regeringens ansvar for den skønsbaserede del af udligningen eller skal kommunerne i fællesskab tage dette fordelingsansvar på sig? Bør særtilskuddene i højere grad fordeles efter faste kriterier? Bør ministeriet i højere grad fremlægge begrundelser for fordelingen af særtilskud efter ansøgning? 23

24 7. Øvrige temaer Beregningsgrundlagets aktualitet Der er i den seneste debat om udligningen sat spørgsmålstegn ved, om grundlaget for opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov er aktuelt nok. Det er især kommuner med befolkningsvækst, der har rejst spørgsmålet. De har i forhold til andre kommuner ekstra udgifter til udbygningen af den kommunale service fx i form af flere dagtilbudspladser eller flere skoleklasser. Følger udligningen ikke væksten i folketallet, bliver opgaven sværere at løse. Det har bl.a. været foreslået at løse problemet ved, at udligningen i højere grad end i dag baseres på et grundlag, der fremskrives med forventningerne til udviklingen i folketallet. Kommunerne kunne fx få lov til at basere budgetterne på egne skøn for udgiftsbehovet, der var tilpasset deres egne forventninger om befolkningsudviklingen. Udligningssystemet vil dog blive mere kompliceret end i dag. En anden og mindre kompliceret metode er at tildele kommuner med vedvarende vækst i folketallet et tillæg i opgørelsen af udgiftsbehovet som følge af den manglende aktualitet af udgiftsbehovet. Det kan dog være svært at fastsætte den rette størrelse af et sådant tillæg. Endelig kunne man vælge at opgøre udligningen på historiske data med sammenfaldende opgørelsestidspunkter. Det vil ikke gøre opgørelsen af udgiftsbehovet mere aktuel end i dag, men det vil sikre, at kommuner med befolkningsvækst bliver tillagt et mere retvisende udgiftsbehov, og dermed gøre systemet mere retfærdigt. Der er dog også andre problemer i forhold til aktualiteten af beregningsgrundlaget for opgørelsen af udgiftsbehovet i udligningen. Kommunerne kan i dag vælge at budgettere udligningen efter to metoder - statsgaranti og selvbudgettering. Vælger kommunen statsgaranti, er det alene statens skøn, der bestemmer den enkelte kommunes udligningsbeløb. Vælger kommunen selvbudgettering, har den mulighed for at anvende egne skøn for dens skattegrundlag og folketal i udligningsberegningen. 24

25 Tilskuds- og udligningsbeløbene efterreguleres ikke for kommuner, der har valgt garanti. For selvbudgetteringskommuner efterreguleres beløbene tre år efter budgetåret. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i forbindelse med selvbudgettering valgt at forenkle beregningen af kommunernes udgiftsbehov. Det eneste kommunerne behøver at forholde sig til er størrelsen af deres folketal. Er kommunens eget skøn for folketallet større end statens skøn, opreguleres udgiftsbehovet med forskellen. Ministeriets forenkling har den svaghed, at kommuner med befolkningsvækst får tillagt et kunstigt højt socialt udgiftsbehov, når de lægger budgetterne. Udligningsbeløbene bliver lidt for høje, og pengene skal betales tilbage, når udligningen efterreguleres. Det kan ses som en likviditetsmæssig fordel for kommuner, der forventer et højere folketal end det, der indgår i statsgarantien. På den anden side er det et forhold, der ikke gør det lettere for kommunerne at overskue konsekvenserne af valget mellem selvbudgettering og statsgaranti. Herudover er det i forhold til aktualitet et problem, at Indenrigsog Sundhedsministeriet ikke tager højde for konsekvenserne af økonomiaftalen, når udgiftsbehovet i statsgarantien fastsættes. De historiske erfaringer viser, at ministeriet typisk fastsætter et for lavt udgiftsbehov i statsgarantien. I udligningen for 2007 var det statslige skøn 4,9 mia. kr. for lavt, og for 2008 var skønnet 9,1 mia. kr. for lavt. Det har konsekvenser for fordelingen mellem kommunerne. Spørgsmål til debat Må opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov være mere kompleks end i dag, hvis det kan gøre opgørelsen mere aktuel og dermed mere retvisende? Udligning opgjort på historiske data med sammenfaldende opgørelsestidspunkter vil være mere retvisende, men kan det accepteres at gøre udligningen mindre aktuel end i dag for at øge retfærdigheden? Produktionsjord Et andet kritikpunkt har været indregningen af produktionsjord i beskatningsgrundlaget. 25

26 Grundlaget for opgørelsen af skatteindtægterne i udligningen er det såkaldte beskatningsgrundlag, der består af kommunens udskrivningsgrundlag for den kommunale indkomstskat tillagt en procentdel af de afgiftspligtige grundværdier. Den såkaldte indregningsprocent for grundværdierne er den samme for produktionsjord som for almindelige ejendomme. Det er problematisk, da kommunerne ikke kan udskrive lige så meget skat på produktionsjord som på andre grunde. Kommuner med meget produktionsjord stilles derfor dårligere end andre kommuner i udligningen. Det kan dog ikke hævdes, at kommuner med meget produktionsjord er påført et utilsigtet tab. Forholdet indgik i beslutningsgrundlaget, da Folketinget tog stilling til den konkrete byrdefordeling mellem kommunerne i forbindelse med finansieringsreformen i Alligevel bør der tages hånd om problemet, for det har givet anledning til, at nogle kommuner har følt sig uretfærdigt behandlet af systemet. KL har tidligere foreslået, at problemet ved en kommende revision af tilskuds- og udligningssystemet løses ved, at der i udligningen anvendes forskellige indregningsprocenter for produktionsjord og øvrige grunde. KL har i den forbindelse ikke taget stilling til byrdefordelingsspørgsmålet. Borgere der ikke er pålagt kommunal indkomstskat Kommunerne modtager ikke skat fra personer, der arbejder i Danmark og bor i udlandet. Erfaringerne fra kommuner i Sønderjylland viser, at disse personer kan påføre kommunerne udgifter til dagpasning og sygedagpenge. Udligningen tager ikke højde for denne problemstilling. Kommunerne modtager heller ikke indkomstskat fra danske søfolk, der er omfattet af DIS-ordningen. Det er problematisk for kommuner med mange søfolk, fordi søfolkene i fuldt omfang kan trække på de kommunale serviceydelser. Da der ikke er fuld udligning i Danmark, kompenseres de pågældende kommuner kun delvist for deres skattetab. Problemstillingerne i forhold til borgere, der ikke er pålagt kommunal indkomstskat vedrører kun et meget begrænset antal kommuner. 26

27 Spørgsmål til debat Hvor mange særlige forhold skal tilskuds- og udligningssystemet tage højde for? Skal de særlige forhold håndteres af det generelle system eller ved fordeling af særtilskud? 27

28 8. Appendiks Det nuværende system I Danmark er en meget stor del af de offentlige opgaver lagt ud til kommunerne. Alle kommuner skal varetage de samme opgaver, men der er som udgangspunkt store forskelle i deres finansieringsmuligheder og udgiftsbehov. Nogle kommuner har således et langt bedre skattegrundlag end andre og/eller langt færre af de meget udgiftskrævende unge og ældre. Udligningssystemet formål er at udjævne disse forskelle. Ved en omfordeling mellem kommunerne gives der mulighed for en tilpasning af skatte- og serviceniveauet i forhold til de lokale ønsker. Det er dog vigtigt at understrege, at variationer i kommunernes udgiftspres, der kan henføres til kommunernes valg af serviceniveau eller deres effektivitet ikke er omfattet af udligning. De forskellige tilskuds- og udligningsordninger er vist i nedenstående oversigt. Tilskuds- og udligningsordninger Ordninger i det nuværende tilskuds- og udligningssystem Bloktilskud fordelt efter folketal Statsfinansieret nettoudligning omfattende alle kommuner (udligningsniveau 58 pct.) Nettoudligning omfattende kommunerne i Hovedstadsområdet (udligningsniveau 27 pct.) Tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud (udligningsniveau 32 pct.) Tilskud vedrørende udlændinge Udligning af selskabsskat (udligningsniveau 50 pct.) Særtilskud (vanskeligt stillede kommuner og øer mv.) Bloktilskuddet Statens bloktilskud til kommunerne er i 2010 på 66,7 mia. kr. Heraf anvendes 44,6 mia. kr. til finansiering af nettoudligningen og 4,4 mia. kr. til finansiering af ordningen for tilskud til kommuner med højt strukturelt underskud. De resterende 17,7 mia. kr. fordeles efter indbyggertal. Den ene mia. kr. fordeles dog kun, hvis kommunerne overholder henstillingen i økonomiaftalen om væksten i serviceudgifterne. Bloktilskuddet reguleres hvert år som følge af udviklingen i priser og lønninger, ny lovgivning, væksten i kommunernes udgifter på de budgetgaranterede områder samt henstillingerne i den økonomiske aftale om væksten i kommunernes udgifter. 28

29 Nettoudligningen - landsordningen Den væsentligste udligningsordning er den statsfinansierede nettoudligning omfattende alle kommuner. Ordning indebærer, at en kommune er i en økonomisk ugunstig situation, hvis kommunens udgiftsbehov overstiger kommunens skatteindtægter beregnet med et landsgennemsnitligt beskatningsniveau. En sådan kommune skal derfor modtage tilskud. Omvendt skal en kommune bidrage til ordningen, hvis dens udgiftsbehov er lavere end de beregnede skatteindtægter. Ordningen kræver et statsligt finansieringsbidrag, fordi det samlede tilskud til kommunerne overstiger det samlede bidrag fra de relativt få kommuner, der bidrager til finansieringen af ordningen. Skattegrundlaget i nettoudligningen opgøres som den enkelte kommunes udskrivningsgrundlag for indkomstskatten tillagt en andel af de grundværdier, der betales grundskyld af. Den seneste debat om udligningen har kun i mindre grad omhandlet fastsættelsen af skattegrundlaget i udligningen. Det skyldes bl.a., at udskrivningsgrundlaget samt grundværdierne er veldefinerede størrelser. Det samme kan man ikke sige om udgiftsbehovet, der især har været fokus på i debatten. Udgiftsbehovet i nettoudligningen opgøres på baggrund af en opdeling af kommunernes udgiftspres i et aldersbestemt udgiftsbehov og et socialt bestemt udgiftsbehov. Det demografiske udgiftsbehov skal opfange de forskelle i kommunernes udgiftspres, der følger af en forskellig alderssammensætning af borgerne. Eksempelvis vil kommuner med mange børn og/eller mange ældre alt andet lige have et større udgiftspres end andre kommuner. Det sociale udgiftsbehov skal opfange de forskelle i kommunernes udgiftspres, der følger af forskelle i kommunernes sociale struktur. Eksempelvis vil kommuner med mange arbejdsløse eller borgere med et lavt uddannelsesniveau oftere have et højere socialt betinget udgiftspres end andre kommuner. Erfaringsmæssigt er det svært at finde tilfredsstillende indikatorer for dette pres, som samtidig anvendes i opgørelsen af kommunernes udgiftsbehov. 29

30 Fakta om kommunernes udgiftsbehov Det aldersbestemte udgiftsbehov Vægter ca. 70 pct. i det samlede udgiftsbehov Opgøres med udgangspunkt i en fordeling af kommunernes udgifter på aldersgrupper i det seneste budget. Fordelingen omhandler samtlige udgifter til service, overførsler og øvrige udgifter på socialområdet Det socialt betingede udgiftsbehov Vægter ca. 30 pct. i det samlede udgiftsbehov Opgøres med udgangspunkt i en række objektive kriterier, der i statistiske analyser kan bidrage til en forklaring af den sociale variation i kommunernes udgifter. Kommuner med en høj andel af kriterierne i forhold til folketallet tillægges et højere udgiftsbehov end andre kommuner Nettoudligningen - hovedstadsordningen Ordningen er i princippet udformet som landsordningen for nettoudligning. Den omfatter dog kun hovedstadskommuner, og den er i modsætning til landsordningen rent mellemkommunal. Begrundelsen for hovedstadsudligningen er bl.a., at der er tale om et sammenhængende by- og arbejdsmarkedsområde. Uden udligning mellem kommunerne i området er der risiko for, at forskelle i skattegrundlag og udgiftsbehov kan føre til så store variationer i kommunernes serviceniveau, at det påvirker borgernes valg af bopæl på en uhensigtsmæssig måde. Udligningstilskud til kommuner med højt strukturelt underskud Der ydes et udligningstilskud til kommuner med et strukturelt underskud pr. indbygger i landsudligningen på over 96,5 pct. af det landsgennemsnitlige strukturelle underskud pr. indbygger. Ordningen omfatter kun kommuner uden for hovedstadsområdet og finansieres af bloktilskuddet. I 2010 modtager 58 kommuner et tilskud. Tilskud vedrørende udlændinge Der ydes tilskud til kommuner med borgere fra ikke-vestlige lande. Tilskuddet omfatter indvandrere, flygtninge samt efterkommere. 30